杜倩博

(湖南大學(xué) 法學(xué)院,湖南長沙410082)

通過機(jī)構(gòu)整合形成大部制之后,大部制內(nèi)部治理體系中的整合與協(xié)調(diào)問題開始凸顯。其中,主管部委與國家局的職責(zé)關(guān)系松散并時(shí)常發(fā)生沖突,即是一個(gè)重要表現(xiàn)。大部制改革的機(jī)構(gòu)整合策略之一,是將原本獨(dú)立的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椴课芾淼膰揖?使之加入到大部制內(nèi)部治理體系之中。然而,主管部委與國家局之間的關(guān)系出現(xiàn)了整合與協(xié)調(diào)難題：一方面,主管部委對(duì)國家局管理力度不足,主管部委與國家局還是分灶吃飯、各干各的事,有些部委甚至不參與其管理的國家局的決策性事務(wù),有的國家局僅僅是在出臺(tái)規(guī)章時(shí)由主管部委“通過一下”[1]97,大部門仍然是一個(gè)較為松散的聯(lián)合體[2]194;另一方面,主管部委對(duì)國家局的管理方式可能存在不當(dāng)之處,主管部委容易妨礙國家局的專業(yè)性,進(jìn)而出現(xiàn)“外行管內(nèi)行”現(xiàn)象[3]15-21,甚至誘發(fā)主管部委與國家局之間的關(guān)系沖突。因此,理順主管部委與國家局之間的職責(zé)關(guān)系,完善大部制內(nèi)部整合與協(xié)調(diào)機(jī)制,是大部制內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化①本文使用的“治理”概念,側(cè)重于組織學(xué)上的用法,是指導(dǎo)、控制和監(jiān)督組織運(yùn)行的組織體制。相應(yīng)的用法還有“公司法人治理結(jié)構(gòu)”“非政府組織治理結(jié)構(gòu)”“事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)”等概念。的重要問題,亟需學(xué)術(shù)界展開專門研究。

1 文獻(xiàn)簡述與比較分析框架

由于上述問題的存在,“部委管理的國家局”這一組織形式的合理性受到質(zhì)疑。例如,李宜春認(rèn)為“部委管理的國家局”沒有存在的必要,主張“基本上按照‘國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)化’或‘部委內(nèi)設(shè)局化’的思路,逐步取消法定地位先天不足的‘部委管理的國家局’的建制”[4]。

不同的觀點(diǎn)常常將中國“部委管理的國家局”與國外的“部內(nèi)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)”[5]、“大部門所屬的執(zhí)行機(jī)構(gòu)”[6]相提并論,強(qiáng)調(diào)它們之間的相似性。針對(duì)美國的相關(guān)實(shí)踐,本文稱之為“部內(nèi)半獨(dú)立機(jī)構(gòu)”(semi-autonomous agencies)。基于這種相似性的啟發(fā),不少學(xué)者主張主管部委應(yīng)當(dāng)行使“決策權(quán)”,部委管理的國家局應(yīng)當(dāng)行使“執(zhí)行權(quán)”[7]。即使是原來主張取消“部委管理的國家局”這種組織形式的某些學(xué)者,也在國外部內(nèi)半獨(dú)立機(jī)構(gòu)的影響下改變了觀念[8]。

國外學(xué)術(shù)界也注意到了“部內(nèi)半獨(dú)立機(jī)構(gòu)”,并分析了部內(nèi)半獨(dú)立機(jī)構(gòu)的自主權(quán)。例如,黑格與哈羅普明確地描繪了這一現(xiàn)象：“美國的許多部也類似于跨國公司,在其單一的簡單外殼下包括許多個(gè)司局。所謂的‘部’僅僅是包裹在諸多相互分離的司局之上的外罩而已,而正是這些司局構(gòu)成了聯(lián)邦政府的主要運(yùn)作機(jī)構(gòu)?！盵9]418羅森布魯姆[10]201、卡賓特[11]1-34認(rèn)為多元主義民主政治就要求行政組織內(nèi)部具備多元主體以代表不同的利益集團(tuán),由此產(chǎn)生政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織單元的自主性。胡貝爾研究了半獨(dú)立機(jī)構(gòu)自主權(quán)的法律基礎(chǔ)[12]。同時(shí),國外學(xué)術(shù)界將“自主與控制”作為研究這些機(jī)構(gòu)的重要主題,研究了半獨(dú)立機(jī)構(gòu)自主權(quán)的控制問題[13]。

然而,專門研究中國主管部委與國家局關(guān)系問題的成果數(shù)量很少,尚處于初步階段;國外相關(guān)研究并沒有對(duì)美國實(shí)踐進(jìn)行清晰描述,缺乏對(duì)部內(nèi)半獨(dú)立機(jī)構(gòu)所處的大部制內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的整體分析。因此,上述研究并沒有回答如下關(guān)鍵問題：(1)美國“部內(nèi)半獨(dú)立機(jī)構(gòu)”與中國“部委管理的國家局”的相似性具體體現(xiàn)在哪些方面?這種相似性是“可比性”的基礎(chǔ)。(2)美國部內(nèi)半獨(dú)立機(jī)構(gòu)處于怎樣的大部制內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中?這種治理結(jié)構(gòu)又是怎樣防止對(duì)部內(nèi)半獨(dú)立機(jī)構(gòu)“管理方式不當(dāng)”與“控制力不足”的雙重問題?(3)比較的視野下,中國主管部委與國家局之間的關(guān)系現(xiàn)狀,具有怎樣的結(jié)構(gòu)邏輯特殊性?主管部委與國家局之間的關(guān)系問題具有怎樣的成因?并且在這些特殊邏輯的影響下,主管部委與國家局之間的關(guān)系能否借鑒美國經(jīng)驗(yàn)?

為了解決上述問題,筆者擬采取如下研究策略：首先,由于學(xué)術(shù)界時(shí)常將中國“部委管理的國家局”和美國“部內(nèi)半獨(dú)立機(jī)構(gòu)”相提并論,因此本文將采取比較研究方法,以承襲學(xué)術(shù)界現(xiàn)有的研究路徑。比較研究“有助于我們理解別人如何解決他們自己的與我們相似的問題”[14]1,能夠較為清晰地理解中國主管部委與國家局關(guān)系問題產(chǎn)生的各種原因,看到中國主管部委與國家局關(guān)系的自身邏輯自洽性,分析在中國機(jī)構(gòu)關(guān)系自身演進(jìn)過程中如何借鑒美國經(jīng)驗(yàn)。

同時(shí),本文擬采用結(jié)構(gòu)主義的方法,將“部內(nèi)半獨(dú)立機(jī)構(gòu)”與“部委管理國家局”置于各自所處的大部制內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中進(jìn)行比較分析,判斷結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換或者自我調(diào)整,清晰透視保持事物自身守恒性、平衡性的總體結(jié)構(gòu)體系[15]82-90,為部委管理國家局的研究提供整體性視閾。基于此,本文形成了如下分析框架(如圖1所示)：首先,比較“部委管理國家局”與“部內(nèi)半獨(dú)立機(jī)構(gòu)”的相似性,這種結(jié)構(gòu)成分的相似性是可比性的前提;其次,區(qū)分中美大部制內(nèi)部不同的治理結(jié)構(gòu)類型,在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)整體視閾中比較分析結(jié)構(gòu)成分之間的職責(zé)分配與協(xié)調(diào)機(jī)制,闡釋不同的治理結(jié)構(gòu)背景要素,由此分析中國主管部委與國家局關(guān)系現(xiàn)狀的邏輯自洽性與問題成因;最后,闡釋中國主管部委與國家局關(guān)系創(chuàng)新的路徑依賴與制度突破。

在上述比較分析框架中,本文擬選擇中美兩國交通運(yùn)輸大部制的典型案例進(jìn)行深入分析。本文在可選擇案例樣本總量較少的情況下,希望深入分析問題產(chǎn)生的因果機(jī)制和內(nèi)在邏輯,因此比較符合單案例研究的特性與目的[16]113。美國交通運(yùn)輸部設(shè)立了聯(lián)邦鐵路局、聯(lián)邦公路局、聯(lián)邦航空局等“部內(nèi)半獨(dú)立機(jī)構(gòu)”,較為成功地實(shí)現(xiàn)了總部與半獨(dú)立機(jī)構(gòu)之間的穩(wěn)定關(guān)系,被美國學(xué)術(shù)界認(rèn)為是美國政府部門治理結(jié)構(gòu)的典型代表[17]148-149。在中國,經(jīng)過兩輪機(jī)構(gòu)改革,交通運(yùn)輸部管理著國家鐵路局、中國民用航空局、國家郵政局等三個(gè)國家局,并且與其管理的國家局之間存在的矛盾與問題也相對(duì)突出,因此在《關(guān)于全面深化交通運(yùn)輸改革的意見》中明確提出“建立健全和落實(shí)部與部管國家局之間的職責(zé)關(guān)系和工作運(yùn)行機(jī)制”[18]。

2 “部內(nèi)半獨(dú)立機(jī)構(gòu)”與“部委管理的國家局”：相似性與對(duì)應(yīng)性

美國“部內(nèi)半獨(dú)立機(jī)構(gòu)”與中國“部委管理國家局”之間具有較大相似性,并且在機(jī)構(gòu)職能上具有一定的對(duì)應(yīng)性,這種相似性和對(duì)應(yīng)性是本文開展比較研究的“可比性”前提。本文以交通運(yùn)輸部大部制為案例,對(duì)二者的組織相似性、對(duì)應(yīng)性、可比性進(jìn)行說明。

2.1 二者在機(jī)構(gòu)名稱、職能等方面具有一定的對(duì)應(yīng)性

例如：中國交通運(yùn)輸部管理的國家鐵路局、中國民用航空局,與美國交通運(yùn)輸部內(nèi)部的聯(lián)邦鐵路局、聯(lián)邦航空局,在機(jī)構(gòu)的名稱、職能范圍等方面具有很強(qiáng)的相似性、對(duì)應(yīng)性,為本文比較研究提供了便利。雖然中國交通運(yùn)輸部管理的國家郵政局,在美國體現(xiàn)為總統(tǒng)直接管理的獨(dú)立行政機(jī)構(gòu),但是這種情況體現(xiàn)了組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的靈活性,并不影響本文的比較研究。

2.2 二者都是職能完整、相對(duì)獨(dú)立的官僚制機(jī)構(gòu)

中國交通運(yùn)輸部管理的國家鐵路局、中國民航局、國家郵政局內(nèi)部具有完整的職能體系,均設(shè)置了辦公室、政策研究、財(cái)務(wù)管理、人事管理等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),是具有相對(duì)獨(dú)立性的單位。美國交通運(yùn)輸部內(nèi)部的聯(lián)邦鐵路局、聯(lián)邦航空局等部內(nèi)半獨(dú)立機(jī)構(gòu)同樣如此,也具有自己的財(cái)務(wù)官辦公室、人力資源辦公室、政策輔助機(jī)構(gòu)、人權(quán)辦公室等內(nèi)設(shè)部門,都是職能完整的官僚制結(jié)構(gòu)。

2.3 二者的歷史發(fā)展軌跡具有相似性

在中國,國家鐵路局在改革前是鐵道部的重要部分,中國民用航空局在改革前作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)而獨(dú)立存在,國家郵政局在改革前作為信息產(chǎn)業(yè)部管理的國家局,它們?cè)诟母锏倪^程中加入交通運(yùn)輸部。這與美國的情況頗為相似：美國交通運(yùn)輸部的某些半獨(dú)立機(jī)構(gòu),在歷史上或?qū)儆讵?dú)立的部門,或是從其他多個(gè)部門中進(jìn)行職能抽離而整合為部內(nèi)半獨(dú)立機(jī)構(gòu)。例如美國聯(lián)邦航空局于1958年成立,直到1997年才劃歸交通運(yùn)輸部,作為交通運(yùn)輸部的部內(nèi)半獨(dú)立機(jī)構(gòu)存在[19]。

2.4 二者均承擔(dān)政策制定、政策執(zhí)行職能,是大部制內(nèi)部治理體系中的“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”

根據(jù)國內(nèi)相關(guān)研究,美國大部門內(nèi)部決策與執(zhí)行相對(duì)分開,半獨(dú)立機(jī)構(gòu)行使執(zhí)行權(quán)[20]164-165。與之相類似,中國主管部委與國家局之間大體上也是按照“決策-執(zhí)行”關(guān)系的思路進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。例如,交通運(yùn)輸部承擔(dān)“擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)”,國家鐵路局承擔(dān)“擬訂鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),監(jiān)督管理鐵路安全生產(chǎn)、運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量和鐵路工程質(zhì)量等”[21]執(zhí)行類職責(zé)。

3 事業(yè)部型組織：美國大部門內(nèi)的總部與半獨(dú)立機(jī)構(gòu)關(guān)系

美國大部門內(nèi)的總部與半獨(dú)立機(jī)構(gòu)往往處于“事業(yè)部型治理結(jié)構(gòu)”中,二者之間具有清晰的職責(zé)邊界,具備較為順暢的協(xié)調(diào)機(jī)制,并與治理結(jié)構(gòu)背景因素相匹配。美國交通運(yùn)輸大部制既保證了總部基于宏觀決策、戰(zhàn)略管控的組織整合能力,又使部內(nèi)半獨(dú)立機(jī)構(gòu)具備了自主權(quán)空間,發(fā)揮出專業(yè)優(yōu)勢(shì),從而避免了類似于中國主管部委與國家局的關(guān)系問題。

3.1 事業(yè)部型治理結(jié)構(gòu)中的總部與半獨(dú)立機(jī)構(gòu)

美國大部分的內(nèi)閣大部門比較符合“事業(yè)部型治理結(jié)構(gòu)”的基本特征(如圖2所示)。從美國交通運(yùn)輸部來看,這種治理結(jié)構(gòu)從如下兩個(gè)方面,形成了1個(gè)“總部”管理多個(gè)“事業(yè)部”的平衡結(jié)構(gòu)：(1)部內(nèi)設(shè)置了若干結(jié)構(gòu)完整、具有較大獨(dú)立性的“事業(yè)部”(半獨(dú)立機(jī)構(gòu))。例如,美國交通運(yùn)輸部設(shè)置的聯(lián)邦航空局、聯(lián)邦鐵路局、聯(lián)邦海運(yùn)局、聯(lián)邦公路局、聯(lián)邦運(yùn)輸局、聯(lián)邦汽車運(yùn)輸安全局等10個(gè)半獨(dú)立機(jī)構(gòu),正是事業(yè)部型治理結(jié)構(gòu)中的“事業(yè)部”。并且,各個(gè)事業(yè)部都具有較為完備的職能與結(jié)構(gòu),并具有較強(qiáng)的獨(dú)立性和自主權(quán)。(2)由1名部長、1名副部長、3個(gè)具有整合性的輔助機(jī)構(gòu)(部長辦公室、政策副部長辦公室、首席監(jiān)察官辦公室)組成“總部”。其中,“部長辦公室”設(shè)立了預(yù)算與財(cái)務(wù)管理辦公室、首席信息官辦公室、人權(quán)辦公室、首席咨詢官辦公室、聽證辦公室、行政辦公室等13個(gè)輔助性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。輔助機(jī)構(gòu)為部門首長的決策與監(jiān)控提供了專業(yè)化支撐,從而使總部能夠在保持半獨(dú)立機(jī)構(gòu)專業(yè)性的基礎(chǔ)上,對(duì)半獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行宏觀指導(dǎo)與監(jiān)督控制。

圖2 事業(yè)部型治理結(jié)構(gòu)的一般形態(tài)

3.2 “總部-半獨(dú)立機(jī)構(gòu)”的職責(zé)縱向分配與協(xié)調(diào)

以美國交通運(yùn)輸大部制為案例,在事業(yè)部型治理結(jié)構(gòu)中,總部與半獨(dú)立機(jī)構(gòu)之間存在著明確的縱向職責(zé)分割關(guān)系(如表1所示),為總部與半獨(dú)立機(jī)構(gòu)之間的整合與協(xié)調(diào)提供了前提。(1)這種職責(zé)分配關(guān)系維持著半獨(dú)立機(jī)構(gòu)明確的自主權(quán)范圍,發(fā)揮出了半獨(dú)立機(jī)構(gòu)專業(yè)性與自主性的優(yōu)勢(shì)[22]。(2)總部承擔(dān)制定宏觀決策職責(zé),而將中觀決策、政策執(zhí)行的職責(zé)授予半獨(dú)立機(jī)構(gòu)?？偛颗c半獨(dú)立機(jī)構(gòu)之間的政策過程,是一種從宏觀政策向微觀政策、從綜合政策向單一政策、從抽象政策向具體政策的層次性轉(zhuǎn)化過程,在這種過程中總部與半獨(dú)立機(jī)構(gòu)具備各自的職責(zé)邊界。(3)發(fā)揮總部在組織等級(jí)鏈中的位置優(yōu)勢(shì),形塑了“戰(zhàn)略管控型總部定位模式”[23]97-99?？偛繉?duì)半獨(dú)立機(jī)構(gòu)實(shí)施強(qiáng)有力的政策控制、業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)控制、人事控制,以使半獨(dú)立機(jī)構(gòu)有效執(zhí)行總部的戰(zhàn)略決策,發(fā)揮出總部的整合功能。

表1 美國交通運(yùn)輸部內(nèi)的總部與半獨(dú)立機(jī)構(gòu)職責(zé)分配

總部與半獨(dú)立機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系沖突在所難免,這就要求在二者之間建立起事業(yè)部型結(jié)構(gòu)中的縱向協(xié)調(diào)機(jī)制。(1)“職責(zé)法定”是層級(jí)間協(xié)調(diào)的基本前提。《美國法典》在總部與半獨(dú)立機(jī)構(gòu)之間劃定了清晰的職責(zé)界限。如果總部超出法定職責(zé)范圍干涉半獨(dú)立機(jī)構(gòu)的事務(wù),半獨(dú)立機(jī)構(gòu)便不需對(duì)自己的行為做出修正。(2)發(fā)揮總統(tǒng)、國會(huì)、法院等大部制治理結(jié)構(gòu)外部主體的協(xié)調(diào)作用。對(duì)于半獨(dú)立機(jī)構(gòu)的一些具體行為,公民可以向總部提出投訴,最終可以提交司法裁決;總部與半獨(dú)立機(jī)構(gòu)之間的財(cái)務(wù)預(yù)決算、政策制定等糾紛,最終需要提交總統(tǒng)與國會(huì)做出決定,這在客觀上起到了總部與半獨(dú)立機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)作用。(3)在總部制定戰(zhàn)略規(guī)劃和宏觀政策的過程中,建立了半獨(dú)立機(jī)構(gòu)的決策建議和意見表達(dá)機(jī)制。交通運(yùn)輸部政策副部長辦公室的重要任務(wù)之一,就是使部內(nèi)半獨(dú)立機(jī)構(gòu)的員工參與到總部的戰(zhàn)略決策過程當(dāng)中來[24]。

3.3 總部與半獨(dú)立機(jī)構(gòu)關(guān)系的結(jié)構(gòu)背景因素分析

只有大部制內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與背景因素形成恰適的匹配關(guān)系,才能保持總部與半獨(dú)立機(jī)構(gòu)之間職責(zé)關(guān)系的順暢。美國交通運(yùn)輸部旨在提供優(yōu)質(zhì)交通服務(wù)的戰(zhàn)略目標(biāo)、較大的組織規(guī)模、多元沖突的政治結(jié)構(gòu)、社會(huì)中的政策網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟、半獨(dú)立機(jī)構(gòu)逐漸加入大部門的歷史狀況等治理結(jié)構(gòu)背景因素,形塑了部內(nèi)半獨(dú)立機(jī)構(gòu)的自主權(quán);美國政府績效管理的組織技術(shù)、綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展、控制官僚的政治訴求等因素,形塑著部門總部的戰(zhàn)略管控模式;美國分權(quán)型的組織文化、機(jī)構(gòu)組織類型的早期歷史等因素,維持著事業(yè)部型治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。在這些治理結(jié)構(gòu)背景因素的綜合作用下,美國交通運(yùn)輸部事業(yè)部型治理結(jié)構(gòu)得以形成并穩(wěn)定存在,維系著總部與半獨(dú)立機(jī)構(gòu)之間既相互分割、又相互銜接為統(tǒng)一整體的職責(zé)關(guān)系框架。

表2 美國交通運(yùn)輸部內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)背景因素

4 問題成因與邏輯自洽：比較視閾下主管部委與國家局的關(guān)系

在本文的比較分析框架下可以清晰地看到：一方面,在中國大部制內(nèi)部治理體系中,主管部委與國家局關(guān)系問題產(chǎn)生的原因,存在于治理結(jié)構(gòu)、職責(zé)分配與協(xié)調(diào)機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)背景因素等方面;另一方面可以得出,中國主管部委與國家局之間的職責(zé)關(guān)系具有結(jié)構(gòu)、機(jī)制、環(huán)境等方面的邏輯自洽性,具有自身存在與發(fā)展的特殊規(guī)律。

4.1 結(jié)構(gòu)自洽與問題成因：組織聯(lián)結(jié)式治理結(jié)構(gòu)

總體而言,部委管理的國家局處于大部制內(nèi)部“組織聯(lián)結(jié)式治理結(jié)構(gòu)”中。從交通運(yùn)輸大部制的案例來看,其基本特征在于：(1)具有明顯“附屬結(jié)構(gòu)”性質(zhì)的組織聯(lián)結(jié)。與美國事業(yè)部型治理結(jié)構(gòu)中的“組織隸屬”關(guān)系不同,中國主管部委與國家局之間是以國家局重大政策為連接點(diǎn)構(gòu)成組織聯(lián)結(jié),國家局附屬于主管部委。(2)二者的組織聯(lián)結(jié)按照官僚制結(jié)構(gòu)的上下級(jí)關(guān)系原則而運(yùn)作。與美國事業(yè)部型治理結(jié)構(gòu)中的“總部-事業(yè)部”職責(zé)縱向分割不同,中國主管部委與國家局之間的職責(zé)關(guān)系以“上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、下級(jí)建議與承辦、權(quán)限范圍內(nèi)的上命下從”為特征,這是官僚制上下級(jí)關(guān)系原則在組織橫向聯(lián)結(jié)機(jī)制中的運(yùn)用。以《交通運(yùn)輸法規(guī)制定程序規(guī)定》設(shè)定的重大政策制定過程為例,國家局作為下級(jí)機(jī)構(gòu)承擔(dān)法規(guī)起草、組織征求意見等建議與承辦職責(zé),交通運(yùn)輸部作為上級(jí)機(jī)構(gòu)承擔(dān)法規(guī)制定的組織領(lǐng)導(dǎo)、提出修改要求、做出最終決定等職責(zé)[25]。

這種治理結(jié)構(gòu)具有自身特殊的“結(jié)構(gòu)自洽性”。(1)主管部委由于內(nèi)設(shè)輔助機(jī)構(gòu)組織能力有限,因此無法成為類似于美國大部門內(nèi)部的“總部”,只能以地位上的優(yōu)勢(shì)將國家局作為“附屬機(jī)構(gòu)”進(jìn)行管理。例如,在交通運(yùn)輸部17個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中,僅有政策研究室、法制局、綜合規(guī)劃司、直屬機(jī)關(guān)黨委、中央紀(jì)委駐交通運(yùn)輸部紀(jì)檢組等5個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具有輔助部長對(duì)國家局進(jìn)行政策管控的職能[26],并且它們的級(jí)別也低于國家局,難以實(shí)現(xiàn)對(duì)國家局的有力監(jiān)控。在這種情況下,根據(jù)管理行為的地位差異屬性原理,兩個(gè)行為主體之間只有存在地位與能力差異,才能產(chǎn)生管理與被管理關(guān)系。因此,主管部委的正部級(jí)建制、部管國家局的副部級(jí)建制,正是在兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間制造出了地位差異,由此形成組織聯(lián)結(jié)中的附屬結(jié)構(gòu)。(2)在組織聯(lián)結(jié)的治理結(jié)構(gòu)模式下,主管部委只能將“組織聯(lián)結(jié)點(diǎn)”作為對(duì)國家局的“控制點(diǎn)”,并在兩個(gè)機(jī)構(gòu)的“組織聯(lián)結(jié)點(diǎn)”上發(fā)展出主管部委對(duì)國家局的控制與管理機(jī)制。

正是這種具有結(jié)構(gòu)自洽性的組織聯(lián)結(jié),成為主管部委與國家局職責(zé)關(guān)系問題產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性根源。第一,與美國總部強(qiáng)大的輔助機(jī)構(gòu)形成鮮明對(duì)比,中國主管部委的政策制定與政策監(jiān)督類內(nèi)設(shè)輔助機(jī)構(gòu)不健全、規(guī)模偏小、職能偏弱,無法為部門首長提供穩(wěn)定的、專業(yè)的、系統(tǒng)的政策建議,造成主管部委對(duì)國家局控制力度不足、整合力量不強(qiáng)的問題;同時(shí),這也降低了主管部委對(duì)國家局進(jìn)行控制的專業(yè)化程度,易于產(chǎn)生對(duì)國家局進(jìn)行管理過程中的“外行話”,增加了二者之間的協(xié)調(diào)困難。第二,通過機(jī)構(gòu)整合可以較快地在名義上實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)聯(lián)結(jié),但是兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間的組織聯(lián)結(jié)、地位與能力差異的固化則需要一個(gè)長期的過程,因此“組織聯(lián)結(jié)點(diǎn)”與“控制點(diǎn)”的培育尚未成熟,主管部委與國家局之間的協(xié)調(diào)困難問題也便屬于正常的組織磨合問題。

4.2 機(jī)制自洽與問題成因：主管部委與國家局的職責(zé)分配與協(xié)調(diào)

與“組織聯(lián)結(jié)式治理結(jié)構(gòu)”相匹配,主管部委與國家局之間形成了特定的職責(zé)分配與協(xié)調(diào)機(jī)制,成為它們之間職責(zé)關(guān)系問題的重要誘致因素,但同時(shí)又具有自身特殊的機(jī)制自洽性。

4.2.1 職責(zé)分配機(jī)制的邏輯自洽性與問題誘致性

通過綜合梳理與分析相關(guān)資料,筆者整理出了交通運(yùn)輸部與國家局之間的職責(zé)分配關(guān)系(如表3所示)。通過與美國交通運(yùn)輸大部制進(jìn)行比較,中國主管部委與國家局之間整合與協(xié)調(diào)關(guān)系問題的誘致性因素清晰可見。

首先,主管部委的戰(zhàn)略管控職責(zé)不足,是主管部委對(duì)國家局整合力度不足的職責(zé)分配誘因。如表3所示,主管部委的控制職責(zé)主要限定于政策控制,而保證政策控制能夠真正生效的財(cái)務(wù)與人力資源控制、政策審查、對(duì)政策執(zhí)行狀況的監(jiān)督考核、業(yè)務(wù)控制等職責(zé)配置未能及時(shí)跟進(jìn),主管部委與國家局之間的“二元聯(lián)結(jié)關(guān)系”的交叉點(diǎn)、銜接點(diǎn)還十分有限,組織資源明顯向國家局方向傾斜,由此造成主管部委對(duì)國家局具體政策的糾偏能力不足。

另外,這種職責(zé)分配狀態(tài)下,主管部委承擔(dān)的重要項(xiàng)目規(guī)劃、綜合政策制定等職責(zé),也為主管部委對(duì)國家局管理方式失當(dāng)提供了機(jī)制根源,造成二者之間的協(xié)調(diào)難題。這是因?yàn)?主管部委具有的“重要項(xiàng)目規(guī)劃職責(zé)”是為國家局設(shè)定重要項(xiàng)目,“綜合政策制定職責(zé)”本身需要處理諸多的國家局“專業(yè)政策”,這就意味著主管部委的管理職責(zé)已經(jīng)滲透到了國家局的專業(yè)領(lǐng)域,“外行管內(nèi)行”成為這一職責(zé)分配格局下難以避免的制度后果。這與美國“總部先制定政策,半獨(dú)立機(jī)構(gòu)再根據(jù)政策設(shè)定項(xiàng)目”明顯不同。

然而,這種職責(zé)分配模式與“組織聯(lián)結(jié)式治理結(jié)構(gòu)”相匹配,因此具有自身特殊的邏輯自洽性。主管部委負(fù)責(zé)政策制定與監(jiān)督的輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的不完備性,使主管部委無法對(duì)國家局的具體業(yè)務(wù)管理、財(cái)政資金使用、政策合理性進(jìn)行專業(yè)性管理,因而在職責(zé)分配格局中主管部委在與國家局相關(guān)的業(yè)務(wù)管理、財(cái)政管理、政策審查等方面,弱化了主管部委對(duì)國家局的管理。另外,恰恰由于將組織聯(lián)結(jié)點(diǎn)作為組織控制點(diǎn),主管部委與國家局都十分重視“項(xiàng)目規(guī)劃”職責(zé)的競(jìng)爭(zhēng)。

表3 中國交通運(yùn)輸部與部管國家局的職責(zé)分配

4.2.2 職責(zé)協(xié)調(diào)機(jī)制的邏輯自洽性與問題誘致性

與“組織聯(lián)結(jié)式治理結(jié)構(gòu)”相匹配,主管部委與國家局之間是一種“二元組織協(xié)同運(yùn)作”的協(xié)調(diào)方式。由于主管部委與國家局的組織聯(lián)結(jié)點(diǎn)主要依賴于政策制定、綜合規(guī)劃,因此二者之間的協(xié)調(diào)機(jī)制也限定在政策性協(xié)調(diào)上。主要運(yùn)用了如下兩種機(jī)制：一是會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制?！爸鞴懿课饕ㄟ^部長(主任)或部長(主任)召開會(huì)議的形式,對(duì)國家局工作中的重大方針政策、工作部署等事項(xiàng)實(shí)施管理,由主管部委部長(主任)對(duì)國務(wù)院負(fù)責(zé)”[27],國家局局長往往作為副部長(副主任)參加會(huì)議。二是“承辦”式協(xié)調(diào)機(jī)制。在政策制定過程中國家局承擔(dān)“承辦”職責(zé),這體現(xiàn)了政策制定中的下級(jí)參與,是一種主管部委與國家局政策協(xié)調(diào)的重要渠道。

另外,與美國相類似的是,中國主管部委與國家局的職責(zé)協(xié)調(diào)呈現(xiàn)出兩個(gè)趨勢(shì)：一是“職責(zé)法定”的協(xié)調(diào)前提開始得到重視。二是逐漸增強(qiáng)了規(guī)則制定程序中的協(xié)調(diào)機(jī)制。例如,交通運(yùn)輸部近幾年制定了《交通運(yùn)輸部工作規(guī)則》《交通運(yùn)輸法規(guī)制定程序規(guī)定》等文件,這就以法制化的方式,規(guī)定了交通運(yùn)輸部制定綜合宏觀規(guī)劃、制定綜合運(yùn)輸政策等各種工作的具體程序,明確了各個(gè)環(huán)節(jié)上主管部委與國家局的各自職責(zé),起到了重要協(xié)調(diào)作用。

然而,上述各種協(xié)調(diào)機(jī)制存在著明顯的薄弱環(huán)節(jié),成為主管部委與國家局職責(zé)關(guān)系問題產(chǎn)生的誘致因素,主要有如下幾個(gè)方面：程序性協(xié)調(diào)所依賴的各種工作程序還不健全,主管部委與國家局在工作程序中的職責(zé)存在模糊之處,由此造成二者的關(guān)系沖突;會(huì)議協(xié)調(diào)過程中的人格化色彩明顯、“一把手”權(quán)力制約與監(jiān)督力度不足等問題,使主管部委中存在的外行意見易于訴諸正式組織程序;參與性協(xié)調(diào)過程中國家局擁有的組織資源具有過多優(yōu)勢(shì),致使主管部委的宏觀政策與綜合規(guī)劃過多依賴于國家局的“承辦”作用。另外,依賴于政府首長、立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)的大部門外部協(xié)調(diào)機(jī)制在中國并不成熟,使主管部委與國家局關(guān)系沖突的外部裁決途徑式微。

4.3 環(huán)境自洽與問題成因：主管部委與國家局關(guān)系的結(jié)構(gòu)背景因素

以交通運(yùn)輸大部制為案例,本文對(duì)中國主管部委與國家局關(guān)系進(jìn)行了治理結(jié)構(gòu)背景因素分析(如表4所示)。通過與美國進(jìn)行比較可見,中國主管部委與國家局關(guān)系所處的治理結(jié)構(gòu)背景,在組織目標(biāo)、文化、技術(shù)、環(huán)境、歷史等因素方面,具有顯而易見的特殊性。這就產(chǎn)生了兩個(gè)方面的治理效果：一方面,中國的行政生態(tài)促成了主管部委與國家局職責(zé)關(guān)系的當(dāng)前狀態(tài),是主管部委與國家局之間關(guān)系困境產(chǎn)生的重要原因;另一方面,這些治理結(jié)構(gòu)背景因素與“組織聯(lián)結(jié)式治理結(jié)構(gòu)”具有相應(yīng)的匹配關(guān)系,因此可以說明中國目前存在的主管部委與國家局的職責(zé)關(guān)系具有一定的邏輯自洽性,并且難以迅速超越這些治理結(jié)構(gòu)背景因素的限制。

表4 中國交通運(yùn)輸部與國家局關(guān)系的治理結(jié)構(gòu)背景因素分析

5 路徑依賴與制度突破：主管部委與國家局職責(zé)關(guān)系創(chuàng)新

中國主管部委與國家局的職責(zé)關(guān)系將長期依賴于“組織聯(lián)結(jié)式治理結(jié)構(gòu)”的發(fā)展路徑,這主要是因?yàn)椋?1)中國主管部委與國家局的關(guān)系與其內(nèi)部要素、外部要素、歷史要素等組織背景因素存在平衡與匹配關(guān)系,而治理結(jié)構(gòu)背景因素的改變則是一個(gè)長期的過程;(2)主管部委與國家局職責(zé)關(guān)系的“二元性”發(fā)展路徑轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢w性”的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換路徑,勢(shì)必面臨諸多結(jié)構(gòu)性的限制,諸如：主管部委機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)輔助機(jī)構(gòu)數(shù)量不足與能力偏弱、結(jié)構(gòu)性的權(quán)力資源分配格局、大部門外部政府整體結(jié)構(gòu)的限制、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與人員編制數(shù)量的限制等;(3)治理結(jié)構(gòu)與機(jī)構(gòu)設(shè)置狀態(tài)應(yīng)當(dāng)具有穩(wěn)定性,應(yīng)當(dāng)保持現(xiàn)有組織運(yùn)行狀況的慣例化、制度化,以保證利益相關(guān)者能夠感受到組織運(yùn)行的可靠性、可說明性[28]。

當(dāng)然,一些推進(jìn)組織變革的關(guān)鍵性要素也將推進(jìn)主管部委與國家局關(guān)系的制度突破。(1)機(jī)構(gòu)整合的制度引致作用。機(jī)構(gòu)整合使主管部委成為國家局的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo),主管部委便具有了等級(jí)結(jié)構(gòu)中的信息優(yōu)勢(shì)、控制優(yōu)勢(shì)、地位優(yōu)勢(shì)、話語優(yōu)勢(shì),加之權(quán)力具有天然的擴(kuò)張屬性,主管部委按照“戰(zhàn)略管控模式”的基本策略進(jìn)行權(quán)力擴(kuò)張便成為當(dāng)然的制度引致效果。(2)戰(zhàn)略決定與環(huán)境引致的雙重作用。在“戰(zhàn)略決定結(jié)構(gòu)”以及組織生態(tài)學(xué)“環(huán)境影響結(jié)構(gòu)”的理論觀點(diǎn)審視之下,中國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)環(huán)境為交通運(yùn)輸組織機(jī)構(gòu)提出了強(qiáng)烈的“綜合交通運(yùn)輸”發(fā)展戰(zhàn)略,主管部委亟需在二元附屬結(jié)構(gòu)的組織聯(lián)結(jié)點(diǎn)上,發(fā)展出組織的“戰(zhàn)略管控模式”。(3)客觀存在的問題刺激。主管部委對(duì)國家局管控能力不足、管控方式偶有失當(dāng)?shù)膯栴}比較突出,在實(shí)踐問題的刺激下主管部委必然尋求組織發(fā)展的制度演進(jìn)。(4)“組織聯(lián)結(jié)式治理結(jié)構(gòu)”具有一定的制度容納力,例如可以容納主管部委權(quán)力資源增加、政策糾偏制度、協(xié)調(diào)機(jī)制的完善、關(guān)系規(guī)則正式化的推進(jìn)、適度加強(qiáng)主管部委的綜合政策內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等,因此可以在這一治理結(jié)構(gòu)模式下建構(gòu)主管部委的戰(zhàn)略管控能力。

因此,中國主管部委與國家局之間職責(zé)關(guān)系的創(chuàng)新,應(yīng)當(dāng)在“組織聯(lián)結(jié)式治理結(jié)構(gòu)”基本框架下,創(chuàng)造性地吸收與借鑒美國“事業(yè)部型組織結(jié)構(gòu)”經(jīng)驗(yàn),實(shí)現(xiàn)國外經(jīng)驗(yàn)與本國治理結(jié)構(gòu)模式的邏輯對(duì)接。本文提出如下四個(gè)方面的建議。

第一,戰(zhàn)略管控模式的構(gòu)建。戰(zhàn)略決定、環(huán)境引致、等級(jí)規(guī)律以及主管部委的組織制度容納力,均會(huì)將主管部委推向“戰(zhàn)略管控模式”的發(fā)展路徑。應(yīng)當(dāng)以主管部委對(duì)國家局較為有力的財(cái)務(wù)管控、人事管控、業(yè)務(wù)管控,作為戰(zhàn)略政策管控的支撐點(diǎn)。具體而言,應(yīng)建立如下三個(gè)方面的管控機(jī)制：一是建立國家局預(yù)決算報(bào)告通過主管部委提交機(jī)制,主管部委對(duì)國家局預(yù)決算報(bào)告是否遵守主管部委設(shè)定的宏觀政策進(jìn)行審查,進(jìn)而加強(qiáng)主管部委在國家局預(yù)決算管理過程中的控制權(quán)、審核權(quán);二是完善國家局領(lǐng)導(dǎo)班子成員任免的建議機(jī)制,充分尊重主管部委領(lǐng)導(dǎo)對(duì)國家局班子成員任免的意見與建議;三是健全主管部委對(duì)國家局重大業(yè)務(wù)活動(dòng)的審查機(jī)制,確保國家局的業(yè)務(wù)活動(dòng)符合主管部委設(shè)定的綜合政策、戰(zhàn)略政策、宏觀政策。

第二,治理結(jié)構(gòu)整體性要素的培育?！皺C(jī)構(gòu)改革要達(dá)到其目標(biāo),在未來的改革中必須將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)的改革?！盵29]雖然組織二元聯(lián)結(jié)的路徑不能實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的整體性轉(zhuǎn)換,但在二元組織聯(lián)結(jié)中也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行整體性要素的培育,例如：對(duì)戰(zhàn)略管控起到支撐作用的輔助機(jī)構(gòu)的發(fā)展。主管部委內(nèi)部的輔助性內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),例如政策研究室、綜合規(guī)劃司、法制司、財(cái)務(wù)審計(jì)司、人事教育司、科技司、國際合作司,都應(yīng)當(dāng)發(fā)揮出協(xié)助主管部委對(duì)國家局的戰(zhàn)略管控作用。發(fā)揮主管部委聯(lián)系的規(guī)劃研究院、科學(xué)研究所等機(jī)構(gòu)的作用,使其為主管部委領(lǐng)導(dǎo)班子提供專業(yè)化的政策建議,這對(duì)于戰(zhàn)略管控模式構(gòu)建也同樣具有整體性的結(jié)構(gòu)功能。另外,主管部委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化監(jiān)督管理、聽證投訴等管控職責(zé),甚至可以在統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)編制基礎(chǔ)上增加相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)及人員編制。

第三,戰(zhàn)略管控過程中國家局獨(dú)立性的維持機(jī)制。當(dāng)前,主管部委與國家局之間的關(guān)系僅為一種組織聯(lián)結(jié),而非完整的管控與被管控關(guān)系,這就為維系國家局的獨(dú)立性提供了基本的結(jié)構(gòu)性保障。但是也應(yīng)當(dāng)注意如下問題：一是主管部委對(duì)國家局的規(guī)劃管理不能過于具體,應(yīng)當(dāng)逐步從傳統(tǒng)的“規(guī)劃-審批”控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎呖刂颇Ｊ?監(jiān)督控制方式主要是進(jìn)行合規(guī)性、方向性審查;二是對(duì)國家局的資金控制、政策控制、業(yè)務(wù)控制應(yīng)當(dāng)具有宏觀性,并逐漸推進(jìn)戰(zhàn)略控制機(jī)制的法定化;三是通過修改與細(xì)化主管部委與國家局關(guān)系的規(guī)范性文件,詳細(xì)列出國家局在資金使用、人事管理、標(biāo)準(zhǔn)制定、具體行政行為等方面具有的不受主管部委干涉的自主權(quán)范圍,并且盡量避免自主權(quán)范圍設(shè)定的文字模糊性;四是在資金管理、重大業(yè)務(wù)管理、人事管理等問題上,主管部委應(yīng)當(dāng)有具體而明確的職權(quán)范圍,防止制度規(guī)定的模糊性。

第四,二元組織聯(lián)結(jié)協(xié)調(diào)機(jī)制的完善。在上述戰(zhàn)略控制模式的基本前提下,增強(qiáng)主管部委與國家局之間的聯(lián)結(jié)協(xié)調(diào)機(jī)制。例如：應(yīng)當(dāng)建立主管部委與國家局政策制定職責(zé)的分層授予機(jī)制,保證二者之間政策的層次性;國家局應(yīng)當(dāng)說明本機(jī)構(gòu)自主制定的中微觀政策與主管部委設(shè)定的宏觀政策之間的對(duì)應(yīng)性,并建立相應(yīng)的報(bào)告機(jī)制;在國家局發(fā)布中微觀政策之前,主管部委應(yīng)當(dāng)對(duì)其是否符合預(yù)設(shè)的宏觀政策方向進(jìn)行判定,并應(yīng)建立相應(yīng)的檢查與糾正機(jī)制。同時(shí),完善主管部委與國家局關(guān)系沖突的外部裁決機(jī)制,發(fā)揮立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政府首長、發(fā)改委、財(cái)政部門等外部主體的沖突裁決作用。在各類工作程序的各環(huán)節(jié)上,分別設(shè)定主管部委與國家局的各自職責(zé),發(fā)揮行政程序的組織聯(lián)結(jié)作用。

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