張緊跟

(中山大學中國公共管理研究中心政治與公共管理學院,廣東廣州510275)

在當代中國,基本公共服務是人民最基本的生存和發(fā)展的權利,滿足人民的基本公共服務需求是黨和政府責無旁貸的責任。為此,黨的十七大、十八大和十九大報告相繼強調要加強基本公共服務供給改革以滿足人民的需求,各級政府都規(guī)劃了基本公共服務供給側改革的目標,加大了財政投入力度,普遍建立了基本公共服務體系。然而,新時代中國發(fā)展依然面臨基本公共服務需求快速增長與有效供給不足且不均衡之間的矛盾,社會對于深化基本公共服務供給側改革的呼聲最為強烈[1]。為何黨和政府如此重視基本公共服務供給側改革,但依然不能有效滿足人民對基本公共服務的需求?從既有研究文獻來看,研究者發(fā)現政府財政能力與支出意愿低下、缺乏財政民主機制和有效的績效考核機制導致我國基本公共服務供給存在著總量不足、供給效率不高、均等化程度差、供給體制機制僵化、局部缺口較大等一系列突出問題[2]。為此,研究者分別從優(yōu)化基本公共服務體系[3]、完善基本公共服務供給體制[4]和創(chuàng)新基本公共服務供給方式[5]等方面提出了相應的對策。雖然研究者注意到財政體制、政府管理機制以及公共服務供給機制的不足,強調要改革財政分權體制、公共財政體制、政府管理體制并創(chuàng)新基本公共服務供給方式。但是,地方政府財力充足并未帶來民眾基本公共服務的高滿意度①2016年《公共服務藍皮書》的城市基本公共服務力評價顯示：我國38個主要城市基本公共服務滿意度評價排名前十的分別是：青島、珠海、呼和浩特、銀川、西寧、拉薩、福州、長沙、天津、寧波。,政府購買公共服務造成承包商可能會想方設法地取悅和滿足政府人員的需求而忽視了公共服務的最終消費者,進而導致公眾滿意度偏低[6]、基本公共服務供給與需求之間脫節(jié)[7]。這從根本上反映出基于“政府中心論”的基本公共服務供給側改革并未實現預期目標。顯然,既有研究依然是從“政府中心論”視角來討論問題,而沒有意識到基本公共服務供需失衡以及基本公共服務生產應該是政府與公眾互動,而供給是政府、市場與社會協作治理的過程。作為“各種公共或私人機構管理其共同事務以調和相互沖突的或不同的利益并且采取聯合行動的持續(xù)的過程”[8]23的治理話語,強調多元主體在共同的目標下共建、共治和共享基本公共服務。誠如薩拉蒙所言,應該由社會中多元的獨立行為主體,基于一定的集體行為規(guī)則,通過相互博弈、相互調適、共同參與合作等互動關系,形成有效的基本公共服務供給[9]4。因此,應該從治理視閾來反思基本公共服務供給側改革。

1 基本公共服務供給側改革及其成效

1.1 黨和政府日益重視基本公共服務供給

2003年,十六屆三中全會首次明確將“政府社會管理和公共服務”上升到全面建設小康社會重要體制保障的高度。2004年2月21日,時任國務院總理的溫家寶在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發(fā)展觀”專題研究班結業(yè)典禮的講話中強調,政府的公共服務職能就是為公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件。2006年10月,黨的十六屆六中全會強調要“努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質、高效的公共服務”。2007年10月,十七大報告指出,必須在經濟發(fā)展基礎上更加注重社會建設,努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。2012年7月,國務院印發(fā)的《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》中提出了具體時間表：覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務體系到2015年逐步完善,城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務的差距到2020年明顯縮小并爭取實現基本公共服務均等化。2012年10月,十八大報告提出“要加快健全基本公共服務體系,在學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展,努力讓人民過上更好的生活”。2017年3月1日,國務院公布的《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》中,確定了8大領域(公共教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務)的基本公共服務清單,服務對象、服務指導標準、支出責任、牽頭負責單位等也在每一個清單中被明確列出。2017年10月,十九大報告指出要完善公共服務體系,不斷滿足人民日益增長的美好生活需要[10]。

1.2 財政投入不斷增加

統(tǒng)計數字顯示：2010—2016年,國家財政在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、住房保障等核心民生領域的支出從22 812.2億元上升到69 440億元,占財政支出的比重也從32.8%上升到36.97%(見表1)。

表1 2010—2016年核心民生支出的演變

數據顯示：2012—2016年,財政性教育經費占國內生產總值比重連續(xù)5年保持在4%以上,全國財政性教育經費累計投入13.5萬億元,超過1952—2011年累計投入總和[11]。2009—2015年,全國各級財政醫(yī)療衛(wèi)生累計支出達到56 400多億元,年均增幅達到20.8%;2016年,全國財政醫(yī)療衛(wèi)生支出1.32萬億元,是2008年的4.1倍[12]。2010—2016年,新農合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保財政補助標準從每人每年120元大幅提高到420元;2009—2016年,人均基本公共衛(wèi)生服務經費標準從15元提高到45元[13]。從公共財政投入社會保障的規(guī)?？?“十二五”期間社會保障與就業(yè)類支出年均增幅達到16.2%,2011—2014年,社會保障與就業(yè)類支出占各級公共財政總支出比重保持在10%以上[14]。全國企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金自2005年開始已經連續(xù)上調12年,2012—2016年的月均養(yǎng)老金從1 686元增加2 362元,年均增長8.8%;城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險補助標準從240元提高到420元;全國月平均失業(yè)保險金水平由686元提高到1051元,年均增長11.3%[15]。

1.3 創(chuàng)新公共服務供給模式

20世紀90年代以來,為了破解政府包辦公共服務的弊端、提高公共服務供給效率,一些城市開始創(chuàng)新性地將原來直接承擔的公共服務生產過程,以購買方式讓渡給企業(yè)或社會組織經營,并根據生產數量和質量支付相關費用[16]。1994年,深圳市羅湖區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生領域最早在國內引入政府購買公共服務。1996年,上海市浦東新區(qū)社會發(fā)展局最早創(chuàng)新性地向民辦非企業(yè)單位羅山會館購買服務。2000年,上海率先在改革社會管理體制時提出并推行政府購買服務,盧灣等六個區(qū)的12個街道開始依托養(yǎng)老機構開展居家養(yǎng)老試點。進入21世紀后,中國政府購買公共服務逐漸從東部沿海發(fā)達地區(qū)向中西部地區(qū)拓展,政府購買公共服務的領域也由最初主要集中在居家養(yǎng)老、環(huán)境衛(wèi)生、青少年事務、農民工培訓等逐漸發(fā)展到社區(qū)建設、人口計生、社會福利與救助、殘障康復、社會矯正、禁毒、婚姻家庭等日益廣泛的社會領域。與之相應,政府購買公共服務的規(guī)模也持續(xù)增加。根據財政部的統(tǒng)計數據：2002—2011年,我國政府采購規(guī)模由1 009億元增加到1.13萬億元,10年間增長了10倍,累計節(jié)約財政資金6 600多億元[17]。2016年,我國政府采購規(guī)模上升為25 731.4億元,其中服務類采購規(guī)模為4 860.8億元[18]。實踐證明：創(chuàng)新性地推進政府購買公共服務,既是創(chuàng)新公共服務供給方式、提高公共服務供給質量和供給效率的重大舉措,同時也是政府簡政放權的重要組成部分[19]。

1.4 民生建設取得了明顯實效

教育部的統(tǒng)計數據顯示：截至2016年底,我國學前三年毛入園率達77.4%,取得跨越式發(fā)展;九年義務教育鞏固率93.4%;高中毛入學率達87.5%,基本普及了高中教育;高等教育毛入學率42.7%,接近高等教育普及化水平[20]。2016年,全國醫(yī)療衛(wèi)生機構數達到98.3萬個;2012—2016年,醫(yī)院從2.3萬增加到2.9萬個,全國衛(wèi)生技術人員從667萬人增加到845萬人,每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數由4.24張增加到5.37張,居民平均預期壽命由74.84歲提高到76.5歲,嬰兒死亡率由10.3‰下降至7.5‰,孕產婦死亡率由24.5/10萬下降到19.9/10萬[21]。數據顯示：我國個人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用比重由深化醫(yī)改以前的40.4%降到28.9%以下,為近20年來最低水平[22]。在社會保障方面,2012—2016年城鎮(zhèn)就業(yè)人員從3.71億人增加到4.14億人,年均增加1 082萬人;全國農民工總量從2.63億人增加到2.82億人,增加1 910萬人;2008—2016年,城鎮(zhèn)登記失業(yè)率下降為4.02%[23]。截至2016年底,基本養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育保險參保人數分別達到8.88億人、1.81億人、2.19億人、1.85億人,分別比2012年末增加9 980萬人、2 864萬人、2 879萬人、3 022萬人;基本醫(yī)療保險覆蓋人數超過13億人,覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建成[24]。

2 基本公共服務供給側改革面臨的挑戰(zhàn)

2.1 總量不足

以2016年為例,我國財政支出中用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、住房保障等基本公共服務的支出為69 440億元,占當年財政總支出的36.97%,財政用于基本公共服務供給的總量和比重都達到了最高水平。然而,與其他國家或地區(qū)相比,差距依然明顯。國際比較顯示：2014年,在公共教育支出和醫(yī)療支出分別占國內生產總值的比重比較中,高收入國家平均為4.8%和12.3%,中等收入國家分別為4.15%和5.6%,而中等收入國家醫(yī)療支出占國內生產總值的比重為5.8%①參見中華人民共和國國家統(tǒng)計局：《國際統(tǒng)計年鑒2016》,中國統(tǒng)計出版社2016年版。。近年來,各級政府雖然不斷加大政府購買公共服務的力度,但與發(fā)達國家依然存在明顯差距：2015年,我國政府采購資金總額和公共服務采購金額分別為21 070.5億元和3 343.9億元,分別占財政支出總額的12%和1.90%;而歐美發(fā)達國家政府采購規(guī)模占財政收入的比例為30%～40%,服務類采購占采購規(guī)模的50%以上②參見賈璐：《專家解讀2015年全國政府采購信息統(tǒng)計重點數據》,《中國政府采購報》2016年8月30日。?？傮w而言,基本公共服務的供給總量同人民日益增長的公共服務需求之間的矛盾越來越凸顯。這體現在多個方面,比如學前教育需求存在缺口,2016年學前教育園舍需求量相比2014年的供給量,還有1.66萬所缺口;而預計到2021年學前教育園舍需求量達到最大值31.95萬所時,相比2014年的供給量,大約有10.96萬所缺口需要補充;在此之后,學前教育園舍需求量可能會逐漸回落,預測到2035年,相比2014年的供給量,仍然有2.65萬所缺口③參見李玲等：《二孩時代防“幼兒園荒”：2021年全國缺口近11萬所》,《中國青年報》2016年11月14日。。而養(yǎng)老服務短缺使得“幾十年等一床”現象頻現。2014年,國內養(yǎng)老機構收留撫養(yǎng)全國65歲及以的老年人數量,僅相當于總數的2.1%和失能老人總數的8.5%。按照國際標準,照顧失能老人所需要的護理人員比例應是2∶1,即2個護理人員照顧1個老人,但國內目前情況是一個護士負責10個老人。截至2015年末,全國共有各類養(yǎng)老床位669.8萬張,較2014年增長15.9%,已經連續(xù)5年保持兩位數高速增長,國內每千名老年人擁有養(yǎng)老床位達到30.2張,增長11.0%。由于國內老年人口眾多,國內老年人擁有的養(yǎng)老床位數量大幅低于發(fā)達國家水平,也嚴重滯后于國內人口老齡化進程,許多地區(qū)存在著老年人排隊等床位現象④參見張家振：《中國養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展白皮書發(fā)布：“互聯網+養(yǎng)老”將迎來爆發(fā)增長期》,《中國經營報》2016年8月29日。。此外,住房保障需求也存在很大缺口。在我國,無論是發(fā)達地區(qū)還是落后城鎮(zhèn),都有大量民眾居住在條件簡陋的棚戶區(qū)里。

2.2 分配不均等

2.2.1 省區(qū)之間以及同一省區(qū)內的不同地區(qū)之間的基本公共服務非均等化。在接受高中階段教育方面,高中毛入學率的地區(qū)差異明顯：2013年新疆(79.0%)、西藏(72.2%)、廣西(78.0%)、青海(74.0%)、云南(72.1%)、貴州(68.0%)等少數民族人口較多地區(qū)的高中毛入學率均低于全國平均水平(86%)[25]。從教育經費投入看,2015年普通小學、普通初中、普通高中的生均公共財政預算教育事業(yè)費最高(北京)是最低(河南)的5～7倍⑤參見王列軍、張亮：《抓住主要矛盾更好保障和改善民生》,《中國經濟時報》2017年12月8日。。而在經濟發(fā)達的廣東省,基本公共服務供給也同樣不平衡：珠三角地區(qū)的醫(yī)療機構、床位、醫(yī)師密度是衛(wèi)生資源最弱的粵東地區(qū)的2.15倍、2.23倍和2.35倍⑥參見王暉余、褚曉亮：《國內公共服務供給不足問題制約經濟發(fā)展》,《國際先驅導報》2015年6月24日。,已經成為制約經濟持續(xù)健康發(fā)展的重要障礙。北京市社會科學院區(qū)域經濟發(fā)展報告課題組2016年6月13日發(fā)布的研究成果認為,京津冀公共服務落差過大是推動京津冀協同發(fā)展的“短板”：在教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等財政支出方面,河北僅為京津的1/2到1/8;每百萬人口擁有三級醫(yī)院分別為北京3.2家、天津2.9家、河北0.9家;在城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金方面,河北、天津和北京分別是每月75元、245元、470元,三地之比為1∶3.3∶6.3⑦參見章軻：《區(qū)域藍皮書：京津冀公共服務落差過大》,《第一財經》2016年6月13日。。

2.2.2 城鄉(xiāng)之間的基本公共服務非均等化。根據中央農村工作領導小組對城鄉(xiāng)基本公共服務和公共投資的研究,發(fā)現人均財政投入在村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、縣級市、城市之間的比值是1∶2∶3.8∶10.7∶16.1,城市人均財政投入是村的16.1倍⑧參見梁發(fā)芾：《城鄉(xiāng)公共服務為何天壤之別?》,《中國經營報》2015年10月24日。。2015年,全國小學大專及以上學歷教師的城鄉(xiāng)差距為7.6%,全國初中本科及以上學歷教師城鄉(xiāng)差距為13%①參見中華人民共和國教育部：《中國教育概況——2015年全國教育事業(yè)發(fā)展情況》,中國政府網,2017年1月16日。。我國醫(yī)療資源的城鄉(xiāng)配置差距也非常明顯。2015年的數據顯示：城市每千人口衛(wèi)生技術人員達到10.2人,而農村僅為3.9人;城市每千人擁有床位數為8.27,農村僅有3.71②參見《中國統(tǒng)計年鑒2016》,中國統(tǒng)計出版社2016年版。。醫(yī)療保障的實際待遇城鎮(zhèn)職工醫(yī)保參保群體遠高于農村居民醫(yī)保參保群體,城鄉(xiāng)居民在報銷目錄、報銷比例和封頂線、門診大病病種及其待遇水平方面存在明顯差異③參見王宗凡：《城鄉(xiāng)居民醫(yī)保政策差異和整合》,《中國勞動社會保障報》2017年6月5日。。人社部的數據顯示,2016年城鎮(zhèn)職工醫(yī)保住院費用實際補償水平為72.2%,城鄉(xiāng)居民醫(yī)保為56.3%,兩者之間存在較大差距④參見郭晉暉：《僅17%農民工有城鎮(zhèn)醫(yī)保 專家呼吁醫(yī)?！叭窠y(tǒng)一”》,《第一財經日報》2017年11月28日。。當前,城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老金和農村社會養(yǎng)老保險金平均每月分別為1 387.2元和141.21元,而機關事業(yè)單位離退休金是農村社會養(yǎng)老保險金平均水平的22.5倍⑤參見王羚：《中國養(yǎng)老困局：城鄉(xiāng)退休金差別明顯相差22.5倍》,《第一財經日報》2016年3月17日。。因此,《中國區(qū)域經濟發(fā)展報告(2015—2016)》指出,中國雖然基本實現了基礎教育、公共衛(wèi)生和社會保障在農村地區(qū)的全覆蓋,但大部分農村地區(qū)的教育、醫(yī)療資源與城市的差距依然巨大⑥參見邱宇：《城鄉(xiāng)公共服務差距大 部分農民因子女教育進城》,中國新聞網,2016年6月13日。。

2.2.3 不同群體間基本公共服務非均等化。目前,流動人口在城市享有的基本公共服務覆蓋面仍然狹窄,難以實現從農民到市民的身份轉變,這導致了“就業(yè)在城市,戶籍在農村;勞力在城市,家屬在農村;收入在城市,積累在農村”的半城市化現象⑦參見周雪松：《產業(yè)動力不足是小城鎮(zhèn)建設重要瓶頸》,《中國經濟時報》2017年6月7日。。近年來,國家日益重視農民工隨遷子女在城鎮(zhèn)公平接受義務教育的問題,教育政策先后經歷了從“兩為主”(以公辦學校為主,以流入地政府為主)到“兩納入”(納入城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃,納入財政保障范圍),再到“兩統(tǒng)一”(統(tǒng)一以居住證為主要依據為隨遷子女提供義務教育服務,統(tǒng)一隨學生流動攜帶“兩免一補”資金和生均公用經費基準定額資金)的演進。但是,2015年的調查數據顯示：農民工隨遷子女在流入地就學因為面臨就讀公辦學校難、教育花費高、升學考試和學習適應難四大困局,在全部農民工隨遷子女中,有17.71%未讀書,15.92%就讀幼兒園,54.74%處于義務教育階段(37.75%就讀小學,16.99%就讀初中),有11.63%就讀于高中階段;義務教育階段有73.83%的農民工隨遷子女就讀于公辦學校,有17.45%就讀于民辦學校,還有8.72%就讀在打工子弟學校[26]。根據國家統(tǒng)計局調查結果顯示,2014年,農民工參加基本養(yǎng)老保險的比例為16.7%,而在高齡農民工聚集的建筑行業(yè),養(yǎng)老保險參保率僅為3.9%⑧參見丁恒情：《解決農民工社保需要“四輪驅動”》,《長江日報》2017年1月20日。。據統(tǒng)計,2016年在占全國總人口20%左右、約占全國勞動力數量35%的2.82億農民工中,能享受城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險待遇的只占17%⑨參見劉曰建：《“僅17%的農民工 有城鎮(zhèn)醫(yī)?！钡木尽?《北京青年報》2017年11月29日。。

2.3 公眾滿意度不高

近年來,黨和政府不斷深化基本公共服務供給側改革。然而,一些社會調查和第三方評估報告顯示,公眾對基本公共服務供給的滿意度仍然不高。2011年以來,盡管基本公共服務的財政投入力度顯著增強,基本公共服務體系建設和服務水平有了顯著提升,但是,基本公共服務公眾滿意度整體上看卻呈現下降趨勢[27]。2015年《公共服務藍皮書》指出,基本公共服務投入逐步增加,但城市政府基本公共服務評價近年來的總體滿意度得分相對較低：2011年排名第一的青島市總得分為57.55、2012—2015年排名第一的拉薩市總分為68.89、68.94、66.11、68.91,基本公共服務投入增長并沒有帶來滿意度的明顯改善⑩參見王開廣：《政社不分致公共服務產品供給不足》,《法制日報》2016年1月3日。。北京師范大學與江西師范大學發(fā)布的《中國地方政府效率研究報告》顯示：超過半數受訪者對地方政府提供的保障性住房、醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老等社會保障感到不滿?參見游潤恬：《中國兩大學民調：民眾對地方政府滿意度低》,《聯合早報》2016年11月27日。。在上海交通大學民意與輿情調查研究中心發(fā)布的2016年度《中國城市公共服務滿意度調查》報告中,70%的民眾對于基本公共服務給出了及格的成績,但給出的優(yōu)良成績只有30%①參見周凱：《民眾對政府服務的滿意度普遍待提升》,《中國青年報》2016年6月29日。。2017年1月,廣東省省情調查研究中心公布的2016年廣東省地方服務型政府建設系列調研報告顯示：公眾對公共安全、社會保障和環(huán)境保護的滿意度較低②參見尹安學：《2016年廣東地方政府公共服務總體滿意度創(chuàng)8年新高》,《南方日報》2017年1月3日。。

3 治理視閾中基本公共服務供給側改革的缺失

20世紀90年代以來,治理話語在國內學術界聲名鵲起,其基本特點和運行機制強調主體多元化、參與性、透明性和責任性。在治理話語的演進中,雖然治理并不排除由政府和官僚機構直接提供公共服務,但它更需要根據具體情況來尋找治理的最佳形式[28]92,是一次政府、市場、社會從配置的結構性變化引發(fā)現實的功能性變化再到民主參與的主體性變化的制度形塑。在治理話語中,基于民主管理和目標管理訴求,公共服務網絡治理的實現應該是平衡政府、社會組織與公民等利益相關者訴求的過程[29]。在治理視閾下,研究者發(fā)現既有的“政府中心論”使基本公共服務供給側改革過多依賴投入任務指標、規(guī)模效應、責任考核等驅動各級政府履行供給責任[30]。由于缺乏相應的激勵約束機制、保障機制、參與機制和有效協作治理機制,盡管黨和政府日益重視基本公共服務供給側改革,但依然無法滿足人民日益增長的對基本公共服務的需求。

3.1 激勵約束機制不足

在現行基本公共服務供給側改革中,“行政性單一主體秩序”[31]使得承擔基本公共服務供給主要責任的地方政府主要依賴中央政府的激勵與約束。雖然基本公共服務的完善對于經濟發(fā)展同樣具有巨大的促進作用,但難以對有限任期制下的地方主政官員產生有效激勵。而且,由于基本公共服務的可度量性、可觀察性差,經濟增長、維穩(wěn)等自然就成為中央考核地方官員政績的主要指標[32]。因此,現行激勵機制難以促使地方政府重點關注基本公共服務供給。此外,客觀存在的信息不對稱使得中央政府自上而下的約束不僅成本高且收益低下[33],而在“以手投票”機制和“以腳投票”機制缺席的情況下,作為基本公共服務最終消費者的廣大民眾在相當程度上也缺乏對地方政府的基本約束力。由于缺乏激勵約束機制,雖然各級地方政府日益重視民生建設,但是諸如基礎設施等短、平、快且易出政績的“民生項目”更容易受到青睞,而基本公共服務雖然公眾需求度高但因其在短期內難出政績而不能得到充分供給[34]25。如在政府采購構成上,貨物采購和工程采購所占比重在90%以上,而服務采購比重僅為10%左右[35]。而且,我國政府購買公共服務主要局限于居家養(yǎng)老、社區(qū)、社工等少數服務領域,而教育、科學研究、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等領域很少納入政府購買服務的范圍[36]。

3.2 保障機制匱乏

隨著財政體制改革在全國范圍內展開,我國五級財政正逐步向三級財政轉變,省以下的各級地方政府承擔了城鄉(xiāng)基本公共服務的主要責任,其財政支出占全國公共財政預算支出比重高達70%左右[37]。不僅如此,上級政府還可以利用科層制鏈條的權威將一些本來應該由自己承擔的基本公共服務支出項目轉移到下級政府,甚至強制下級政府增加支出項目,卻不提供足額配套資金[38]。但與地方政府尤其是基層政府日益加重的財政支出負擔相對應的是,分稅制改革后財力資源層層往上集中以及缺乏完善的財政轉移支付體系,不僅導致基層政府缺乏足夠的財力保障來供給相應的基本公共服務,而且未能有效地控制區(qū)域間財政能力差距的進一步擴大,使區(qū)域公共服務均等化漸行漸遠[39]。如京津冀之間基本公共服務巨大差異也反映出地方財政實力上的差異：2014年,河北省人均財政收入3 313元,僅為天津的21%、北京的17.7%,已經從2012年三者間的比例是1∶4.2∶5.3擴大到2014年的1∶4.8∶5.7③參見童偉：《京津冀公共服務均等化任重道遠》,《中國經濟時報》2015年9月8日。。

3.3 參與機制缺失

在基本公共服務供給側改革中,由于政府公共服務理念薄弱、公眾參與動力和能力不足、公眾參與制度保障缺失、參與平臺建設創(chuàng)新力度不夠、公共服務信息公開不到位等[40],既導致基本公共服務決策中的公眾需求調查被地方政府忽視,又導致地方政府將基本公共服務供給政策執(zhí)行過程中的公眾反映調查及政策執(zhí)行后的公眾滿意度調查等虛化和形式化[41],沒有形成公眾需求表達—政府積極回應—公眾滿意度評價—政府反饋與校正的良性循環(huán)[42]。最終,公民參與機制的缺乏使得各級政府難以真正了解基本公共服務的社會需求,容易導致供非所需[43]。在當下的地方政府購買服務中,由于事先沒有充分征求公眾意見,一些送上門的服務項目公眾并不急需,而公眾急切的困難卻沒有得到解決。由于社區(qū)居民在公共服務決策中缺位,導致“當前社區(qū)服務中心服務項目缺乏針對性、特色性和差異性,存在一刀切的問題”①參見周元春：《社區(qū)服務誰做主?》,《深圳特區(qū)報》2014年8月20日。。

3.4 有效協作治理機制不足

20世紀90年代以來,基于單一政府主導的公共服務模式與完全市場化公共服務模式的弊端,公共服務跨部門協作治理提供了一種多元主體參與共治的路徑與機制,符合基本公共服務體系對回應需求與有效供給的功能預期[44]。于是,20世紀90年代以來,通過政府向社會力量購買公共服務的協作治理在中國社會養(yǎng)老、基礎教育、公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務等多個領域迅速發(fā)展。近年來,隨著國家頒布實施相關法規(guī)政策,政府向社會力量購買公共服務的規(guī)模和范圍逐步擴大,其經濟、社會效果也逐步顯現[45]。但是,由于私營部門的逐利本性、社會組織的志愿失靈、政府責任鏈條的斷裂和公民角色的異化,導致政府購買公共服務中涌現出諸如屢屢出現價格上漲、私人壟斷、忽視普遍義務、排斥貧困消費者、服務質量低下等偏離公平正義的現象[46]。而在政府與社會組織之間的“伙伴關系”被“雇主伙計關系”取代后,政府向社會組織購買公共服務的“新瓶”以一種新型的、更隱形的方式依然裝的是“機構臃腫、人浮于事、財政壓力加重”的“舊酒”。從實踐效果來看,許多地方政府向社會購買公共服務都不同程度呈現出盲目追求財政效率、規(guī)模擴張、權力控制以及管理主義至上等亂相,存在行政化、碎片化和市場化等種種結構性困境,難以回應當代中國基本公共服務供給側改革的實質需求[47]。

4 治理視閾下深化基本公共服務供給側改革的思路

4.1 精準對接公眾基本公共服務需求

公眾需求是基本公共服務供給的重要基礎,通過有效的公眾參與、評估發(fā)現基本公共服務需求,并及時給予回應,是基本公共服務供給與公眾需求相匹配的重要保障。但是,由于地方政府對公眾需求缺乏應有的重視,導致基本公共服務供給與民眾現實需求脫節(jié)：一方面是基本公共服務供給不足,不能滿足民眾日益增長的需求;另一方面是基本公共服務供給的錯位與無效,提供了民眾并不需要的服務,而民眾急需的服務卻不能也不愿提供[48]。因此,必須強化地方政府的公共服務意愿并完善公眾參與機制。

4.1.1 強化地方政府的公共服務意愿

盡管建設人民滿意的公共服務型政府已經成為我國政府轉型發(fā)展的基本目標,但公共服務意識的缺乏在相當程度上阻礙了公共服務型政府建設的深入推進。為此,必須強化各級政府的基本公共服務意愿,提升各級政府履行基本公共服務責任的自覺性。首先,加強公共服務精神教育。通過教育培訓強化各級政府的公共服務理念,使以人民為中心的發(fā)展觀念深入人心,將“以人為本、為民服務”內化為基本行為準則。只有這樣,各級政府才能充分了解公眾真實的基本公共服務需求偏好,并使公眾真實需求表達真正納入地方政府基本公共服務的公共政策過程,把維護好、實現好人民的基本公共服務需求作為各職能部門工作的出發(fā)點。其次,完善激勵機制。既有的以經濟增長為主的考核機制,造成地方主政官員在政績錦標賽競爭中沒有足夠的動力去提供基本公共服務,導致教育等基本公共服務支出被經濟建設類支出擠占的現象[49]。為此,一方面,在國家既有財政能力足以緩解基本公共服務短缺矛盾的情況下,應結合基本公共服務供給側改革,將增加基本公共服務投入和產出指標的比重納入地方黨政官員的績效考核指標體系,激勵地方政府重視基本公共服務供給并走向“為基本公共服務而競爭”。另一方面,應增加公眾滿意度等指標的考核權重,促進政府內部激勵機制與外部社會激勵機制的有機結合。其實,在蒂布特模型中,完全自由流動的要素(尤其是居民/選民)和對選民負責的政府是兩個最重要的假設[50]。因此,應該激活公眾的“退出”和“呼吁”權利來激勵地方政府提供更加貼近公眾需要,更能讓民眾滿意的基本公共服務。最后是健全約束機制。強化各級地方政府的基本公共服務意愿,除了采取宣傳、教育、培訓等方式外,更需借助規(guī)范化的激勵約束機制來實現。一方面,要強化監(jiān)督機制?；谌尜|量管理的理念與方法,應該對基本公共服務供給進行全程監(jiān)督,明確監(jiān)督主體、監(jiān)督內容、監(jiān)督對象、監(jiān)督程序和監(jiān)督方式,倒逼各級政府在基本公共服務供給中既重視加大投入的效率指標,更重視供給的質量指標[51]。另一方面,要完善問責機制。在深化基本公共服務供給側改革中,要在嚴格實行過錯責任追究制度以保證政府充分落實基本公共服務責任的基礎上,構建使基本公共服務決策、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)都納入問責范圍全流程、立體式的問責機制,將政府內部問責、人大與政協問責、司法問責和社會輿論問責有機結合起來[52]。

4.1.2 完善公眾參與機制

在理論上,公眾不僅是基本公共服務的消費者,還是基本公共服務的合作生產者,基本公共服務供給側改革是政府職能轉變和人民需求的良性互動,很多公共服務共同生產是以較高層次的公民參與形式為前提的。既有實證研究表明：地方政府在基本公共服務供給過程中提高決策透明度、拓寬參與渠道以及建立回應機制,將有助于增強基本公共服務供給有效性。因此,公眾參與應該是治理視閾下深化基本公共服務供給側改革的邏輯起點。首先,要完善基本公共服務信息公開機制?；竟卜招畔⒐_化,既是因為基本公共服務信息獲取主體的廣泛性、獲取方式的便捷性和獲取內容的有效性是公共服務型政府建設的基本要義,也是深化基本公共服務供給側改革的必然要求。因此,應該按照“公開透明、便捷高效、有利參與”的原則,保障公眾依法享有基本公共服務信息知情權,為公眾參與提供前提和基礎,也為公眾參與監(jiān)督提供保障。其次,要拓展基本公共服務供給中公眾參與的路徑與渠道。在完善信息公開機制的同時,還必須拓展公民參與的渠道和創(chuàng)造靈活多樣的參與路徑,并逐漸使之制度化和程序化。一方面,可以通過推行政策聽證、民主懇談、公民議事會等方式來完善基本公共服務需求表達機制;另一方面,設立市民監(jiān)督員、輿論監(jiān)督回應、公眾滿意度調查等監(jiān)督回應機制,根據公眾需求動態(tài)調整基本公共服務供給。此外,要充分發(fā)揮“互聯網+基本公共服務”優(yōu)勢,積極發(fā)展電子政務、城市公共服務多媒體平臺、網上市民論壇、政府會議公開直播、電子會議和網絡對話等,使其成為便捷化的公眾參與機制[53]。再次,要發(fā)揮社會組織在促進公眾有序參與中的積極作用。社會組織既是推動公眾有序參與的基本載體,又是解決政府與公民互動之間“交易成本”過高的中介和橋梁[54]。因此,一方面要發(fā)揮社會組織在促進政府與公眾實現良性互動中的作用,促進公眾有序參與基本公共服務供給;另一方面,充分發(fā)揮社會組織能夠利用其獨特社會資源和方式為特定的公民群體提供有效公共服務的優(yōu)勢,以解決政府提供基本公共服務的普遍性和公眾需求多元化的特殊性之間的現實矛盾。

4.2 有效滿足公眾的基本公共服務需求

基本公共服務供給改進與需求管理雙輪驅動正在成為中國公共服務型政府建設的新議程。因此,在治理視閾下,深化基本公共服務供給側改革,應該在有效收集和整合民眾基本公共服務需求的基礎上,通過有效的需求管理,促進基本公共服務供給的精準有效,提高公眾的基本公共服務滿意度。為此,必須在完善基本財力保障的基礎上完善基本公共服務協作治理機制。

4.2.1 完善財力保障機制

建立比較完善的服務型公共財政體制,是深化基本公共服務供給側改革的保障機制。首先,要持續(xù)加大財政對基本公共服務的投入力度。為此,應該在深化事權與財力相匹配的公共財政體制改革基礎上,優(yōu)化公共財政支出結構,建立穩(wěn)定的基本公共服務投入增長機制,努力實現提高財政支出中的基本公共服務比重并把新增財政收入主要用于改善基本公共服務,真正形成基本公共服務型財政支出為主的財政支出結構。其次,健全財力與事權相匹配的財稅體制。為此,應該打破既有的縱向政府間“職責同構”,根據事權和支出責任相適應的原則明確劃分縱向政府間基本公共服務的支出范圍,合理配置財政資源,為地方政府充分履行基本公共服務責任提供足夠的財力保障[55]。再次,建立健全規(guī)范的財政轉移支付制度。在清理、整合、規(guī)范專項轉移支付和合理劃分中央與地方事權的基礎上,增加一般性轉移支付規(guī)模,完善轉移支付項目的設立、資金分配、使用管理、績效評價、信息公開等制度,促進財政轉移支付規(guī)范化,最終既增強地方政府提供基本公共服務的能力并促進區(qū)域基本公共服務均等化。最后,提升基本公共服務資金使用效益。一方面,要規(guī)范編制基本公共服務預算,提高預算執(zhí)行均衡性和效率。另一方面,要強化財政支出監(jiān)管并完善預算績效管理制度,建立健全覆蓋基本公共服務資金運行全過程的監(jiān)督問責機制。

4.2.2 完善協作治理機制

相較于科層制和市場供給模式,協作治理機制更能實現資源的有效整合與優(yōu)化配置,滿足基本公共服務供給對于公平與效率的雙重需求[56]253。因此,需要借鑒國際經驗,在明確政府基本公共服務供給責任的基礎上,通過深化“簡政放權”改革,激發(fā)市場和社會活力,形成既保障基本供給又提升供給效率的可持續(xù)的政府、企業(yè)和社會組織共同參與基本公共服務供給的協作治理機制。首先,要大力發(fā)展社會組織以優(yōu)化基本公共服務供給。一方面,政府應該放權于社會使社會組織成長壯大。基于“政社分開、權責明確、依法自治、發(fā)揮作用”的要求,在頂層設計上要通過改革登記注冊制度、實行財稅優(yōu)惠等制度促進社會組織成長,各級地方政府則要通過綜合信息平臺建設來健全社會組織承接公共服務資質評價體系、社會組織承接政府轉移職能長效機制,并促使社會組織提升專業(yè)化能力和承接公共服務能力,真正起到激發(fā)社會活力的作用。另一方面,優(yōu)化政府向社會組織購買公共服務的機制。在頂層設計上,要建立健全社會組織參與公共服務準入、退出、獎勵、懲戒機制,并為社會組織參與政府購買服務提供公平競爭的政策環(huán)境。以此為基礎,各級地方政府應構建政府根據公眾實際需求制訂“菜單”、社會組織根據項目合同“做菜”的新型服務購買機制,充分發(fā)揮社會組織確?；竟卜展┙o公益性和專業(yè)性的優(yōu)勢,健全基本政策法規(guī),形成規(guī)范體制機制,構建與經濟社會發(fā)展水平相適應、優(yōu)質高效的基本公共服務供給體系[57]。其次,適度推進基本公共服務供給市場化。在強化政府服務和增進公共利益使命及基本公共服務供給責任和監(jiān)管職責的基礎上,可以發(fā)揮市場運作精巧、成本低廉、效益最佳的相對優(yōu)勢[58]。政府可以通過招投標、合同承包和特許經營的方式鼓勵社會資本參與發(fā)展民辦幼兒園和職業(yè)培訓機構、舉辦醫(yī)療機構和參與公立醫(yī)院改制、興辦養(yǎng)老服務和殘疾人康復等機構等。為此,政府必須在逐步完善私人資本參與基本公共服務供給的競爭激勵機制的基礎上保障私人資本產權等合法權益保護,營造公平、統(tǒng)一和競爭有序的商業(yè)環(huán)境。再次,構建政府、市場和社會在基本公共服務協作治理中的伙伴關系。為了消解政府向社會力量購買公共服務中存在的政府責任市場化、社會組織“伙計化”和企業(yè)逐利化等導致的公共性流失風險,必須使社會組織、企業(yè)和公民等能作為平等治理主體參與基本公共服務供給側改革的公共政策全過程。在此基礎上,政府、企業(yè)、社會組織和公民在協作治理中建立平等、開放和有序的合作伙伴關系,作為政策主導者、資源分配引導者與質量重要監(jiān)控者的政府,通過與其他主體的良性互動更多地負擔著基本公共服務的政策輸出,企業(yè)與社會組織則更多地承擔更直接意義上的公共服務供給,而公眾從被動的消費者轉變成為主動參與的治理主體,最終形成有效實現公眾需求的基本公共服務供給協作治理體系。

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