●金珧漢

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。根據(jù)國(guó)家治理需要，對(duì)財(cái)政支出安排進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，是有效履行財(cái)政職能的應(yīng)有之義。近年來，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快建立系統(tǒng)完整的制度體系，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，財(cái)政資金使用機(jī)制不斷完善，更加注重整合現(xiàn)有政策和渠道，更加突出項(xiàng)目支出安排的綜合性，本文中W市S項(xiàng)目就是一個(gè)實(shí)例。在預(yù)算執(zhí)行管理中，應(yīng)及時(shí)關(guān)注項(xiàng)目支出安排的趨勢(shì)性變化，根據(jù)項(xiàng)目特性，針對(duì)性采取有效措施，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提高資金使用效益。

一、W市S項(xiàng)目的基本情況

W市S項(xiàng)目是一個(gè)國(guó)家級(jí)試點(diǎn)項(xiàng)目。項(xiàng)目設(shè)置按照整體性、系統(tǒng)性原則，立足于機(jī)制體制創(chuàng)新，加大資金整合統(tǒng)籌力度，體現(xiàn)整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的要求，逐步形成部門協(xié)同推進(jìn)的工作格局。該項(xiàng)目實(shí)施期三年，規(guī)劃實(shí)施10個(gè)方面50個(gè)項(xiàng)目，覆蓋W市4個(gè)行政區(qū)域，涉及發(fā)改、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、林業(yè)、畜牧、農(nóng)業(yè)、水利、科技、濕地、建設(shè)、人社、扶貧等部門，是一個(gè)跨部門、跨行業(yè)、跨地域、跨年度的綜合性項(xiàng)目。

S項(xiàng)目預(yù)算總投資40億元，其中：通過爭(zhēng)取中央和省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助20億元，通過整合各類專項(xiàng)資金和吸引社會(huì)資金籌集20億元。項(xiàng)目目前已籌集到位財(cái)政資金27億元，實(shí)際執(zhí)行預(yù)算16億元，已到位財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行率59.3%。

二、W市S項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行面臨的困境

由于S項(xiàng)目是一個(gè)國(guó)家級(jí)試點(diǎn)項(xiàng)目，綜合性強(qiáng)，涉及面廣，資金規(guī)模大，影響因素多，預(yù)算執(zhí)行管理沒有現(xiàn)成的一整套成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，只能在實(shí)際工作中探索實(shí)踐，預(yù)算執(zhí)行面臨以下困境。

（一）項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度慢和資金支出進(jìn)度慢的困境并存

S項(xiàng)目已下達(dá)投資計(jì)劃32億元，目前實(shí)際完成投資20億元，投資完成率62.5%，若分年分析，年度投資完成率更低。同時(shí)，實(shí)際執(zhí)行到項(xiàng)目的支出16億元，占已到位財(cái)政資金27億元的59.3%，項(xiàng)目資金支出率低，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢。

（二）資金足額籌集難和階段性資金結(jié)存多的困境并存

S項(xiàng)目預(yù)算總投資40億元，目前已籌集到位財(cái)政資金27億元，后續(xù)還需籌資13億元，按照W市現(xiàn)有籌資渠道和財(cái)政狀況，可整合資金和調(diào)劑使用的財(cái)力不足，籌集難度較大，項(xiàng)目資金存在缺口。同時(shí)，已到位財(cái)政資金27億元，實(shí)際執(zhí)行到項(xiàng)目的支出16億元，資金階段性結(jié)存11億元。

（三）項(xiàng)目投資計(jì)劃與可供調(diào)度資金、具體使用需求不匹配的困境

在S項(xiàng)目實(shí)施中，為了保證每一個(gè)子項(xiàng)目均得到實(shí)施，采取自上而下分年度下達(dá)投資計(jì)劃的管理方式，投資計(jì)劃中按一定比例分不同籌資渠道固化每一個(gè)具體項(xiàng)目的資金額度。由于投資計(jì)劃編制在前，上級(jí)補(bǔ)助資金下達(dá)在后，實(shí)際存在項(xiàng)目投資計(jì)劃與可供調(diào)度資金不匹配的情況。S項(xiàng)目已下達(dá)投資計(jì)劃32億元，其中明確財(cái)政資金22億元，占下達(dá)投資的68.8%。目前，實(shí)際到位27億元，與投資計(jì)劃相差5億元。同時(shí)，具體到每一個(gè)項(xiàng)目的資金安排計(jì)劃是按事前確定的比例計(jì)算確定的，沒有充分考慮項(xiàng)目實(shí)際籌措渠道與具體使用需求，兩者間也不相匹配。如S項(xiàng)目中的某子項(xiàng)目，總投資4000萬元。下達(dá)投資計(jì)劃中，財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助1600萬元，整合各類專項(xiàng)資金和吸引社會(huì)資金籌集2400萬元。實(shí)際實(shí)施項(xiàng)目中，因?yàn)橛匈Y金整合渠道，全部通過整合專項(xiàng)項(xiàng)目資金完成籌資。與投資計(jì)劃相比，財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助1600萬元就需要調(diào)整安排。

（四）創(chuàng)新項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行機(jī)制需求與現(xiàn)行制度規(guī)定要求不匹配的困境

S項(xiàng)目是一個(gè)國(guó)家級(jí)試點(diǎn)項(xiàng)目，完善資金使用機(jī)制本是試點(diǎn)內(nèi)容之一，允許地方在創(chuàng)新項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行機(jī)制方面積極探索，但受配套制度沒有建立、部門協(xié)作不夠、慣性工作思維難以轉(zhuǎn)變等因素影響，項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施中的支出預(yù)算執(zhí)行機(jī)制創(chuàng)新舉措難以落實(shí)。

三、制約W市S項(xiàng)目支出預(yù)算加快執(zhí)行的原因分析

認(rèn)真分析S項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行情況，制約預(yù)算加快執(zhí)行的原因是多方面的，既有財(cái)政預(yù)算管理固有制度形成的影響，又有項(xiàng)目本身綜合性帶來的影響，也有W市地域特性和財(cái)政現(xiàn)狀造成的影響，還有項(xiàng)目參與機(jī)構(gòu)和人員主觀方面產(chǎn)生的影響。

（一）體制機(jī)制方面的原因

1、行政決策合理分工不足，時(shí)滯長(zhǎng)、變更多。S項(xiàng)目屬于政府投資項(xiàng)目，行政決策是項(xiàng)目實(shí)施的基礎(chǔ)，決策的效率影響項(xiàng)目的進(jìn)度。從項(xiàng)目實(shí)施情況分析，項(xiàng)目決策分工不合理，授權(quán)不充分，導(dǎo)致決策時(shí)滯長(zhǎng)，進(jìn)而影響項(xiàng)目進(jìn)度。如某子項(xiàng)目決策中，對(duì)決策事項(xiàng)沒有合理劃分，本應(yīng)由專業(yè)人員決策的事項(xiàng)也列入行政決策范圍，導(dǎo)致決策結(jié)果遲遲不能確定，即使確定后也反復(fù)變更幾次，延誤了項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度。

2、項(xiàng)目方案與專項(xiàng)規(guī)劃、財(cái)政預(yù)算銜接不夠。S項(xiàng)目在“十三五”規(guī)劃實(shí)施后啟動(dòng)，且三年實(shí)施期與“十三五”規(guī)劃期重疊，項(xiàng)目方案理應(yīng)與專項(xiàng)規(guī)劃、財(cái)政預(yù)算有效銜接，但實(shí)際銜接不夠。部分子項(xiàng)目沒有列入“十三五”專項(xiàng)規(guī)劃，編制方案時(shí)調(diào)研論證不充分，進(jìn)入實(shí)施后項(xiàng)目?jī)?nèi)容變化較大，又啟動(dòng)了變更程序，導(dǎo)致已到位資金暫時(shí)閑置，無法盡快形成支出。S項(xiàng)目方案編制時(shí)沒有同步考慮地方財(cái)政預(yù)算安排，致使第一年的資金整合計(jì)劃落空，實(shí)際只能遞延到以后年度落實(shí)，部分項(xiàng)目缺少整合資金的保障，既影響了年度項(xiàng)目投資計(jì)劃的完成，也延緩了項(xiàng)目整體資金籌集進(jìn)度。

3、制約項(xiàng)目實(shí)施和預(yù)算執(zhí)行的相關(guān)制度立改廢不夠及時(shí)。如S項(xiàng)目中的某子項(xiàng)目，實(shí)施地點(diǎn)在W市某邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總投資1000萬元，其中設(shè)計(jì)費(fèi)用預(yù)算不到10萬元。按照W市所在省的《招標(biāo)投標(biāo)條例》規(guī)定，總投資額在1000萬元人民幣以上的項(xiàng)目，勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等必須招標(biāo)。據(jù)此，在批復(fù)該項(xiàng)目可行性研究報(bào)告時(shí)，明確要求設(shè)計(jì)必須進(jìn)行公開招標(biāo)。因該項(xiàng)目實(shí)施地點(diǎn)地處邊遠(yuǎn)地區(qū)，費(fèi)用預(yù)算額度不高，工作成本較大，公開招標(biāo)后投標(biāo)人少于三人，招標(biāo)人不得不重新招標(biāo)。因政策限制，設(shè)計(jì)招標(biāo)先后耗時(shí)幾個(gè)月，延后了項(xiàng)目的整體進(jìn)度。

（二）項(xiàng)目管理方面的原因

1、項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)多、時(shí)間長(zhǎng)、效率低。S項(xiàng)目列入國(guó)家試點(diǎn)后，在預(yù)算年度開始后近三個(gè)月完成項(xiàng)目實(shí)施方案的編制、評(píng)審，又經(jīng)過兩個(gè)月完成批復(fù)、備案工作。實(shí)施后，子項(xiàng)目還需辦理規(guī)劃選址、用地預(yù)審、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能審查、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等前置手續(xù)，之后需再履行可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)“兩道”審批程序，環(huán)節(jié)多、時(shí)間長(zhǎng)、效率低。

2、項(xiàng)目前期工作不充分、耗時(shí)長(zhǎng)。S項(xiàng)目前期申報(bào)時(shí)，由于時(shí)間緊、任務(wù)重，部分項(xiàng)目前期調(diào)查論證工作不夠充分，進(jìn)入實(shí)施階段后，一些項(xiàng)目建設(shè)主體、建設(shè)任務(wù)、投資估算等不斷調(diào)整變化，為便于項(xiàng)目落地實(shí)施，需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。加之部分項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，實(shí)施方案的編制單位對(duì)項(xiàng)目背景、政策研究不深不透，提交的咨詢成果達(dá)不到深度要求，多次修改仍不能通過，導(dǎo)致前期工作時(shí)間過長(zhǎng)。

（三）W市地域特性方面的原因

S項(xiàng)目實(shí)施地域平均氣溫8℃左右，無霜期140天左右，屬高寒半干旱氣候，夏季短，冬季長(zhǎng)，因此有效項(xiàng)目施工期較短。同時(shí)，該地域春寒、沙塵暴和霜凍等災(zāi)害性天氣頻發(fā)，對(duì)項(xiàng)目施工正常開展有一定影響。這兩方面的因素，也影響了項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。

（四）財(cái)政資金方面的原因

1、項(xiàng)目資金安排缺乏整體預(yù)算，增加了項(xiàng)目實(shí)施的不確定性。S項(xiàng)目資金籌措渠道多元化，跨幾個(gè)預(yù)算年度，理應(yīng)實(shí)施周期性的預(yù)算管理，合理確定項(xiàng)目期內(nèi)資金安排渠道和額度，并以此指導(dǎo)分年度資金預(yù)算的安排，以優(yōu)化項(xiàng)目資金配置。但實(shí)際運(yùn)行中，該項(xiàng)目資金籌措和使用沒有統(tǒng)籌規(guī)劃，缺乏總體安排，致使項(xiàng)目實(shí)際資金需求、調(diào)度管理與年度預(yù)算安排相脫節(jié)。同時(shí)，項(xiàng)目資金安排沒有通過預(yù)算來增強(qiáng)約束力，使項(xiàng)目單位對(duì)資金到位缺少確定的預(yù)期引導(dǎo)，從而增加了項(xiàng)目實(shí)施的不確定性。

2、項(xiàng)目資金配置權(quán)限沒有下放，限制了資金的靈活調(diào)配使用。S項(xiàng)目覆蓋W市4個(gè)行政區(qū)域，W市在向4個(gè)行政區(qū)域分配資金時(shí)，沒有切塊下達(dá)資金，同步下放項(xiàng)目資金配置權(quán)限，而是在市級(jí)層面依托于項(xiàng)目投資計(jì)劃將資金按投資額一定比例配置到每一個(gè)具體項(xiàng)目。此模式下，優(yōu)點(diǎn)是可以保證每一個(gè)子項(xiàng)目均得到實(shí)施，但缺點(diǎn)也顯而易見，沒有充分考慮基層實(shí)際需要。進(jìn)入實(shí)際操作后，資金配置與項(xiàng)目實(shí)際籌措到位資金情況相脫節(jié)，與項(xiàng)目實(shí)際支出需求不匹配，實(shí)施快的項(xiàng)目理應(yīng)加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，但按投資計(jì)劃執(zhí)行完下達(dá)資金額度后，對(duì)實(shí)施慢的項(xiàng)目已下達(dá)資金卻不能靈活調(diào)劑使用，影響了項(xiàng)目資金的總體預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，不利于充分調(diào)動(dòng)基層積極性。

3、整合資金和調(diào)劑使用的財(cái)力不足，影響了部分項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度。W市財(cái)政自給率不足15%，人員經(jīng)費(fèi)和基本公用經(jīng)費(fèi)占可用財(cái)力的近80%，地方財(cái)力非常薄弱，直接安排資金用于S項(xiàng)目實(shí)施的能力不足。同時(shí)，國(guó)家和省級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助資金整合起來困難，后續(xù)籌資13億元的難度較大。項(xiàng)目資金存在缺口，對(duì)項(xiàng)目保障力度弱，一定程度上影響了項(xiàng)目推進(jìn)。

4、階段性庫款保障能力不足，影響了項(xiàng)目資金支出的及時(shí)實(shí)現(xiàn)。W市所轄個(gè)別行政區(qū)域，受長(zhǎng)期以來多種因素影響，財(cái)政暫付款項(xiàng)占用庫款較多，出現(xiàn)了階段性資金調(diào)度困難，資金保障能力不足，影響了項(xiàng)目資金支出的及時(shí)實(shí)現(xiàn)。

（五）項(xiàng)目參與機(jī)構(gòu)和人員主觀方面的原因

1、思想認(rèn)識(shí)不到位。S項(xiàng)目參與機(jī)構(gòu)和人員存在傳統(tǒng)思想和慣性思維，按照固有的思路實(shí)施該項(xiàng)目，沒有對(duì)標(biāo)國(guó)家試點(diǎn)要求高起點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目，面對(duì)S項(xiàng)目的綜合性、創(chuàng)新性、復(fù)雜性研判分析不足，缺乏應(yīng)對(duì)措施，導(dǎo)致問題發(fā)生后不能得到及時(shí)解決。項(xiàng)目資金管理的績(jī)效意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)加快資金支出進(jìn)度、提高財(cái)政資金使用效益的重視程度不夠，對(duì)財(cái)政資金閑置沉淀、效益低下等問題的危害性認(rèn)識(shí)不夠。

2、擔(dān)當(dāng)作為不主動(dòng)。S項(xiàng)目涉及部門、行業(yè)多，實(shí)際實(shí)施中項(xiàng)目參與機(jī)構(gòu)和人員或多或少存在消極應(yīng)付、推諉扯皮、拖拖拉拉、不愿干事、不想擔(dān)責(zé)等問題。個(gè)別部門單位思維固化，加快財(cái)政支出進(jìn)度的意識(shí)淡薄，有的認(rèn)為省、市專項(xiàng)資金已下達(dá)并到賬，年內(nèi)或項(xiàng)目期內(nèi)把事辦結(jié)、把錢花完即可，大多數(shù)時(shí)候不急于上報(bào)資金使用計(jì)劃，存在等一等、拖一拖的現(xiàn)象。

3、項(xiàng)目資金管理能力不足。項(xiàng)目參與機(jī)構(gòu)和人員能力與國(guó)家試點(diǎn)要求不相適應(yīng)，項(xiàng)目資金管理依然機(jī)械套用既有模式，沒有與S項(xiàng)目的特性有機(jī)結(jié)合起來。項(xiàng)目實(shí)施中，缺乏改革創(chuàng)新精神，面對(duì)遇到的新問題，管用的辦法和措施不多。

四、W市S項(xiàng)目對(duì)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理的啟示

W市S項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行雖然只是個(gè)案，但舉一反三，認(rèn)真分析，深刻思考，該項(xiàng)目對(duì)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理具有十分重要的啟示意義。

（一）根源上必須推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化

基于W市S項(xiàng)目的分析，預(yù)算執(zhí)行管理存在的表象問題是項(xiàng)目支出進(jìn)度緩慢，但實(shí)質(zhì)性問題是推進(jìn)項(xiàng)目所匹配的治理體系不完備和治理能力不足。因此，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，解決支出進(jìn)度緩慢問題，應(yīng)從根源上著手，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。如果單純從表面上解決支出進(jìn)度問題，只能是治標(biāo)而不治本，問題暫時(shí)解決而無法徹底消除。

（二）主體上必須強(qiáng)化預(yù)算部門責(zé)任

現(xiàn)在地方工作中有一種誤區(qū)，片面認(rèn)為加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行管理僅是財(cái)政部門的事情，應(yīng)由其負(fù)主體責(zé)任。實(shí)際上財(cái)政預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算部門履行國(guó)家治理職能的活動(dòng)，預(yù)算執(zhí)行狀況反映出預(yù)算部門國(guó)家治理職能的履行狀況，執(zhí)行結(jié)果體現(xiàn)著國(guó)家治理體系的運(yùn)行狀況和國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)水平。因此，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，應(yīng)該厘清財(cái)政部門與預(yù)算部門的職責(zé)邊界，強(qiáng)化預(yù)算部門預(yù)算執(zhí)行主體地位，進(jìn)一步發(fā)揮好財(cái)政部門的監(jiān)管職能。

（三）導(dǎo)向上必須樹立績(jī)效意識(shí)

目前雖然各地都在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，但實(shí)施時(shí)認(rèn)識(shí)依然有偏差。有的地方將績(jī)效考核等同于績(jī)效管理，重結(jié)果不重過程；有的地方績(jī)效指標(biāo)設(shè)置過分強(qiáng)調(diào)可量化的硬指標(biāo)，而對(duì)執(zhí)行效能、執(zhí)行力、工作創(chuàng)新等軟指標(biāo)關(guān)注不夠；有的地方認(rèn)為只要政府資金最終用到該用的地方，并發(fā)揮作用，不被胡花亂用就是績(jī)效好，忽略了資金的時(shí)間價(jià)值，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的時(shí)效性、均衡性不予重視，等等。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，應(yīng)突出績(jī)效導(dǎo)向，將績(jī)效管理作為有力抓手，糾正錯(cuò)誤做法，通過全方位、全過程、全覆蓋實(shí)施績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行管理和績(jī)效管理一體化，著力加快財(cái)政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

（四）機(jī)制上必須注重改革創(chuàng)新的系統(tǒng)、整體、協(xié)同

從W市S項(xiàng)目的實(shí)踐分析，由于該項(xiàng)目的綜合性，涉及面廣，項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行成為了一項(xiàng)系統(tǒng)工程。因此，完善財(cái)政預(yù)算執(zhí)行管理機(jī)制，應(yīng)注重與關(guān)聯(lián)工作的協(xié)調(diào)配套、系統(tǒng)集成，既相互促進(jìn)又相互制衡，才能取得事半功倍之效。

五、加快綜合性項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的建議

（一）全面深化改革，提供健全完善的機(jī)制保障

1、協(xié)同推進(jìn)行政管理體制改革與預(yù)算管理制度改革。財(cái)政支出是國(guó)家治理活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，財(cái)政支出的實(shí)現(xiàn)又以國(guó)家治理活動(dòng)的開展和完成為前提。在深入推進(jìn)提前預(yù)算編制、細(xì)化預(yù)算內(nèi)容和全面推進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理等改革工作的同時(shí)，協(xié)同推進(jìn)行政管理領(lǐng)域的工作計(jì)劃提前、工作內(nèi)容細(xì)化、績(jī)效管理等工作，使財(cái)政預(yù)算真實(shí)準(zhǔn)確體現(xiàn)國(guó)家治理活動(dòng)需要，真正做到財(cái)隨事走，在國(guó)家治理活動(dòng)開展和完成的同時(shí)，快速實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出。

2、同步改進(jìn)和加強(qiáng)政府投資管理與項(xiàng)目支出預(yù)算管理。完善項(xiàng)目分類，科學(xué)設(shè)置支出項(xiàng)目。推進(jìn)項(xiàng)目信息共享，整合各部門同類型工作，并聯(lián)實(shí)施各部門同環(huán)節(jié)工作，加快政府投資項(xiàng)目前期工作進(jìn)度。優(yōu)化設(shè)置項(xiàng)目評(píng)審和預(yù)算審核環(huán)節(jié)，實(shí)行多評(píng)合一、統(tǒng)一評(píng)審。精簡(jiǎn)整合投資項(xiàng)目準(zhǔn)入手續(xù)，堅(jiān)決杜絕擅自設(shè)置任何前置條件。推動(dòng)審批部門協(xié)同下放審批權(quán)限，促使資金管理方式由項(xiàng)目管理向任務(wù)管理轉(zhuǎn)變。按不同類型項(xiàng)目改進(jìn)和規(guī)范政府投資項(xiàng)目審批制，簡(jiǎn)化審批手續(xù)。對(duì)投資規(guī)模較小的項(xiàng)目，允許直接審批達(dá)到初步設(shè)計(jì)及概算深度的實(shí)施方案。優(yōu)化投資項(xiàng)目管理流程，繼續(xù)壓縮審批時(shí)限，提供高效快捷服務(wù)。推進(jìn)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)與預(yù)算編制執(zhí)行有機(jī)融合，解決項(xiàng)目資金分配和執(zhí)行沒有標(biāo)準(zhǔn)可依的問題。建立動(dòng)態(tài)評(píng)估清理機(jī)制，取消預(yù)算執(zhí)行時(shí)效性不強(qiáng)的項(xiàng)目。

3、推動(dòng)行業(yè)規(guī)劃與財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃同步編制，有效銜接。摸清本級(jí)財(cái)力狀況底數(shù)，編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃和政府投資規(guī)劃，并與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃相銜接?？茖W(xué)編制專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃，確定的項(xiàng)目與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，以規(guī)劃引領(lǐng)財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合使用和集中投入。完善項(xiàng)目生成機(jī)制，將國(guó)家宏觀政策和部門、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃落實(shí)到具體項(xiàng)目，提高政策和規(guī)劃的可實(shí)施性。完善項(xiàng)目?jī)?chǔ)備機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目庫全周期滾動(dòng)建設(shè)和管理，加強(qiáng)部門之間、各級(jí)之間、年度之間項(xiàng)目庫的銜接和信息交流機(jī)制，列入預(yù)算安排的項(xiàng)目必須從項(xiàng)目庫中選取，加快資金安排進(jìn)度，促進(jìn)政策與預(yù)算相結(jié)合。經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃中已經(jīng)明確的項(xiàng)目，允許直接審批可行性研究報(bào)告。實(shí)行逐年滾動(dòng)管理，使規(guī)劃與實(shí)際情況的變化相適應(yīng)。

4、推進(jìn)中央與地方、地方各級(jí)次預(yù)算管理制度改革同步推進(jìn)。妥善處理頂層設(shè)計(jì)和基層探索的關(guān)系，推動(dòng)兩者良性互動(dòng)，防止預(yù)算管理改革中出現(xiàn)“上熱、中梗阻、下冷”的局面，真正把改革落準(zhǔn)落細(xì)落實(shí)，使改革更加精準(zhǔn)地對(duì)接發(fā)展所需、基層所盼。堅(jiān)持整體設(shè)計(jì)、分步實(shí)施、優(yōu)化高效統(tǒng)一，逐項(xiàng)改革任務(wù)抓好落實(shí)，確保中央與地方、地方各級(jí)次預(yù)算管理制度改革協(xié)同推進(jìn)。

（二）發(fā)揮財(cái)政職能，提供組織有力的財(cái)政保障

1、積極主動(dòng)作為。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)更好發(fā)揮資源配置、綜合平衡、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理作用，切實(shí)履行起組織本級(jí)預(yù)算編制執(zhí)行工作，匯總統(tǒng)計(jì)預(yù)算收支執(zhí)行情況，及時(shí)撥付資金，指導(dǎo)和監(jiān)督各部門（單位）按照規(guī)定使用預(yù)算資金等職責(zé)，加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)管，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。建立預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制相結(jié)合的機(jī)制，提前做好預(yù)算執(zhí)行準(zhǔn)備工作，加快資金統(tǒng)籌力度和支付進(jìn)度，增強(qiáng)支出時(shí)效性，提高預(yù)算執(zhí)行率。

2、明確支出方向。推行“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式，細(xì)化大專項(xiàng)支出方向，科學(xué)制定任務(wù)清單，加強(qiáng)資金分配與任務(wù)清單的銜接匹配，實(shí)現(xiàn)資金和任務(wù)清單集中同步下達(dá)，確保資金投入與任務(wù)相統(tǒng)一。

3、及時(shí)下達(dá)資金指標(biāo)。財(cái)政部門應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算編制與執(zhí)行規(guī)程，按照“文到即轉(zhuǎn)、款到即撥、限時(shí)辦結(jié)”的原則，對(duì)已明確到具體項(xiàng)目和具體部門（縣區(qū)）的指標(biāo)，限期予以下達(dá)。

4、及時(shí)批復(fù)用款計(jì)劃。按照“一窗辦、一網(wǎng)辦、簡(jiǎn)化辦、馬上辦”改革要求，明確辦理時(shí)限，簡(jiǎn)化審批流程，縮短審批周期，確保用款計(jì)劃及時(shí)批復(fù)、資金及時(shí)撥付。

5、提高政府采購(gòu)效率。下放政府采購(gòu)項(xiàng)目交易權(quán)限。對(duì)使用頻繁、采購(gòu)批次多、價(jià)格相對(duì)穩(wěn)定、供貨企業(yè)相對(duì)單一的部分專用類貨物實(shí)行定點(diǎn)采購(gòu)管理。由主管部門提出采購(gòu)需求，同級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)，招標(biāo)確定一批供應(yīng)商，允許采購(gòu)單位通過詢價(jià)或二次競(jìng)價(jià)從入圍供應(yīng)商中確定供應(yīng)商供貨，提高政府采購(gòu)效率。

6、硬化預(yù)算約束。預(yù)算執(zhí)行中除救災(zāi)等應(yīng)急支出外，一般不出臺(tái)增加當(dāng)年支出的政策，必須出臺(tái)的政策納入以后年度預(yù)算安排，必須追加當(dāng)年預(yù)算的，首先通過調(diào)整部門當(dāng)年支出結(jié)構(gòu)解決。

（三）厘清工作責(zé)任，提供履職到位的主體保障

1、強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任。按照《預(yù)算法》規(guī)定，突出預(yù)算部門在預(yù)算編制、執(zhí)行中的主體地位和責(zé)任，促使其切實(shí)履行起提出資金分配計(jì)劃、開展項(xiàng)目前期工作、招投標(biāo)管理及項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督檢查所屬各單位的預(yù)算執(zhí)行等職責(zé)，理順工作機(jī)制。

2、及早開展項(xiàng)目前期工作。對(duì)上級(jí)部門提前下達(dá)下一年度的專項(xiàng)資金，應(yīng)由主管部門限期提出資金分配計(jì)劃。需辦理政府采購(gòu)（招投標(biāo)）手續(xù)的，應(yīng)由主管部門限期向交易中心提交政府采購(gòu)(招投標(biāo))手續(xù)。對(duì)每年都開展的常規(guī)性項(xiàng)目，主管部門可根據(jù)歷年項(xiàng)目實(shí)施情況和資金到位情況，及早辦理項(xiàng)目前期手續(xù)，待項(xiàng)目資金到位后立即組織實(shí)施。

3、限時(shí)提出資金分配計(jì)劃。對(duì)上級(jí)切塊下達(dá)或未明確具體項(xiàng)目的資金，需要主管部門進(jìn)行二次分配的，應(yīng)由主管部門限期提出分配計(jì)劃。對(duì)每年分多次下達(dá)的切塊資金，提前預(yù)測(cè)全年下達(dá)資金的額度，一次性提出資金分配計(jì)劃。

4、加強(qiáng)部門預(yù)算執(zhí)行管理。提高年初預(yù)算到位率，預(yù)算年度內(nèi)均衡安排項(xiàng)目支出，防止在下半年或年底集中實(shí)施項(xiàng)目。在預(yù)算編制時(shí)，統(tǒng)籌考慮制定完善預(yù)算定額、資金分配標(biāo)準(zhǔn)和要求，確保預(yù)算批準(zhǔn)后及時(shí)分配下達(dá)，防止需二次分配專項(xiàng)資金坐等標(biāo)準(zhǔn)無法下達(dá)執(zhí)行，不能形成實(shí)際支出。增強(qiáng)預(yù)算單位使用財(cái)政項(xiàng)目資金的計(jì)劃性、統(tǒng)籌性，督促其及時(shí)上報(bào)用款計(jì)劃，均衡使用資金。

（四）科學(xué)調(diào)度資金，提供符合需求的資金保障

1、加強(qiáng)資金調(diào)度管理。綜合考慮資金需求、庫款規(guī)模，合理把握資金調(diào)度的時(shí)間和節(jié)奏，提高資金調(diào)度水平，及時(shí)為可實(shí)現(xiàn)的財(cái)政支出提供資金支持，減少資金留存國(guó)庫時(shí)間。加強(qiáng)財(cái)政暫付款項(xiàng)管理，及時(shí)收回臨時(shí)性暫付款項(xiàng)，嚴(yán)格控制新增財(cái)政對(duì)外借款，減少庫款占用，增加可調(diào)度資金量。

2、靈活調(diào)度使用各類資金。在嚴(yán)格遵循國(guó)家法律法規(guī)和具體規(guī)定的前提下，確保資金使用范圍、界限不出問題的基礎(chǔ)上，對(duì)項(xiàng)目已安排到位的各個(gè)渠道的資金統(tǒng)籌使用，充分處理好項(xiàng)目之間、時(shí)序之間、輕重緩急之間的關(guān)系，確保資金支出能多則多、能快則快。針對(duì)項(xiàng)目投資中包含的管護(hù)經(jīng)費(fèi)和預(yù)留質(zhì)量保證金，對(duì)管護(hù)經(jīng)費(fèi)和預(yù)留質(zhì)量保證金可通過后續(xù)整合的基層自有資金予以安排，確保實(shí)現(xiàn)上級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助資金最大化、最快化使用的目標(biāo)，防止長(zhǎng)期滯留閑置。

3、規(guī)范專項(xiàng)資金調(diào)劑使用管理。加快已實(shí)施項(xiàng)目的資金清算，對(duì)需要調(diào)整、回收的資金要加快履行程序，使調(diào)劑、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金盡快有效利用，形成實(shí)質(zhì)性支出。從鼓勵(lì)基層整合資金、節(jié)約投資的角度出發(fā)，在完成約束性任務(wù)和資金使用管理合規(guī)的前提下，賦予基層一定范圍內(nèi)的自主權(quán)調(diào)劑權(quán)，根據(jù)發(fā)展需要，區(qū)分輕重緩急，在同一大專項(xiàng)內(nèi)調(diào)劑使用，自主安排項(xiàng)目，在項(xiàng)目間合理調(diào)度資金。

4、改進(jìn)質(zhì)量保證金管理。圍繞財(cái)政資金最大化有效利用，改進(jìn)質(zhì)量保證金管理。各類建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)保金預(yù)留比例不得高于國(guó)家規(guī)定上限。在工程竣工前，已經(jīng)繳納履約保證金或者采用工程質(zhì)量保證擔(dān)保、工程質(zhì)量保險(xiǎn)等其他保證方式的，不再預(yù)留質(zhì)保金。推行銀行保函制度，建設(shè)方可用銀行保函替代質(zhì)保金。質(zhì)保金預(yù)留期一般為1年，最長(zhǎng)不超過2年。

5、加快資金支付效率。加快國(guó)庫集中支付電子化改革進(jìn)程，進(jìn)一步簡(jiǎn)化資金撥付流程。各級(jí)財(cái)政部門收到主管部門提出的資金撥付報(bào)告和相關(guān)資料，在限期內(nèi)撥付到位。

（五）運(yùn)用績(jī)效手段，提供覆蓋全程的管理保障

推進(jìn)全過程財(cái)政預(yù)算執(zhí)行績(jī)效管理，加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)管理，開展績(jī)效監(jiān)控，實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，推動(dòng)績(jī)效改進(jìn)。績(jī)效目標(biāo)制定中，未按要求設(shè)定預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)的項(xiàng)目支出，財(cái)政部門不予納入項(xiàng)目庫管理，也不得申請(qǐng)預(yù)算資金?？?jī)效目標(biāo)審核中，預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)設(shè)定不符合預(yù)算執(zhí)行管理要求的，財(cái)政部門應(yīng)督促預(yù)算單位及時(shí)修改、完善，符合要求后，再予以納入項(xiàng)目庫和開展后續(xù)預(yù)算編審工作。績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控中，對(duì)跟蹤發(fā)現(xiàn)的預(yù)算執(zhí)行時(shí)效方面的目標(biāo)偏差，要及時(shí)采取有針對(duì)性的措施予以糾正，優(yōu)化實(shí)現(xiàn)路徑，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行時(shí)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。在績(jī)效考評(píng)開展、考評(píng)結(jié)果運(yùn)用和加強(qiáng)績(jī)效改進(jìn)中，按一定比例設(shè)置預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度評(píng)價(jià)容忍度，凡預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度超出容忍度的預(yù)算單位，壓減其下一年度預(yù)算安排額度，倒逼預(yù)算單位加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行管理。

（六）強(qiáng)化督查考評(píng)，提供約束嚴(yán)格的監(jiān)督保障

1、健全督查制度。形成督查機(jī)構(gòu)牽頭，財(cái)政、審計(jì)等部門各負(fù)其責(zé)的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度督查工作體系，及時(shí)掌握工作進(jìn)度。健全情況通報(bào)制度，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目、重大資金、重要事項(xiàng)適時(shí)通報(bào)，督促預(yù)算單位加快項(xiàng)目實(shí)施和資金支付進(jìn)度。

2、及時(shí)分析預(yù)警。強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，定期對(duì)動(dòng)態(tài)監(jiān)控情況進(jìn)行分析，針對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，歸納分類，按期通報(bào)，促進(jìn)預(yù)算單位及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、查找原因，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理。加強(qiáng)預(yù)警預(yù)測(cè)，建立預(yù)警分級(jí)處理機(jī)制，針對(duì)應(yīng)支未支或支出不足等問題，采取切實(shí)可行的措施認(rèn)真加以解決。

3、完善考評(píng)獎(jiǎng)懲。體現(xiàn)差異化要求，完善層級(jí)間的財(cái)政支出進(jìn)度和橫向部門間的預(yù)算執(zhí)行考核管理辦法，合理設(shè)置考核指標(biāo)，改進(jìn)考核方式方法，將考評(píng)結(jié)果與財(cái)力和資金預(yù)算的安排相掛鉤，提高考核質(zhì)量，增強(qiáng)考核的科學(xué)性。

（七）營(yíng)造良好氛圍，提供增強(qiáng)時(shí)效的環(huán)境保障

1、改善制度環(huán)境。加強(qiáng)科學(xué)統(tǒng)籌，制定和執(zhí)行政策堅(jiān)持具體問題具體分析，堅(jiān)持分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)施策，充分發(fā)揮政策的激勵(lì)引導(dǎo)和保障支持作用。對(duì)現(xiàn)行預(yù)算執(zhí)行管理制度進(jìn)行清理、修訂和完善，認(rèn)真梳理查找互為前置、影響財(cái)政支出實(shí)現(xiàn)的問題，切實(shí)解決新舊政策及工作流程不對(duì)接的問題，積極主動(dòng)采取解決措施，使各項(xiàng)制度成龍配套。通過優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行管理制度、加大對(duì)預(yù)算執(zhí)行違規(guī)行為的懲戒力度等多種途徑促進(jìn)制度遵從，提高預(yù)算執(zhí)行管理效率。借助新政策實(shí)施的有利時(shí)機(jī)，及時(shí)運(yùn)用新出臺(tái)政策促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，加快支出進(jìn)度。

2、改善干事環(huán)境。鼓勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為，允許先行先試，充分調(diào)動(dòng)干事積極性。建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容改革創(chuàng)新預(yù)算執(zhí)行管理制度的失誤錯(cuò)誤。對(duì)給予容錯(cuò)的干部，考核考察要客觀評(píng)價(jià)，選拔任用要公正合理。強(qiáng)化考核結(jié)果分析運(yùn)用，適時(shí)適度開展表彰獎(jiǎng)勵(lì)。大力宣傳先進(jìn)典型，切實(shí)強(qiáng)化思想輿論引領(lǐng)，形成銳意改革、干事創(chuàng)業(yè)的良好社會(huì)風(fēng)尚。

3、改善監(jiān)督環(huán)境。堅(jiān)持“三個(gè)區(qū)分開來”，圍繞完善預(yù)算執(zhí)行管理機(jī)制開展監(jiān)督，讓屬于改革探索性的工作能夠得到支持。厘清部門間職責(zé)定位，專業(yè)法律法規(guī)應(yīng)由有權(quán)解釋部門解釋，防止政出多門，預(yù)算執(zhí)行中單位無所適從。加強(qiáng)對(duì)各種監(jiān)督活動(dòng)的統(tǒng)籌整合，有關(guān)部門檢查成果能夠滿足其他部門監(jiān)督需要的，原則上應(yīng)當(dāng)共享和充分利用監(jiān)督成果，避免重復(fù)監(jiān)督。

（八）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，提供堅(jiān)強(qiáng)有為的力量保障

1、提高思想認(rèn)識(shí)。預(yù)算單位要進(jìn)一步強(qiáng)化大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、績(jī)效意識(shí)、時(shí)效意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)預(yù)算執(zhí)行管理的重要意義，切實(shí)擔(dān)負(fù)責(zé)任，以高度負(fù)責(zé)的精神抓好預(yù)算執(zhí)行工作。預(yù)算執(zhí)行管理中，針對(duì)存在的問題，深入查找分析原因，不講客觀困難，多找主觀原因，切實(shí)負(fù)其責(zé)、盡其責(zé)。

2、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。從思想認(rèn)識(shí)、履行職責(zé)、工作作風(fēng)等方面入手，健全抓落實(shí)的工作機(jī)制，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行管理措施落地見效。財(cái)政部門應(yīng)牢固樹立為基層服務(wù)、為預(yù)算單位服務(wù)的意識(shí)，變被動(dòng)服務(wù)為主動(dòng)服務(wù)、跟蹤服務(wù)。預(yù)算單位應(yīng)改進(jìn)抓落實(shí)的方式，靠實(shí)工作責(zé)任，明確各項(xiàng)業(yè)務(wù)的辦理規(guī)范及時(shí)限要求，進(jìn)一步提升辦事效率和工作效能。

3、提升能力素質(zhì)。圍繞解決預(yù)算執(zhí)行管理能力不足的問題，彌補(bǔ)知識(shí)弱項(xiàng)、能力短板，讓干部在實(shí)踐中增長(zhǎng)才干，注重培養(yǎng)專業(yè)作風(fēng)、專業(yè)精神，幫助干部全面提高預(yù)算執(zhí)行管理綜合能力。

4、強(qiáng)化協(xié)同配合。加強(qiáng)上下之間的溝通協(xié)調(diào)，形成以上率下、上下聯(lián)動(dòng)、相互促進(jìn)、步調(diào)一致的工作格局。對(duì)預(yù)算執(zhí)行中行之有效的探索創(chuàng)新，應(yīng)及時(shí)給予肯定和支持，突破現(xiàn)有管理制度規(guī)定的，及時(shí)按管理權(quán)限和程序報(bào)批或給予授權(quán)。健全工作機(jī)制，明確各部門工作職責(zé)，加強(qiáng)橫向間的溝通銜接，密切配合，互相通報(bào)情況，切實(shí)做到整體推進(jìn)，形成權(quán)責(zé)明確、有效制衡、齊抓共管的工作格局。加強(qiáng)財(cái)政部門與預(yù)算部門的協(xié)同配合，健全權(quán)責(zé)對(duì)等、良性互動(dòng)、協(xié)作順暢、獎(jiǎng)懲并重的預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制?！?/p>