曹昌偉

（銅陵學(xué)院法學(xué)院，安徽銅陵244061）

1 問題的提出

為充分發(fā)揮森林的生態(tài)效益，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，我國(guó)《森林法》第8條第2款規(guī)定，國(guó)家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于生態(tài)公益林的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理，具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。但時(shí)至今日，就森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金而言，由國(guó)務(wù)院制定的具有行政法規(guī)屬性的具體辦法仍付之闕如[1]。2007年3月，財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局制定了《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》（財(cái)農(nóng)〔2007〕7號(hào)），該辦法雖然對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的補(bǔ)償范圍、項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、基金監(jiān)管等都做了一定的規(guī)范，但該辦法已于2014年4月被廢止。2016年12月，財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合制定《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》（財(cái)農(nóng)〔2016〕196號(hào)），該管理辦法成為我國(guó)目前生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)闹饕梢罁?jù)，但究其內(nèi)容而言，是否要專戶設(shè)立補(bǔ)償基金，補(bǔ)償基金如何設(shè)立、管理、使用等問題均未得到有效解決。另一方面，從森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金運(yùn)作實(shí)踐來(lái)看，由于補(bǔ)償基金法律依據(jù)層級(jí)低、穩(wěn)定性差，對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償規(guī)定過于簡(jiǎn)略、操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致在補(bǔ)償實(shí)踐中基金來(lái)源渠道單一、規(guī)模有限，基金使用范圍不當(dāng)、治理結(jié)構(gòu)不明晰等諸多問題，基金的設(shè)立、管理、運(yùn)行缺乏有效規(guī)范。補(bǔ)償基金運(yùn)作機(jī)制的不健全嚴(yán)重制約著森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的功能，嚴(yán)重影響到生態(tài)公益林的管護(hù)與建設(shè)。因此，對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金運(yùn)作機(jī)制的探討，是完善我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度、充分發(fā)揮森林生態(tài)效益的關(guān)鍵。

2 我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金運(yùn)作機(jī)制存在的主要問題

2.1 補(bǔ)償基金法律依據(jù)層級(jí)低且內(nèi)容簡(jiǎn)略

已如上述，我國(guó)《森林法》將有關(guān)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的立法權(quán)授予國(guó)務(wù)院行使，換言之，關(guān)于補(bǔ)償基金的法律規(guī)范應(yīng)定位于行政法規(guī)層級(jí)，但由于國(guó)務(wù)院尚未以行政法規(guī)的形式就補(bǔ)償基金進(jìn)行立法，因而財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合制定的《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》便成為我國(guó)現(xiàn)階段森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹饕罁?jù)。就該補(bǔ)償依據(jù)而言，主要存在兩個(gè)方面的問題：首先，該管理辦法法律層級(jí)低，與《森林法》的規(guī)定相悖。從法律層級(jí)上看，國(guó)務(wù)院制定的屬于行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院部門制定的屬于部門規(guī)章，行政法規(guī)的層級(jí)高于部門規(guī)章?！渡址ā访鞔_規(guī)定，森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的具體辦法應(yīng)定位于行政法規(guī)層級(jí)，而作為現(xiàn)階段補(bǔ)償依據(jù)的《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》屬于部門規(guī)章，法律層級(jí)相對(duì)低，與《森林法》的規(guī)定相悖；其次，該管理辦法內(nèi)容簡(jiǎn)略，規(guī)范作用極其有限。《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》將用于森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)幕鸾y(tǒng)一納入林業(yè)改革發(fā)展資金，其對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)囊?guī)定極其概括、籠統(tǒng)，缺乏可操作性，關(guān)于補(bǔ)償基金的設(shè)立、運(yùn)行、管理、監(jiān)督等規(guī)范更是付之闕如，從這個(gè)意義上而言，森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的法律依據(jù)實(shí)際上處于缺位狀態(tài)。

2.2 補(bǔ)償基金來(lái)源渠道單一導(dǎo)致基金規(guī)模有限

森林生態(tài)效益補(bǔ)償是政府的應(yīng)盡職責(zé)，政府用以補(bǔ)償?shù)幕鹬饕獊?lái)源于財(cái)政預(yù)算，補(bǔ)償基金來(lái)源渠道單一，基金規(guī)?？傮w有限，究其原因主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：首先，林業(yè)資金投入分散，未能圍繞森林生態(tài)效益補(bǔ)償形成資金合力。現(xiàn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金僅用于公益林的管護(hù)支出，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，甚至連管護(hù)成本都難以負(fù)擔(dān)[2]，但是根據(jù)《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》的規(guī)定，對(duì)于森林的營(yíng)造、撫育、林區(qū)道路維護(hù)、森林防火、有害生物防治、林業(yè)防災(zāi)減災(zāi)、林業(yè)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)與建設(shè)等，中央和地方財(cái)政設(shè)有專項(xiàng)資金予以扶持，此類專項(xiàng)資金中一部分又用于公益林的建設(shè)與管護(hù)。由此可見，就森林生態(tài)效益補(bǔ)償而言，中央和地方財(cái)政在林業(yè)資金分配上較為分散，從而無(wú)法形成資金合力，嚴(yán)重影響補(bǔ)償效果。其次，政府補(bǔ)償與受益者補(bǔ)償關(guān)系不清，導(dǎo)致基金來(lái)源渠道單一?！罢l(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”是森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，但在我國(guó)現(xiàn)行補(bǔ)償制度框架下，承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的主體是政府，森林生態(tài)效益直接受益者未承擔(dān)應(yīng)盡的補(bǔ)償責(zé)任[3]。比如，依托森林生態(tài)效益從事森林旅游、水資源使用、水力發(fā)電、內(nèi)河航運(yùn)等經(jīng)營(yíng)者，其是森林生態(tài)效益的直接受益者，本應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償職責(zé)，但由于政府沒有建立相應(yīng)的制度支撐和引導(dǎo)，這些直接受益者被排除在補(bǔ)償主體之外，導(dǎo)致補(bǔ)償基金來(lái)源渠道單一。另一方面，對(duì)于影響、破壞森林生態(tài)效益的經(jīng)營(yíng)者如礦產(chǎn)資源開采者、木材加工企業(yè)、環(huán)境污染與生態(tài)破壞者等，政府往往會(huì)收取一定的恢復(fù)費(fèi)用或有罰沒收入，但就現(xiàn)狀而言，政府未能從這些費(fèi)用或收入中提取部分資金專項(xiàng)用于生態(tài)公益林補(bǔ)償，從而導(dǎo)致補(bǔ)償基金的來(lái)源渠道被不當(dāng)限縮。

2.3 補(bǔ)償基金使用范圍界定不當(dāng)

根據(jù)《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》的限定，森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金主要用于公益林的保護(hù)和管理，即用于公益林的管護(hù)支出，具體包括管護(hù)補(bǔ)助支出和公共管護(hù)支出兩部分，前者主要用于公益林的管護(hù)勞務(wù)支出，后者主要用于公益林監(jiān)督檢查、評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)等方面的支出，并根據(jù)公益林權(quán)屬的不同實(shí)行不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此種關(guān)于森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金使用范圍的規(guī)定，存在不當(dāng)之處，具體表現(xiàn)如下：第一，極大限縮了《森林法》所確定的基金使用范圍。《森林法》將公益林的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理統(tǒng)一納入基金的補(bǔ)償范圍，而該管理辦法卻將基金使用范圍限定為公益林的保護(hù)和管理，極大限縮了基金的使用范圍。正如某學(xué)者所言，現(xiàn)行公益林補(bǔ)償僅補(bǔ)償管護(hù)成本，而并非集體或個(gè)人因公益林規(guī)劃建設(shè)所造成的全部損失，因此現(xiàn)行補(bǔ)償沒有真正體現(xiàn)出補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)[4]。第二，公共管護(hù)不應(yīng)納入基金使用范圍。所謂公共管護(hù)是指對(duì)公益林的監(jiān)督檢查、評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)、森林防火、有害生物防治等，公益林的公共管護(hù)是地方各級(jí)林業(yè)主管部門的應(yīng)盡職責(zé)，因此公共管護(hù)費(fèi)用應(yīng)納入林業(yè)主管部門的財(cái)政預(yù)算，而不應(yīng)納入補(bǔ)償基金使用范圍。第三，國(guó)有公益林不應(yīng)成為基金補(bǔ)償?shù)膶?duì)象?，F(xiàn)行公益林補(bǔ)償將國(guó)有公益林納入補(bǔ)償范圍，這與國(guó)有公益林的屬性相悖。國(guó)有公益林屬于國(guó)家所有，其所產(chǎn)生的生態(tài)效益實(shí)際上是由國(guó)家來(lái)提供，生態(tài)效益作為公共產(chǎn)品或服務(wù)，政府代表國(guó)家提供生態(tài)效益是其職責(zé)所在，因此，經(jīng)營(yíng)國(guó)有生態(tài)公益林產(chǎn)生生態(tài)效益，屬于政府應(yīng)盡職責(zé)，由此產(chǎn)生的費(fèi)用雖可納入財(cái)政預(yù)算，但不應(yīng)作為基金補(bǔ)償?shù)膶?duì)象。

2.4 補(bǔ)償基金治理結(jié)構(gòu)不明晰基金管理效率低

就補(bǔ)償基金管理現(xiàn)狀而言，森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金被統(tǒng)一納入林業(yè)改革發(fā)展資金，由政府財(cái)政部門和林業(yè)主管部門共同管理。此種關(guān)于補(bǔ)償基金的管理機(jī)制，存在著諸多問題。首先，補(bǔ)償基金缺乏專戶管理，不利于擴(kuò)大基金規(guī)模。在拓寬補(bǔ)償基金來(lái)源渠道、擴(kuò)大基金規(guī)模方面，除了常規(guī)的財(cái)政預(yù)算撥款以外，對(duì)于與森林生態(tài)效益密切相關(guān)的經(jīng)營(yíng)者，可通過稅收、稅收外附加或行政事業(yè)性收費(fèi)的方式提取或征收一定的資金用于森林生態(tài)效益補(bǔ)償，在此背景下，迫切需要補(bǔ)償基金實(shí)行專戶管理、?？顚Ｓ?。其次，在補(bǔ)償基金的管理上，財(cái)政部門和林業(yè)主管部門職責(zé)不清、分工不明。在補(bǔ)償基金實(shí)行專戶管理、不斷拓寬基金來(lái)源的情形下，補(bǔ)償基金專戶應(yīng)由哪個(gè)部門設(shè)立并管理，就補(bǔ)償基金提取、征收、分配、監(jiān)督而言，財(cái)政部門和林業(yè)主管部門應(yīng)如何分工負(fù)責(zé)等，在現(xiàn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度框架下，這些規(guī)范都付之闕如，由此嚴(yán)重制約了基金規(guī)模，影響基金管理效率。最后，補(bǔ)償基金發(fā)放中間環(huán)節(jié)多，導(dǎo)致基金被截留、挪用、侵吞現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。就現(xiàn)行補(bǔ)償基金發(fā)放環(huán)節(jié)而言，基金往往按照財(cái)政預(yù)算級(jí)次從中央到地方層層下達(dá)，再由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織發(fā)放到村委會(huì)或通過“一卡通”的方式發(fā)放給林農(nóng)。補(bǔ)償基金按照預(yù)算層級(jí)層層下?lián)?，基金發(fā)放中間環(huán)節(jié)多，再加上基金的發(fā)放缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督和約束機(jī)制，往往導(dǎo)致地方政府下?lián)苜Y金不及時(shí)，甚至出現(xiàn)補(bǔ)償基金被截留、挪用、侵吞的現(xiàn)象[5]。另外，在集體林權(quán)制度改革背景下，集體、個(gè)人所有的森林被區(qū)劃界定為公益林，補(bǔ)償對(duì)象如何確定、補(bǔ)償基金如何分配存有爭(zhēng)議，這在一定程度上又加劇了補(bǔ)償資金被截留、挪用、侵吞的現(xiàn)象。

3 健全我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金運(yùn)作機(jī)制的思考

在補(bǔ)償基金運(yùn)作機(jī)制的設(shè)計(jì)上，要以充分發(fā)揮森林的生態(tài)效益為宗旨，以平衡公益林經(jīng)營(yíng)者與生態(tài)效益受益者利益關(guān)系為主線，通盤考慮、統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)、合理地設(shè)計(jì)補(bǔ)償基金運(yùn)作機(jī)制。

3.1 制定統(tǒng)一的森林生態(tài)效益補(bǔ)償條例保障補(bǔ)償有法可依

公益林的區(qū)劃界定與補(bǔ)償，從政府角度而言，屬于行政行為的范疇，從林權(quán)人的角度而言，是對(duì)其林權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種限制。公益林的區(qū)劃界定與補(bǔ)償雖然不同于政府的征收、征用，但在其根本屬性上與征收、征用類同，即都是基于公共利益的需要，由政府代表國(guó)家對(duì)集體、個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種限制。根據(jù)《立法法》關(guān)于立法權(quán)限的劃分，征收、征用事項(xiàng)只能通過法律予以規(guī)定，由此類推，公益林的區(qū)劃、界定、補(bǔ)償本應(yīng)由法律作出規(guī)定，但對(duì)于本應(yīng)由法律作出規(guī)定的事項(xiàng)，可通過其他相關(guān)法律或者全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)其中的部分事項(xiàng)先行制定行政法規(guī)。已如上述，《森林法》第8條第2款將有關(guān)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)牧⒎?quán)限授予國(guó)務(wù)院行使，因此國(guó)家林業(yè)局、財(cái)政部不具有就森林生態(tài)效益補(bǔ)償進(jìn)行立法的權(quán)限，其聯(lián)合制定的《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》中有關(guān)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)囊?guī)定與《立法法》關(guān)于立法權(quán)限的劃分相沖突[6]。因此，國(guó)務(wù)院應(yīng)根據(jù)《森林法》第8條第2款的授權(quán)，抓緊制定有關(guān)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)男姓ㄒ?guī)，就公益林的區(qū)劃界定、補(bǔ)償以及補(bǔ)償基金的設(shè)立、運(yùn)行、監(jiān)管等事項(xiàng)作出統(tǒng)一規(guī)定，這既是解決補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)問題，更是大力推進(jìn)生態(tài)公益林建設(shè)、充分發(fā)揮森林生態(tài)效益的客觀要求。

3.2 拓寬補(bǔ)償基金來(lái)源渠道形成資金合力

政府是森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹黧w，其補(bǔ)償基金主要來(lái)源于財(cái)政預(yù)算。為此，拓寬補(bǔ)償基金來(lái)源渠道，整合林業(yè)改革與發(fā)展資金用途，形成資金合力，是完善我國(guó)補(bǔ)償基金制度的關(guān)鍵。首先，根據(jù)受益者補(bǔ)償原則，對(duì)于依托森林生態(tài)效益從事森林旅游、水資源開發(fā)與使用、水力發(fā)電、內(nèi)河航運(yùn)等經(jīng)營(yíng)者，可由稅務(wù)機(jī)關(guān)從其繳納的營(yíng)業(yè)稅、增值稅、消費(fèi)稅等稅額中提取一定比例的資金納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金專戶[7]，另外也可以通過稅收附加或行政事業(yè)性收費(fèi)的方式向這些經(jīng)營(yíng)者征收一定數(shù)額的補(bǔ)償費(fèi)，直接用于森林生態(tài)效益補(bǔ)償；對(duì)于影響、破壞森林生態(tài)效益的經(jīng)營(yíng)者如礦產(chǎn)資源開采者、木材加工企業(yè)、環(huán)境污染與生態(tài)破壞者等，政府可從其繳納的資源使用費(fèi)、污染治理費(fèi)、罰沒收入中提取一定比例的資金納入補(bǔ)償基金；另外，政府作為補(bǔ)償基金的設(shè)立人、管理人，還可以通過發(fā)行債券、生態(tài)彩票、接受捐贈(zèng)等方式籌集補(bǔ)償資金，不斷擴(kuò)大基金規(guī)模。其次，要整合林業(yè)改革發(fā)展資金用途，形成資金合力。我國(guó)傳統(tǒng)林業(yè)以木材生產(chǎn)為主，片面追求森林的經(jīng)濟(jì)效益，這在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)導(dǎo)致森林被濫伐，進(jìn)而造成毀林和森林日益退化的惡果[8]。隨著我國(guó)林業(yè)正由傳統(tǒng)的以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變，生態(tài)需求已成為社會(huì)對(duì)林業(yè)發(fā)展的第一需求。在此背景下，林業(yè)改革發(fā)展資金要向公益林建設(shè)、管護(hù)傾斜。就森林生態(tài)效益補(bǔ)償而言，對(duì)于國(guó)有公益林，不應(yīng)納入補(bǔ)償基金補(bǔ)償范圍，而應(yīng)依托國(guó)有公益林專項(xiàng)建設(shè)保護(hù)資金予以扶持、資助；對(duì)于集體、個(gè)人所有的公益林，要以公益林營(yíng)造、撫育、保護(hù)、管理為主線，實(shí)行補(bǔ)償全覆蓋。為此，要將目前分散用于天然林保護(hù)管理、公益林管護(hù)、造林、森林撫育、林業(yè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、森林防火、林業(yè)有害生物防治、林業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)、林業(yè)貸款貼息等的補(bǔ)助資金進(jìn)行整合，除了國(guó)有公益林專項(xiàng)建設(shè)、管護(hù)資金以外，其他用于公益林建設(shè)、管護(hù)的資金應(yīng)全部納入補(bǔ)償基金，專項(xiàng)用于集體、個(gè)人所有公益林的補(bǔ)償。

3.3 合理劃定補(bǔ)償基金使用范圍

已如上述，對(duì)于國(guó)有生態(tài)公益林，其營(yíng)造、撫育、保護(hù)、管理等費(fèi)用，應(yīng)依托財(cái)政專項(xiàng)建設(shè)管護(hù)資金予以扶持、資助，而不應(yīng)納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金使用范圍。因此，森林生態(tài)效益補(bǔ)償應(yīng)僅是指對(duì)集體、個(gè)人所有的森林、林木被劃定為公益林而進(jìn)行的一種補(bǔ)償。對(duì)于集體、個(gè)人所有的森林、林木被劃定為公益林，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定，在學(xué)界主要有三種方法：一是根據(jù)公益林生態(tài)效益的價(jià)值確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，二是比照商品林的經(jīng)濟(jì)價(jià)值確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，三是根據(jù)公益林的經(jīng)營(yíng)成本確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[9]。森林生態(tài)效益的價(jià)值是森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)母鶕?jù)，但由于生態(tài)效益屬于公共產(chǎn)品，其價(jià)值無(wú)法通過市場(chǎng)機(jī)制來(lái)反映。生態(tài)效益的價(jià)值難以確定，往往需要借助間接手段來(lái)估算，比如機(jī)會(huì)成本、替代成本、影子價(jià)格、資產(chǎn)價(jià)值等，選取的方法不同，估算出來(lái)的價(jià)值不同[10]。生態(tài)效益的經(jīng)濟(jì)價(jià)值不僅難以估量并且具有不確定性，因此其不能成為我國(guó)現(xiàn)階段森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。比照商品林的經(jīng)濟(jì)價(jià)值確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也存在著難以克服的問題，首先商品林的經(jīng)濟(jì)價(jià)值不確定，商品林包括用材林、薪炭林、經(jīng)濟(jì)林等，林分類型、林分質(zhì)量不同，市場(chǎng)供求關(guān)系不同，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值也就不同，以此作為公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有不確定性；其次，如若比照商品林的經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，則公益林營(yíng)造、撫育、保護(hù)、管理等一切成本都應(yīng)由林權(quán)權(quán)利人承擔(dān)，這與我國(guó)目前公益林管護(hù)現(xiàn)狀不符。因此，以商品林的經(jīng)濟(jì)價(jià)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不可取。森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)母灸康脑谟谕ㄟ^補(bǔ)償激發(fā)公益林經(jīng)營(yíng)者的積極性，從而推動(dòng)公益林建設(shè)、管護(hù),保障森林生態(tài)效益的發(fā)揮[11]。因此，森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)公益林建設(shè)、管護(hù)成本加適當(dāng)收益的方式予以確定，公益林建設(shè)、管護(hù)成本包括林地地租、林地建設(shè)投入、公益林營(yíng)造、撫育、保護(hù)與管理費(fèi)用等，適當(dāng)收益可本著激勵(lì)為主的原則，綜合考慮林分類型與質(zhì)量、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展程度、收入水平、林農(nóng)狀況等因素確定。值得提及的是，公益林的公共管護(hù)如森林防火、有害生物防治、防災(zāi)減災(zāi)、公益林監(jiān)督檢查、評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)等，本是地方林業(yè)主管部門的職責(zé)，因此公益林的公共管護(hù)費(fèi)用雖可列入政府財(cái)政預(yù)算，但不應(yīng)作為補(bǔ)償對(duì)象而納入補(bǔ)償基金支付范圍。

3.4 健全基金治理結(jié)構(gòu)提高基金管理效率

就現(xiàn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金而言，健全其治理結(jié)構(gòu)，明晰管理部門職責(zé)，提高基金管理效率，意義重大、任務(wù)迫切。為此，首先要建立補(bǔ)償基金專戶，實(shí)行專賬管理。從補(bǔ)償基金來(lái)源渠道看，其主要來(lái)源于財(cái)政預(yù)算撥款、稅收、稅收附加、行政事業(yè)性收費(fèi)以及罰沒收入等，這些資金都屬于財(cái)政資金；從補(bǔ)償基金用途來(lái)看，其實(shí)質(zhì)是基于公共利益的需要由政府代表國(guó)家應(yīng)盡的職責(zé)，補(bǔ)償基金支出屬于財(cái)政支出項(xiàng)目。補(bǔ)償基金的來(lái)源、使用屬于財(cái)政收支范疇，因此其應(yīng)由政府財(cái)政部門統(tǒng)一設(shè)立、管理、監(jiān)督。另外，補(bǔ)償基金來(lái)源渠道、用途特定，政府財(cái)政部門應(yīng)實(shí)行分類管理，設(shè)立專賬、?？顚Ｓ谩Ｆ浯?，厘清財(cái)政部門與政府其他部門的職責(zé)。補(bǔ)償基金的設(shè)立、運(yùn)行、管理、監(jiān)督等，涉及到政府稅務(wù)、環(huán)保、資源、財(cái)政、林業(yè)、審計(jì)等部門，厘清政府部門職責(zé)是健全基金治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵[12]。具體而言，稅務(wù)、環(huán)保、資源、林業(yè)等部門應(yīng)負(fù)責(zé)與森林生態(tài)效益補(bǔ)償有關(guān)的稅收、稅收附加、罰沒收入、資源使用費(fèi)、行政事業(yè)性收費(fèi)等的征收，財(cái)政部門負(fù)責(zé)基金的提取、管理、劃撥、監(jiān)督，林業(yè)部門負(fù)責(zé)補(bǔ)償材料審核、基金使用決定、效益評(píng)估，審計(jì)部門負(fù)責(zé)基金審計(jì)、監(jiān)督等，從而構(gòu)建起政府各相關(guān)部門分工負(fù)責(zé)、相互配合的基金治理架構(gòu)。最后，減少基金發(fā)放中間環(huán)節(jié)，提高基金運(yùn)行效率。在集體林權(quán)制度改革背景下，集體林地、林木由該集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶、個(gè)人等承包、經(jīng)營(yíng)，因此農(nóng)戶、個(gè)人應(yīng)成為補(bǔ)償對(duì)象。上級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)將補(bǔ)償基金下?lián)苤凉媪炙诘氐目h（區(qū)）級(jí)政府財(cái)政部門專戶，縣（區(qū)）級(jí)財(cái)政部門根據(jù)同級(jí)林業(yè)部門審核確認(rèn)的補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償數(shù)額等，應(yīng)通過“一卡通”的方式將補(bǔ)償費(fèi)直接發(fā)放到農(nóng)戶、個(gè)人等賬戶上，以減少基金發(fā)放中間環(huán)節(jié)，提高基金運(yùn)行效率。

4 結(jié)語(yǔ)

森林生態(tài)效益補(bǔ)償一方面旨在充分發(fā)揮森林的生態(tài)效益，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)；另一方面，其又與林權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)等切身利益密切相關(guān)。森林生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)際上是在公共利益與個(gè)人利益之間尋求平衡。森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的設(shè)立、運(yùn)行、監(jiān)管等直接關(guān)系到補(bǔ)償?shù)男Ч虼私∪a(bǔ)償基金運(yùn)作機(jī)制是充分發(fā)揮森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的關(guān)鍵?；诖?，國(guó)務(wù)院應(yīng)根據(jù)《森林法》第8條第2款的授權(quán)，通盤考慮、統(tǒng)籌兼顧，做好森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)捻攲釉O(shè)計(jì)，以行政法規(guī)的形式就森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制定具體辦法，在補(bǔ)償基金運(yùn)行與管理機(jī)制方面，拓寬基金來(lái)源渠道，科學(xué)劃定基金使用范圍，健全其治理結(jié)構(gòu)，不斷提高基金管理效率，充分關(guān)照林權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，在公共利益與個(gè)人利益保護(hù)上達(dá)成平衡。