●陳淵鑫

“財政監(jiān)督常用法律法規(guī)的理解與適用”之四十四

政府采購 （GovernmentProcurement），是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。政府采購制度起源于18世紀中期的西方市場經濟國家。美國在1761年頒布了《聯邦采購法》，對政府采購的形式、程序等進行詳細規(guī)定，對政府采購行為加以約束，并為州和地方政府廣為采用。1782年，英國政府設立國家文具公用局，負責政府部門辦公用品的采購，并發(fā)展為物資供應部，專門采購政府各部門所需物資。作為引領公共財政支出管理改革的“三駕馬車”之一，我國的政府采購制度在推進社會主義市場經濟體制和公共財政體制建設的歷史背景下應運而生。2002年6月29日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過了 《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》），自 2003年1月1日起施行。《政府采購法》以法定形式確定了公開招標在政府采購活動中的主導地位。為規(guī)范政府采購領域招標投標活動，2004年財政部頒布了 《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（中華人民共和國財政部令第18號）。其對規(guī)范政府采購貨物和服務招標投標起到了巨大的作用，也是在政府采購活動中使用最多、最受關注的部門規(guī)章，在政府采購法律法規(guī)體系中占有特殊地位。然而，經歷二十多年政府采購制度的實踐與創(chuàng)新，政府采購制度改革面臨的形勢發(fā)生了深刻的變化，政府與市場的新定位、推進依法行政的新任務、落實“放管服”的新舉措，對政府采購法制化建設提出更高要求。因此，為了貫徹《政府采購法》及其實施條例，規(guī)范政府采購貨物和服務招標投標行為，2017年7月11日，財政部對2004年頒布的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》進行了修訂，公布了新的 《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱新《辦法》），自2017年10月 1日起施行。新《辦法》共7章88條，較18號令刪除36條，新增34條，修訂54條。除總則和附則外，87號令按照政府采購貨物、服務操作流程，對招標、投標、開標評標、中標和合同以及法律責任等分章作了詳細的規(guī)定。為更好地理解和把握新《辦法》的有關內容，本文結合政府采購招投標的有關實踐，對新《辦法》的部分內容予以解讀。

一、適用范圍和適用對象

法律條文：

第二條 本辦法適用于在中華人民共和國境內開展政府采購貨物和服務 （以下簡稱貨物服務）招標投標活動。

法律條文重點內容的解讀：

本條是關于新《辦法》適用范圍和適用對象的規(guī)定。

明確規(guī)定法律的調整范圍，即法律所調整和規(guī)范的社會關系，是立法的基本原則之一。每一部法律因調整和規(guī)范的社會關系不同，也就有各自不同的調整范圍。新《辦法》的調整范圍，僅限于在中華人民共和國境內發(fā)生的政府采購招標投標活動。對這一規(guī)定，主要應從以下幾個方面理解：

（一）適用范圍

新《辦法》適用于中華人民共和國全部領域。但是，有幾點需要特別注意：一是這里的“境內”從領土范圍上說包括香港、澳門，但是由于我國對香港、澳門地區(qū)實行“一國兩制”，根據《香港特別行政區(qū)基本法》第18條、《澳門特別行政區(qū)基本法》第18條之規(guī)定，全國性法律除列入“基本法”附件三者外，不在特別行政區(qū)實施。新《辦法》不在實施之列。二是新《辦法》只適用于在中國境內進行的政府采購招標投標活動，不適用于中華人民共和國境外的政府采購招投標。三是新《辦法》作為規(guī)范政府采購招標投標活動的部門規(guī)章，其不得與《政府采購法》《招標投標法》等上位法相抵觸。

（二）適用對象

新《辦法》的適用對象是政府采購招標投標活動，即國家機關、事業(yè)單位和團體組織使用財政性資金對貨物、工程和服務事先公布采購條件和要求，吸引眾多投標人參加競爭，并按規(guī)定程序選擇交易對象的行為。即新《辦法》并不適用于全部政府采購活動，而僅適用于招標方式的政府采購活動。根據《政府采購法》第二條之規(guī)定，我國政府采購的對象包括貨物、工程和服務三類。但值得注意的是，其適用的對象僅包括貨物和服務，不包括工程。

1、貨物。根據《政府采購法》的有關規(guī)定，貨物是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、設備、產品等。這里的原材料即指可以用于加工某種生產所需的各種原料和材料，包括固體、液體、氣體的物質，如水泥、木材、鋼材、礦石等；設備即可以用來生產加工產品的各種機器設備，包括機床、起重機、零件的組合設施；產品是指可以直接用于政府履行職能的生產加工物品，包括各種形態(tài)的產品，如計算機、汽車、辦公用品等。

2、服務。服務是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象?！墩少彿▽嵤l例》第二條第三款明確規(guī)定：“政府采購法第二條所稱服務，包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務?！必斦俊蛾P于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》（財庫〔2014〕37號）將服務項目分為三類：一是保障政府部門自身正常運轉需要向社會購買的服務。如公文印刷、物業(yè)服務、公車租賃、系統(tǒng)維護等。二是政府部門為履行宏觀調控、市場監(jiān)管等職能需要向社會購買的服務。如法規(guī)政策、發(fā)展規(guī)劃、法律咨詢等。三是為增加國民福利、受益對象特定、政府向社會公眾提供的公共服務。如教育、醫(yī)療等服務。其中，第一類、第二類服務屬于政府自身需要的服務；第三類服務屬于政府向社會公眾提供的公共服務。

二、公開招標與邀請招標的界定

法律條文：

第三條 貨物服務招標分為公開招標和邀請招標。

公開招標，是指采購人依法以招標公告的方式邀請非特定的供應商參加投標的采購方式。

邀請招標，是指采購人依法從符合相應資格條件的供應商中隨機抽取3家以上供應商，并以投標邀請書的方式邀請其參加投標的采購方式。

法律條文重點內容的解讀：

本條是關于公開招標與邀請招標內涵的規(guī)定。

《政府采購法》第二十六條對政府采購方式作了規(guī)定，即政府采購方式為公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價和國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式，但能夠適用于招投標活動的政府采購方式，主要包括公開招標和邀請招標兩種方式。

公開招標，是采購人在指定的報刊、電子網絡或其他媒體上發(fā)布招標公告，吸引眾多的供應商參加投標競爭，采購人從中擇優(yōu)選擇供應商的招標方式。邀請招標，也稱選擇性招標，由采購人根據自己的經驗和有關供應商、承包商資料，如企業(yè)信譽、設備性能、技術力量、以往業(yè)績等情況，隨機抽取一定數目的供應商（一般應邀請5-10家為宜，不能少于3家），向其發(fā)出投標邀請書，邀請他們參加投標競爭。這兩種方式的區(qū)別主要在于：（1）發(fā)布信息的方式不同。公開招標采用公告的形式發(fā)布，邀請招標采用投標邀請書的形式發(fā)布。（2）選擇的范圍不同。公開招標因使用招標公告的形式，針對的是一切潛在的對招標項目感興趣的法人或其他組織，招標人事先不知道投標人的數量；邀請招標針對已經了解的法人或其他組織，而且事先已經知道投標者的數量。（3）競爭的范圍不同。由于公開招標使所有符合條件的法人或其他組織都有機會參加投標，競爭的范圍較廣，競爭性體現得也比較充分，招標人擁有絕對的選擇余地，容易獲得最佳招標效果；邀請招標中投標人的數目有限，競爭的范圍有限，招標人擁有的選擇余地相對較小，有可能提高中標的合同價，也有可能將某些在技術上或報價上更有競爭力的承包商漏掉。（4）公開的程度不同。公開招標中，所有的活動都必須嚴格按照預先指定并為大家所知的程序和標準公開進行，大大減少了作弊的可能；相比而言，邀請招標的公開程度遜色一些，產生不法行為的機會也就多一些。（5）時間和費用不同。由于邀請招標不發(fā)公告，招標文件只送幾家，使整個招投標的時間大大縮短，招標費用也相應減少。公開招標的程序比較復雜，從發(fā)布公告，投標人作出反應，評標，到簽訂合同，有許多時間上的要求，要準備許多文件，因而耗時較長，費用也比較高。由此可見，兩種招標方式各有千秋，從不同的角度比較，會得出不同的結論。在實際中，各國或國際組織的做法也不盡一致，大都未給出傾向性的意見，而是把自由裁量權交給了采購人，由采購人根據項目的特點，自主決定采用公開或邀請方式，只要不違反法律規(guī)定，最大限度地實現了“公開、公平、公正”即可。

三、地方預算采購項目公開招標數額標準的確定主體

法律條文：

第四條 屬于地方預算的政府采購項目，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據實際情況，可以確定分別適用于本行政區(qū)域省級、設區(qū)的市級、縣級公開招標數額標準。

法律條文重點內容的解讀：

本條是關于地方預算采購項目公開招標數額標準確定主體的規(guī)定。

關于公開招標數額標準，《政府采購法》第二十七條明確規(guī)定：“采購人采購貨物或者服務應當采用公開招標方式的，其具體數額標準，屬于中央預算的政府采購項目，由國務院規(guī)定；屬于地方預算的政府采購項目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定……”。對比可以看出，屬于中央預算的政府采購項目，其公開招標數額標準的規(guī)定沒有變化；屬于地方預算的政府采購項目，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據實際情況，可以確定分別適用于本行政區(qū)域省級、設區(qū)的市級、縣級的公開招標數額標準。即屬于地方預算的政府采購項目，公開招標數額標準的制定主體不能變，必須是省級人民政府。值得注意的是，公開招標數額標準的制定權限與集中采購目錄和采購限額標準的制定權限是有所區(qū)別的。根據《政府采購法》第七條、第八條之規(guī)定，屬于地方預算的政府采購項目，集采目錄和分散采購的限額標準，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權的機構確定并公布。實踐中，很多地方都是由省級財政部門制定，再報省政府公布，或者直接由省級財政部門制定并公布。但是，公開招標數額標準權限沒有下放，沒有授權機構，而是要求必須由省級政府規(guī)定。從法律制定者的角度看，公開招標數額標準更為重要。其主要有兩個原因：一是集采目錄和限額標準一般會一到兩年定期調整，而公開招標數額標準相對穩(wěn)定；二是政府采購貨物服務公開招標數額標準的制定還要考慮到與工程招標規(guī)模標準的協調性。從文義解釋的角度看，根據《政府采購法》第二十七條之規(guī)定，一個省級行政區(qū)域內通常僅有一個公開招標數額標準。但是，從實踐來看，由于中國幅員遼闊，橫向的不同地區(qū)之間、縱向的不同層級之間，經濟發(fā)展和財政收支情況差異較大，如果一個省級行政區(qū)域內實行一個統(tǒng)一的公開招標數額標準，可能會導致不同層級之間公開招標方式運用的不平衡。為此，本條從基層政府采購工作實際需要出發(fā)，作了一定的引申，明確地方可以分級設定公開招標數額標準，即省本級、設區(qū)的市級和縣級可以有不同的公開招標數額標準。但需要注意的是，同一省級行政區(qū)域內不同的市或者不同的縣禁止實行不同的標準。假如同一個省的兩個相鄰的縣，公開招標數額標準都不一樣，供應商參加這個縣的政府采購活動是一個標準，參加另一個縣的則是另一個標準，那將會導致政府采購秩序的混亂。為此，同一個省級行政區(qū)域內，最多只能由省本級、設區(qū)的市級和縣級公開招標數額標準。這樣既考慮到地方政府采購工作的實際需要，同時也兼顧公開招標數額標準的社會接受便利性。

四、貨物服務招標投標的政策

法律條文：

第五條 采購人應當在貨物服務招標投標活動中落實節(jié)約能源、保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數民族地區(qū)、促進中小企業(yè)發(fā)展等政府采購政策。

法律條文重點內容的解讀：

本條是關于貨物服務招標投標政策的規(guī)定。

政府采購政策的制定依據是國家經濟和社會發(fā)展目標及黨中央國務院相應的政策要求。政府采購制度改革是公共財政支出管理改革的“三駕馬車”之一，政府采購政策也是財政政策的組成部分，必須圍繞國家經濟和社會發(fā)展目標發(fā)揮其政策功能。招投標活動作為政府采購程序核心部分，必須體現國家的政策。從國外政府采購政策的發(fā)展進程及現行法律制度看，政府采購政策目標大致可以劃分為四大類：一是對特殊人群，如殘疾人、少數民族、貧困地區(qū)企業(yè)的扶持政策；二是鼓勵產業(yè)發(fā)展方面的政策，如促進中小企業(yè)發(fā)展，支持本國產品、創(chuàng)新型產品、節(jié)能環(huán)保產品等；三是對供應商履行社會責任方面的規(guī)定，如實行八小時工作制、實行勞動保護等；四是對保障國家安全的相關要求，如對企業(yè)資格的安全性審查、對軍工企業(yè)的扶持等。為此，本條明確將保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數民族地區(qū)、促進中小企業(yè)發(fā)展等作為政府采購招投標的政策措施。

五、采購人政府采購招標活動的內控管理

法律條文：

第六條 采購人應當按照行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范要求，建立健全本單位政府采購內部控制制度，在編制政府采購預算和實施計劃、確定采購需求、組織采購活動、履約驗收、答復詢問質疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等重點環(huán)節(jié)加強內部控制管理。

采購人不得向供應商索要或者接受其給予的贈品、回扣或者與采購無關的其他商品、服務。

法律條文重點內容的解讀：

本條是關于采購人政府采購招標活動內控管理的規(guī)定。

（一）建立政府采購招投標的內部控制制度

采購人是政府采購行為的主體，對政府采購活動的全過程負責。2012年財政部門印發(fā)了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，對建立政府采購單位內部管理制度的有關內容、控制機制作出了詳細規(guī)范。政府采購涉及面廣、政策性強、技術復雜、廉政風險高。為保證工作目標的實現，節(jié)約財政資金和防止政府采購領域的腐敗，單位內部應建立一整套完善的內部控制管理制度，主要是建立健全政府采購預算與計劃管理、政府采購活動管理、驗收管理等內部管理制度。明確相關崗位的職責權限，確保政府采購需求制定與內部審批、招標文件準備與復核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位相互分離。建立預算編制、政府采購和資產管理等部門或崗位之間的溝通協調機制。要根據本單位實際需求和相關標準編制政府采購預算，按照已批復的預算安排政府采購計劃。對政府采購活動實施歸口管理，在政府采購活動中建立政府采購、資產管理、財會、內部審計、紀檢監(jiān)察等部門或崗位相互協調、相互制約的機制。加強對政府采購申請的內部審核，按照規(guī)定選擇政府采購方式、發(fā)布政府采購信息。對政府采購方式等事項應當加強內部審核，嚴格履行審批手續(xù)。要根據規(guī)定的驗收制度和政府采購文件，由指定部門或專人對所購物品的品種、規(guī)格、數量、質量和其他相關內容進行驗收，并出具驗收證明。加強對政府采購業(yè)務質疑投訴答復的管理。要指定牽頭部門負責、相關部門參加，按照國家有關規(guī)定做好政府采購業(yè)務質疑投訴答復工作。加強對政府采購業(yè)務的記錄控制。要妥善保管政府采購預算與計劃、各類批復文件、招標文件、投標文件、評標文件、合同文本、驗收證明等政府采購業(yè)務相關資料。定期對政府采購業(yè)務信息進行統(tǒng)計分析，并在內部進行通報。加強對涉密政府采購項目安全保密的管理。對于涉密政府采購項目，要與相關供應商或采購中介機構簽訂保密協議或者在合同中設定保密條款。

（二）禁止采購人向供應商索要或者接受其給予的贈品、回扣或者與采購無關的其他商品、服務

本條第二款主要是對采購人在開展政府采購招投標活動中一些行為的禁止規(guī)定。在實踐中，采購人向供應商索要或者接受其給予的贈品、回扣或者與采購無關的其他商品、服務的現象時有發(fā)生。這些現象有的表現為法律禁止的“暗扣”，有的表現為法律允許的“明扣”。向供應商索要贈品、回扣或者與采購無關的其他商品、服務是采購人的一種主動行為。突出表現是采購人在采購文件中要求供應商在采購項目之外增加部分與采購項目相同的產品和服務，或提供與采購項目無關的其他產品和服務。如在實施圖書采購活動中，在采購文件中要求供應商承諾組織學校教師外出考察和接受學生實習，或者在采購文件中提出贈送的商品和服務由供應商確定，并將承諾贈送與采購無關的其他商品、服務作為評審因素。采購人接受供應商給予的贈品、回扣或者與采購無關的其他商品、服務是一種被動行為。其主要表現在供應商在投標或響應文件中主動提出增加部分與采購項目相同的產品或服務，或提出在中標或成交金額的基礎上給予采購人一定比例的回扣，以及贈送與采購項目無關的貨物和服務。從表面上看，接受與索要有著較大的區(qū)別，但是從所產生的結果來看，接受或者索要都會損害國家利益和社會公共利益。需要注意的是，采購人為了驗收以及產品后續(xù)維修工作的需要，在采購活動中要求或接受供應商提供的與采購貨物相同的商品和與該貨物相關的其他商品，以及相關的服務，不能視同為本款所規(guī)定的索要行為，如采購一批家具，要求供應商在供貨時多提供一套相同的家具，進行破壞性實驗，以證明供應商交付的貨物是否符合合同的要求，或者要求供應商提供一些相關配件，保證及時進行維修，但這些要求一般應在采購文件中提出。

六、采購項目屬性的確定

法律條文：

第七條 采購人應當按照財政部制定的《政府采購品目分類目錄》確定采購項目屬性。按照《政府采購品目分類目錄》無法確定的，按照有利于采購項目實施的原則確定。

法律條文重點內容的解讀：

本條是關于采購項目屬性確定的規(guī)定。

界定項目屬性的目的是明確項目采購過程的法律適用問題。隨著《政府采購法》和《招標投標法》兩法實施條例的頒布和實施，政府采購工程項目的概念、范圍及其法律適用問題已經解決。而貨物和服務項目在法律適用方面的真正區(qū)別主要有兩個，其一是價格分值的比例，其二是可能涉及如何計算供應商家數。除了這兩點，貨物和服務項目在招標投標法律適用上并無什么區(qū)別。

以占項目資金比例最高的采購對象來確定項目屬性，其優(yōu)點是標準明確，可操作性強；不利之處則是，一些項目的實施效果可能會跟采購人的預期有偏差。以信息系統(tǒng)集成項目為例，這類項目既有硬件，也有軟件，大多是貨物所占的比例高于服務，除非是一些偏重軟件開發(fā)的項目。如果按照征求意見稿的規(guī)定定性，這類項目應屬于貨物類，價格分值的占比為30分以上。但如果歸為服務類，價格分值的占比為10分以上。當然，價格分值越高，投標人選設備、選產品的時候，肯定會選偏經濟型的，不會選那種偏貴但性能較好的設備和產品，這樣一來，采購人可能就不樂意了。

新《辦法》在指導思想上更加注重政府采購制度的實施效果，注重采購人對自身正當權益的合理關切。因此，落實到具體制度設計和條款表述上，就不能總想著怎么盡可能做到規(guī)范，而不考慮項目的實際采購效果。為此，本條規(guī)定原則上按照制定的《政府采購品目分類目錄》確定項目屬性。但按照分類目錄，有些項目的屬性仍然比較模糊，本條明確讓采購人根據實際情況，按照有利于項目實施的原則來確定?！鞍凑沼欣诓少忢椖繉嵤┑脑瓌t確定”本質就是還權于采購人。如果采購人不怕麻煩，而且具備相應的管理能力和專業(yè)能力，就可以對前述信息系統(tǒng)集成項目按照貨物進行招標，為了最大限度地節(jié)約資金，甚至還可以將集成項目中的服務器、交換機、存儲等主要設備拉出來一項項分別采購，然后再招集成商提供集成服務。如果采購人覺得沒有那么多精力，擔心今后信息系統(tǒng)出現問題時硬件供應商和集成商相互扯皮、推諉，寧愿花錢購買服務，或者采購人希望在預算資金范圍內盡可能地提高項目質量和水平，那就將其作為一個服務項目來整體發(fā)包。

七、采購代理機構的義務

法律條文：

第八條 采購人委托采購代理機構代理招標的，采購代理機構應當在采購人委托的范圍內依法開展采購活動。

采購代理機構及其分支機構不得在所代理的采購項目中投標或者代理投標，不得為所代理的采購項目的投標人參加本項目提供投標咨詢。

法律條文重點內容的解讀：

本條是關于采購代理機構義務的規(guī)定。

（一）代理權限范圍內開展采購活動

采購人與采購代理機構系政府采購中兩個不同的主體，二者根據其不同的定位，扮演著不同的角色，承擔著不同的職責。采購人作為政府采購的重要當事人，其承擔著實現政府采購目的的重要職責。采購人不但要依據采購合同行使權利與承擔義務，同時，在采購過程中，還要將國家的各項采購政策予以貫徹實施。代理機構在招投標活動中處于受托人的法律地位，而采購人處于委托人的法律地位。根據民法上代理的一般理論，受托人應當在委托人的授權范圍內活動，并且其法律后果由委托人承擔。具體到政府采購招投標活動，采購人屬于委托人，代理機構屬于受托人，采購代理機構應當在采購人委托的范圍內從事招投標活動，不得超越采購人委托的范圍，否則采購代理機構的行為構成越權代理。為此，本條第一款明確，采購代理機構應當根據委托活動的約定，依法履行代理職責。

（二）采購代理機構禁止“自我投標”

本條第二款是借鑒《招標投標法實施條例》的有關規(guī)定，并結合政府采購招投標實踐而形成的?！墩袠送稑朔▽嵤l例》第十三條規(guī)定，采購代理機構不得在所代理的采購項目中投標或者代理投標，不得為所代理的采購項目的投標人提供投標咨詢。在委托中介性質的社會采購代理機構采購方面，根據《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國保險法〉等五部法律的決定》（2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議決定），自2014年8月31日起，取消財政部及省級人民政府財政部門負責實施的政府采購代理機構資格認定行政許可事項，隨之而來的是，有些供應商也注冊成立了政府采購代理機構，且在有些項目中自己招標自己投標，或者協助本單位其他部門投標；有些咨詢單位在PPP項目中既為政府方提供咨詢，又為社會資本方提供咨詢。這些做法損害了政府采購活動的公平，為此，本條第二款明確規(guī)定，采購代理機構不得“自我投標”。

八、未納入集中采購目錄的政府采購項目的招標

法律條文：

第九條 未納入集中采購目錄的政府采購項目，采購人可以自行招標，也可以委托采購代理機構在委托的范圍內代理招標。

采購人自行組織開展招標活動的，應當符合下列條件：

（一）有編制招標文件、組織招標的能力和條件；

（二）有與采購項目專業(yè)性相適應的專業(yè)人員。

法律條文重點內容的解讀：

本條是關于未納入集中采購目錄的政府采購項目招標的規(guī)定。

（一）未納入集中采購目錄的政府采購項目的招標方式

我國《政府采購法》確立了集中采購和分散采購相結合的政府采購模式。所謂集中采購，是指采購人將列入集中采購目錄的項目委托集中采購機構代理采購或者進行部門集中采購的行為。集中采購模式的價值核心在于形成了公開、公平、公正的良性機制，但“一刀切”的弊端導致無法滿足部分單位的特殊需求。所謂分散采購，是指采購人將采購限額標準以上的未列入集中采購目錄的項目自行采購或者委托采購代理機構代理采購的行為。分散采購模式的價值核心在于靈活性與效率性，能夠滿足采購人對及時性和多樣性的需求，但也存在缺乏經濟性、增加監(jiān)督成本等弊端。對于某個采購項目是否納入集中采購，主要取決于政府采購目錄的規(guī)定。即凡納入集中采購目錄的，采購人必須委托集中采購機構代理采購或進行部門集中采購。我國《政府采購法》《政府采購法實施條例》主要調整的是集中采購，明確將納入政府集中采購目錄的政府采購項目原則上采取委托采購代理機構采購的方式；對于未納入集中采購目錄的政府采購項目的采購方式，《政府采購法》《政府采購法實施條例》并未作出詳細規(guī)定。因此，本條第一款將未納入集中采購目錄的政府采購項目招標權交給采購人，由其根據采購需求的實際情況來自主確定。即未納入集中采購目錄的政府采購項目，采購人可以自行招標，也可以委托采購代理機構在委托的范圍內代理招標。

（二）未納入集中采購目錄的政府采購項目的自行招標

自行招標，就是招標人自己辦理招標公告、資格預審公告、投標邀請、編制資格預審文件和招標文件、對資格預審文件和招標文件進行澄清說明、組織開標、組建評標委員會評標、定標等全過程招標事項。委托招標代理機構組織招標，符合專業(yè)化發(fā)展要求，有利于提高招標工作的質量、效率和規(guī)范化程度。根據《招標投標法》第十二條第二款和第三款規(guī)定，招標人自行招標，應當具有編制招標文件和組織評標的能力，并向有關行政監(jiān)督部門備案。本條在借鑒《招標投標法》及其實施條例的基礎上，對采購人進行自行招標的資格條件予以明確。

與原《辦法》第十二條相比，新《辦法》降低了招標采購人自行組織開展招標活動的資格條件。原《辦法》除規(guī)定“有編制招標文件、組織招標的能力和條件，有與采購項目專業(yè)性相適應的專業(yè)人員”外，還要求“具有獨立承擔民事責任的能力”、“采購人員經過省級以上人民政府財政部門組織的政府采購培訓”兩項條件。

對于采購人是否具有“編制招標文件、組織招標的能力和條件”和“采購項目專業(yè)性相適應的專業(yè)人員”，主要從采購人的采購項目管理人員的配備上來確定，即采購人自行組織招標配備的技術、經濟專業(yè)人員的專業(yè)結構、數量和專業(yè)能力水平應當與招標項目所屬行業(yè)、專業(yè)特性、項目規(guī)模以及復雜程度相適應，以滿足項目實施管理的要求，適應項目組織、技術、財務、招標采購、合同等管理的需要，適應項目質量、進度、成本、安全、環(huán)境、法律風險等控制的需要?！?/p>