楊宗原，李淑釵

(集美大學(xué) 工商管理學(xué)，廈門 361021)

20世紀(jì)90年代末，PPP模式在英國(guó)被提出。隨后，PPP的融資功能逐漸發(fā)展并覆蓋了大部分公共產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域。據(jù)英國(guó)一家高級(jí)PPP咨詢機(jī)構(gòu)稱，采用PPP模式最成功的領(lǐng)域是：道路、醫(yī)院、學(xué)校、政府建筑物、垃圾處理、鐵路等。其中高速公路是最成功的項(xiàng)目，相關(guān)的定價(jià)模式和流程相對(duì)成熟，醫(yī)院、學(xué)校、政府大樓等PPP則性能記錄較好。PPP模式已日益成為政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、提高公共服務(wù)水平的核心理念和手段。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體目前是PPP的主要市場(chǎng)，加拿大，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、比荷盧經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟和澳大利亞排名前六位。發(fā)展中國(guó)家新興的PPP市場(chǎng)前景廣闊，巴西、印度和哥倫比亞位居前列。

一、PPP模式概述

(一)PPP模式的含義

當(dāng)前學(xué)界和業(yè)界對(duì)PPP模式的定義有廣義和狹義之分。廣泛的PPP模式是指公共部門和私營(yíng)部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種伙伴關(guān)系。PPP的狹義定義是指由政府和私營(yíng)部門組成的SPV(特殊目的機(jī)構(gòu))。即由政府引入社會(huì)資本，共同設(shè)計(jì)開發(fā)，共同建設(shè)，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。整個(gè)合作過程在期限屆滿后將移交給政府的公共服務(wù)發(fā)展和運(yùn)作。PPP模式在中國(guó)的定義則屬于廣義的PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作模式。

(二)PPP模式的合作形式

普通公私合作有許多形式的公私合作，包括外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化。

1.外包類(Outsource)：私營(yíng)部門主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)，或政府的受托人管理和維護(hù)設(shè)施或提供一些公共服務(wù)。私營(yíng)部門動(dòng)機(jī)較小、風(fēng)險(xiǎn)較低。

2.特許經(jīng)營(yíng)類(franchises)：政府在一段時(shí)間內(nèi)向私營(yíng)部門授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。政府起著監(jiān)督和利潤(rùn)分配的作用，該項(xiàng)目交給政府。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，特許經(jīng)營(yíng)可以看作是PPP的一種特殊形式。

3.私有化類(privatization)：是指在政府監(jiān)督下開展項(xiàng)目建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)的私營(yíng)企業(yè)。雙方的合作也是長(zhǎng)期的。

二、PPP模式的積極作用

我國(guó)的PPP改革是一次體制機(jī)制變革。運(yùn)用好PPP模式既能加快國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐，也將對(duì)共建“一帶一路”，特別是推動(dòng)“一帶一路”沿線國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通發(fā)揮積極作用。

(一)有助于構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度

推動(dòng)PPP模式的運(yùn)用，可以深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代金融體系。向社會(huì)資本開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，可以整合社會(huì)資源，振興社會(huì)資本，激發(fā)民間投資活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

(二)提高政府公信力

根據(jù)傳統(tǒng)的做法，一般情況下，政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)，往往承擔(dān)著建設(shè)者和監(jiān)督者雙重主體，這種尷尬局面勢(shì)必影響到動(dòng)作效率，同時(shí)也難以說服民眾。但如果我們采取公私合營(yíng)的方式，則有利于強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，發(fā)揮政府的影響力和民營(yíng)資本的優(yōu)勢(shì)。這樣一來，一方面可以提高運(yùn)作的效率，又可以提高政府的公信力;同時(shí)，有利于緩解政府對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的債務(wù)壓力，公眾對(duì)政府財(cái)政管理能力的信心增強(qiáng)。

(三)有助于分散風(fēng)險(xiǎn)

政府和私營(yíng)部門共同參與不僅提高私營(yíng)部門參與和促進(jìn)投資主體多元化的積極性，還可以分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)?？梢赃@么說，PPP模式不僅分散了風(fēng)險(xiǎn)，還提高了公共服務(wù)的質(zhì)量，提高了人們對(duì)公共部門的滿意度。

(四)有助于減輕政府財(cái)政壓力

目前房地產(chǎn)行業(yè)正受到有史以來最嚴(yán)厲的調(diào)控，其投資增幅呈下滑趨勢(shì)，基建投資增速卻在上升，“一帶一路”、環(huán)保產(chǎn)業(yè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來了大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資機(jī)會(huì)，基礎(chǔ)設(shè)施投資將成為未來一段時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿ΑＴ谡畟鶆?wù)高的情況下，社會(huì)資本的參與將有效減輕地方政府債務(wù)的壓力;同時(shí)也將拓寬社會(huì)資本的投資領(lǐng)域，有利于積極利用民間資本，有利于實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本和私營(yíng)部門的雙贏。

三、PPP模式面臨的挑戰(zhàn)

(一)評(píng)估與考核存在障礙

社會(huì)資本以盈利為目標(biāo)，公共基礎(chǔ)設(shè)施以公益為目標(biāo)。在PPP模式中，政府不僅要促進(jìn)社會(huì)資本的參與，還要為社會(huì)資本提供合理回報(bào)。當(dāng)前各類經(jīng)濟(jì)評(píng)估和考核手段包括物有所值的評(píng)價(jià)都存在一定的難度和偏差。

(二)投資回報(bào)率可能難以保證

在PPP模式下，高投標(biāo)成本和交易成本以及復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)阻礙了許多小規(guī)模私人資本的購(gòu)買力平價(jià)。導(dǎo)致政府選擇空間變小，從而失去良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性；同時(shí)，PPP的長(zhǎng)期合同，條款談判時(shí)間長(zhǎng)，價(jià)格缺乏足夠的靈活性，實(shí)際投資回報(bào)可能出現(xiàn)虛高或過低甚至虧損的情形。

(三)存在壟斷的風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式普遍采用的特許經(jīng)營(yíng)制度，實(shí)際上使中標(biāo)人獲得一定程度的壟斷，合同的效益基本得到保證。這種模式缺乏競(jìng)爭(zhēng)將在一定程度上減少私營(yíng)部門降低成本和提高服務(wù)質(zhì)量的積極性。

(四)存在信用與道德風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)?shù)胤秸`約或不履行收入承諾并產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，會(huì)給私營(yíng)部門造成更大的損失。反之，社會(huì)資本方的投資能力、建造能力、運(yùn)營(yíng)能力如果表現(xiàn)不佳，加上出現(xiàn)一些道德風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)對(duì)政府的公共服務(wù)形象造成負(fù)面影響。

四、對(duì)策與建議

(一)提高認(rèn)識(shí)

雖然PPP模式在中國(guó)的發(fā)展仍存在這樣那樣的問題，但不可否認(rèn)的是，PPP模式的引入對(duì)中國(guó)而言，不管在公共服務(wù)機(jī)制還是投資領(lǐng)域都是一大創(chuàng)舉。一是PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目方面引入了市場(chǎng)機(jī)制，由市場(chǎng)進(jìn)行更好的資源配置，政府層面則更多地扮演監(jiān)督者的角色。二是PPP模式不單純是引入社會(huì)資本，更重要的是，它可以引進(jìn)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，從而提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的專業(yè)性和有效性。政府向經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)組織提供一些項(xiàng)目比政府本身更有效率。三是有助于分散風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控。當(dāng)然，我們要明確的是，引入PPP目的不是為了轉(zhuǎn)移政府的風(fēng)險(xiǎn)，而是為了利用這種機(jī)制來實(shí)現(xiàn)有效的風(fēng)險(xiǎn)控制。社會(huì)資本必然在收益不高的公共基礎(chǔ)設(shè)施上發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)和能量，最大限度地控制整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，保證自身的合理利益。其帶來的效益自然會(huì)被合作伙伴共享，從而激發(fā)各方的積極性。

(二)完善PPP配套稅收政策

稅收政策可以彌補(bǔ)一些PPP項(xiàng)目收益低的實(shí)際問題。盡量減少財(cái)政補(bǔ)貼的做法，只要是社會(huì)效益好但經(jīng)濟(jì)效益欠佳的PPP項(xiàng)目，就應(yīng)該給予稅收減免，并根據(jù)項(xiàng)目的具體情況開展重大差別化稅收優(yōu)惠政策。稅收激勵(lì)措施是調(diào)節(jié)PPP項(xiàng)目實(shí)際回報(bào)的基于市場(chǎng)的手段。

1.建立PPP項(xiàng)目統(tǒng)一的稅收政策體系。根據(jù)中國(guó)推行PPP的實(shí)際需要，制定PPP項(xiàng)目的特殊稅收政策。從中國(guó)目前公私合作項(xiàng)目的分布來看，除市政基礎(chǔ)設(shè)施外，還涉及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，有必要對(duì)PPP項(xiàng)目建立統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠政策。除完善其他稅收政策文件以使其適用于PPP項(xiàng)目外，還應(yīng)補(bǔ)充空白區(qū)的稅收優(yōu)惠政策，形成完整的PPP項(xiàng)目稅收優(yōu)惠政策體系。動(dòng)態(tài)調(diào)整減稅、退稅、扣減投資、加速折舊等政策和工具，促進(jìn)中國(guó)PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。滿足社會(huì)的公共需求，增加居民的福利。

2.適當(dāng)增加PPP項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠政策，保護(hù)投資者的合理回報(bào)。由于PPP項(xiàng)目的價(jià)格一般由政府規(guī)定，因此PPP項(xiàng)目公司更難以通過調(diào)整服務(wù)價(jià)格來增加利潤(rùn)。因此，在相同條件下，應(yīng)適當(dāng)增加增值稅，企業(yè)所得稅和契稅等其他稅收優(yōu)惠政策。為降低PPP項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)成本和投資風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)投資者的合理回報(bào)，增加社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施等PPP項(xiàng)目建設(shè)的積極性。

3.制定一次性和臨時(shí)性稅收優(yōu)惠政策，支持PPP項(xiàng)目的發(fā)展。特許經(jīng)營(yíng)型PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)達(dá)30年。特別是在項(xiàng)目運(yùn)行初期，風(fēng)險(xiǎn)因素集中，風(fēng)險(xiǎn)突出。加強(qiáng)稅收政策的引導(dǎo)作用，如擴(kuò)大優(yōu)惠政策的范圍和力度，加大扶持性稅收減免政策，幫助項(xiàng)目公司渡過難關(guān)，維護(hù)政府與社會(huì)資本合作的穩(wěn)定性，維護(hù)公私兩方的利益。

(三)建立多方機(jī)制，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

1.建立和完善多方機(jī)制

參考英國(guó)財(cái)政部基礎(chǔ)設(shè)施司發(fā)布的報(bào)告，提出了“八項(xiàng)計(jì)劃”提案。首先，應(yīng)就PPP規(guī)定進(jìn)行談判制定，并改進(jìn)PPP政策、PPP準(zhǔn)則和PPP合同標(biāo)準(zhǔn)化模板。其次，發(fā)展投資和宣傳規(guī)劃，其中包括：試點(diǎn)項(xiàng)目、項(xiàng)目管道，最終國(guó)家計(jì)劃可以反映PPP政策驅(qū)動(dòng)的，以行業(yè)為中心和首選的交付模式。第三，制定PPP行政管理方法，制定評(píng)估、審批和評(píng)估方法(包括資金效益評(píng)估)的項(xiàng)目準(zhǔn)備和開發(fā)項(xiàng)目評(píng)估方法，并納入整體治理框架。第四，制定全面的治理框架、評(píng)估、批準(zhǔn)、監(jiān)督、審計(jì)和確保PPP項(xiàng)目的成功交付。五是建立中央PPP組織作為PPP專業(yè)知識(shí)的重點(diǎn)，推動(dòng)PPP項(xiàng)目的發(fā)展;政府主要部門設(shè)立了專門的公私合作機(jī)構(gòu)來協(xié)助推廣PPP。第六，通過手段發(fā)展公共部門的PPP知識(shí)和政策設(shè)計(jì)專業(yè)知識(shí)。第七，發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施資金、融資方案和減輕風(fēng)險(xiǎn)的工具，旨在協(xié)助私人基礎(chǔ)設(shè)施融資;第八，創(chuàng)造PPP管理與監(jiān)督工具，旨在中央一級(jí)收集信息，制定PPP控制細(xì)節(jié)，并在地方一級(jí)為PPP提供監(jiān)督和保障，這些都有助于提高透明度。參照這個(gè)建議我們要做的事情還非常多，需要一步一個(gè)腳印地有序、有選擇地建立和完善必要的PPP機(jī)制。

2.加強(qiáng)培訓(xùn)和隊(duì)伍建設(shè)

PPP模式在我國(guó)是新生事物，涉及面廣，專業(yè)性比較強(qiáng)，需要不斷學(xué)習(xí)和研究。在PPP模式應(yīng)用過程中，我們時(shí)常感到風(fēng)險(xiǎn)很大，一個(gè)重要原因就是不熟悉和不專業(yè)，藝高才能人膽大。社會(huì)上有很多PPP模式的內(nèi)部培訓(xùn)、專題培訓(xùn)、項(xiàng)目培訓(xùn)、實(shí)戰(zhàn)研討等形式的學(xué)習(xí)，但是政府方面的培訓(xùn)工作卻十分薄弱，沒有專門的機(jī)構(gòu)和固定的人員，也就沒有長(zhǎng)效的培訓(xùn)機(jī)制，都是臨時(shí)抱佛腳，甚至主要靠會(huì)議討論在學(xué)習(xí)提高，這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，打鐵還需自身硬。因此建議設(shè)立政府的培訓(xùn)和推廣機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)培訓(xùn)和各級(jí)政府部門的專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，也可以在同級(jí)的黨校增設(shè)PPP模式的有關(guān)培訓(xùn)課程。