王修媛

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

財(cái)政補(bǔ)貼是指為了實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益，由政府或其授權(quán)組織所實(shí)施的，可為個(gè)人、企業(yè)以及社會(huì)其他組織帶來利益的財(cái)產(chǎn)性資助行為?，F(xiàn)今，關(guān)于上市公司財(cái)政補(bǔ)貼的法律規(guī)制明顯不足，其中，預(yù)算法對(duì)上市公司的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)制主要依據(jù)《預(yù)算法》第十九條，即以立法的形式將財(cái)政補(bǔ)貼納入政府預(yù)算支出。我國(guó)的預(yù)算法對(duì)上市公司財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)制空間很大，需要完善的地方還有很多。

一、財(cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)理論

（一）財(cái)政補(bǔ)貼概念

財(cái)政補(bǔ)貼最早出現(xiàn)于馬克思的《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》，該部著作在論述國(guó)民收入分配問題時(shí)曾提到國(guó)民收入再分配的問題：先經(jīng)過初次分配，而后對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行再分配。并且，針對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，他總結(jié)了其涉及各方的四種需要，從對(duì)這些內(nèi)容的詳細(xì)論述中我們可以發(fā)現(xiàn)，雖然當(dāng)時(shí)文中沒有對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼作出定義，但這部著作已經(jīng)孕育出了財(cái)政補(bǔ)貼的雛形。政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)分別對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼下了定義。理論法學(xué)主要從社會(huì)責(zé)任的角度對(duì)其進(jìn)行定義，體現(xiàn)了我國(guó)民主法治精神，強(qiáng)調(diào)財(cái)政補(bǔ)貼間接給社會(huì)帶來的利益，以及給個(gè)人、企業(yè)和其他組織帶來的直接利益。財(cái)政補(bǔ)貼是政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一種杠桿，是政府發(fā)揮有形之手的重要體現(xiàn)。［1］在扶持中小企業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、縮小地區(qū)發(fā)展差異等方面具有重要作用。

（二）財(cái)政補(bǔ)貼制度的性質(zhì)與特征

從性質(zhì)上看，財(cái)政補(bǔ)貼可以劃歸到財(cái)政支出范疇中。財(cái)政補(bǔ)貼勢(shì)必會(huì)減少國(guó)庫的資金，但最終目的是為了國(guó)家利益。財(cái)政補(bǔ)貼是國(guó)家對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行再分配的一種形式，屬于財(cái)政分配的第二階段。財(cái)政補(bǔ)貼不同于其他調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的手段，它具有自身的特征：1.政策性。由于財(cái)政補(bǔ)貼主要是政策性規(guī)定，因此，它具有很強(qiáng)的政策性。國(guó)家應(yīng)該對(duì)哪些行業(yè)或者何種企業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼、補(bǔ)貼的具體數(shù)額、最終實(shí)現(xiàn)何種目標(biāo)，這些都要符合特定時(shí)期的國(guó)家政策。［2］2.時(shí)效性。既然財(cái)政補(bǔ)貼要與一定時(shí)期的國(guó)家政策緊密相關(guān)，就決定了財(cái)政補(bǔ)貼具有一定的時(shí)效性。由于國(guó)家的政策會(huì)隨著政治、經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)際形勢(shì)的變化而變化，因此，為執(zhí)行某些政策而配備的財(cái)政補(bǔ)貼也會(huì)隨之調(diào)整。3.靈活性。財(cái)政補(bǔ)貼具有很強(qiáng)的靈活性，補(bǔ)貼對(duì)象主要是居民和企業(yè)。財(cái)政補(bǔ)貼針對(duì)居民和企業(yè)會(huì)采用不同的方式，給予不同的補(bǔ)貼金額。企業(yè)之間的財(cái)政補(bǔ)貼方式也有所不同，補(bǔ)貼金額會(huì)根據(jù)具體情況差別對(duì)待。綜上，政府會(huì)根據(jù)補(bǔ)貼的具體對(duì)象靈活調(diào)整，選擇不同的方式和金額，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。

二、上市公司財(cái)政補(bǔ)貼現(xiàn)狀分析

公司在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下是自負(fù)盈虧的，但由于上市公司的特殊地位，即能夠幫助中央或地方政府解決其關(guān)心的一些問題，如促進(jìn)就業(yè)、增加稅收、帶動(dòng)GDP等，具有不可忽視的作用，因此，幾乎所有上市公司均能得到財(cái)政補(bǔ)貼。中國(guó)上市公司獲得財(cái)政補(bǔ)貼的形式多種多樣，包括直接的資金轉(zhuǎn)移支付、稅收減免、稅收返還、產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼等。其標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額也是大有不同。財(cái)政補(bǔ)貼本是為幫助企業(yè)扭虧為盈，度過難關(guān)或者激勵(lì)企業(yè)不斷發(fā)展。但是，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)不少企業(yè)為了得到政府的財(cái)政補(bǔ)貼，提供虛假證明進(jìn)行申報(bào)的情況。有的上市公司采取違法手段以取得財(cái)政補(bǔ)貼，而且相關(guān)部門“違規(guī)”補(bǔ)貼上市公司現(xiàn)象十分嚴(yán)重。財(cái)政補(bǔ)貼作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)的一種手段，如一把雙刃劍，積極作用顯而易見，消極作用不容忽視。研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)對(duì)上市公司進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼不僅存在補(bǔ)貼規(guī)模急劇膨脹、補(bǔ)貼內(nèi)容混亂，結(jié)構(gòu)扭曲以及補(bǔ)貼比重不合理等問題，還存在以下主要問題：（1）政策性有余而法律性不足。（2）規(guī)范性不足、補(bǔ)貼涵蓋范圍廣、財(cái)政補(bǔ)貼信息不透明。（3）缺乏財(cái)政補(bǔ)貼監(jiān)督機(jī)制。上市公司的財(cái)政補(bǔ)貼監(jiān)管缺失一直是我國(guó)的監(jiān)管漏洞，在制度上沒有規(guī)定政府對(duì)此濫用權(quán)力最終要承擔(dān)責(zé)任的機(jī)制。（4）政府職能錯(cuò)位。政府過多介入上市公司的經(jīng)營(yíng)，給予上市公司補(bǔ)貼容易造成企業(yè)“預(yù)算軟約束”。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域里過多參雜財(cái)政補(bǔ)貼，會(huì)干擾經(jīng)濟(jì)主體有序競(jìng)爭(zhēng)，擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。

三、對(duì)上市公司財(cái)政補(bǔ)貼的預(yù)算法規(guī)制的必要性

我國(guó)《預(yù)算法》對(duì)上市公司財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)制過于簡(jiǎn)單，因此，實(shí)踐中上市公司財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算法律依據(jù)不足。事前立法不足必然導(dǎo)致事后責(zé)任追究機(jī)制的缺失。同時(shí)，法律制度保障缺失使公眾參與度很低。現(xiàn)實(shí)中，政府對(duì)上市公司的財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算并未公開征求廣大公民的意見，這種不公開必然導(dǎo)致不透明。因此，我國(guó)對(duì)上市公司財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)進(jìn)行詳細(xì)的預(yù)算法規(guī)制，將上市公司財(cái)政補(bǔ)貼納入統(tǒng)一預(yù)算，預(yù)算法實(shí)體法規(guī)制，構(gòu)建預(yù)算監(jiān)管機(jī)制，完善預(yù)算規(guī)制程序。

（一）對(duì)上市公司進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼受預(yù)算法律規(guī)制是國(guó)際公認(rèn)原則

當(dāng)今世界各國(guó)針對(duì)上市公司財(cái)政補(bǔ)貼雖然沒有建立統(tǒng)一預(yù)算體制，但是大多數(shù)國(guó)家通過預(yù)算法對(duì)此都有比較完善的規(guī)制，對(duì)上市公司財(cái)政補(bǔ)貼要接受預(yù)算的規(guī)制是當(dāng)今國(guó)際公認(rèn)的原則。然而我國(guó)對(duì)預(yù)算法還沒有足夠重視。預(yù)算制度作為我國(guó)監(jiān)管和約束政府行為的一項(xiàng)重要制度，不應(yīng)僅僅是一串羅列在政府工作報(bào)告中的數(shù)字。預(yù)算法是規(guī)范性法律文件，是國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)和政府工作人員的行為準(zhǔn)則，是廣大人民群眾監(jiān)督政府財(cái)政行為的法律依據(jù)。預(yù)算作為人民監(jiān)督政府財(cái)政收支的一種財(cái)會(huì)監(jiān)督制度，必須包括全部收入與支出項(xiàng)目，也必須受到約束和監(jiān)督。［3］在現(xiàn)代國(guó)家，預(yù)算的地位無法被替代。對(duì)上市公司財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行預(yù)算法上的完善有利于反映政府計(jì)劃做什么、正在做什么、已經(jīng)做了什么，保障公民對(duì)這方面的知情權(quán)。

（二）對(duì)上市公司的財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行預(yù)算法規(guī)制符合我國(guó)預(yù)算法的立法目的和要求

哪類企業(yè)可以得到補(bǔ)貼、采取何種補(bǔ)貼形式、補(bǔ)貼的范圍包括哪些以及補(bǔ)貼的規(guī)模等情況一旦確定下來，就必須交給相關(guān)的監(jiān)察機(jī)關(guān)審查，待監(jiān)察機(jī)關(guān)審查合理、合規(guī)且合法后再交給執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行。在后期，相關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)必須按照法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)行。我國(guó)還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，我國(guó)的預(yù)算制度建立得還很不完善，所以在未來的“預(yù)算國(guó)家”建立的過程中必須要堅(jiān)持現(xiàn)代預(yù)算法則。同時(shí)還要體現(xiàn)兩個(gè)標(biāo)志，即財(cái)政統(tǒng)一和預(yù)算監(jiān)督，確保預(yù)算公開透明以及先前預(yù)算的約束力。按照這個(gè)理論來對(duì)上市公司財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行監(jiān)督管理，將對(duì)上市公司的財(cái)政補(bǔ)貼的所有資金納入預(yù)算的統(tǒng)一管理。［4］我國(guó)對(duì)于上市公司的財(cái)政補(bǔ)貼資金，包括兩部分，一部分是預(yù)算內(nèi)資金；另一部分是預(yù)算外資金（由行政收費(fèi)和特殊基金構(gòu)成）。這些資金雖然以不同的形式在讓渡，但都屬于國(guó)家財(cái)政資金的組成部分，必須在有效的預(yù)算監(jiān)管之下使用。針對(duì)預(yù)算外資金管理收入，2010年國(guó)家財(cái)政部出臺(tái)一項(xiàng)政策，即將其全部納入預(yù)算管理。對(duì)上市公司的財(cái)政補(bǔ)貼也必須納入預(yù)算法的規(guī)制，在預(yù)算內(nèi)要體現(xiàn)上市公司財(cái)政補(bǔ)貼的具體情況。這一政策符合預(yù)算法的目的和要求。

四、對(duì)上市公司財(cái)政補(bǔ)貼的預(yù)算法規(guī)制建議

《預(yù)算法》第十九條規(guī)定，各項(xiàng)補(bǔ)貼支出作為預(yù)算支出的一項(xiàng)內(nèi)容。但《預(yù)算法》并沒有關(guān)于政府財(cái)政支出的具體限制。目前，很多學(xué)者對(duì)上市公司財(cái)政補(bǔ)貼制度的研究更多著眼于實(shí)體法和程序法。但實(shí)際上，對(duì)于上市公司財(cái)政補(bǔ)貼制度的完善應(yīng)該著眼于微觀，即預(yù)算法如何對(duì)其規(guī)制從而更好地發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼的作用。

（一）國(guó)外模式

外國(guó)的財(cái)政補(bǔ)貼制度發(fā)展得相對(duì)成熟，但不同國(guó)家根據(jù)各國(guó)國(guó)情、針對(duì)上市公司的財(cái)政補(bǔ)貼制定的模式有所不同。對(duì)上市公司的財(cái)政補(bǔ)貼是一項(xiàng)重要支出，因此，有必要針對(duì)上市公司的財(cái)政補(bǔ)貼這一支出做出預(yù)算管理。德國(guó)政府的財(cái)政補(bǔ)貼制度有一套嚴(yán)格程序。首先，德國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼的對(duì)象主要為科技和項(xiàng)目。德國(guó)政府希望通過對(duì)該方面的財(cái)政補(bǔ)貼制度激發(fā)德國(guó)的創(chuàng)新欲望，提高德國(guó)科技創(chuàng)新能力。當(dāng)然德國(guó)并非對(duì)所有的科技都予以財(cái)政補(bǔ)貼，主要是針對(duì)尖端科技和具有較高價(jià)值的項(xiàng)目，通過對(duì)這些行業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼以解決研究人員科研資金問題，從而保證德國(guó)技術(shù)處于世界領(lǐng)先地位。其次，對(duì)尖端科技和具有較高價(jià)值的項(xiàng)目甄別按照專門的程序進(jìn)行，德國(guó)政府會(huì)委托專門的研究機(jī)構(gòu)作為評(píng)審機(jī)構(gòu)。當(dāng)研究機(jī)構(gòu)評(píng)審結(jié)束后，將評(píng)審報(bào)告交給德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展部門。德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展部門與德國(guó)聯(lián)邦教育及研究部門會(huì)根據(jù)該報(bào)告以及相關(guān)部門調(diào)研等其他情況綜合做出決定，盡可能避免僅由德國(guó)經(jīng)濟(jì)部門做此決定帶來的無法保證財(cái)政補(bǔ)貼公開公正的問題。同時(shí)，委托機(jī)構(gòu)的成員都是領(lǐng)域內(nèi)的專家，但基于回避原則，委托機(jī)構(gòu)的成員不包括企業(yè)的專家。

（二）對(duì)我國(guó)上市公司財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算法規(guī)制的思考

1.將對(duì)上市公司的財(cái)政補(bǔ)貼統(tǒng)一納入預(yù)算

我國(guó)財(cái)政部每年都對(duì)上市公司的財(cái)政補(bǔ)貼支出進(jìn)行預(yù)算，但較為簡(jiǎn)單籠統(tǒng)。對(duì)上市公司的財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)全部納入國(guó)家或者地方各級(jí)預(yù)算，并且應(yīng)當(dāng)詳細(xì)。目前，有關(guān)上市公司財(cái)政補(bǔ)貼的法律主要是《企業(yè)所得稅法》《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則—財(cái)政補(bǔ)助》《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅暫行條例》等。國(guó)家對(duì)上市公司的財(cái)政補(bǔ)貼與社會(huì)公共利益及人民群眾利益切身相關(guān)，預(yù)算法應(yīng)對(duì)其資金使用進(jìn)行規(guī)范。對(duì)上市公司的財(cái)政補(bǔ)貼最終落入高管口袋的現(xiàn)象屢見不鮮。對(duì)此，上市公司支出應(yīng)當(dāng)詳盡明確，高級(jí)管理人員的年薪更是應(yīng)當(dāng)合理、公開、透明。對(duì)屬于中央管理的上市公司的財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)將其納入中央政府的預(yù)算范疇，對(duì)屬于私人的上市公司的財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)將其納入地方各級(jí)預(yù)算。

2.預(yù)算法規(guī)制

現(xiàn)有《預(yù)算法》第十九條規(guī)定，各項(xiàng)補(bǔ)貼支出作為預(yù)算支出的一項(xiàng)內(nèi)容。在預(yù)算法的未來發(fā)展完善中應(yīng)該對(duì)上市公司的財(cái)政補(bǔ)貼作出詳細(xì)的預(yù)算法規(guī)制。具體方面應(yīng)當(dāng)包括：預(yù)算法應(yīng)該將社會(huì)公共利益作為對(duì)上市公司進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的出發(fā)點(diǎn)；預(yù)算法中應(yīng)該具體列明對(duì)上市公司進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的事項(xiàng)、范圍、規(guī)模以及其他情況。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)庫集中支付制度存在的弊端逐漸顯現(xiàn)出來，預(yù)算法應(yīng)對(duì)該制度進(jìn)行深化改革。如將對(duì)上市公司的財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目資金納入國(guó)庫單一賬戶體系，在國(guó)家或者地方政府需要對(duì)上市公司支付資助金額時(shí)，通過直接支付和授權(quán)支付兩種方式將資金支付給受款人。［5］

3.構(gòu)建預(yù)算監(jiān)管機(jī)制

在對(duì)上市公司財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行預(yù)算監(jiān)管方面，我國(guó)可以借鑒美國(guó)的首席財(cái)政官制度，即在上市公司中設(shè)置首席財(cái)政官在各個(gè)階段監(jiān)管對(duì)上市公司的財(cái)政補(bǔ)貼。我國(guó)可以對(duì)首席財(cái)政官的任職資格、職權(quán)、任期、選拔和法律責(zé)任在《預(yù)算法》或?qū)淼摹敦?cái)政法》中進(jìn)行規(guī)定，首席財(cái)政官必須具備專業(yè)知識(shí)，熟悉相關(guān)法律和制度。當(dāng)然，首席財(cái)政官不得享有經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，但公司的每筆收支必須經(jīng)過其審核，對(duì)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。

4.完善預(yù)算規(guī)制的程序

預(yù)算程序制度包括預(yù)算編制制度、預(yù)算審批制度、預(yù)算調(diào)整制度。其中，預(yù)算編制中包括時(shí)間、方法和原則；預(yù)算審批制度包括預(yù)算審批的標(biāo)準(zhǔn)和程序；預(yù)算調(diào)整制度主要包括調(diào)整的適用條件。對(duì)上市公司財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取中小企業(yè)、群眾和相關(guān)利益者的意見。對(duì)公司財(cái)政補(bǔ)貼制度的規(guī)制既要體現(xiàn)前瞻性，同時(shí)也要符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。對(duì)上市公司財(cái)政補(bǔ)貼的用途的編制應(yīng)當(dāng)征求相關(guān)部門的意見，獲得監(jiān)管機(jī)構(gòu)審批，取得相關(guān)機(jī)構(gòu)同意，并舉行聽證會(huì)。執(zhí)行中如發(fā)現(xiàn)有嚴(yán)重違法行為，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格追究其責(zé)任。相關(guān)部門或?qū)＜覒?yīng)當(dāng)對(duì)上市公司的每筆財(cái)政補(bǔ)貼的必要性進(jìn)行分析，減少不必要的財(cái)政補(bǔ)貼，從而減少國(guó)家政府不必要的財(cái)政預(yù)算。更為重要的是，應(yīng)當(dāng)完善對(duì)上市公司高級(jí)管理人員的責(zé)任追究機(jī)制。最后，通過預(yù)算法的規(guī)制使財(cái)政補(bǔ)貼不再計(jì)入利潤(rùn)，虧損公司不能依靠財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)“從虧損變盈利”，不能利用財(cái)政補(bǔ)貼保持上市資格，促進(jìn)上市公司經(jīng)營(yíng)能力的提高以及經(jīng)營(yíng)效率的提升，只有這樣才能使財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)上市公司發(fā)揮積極作用。

［1］涂俊娜.新預(yù)算法對(duì)財(cái)政部門預(yù)算管理影響分析［J］.中國(guó)國(guó)際財(cái)經(jīng)（中英文），2017，（9）.

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