石成

摘要：農(nóng)村基層干部是黨的農(nóng)村事業(yè)的骨干，其素質(zhì)的高低對我國農(nóng)村發(fā)展至關(guān)重要；文章通過對山東省J縣的調(diào)研，從個性中尋找共性，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實中的農(nóng)村基層干部狀況不容樂觀，且處于較為脆弱甚至缺乏發(fā)展后勁的狀態(tài)，深入分析農(nóng)村基層干部存在的問題和原因，提出相應(yīng)的對策，以進一步提高我國農(nóng)村基層干部隊伍的素質(zhì)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；基層干部素質(zhì)；現(xiàn)狀；對策

農(nóng)村基層干部是指工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的干部。本文的主要研究對象，是以村級的基層干部為主體進行研究分析。農(nóng)村基層干部隊伍是貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和建設(shè)和諧社會的組織者、推動者、實踐者，是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的需要。

一、我國農(nóng)村基層干部隊伍的現(xiàn)狀——以山東省J縣為例

農(nóng)村基層干部狀況具有一定的代表性，本文以J縣為分析基礎(chǔ)，基本可以體現(xiàn)我國農(nóng)村基層干部的共性問題。

首先，J縣農(nóng)村基層干部隊伍的基本情況。J縣位于山東省東南部。截至2017年年初，轄21處鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），1260個行政村，總面積1952.42平方公里，總?cè)丝诩s113.3萬。J縣在上一次換屆后，選舉產(chǎn)生新一屆的兩委成員有大約有1500名，其中，村黨支部委員862人，村委會成員858人。

第一，年齡結(jié)構(gòu)。在這1500名村干部中，年齡在35歲以下的只有27人，占干部總數(shù)的0.18%；年齡在36～45歲的村干部中，有366人，占干部總數(shù)的24，4%；46～54歲的干部有648名，占據(jù)了干部總數(shù)的43.2%；55～59歲的農(nóng)村干部有275名，占比18.3%；60歲以上的村干部有184名，占干部總數(shù)的12.3%（圖1）。

第二，學(xué)歷結(jié)構(gòu)。在對村干部文化程度的分析中，在這1500名村干部中，并無本科以上的學(xué)歷，大專學(xué)歷有9名，僅占0.6%；中專學(xué)歷的有45名，占比3%；高中學(xué)歷的438名，占比29.2%；初中及以下學(xué)歷的占比67.2%，有1008名（圖2）。

其次，農(nóng)村基層干部隊伍建設(shè)中存在的問題。通過調(diào)查，J縣農(nóng)村基層干部隊伍建設(shè)在年齡結(jié)構(gòu)、文化素質(zhì)、選拔渠道、職責(zé)定位、薪資狀況等方面存在不少問題，具體表現(xiàn)在：

第一，年齡結(jié)構(gòu)不合理。我國現(xiàn)在的農(nóng)村，常被人戲稱為“386199”，即現(xiàn)在的農(nóng)村，以婦女，兒童以及老人為主。越來越多的年輕、高素質(zhì)的人員紛紛外流，失衡的勞動力結(jié)構(gòu)決定了農(nóng)村基層干部隊伍結(jié)構(gòu)的不合理。在通過對J縣1500名村級基層干部的調(diào)查分析中得出，年齡在37歲以下的青年干部僅僅只有27人，在這1500名村干部中，僅僅占比0.18%。60歲以上的老齡人口有184名，占比12.3%。

第二，文化素質(zhì)水平偏低。在對這1500名村干部的調(diào)查分析中，本科學(xué)歷及以上層次的為零，大專學(xué)歷的也僅為9人，占比0.06%。在對年齡結(jié)構(gòu)分析中也得出，高素質(zhì)、年輕化的知識分子或者不在農(nóng)村發(fā)展，或者通過錄用考試，去往更高一級的政府機關(guān)。留在村級干部隊伍中的，往往只擁有中學(xué)學(xué)歷。

第三，選拔渠道過窄。大部分的農(nóng)村干部是都是從本村的農(nóng)村居民中選舉產(chǎn)生，并且農(nóng)村基層干部本身還是農(nóng)民，擁有較高學(xué)歷的年輕人不愿回到農(nóng)村擔(dān)任基層干部。因此，大部分的農(nóng)村基層干部都是從相對平庸的人員中選拔而出，這進而也導(dǎo)致了農(nóng)村基層干部的素質(zhì)低下，能力不強，影響了黨和國家農(nóng)村方針政策的領(lǐng)會和有效實施。

第四，村兩委職責(zé)不清。村兩委對當(dāng)前農(nóng)村黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民自治缺乏正確的認(rèn)識，造成了兩委成員自身定位不當(dāng)，職能行使缺乏規(guī)范，兩者無法相互協(xié)調(diào)配合，在工作中會導(dǎo)致權(quán)力交叉現(xiàn)象的出現(xiàn)。一些村委會成員自認(rèn)為自己是由全體村民選出產(chǎn)生，對村里的事務(wù)擁有決定權(quán)，漠視黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村兩委的工作指導(dǎo)不到位。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對農(nóng)村民主建設(shè)的意義認(rèn)識不足，對如何發(fā)揮村民自治作用的同時加強黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用也缺乏應(yīng)有的思考。在村兩委工作產(chǎn)生矛盾時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委常常無法采取積極有效的措施，一定程度上激化了村兩委之間的工作矛盾。

第五，薪資水平較低。村級干部的工資數(shù)額由當(dāng)?shù)厮诘泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府做出規(guī)定，除去一部分薪資由村集體經(jīng)費負擔(dān)外，國家財政或者地方財政會有一部分轉(zhuǎn)移支付資金，為村干部工資提供一定的保障。首先，中國農(nóng)村存在這樣一個不爭的事實，大部分的農(nóng)村仍處于不發(fā)達狀態(tài)，其所能提供的資金有限，村級干部的工資標(biāo)準(zhǔn)根本無法與外出務(wù)工人員和國家干部相比。雖然有國家或地方財政的一些補助，但村級干部的工資標(biāo)準(zhǔn)還是與他們的付出不成正比。其次，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入或同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同行政村財政收入的不同，也會使得農(nóng)村基層干部的薪資報酬產(chǎn)生比較大的差異，薪資待遇對比產(chǎn)生的反差，也會挫傷農(nóng)村基層干部工作的積極性。

二、農(nóng)村基層干部隊伍存在問題的原因分析

農(nóng)村基層干部長期工作在農(nóng)村事業(yè)的第一線，直接面對人民群眾，其綜合素質(zhì)的高低直接影響著政府在人民群眾中的形象。新時期我國農(nóng)村基層干部隊伍存在的問題越來越明顯，造成這些問題的原因，主要表現(xiàn)在：

首先，選人用人觀念滯后。第一，選拔任用不合理。較低的薪資和政治待遇，使得有知識、有文化、高學(xué)歷的中青年都在外地發(fā)展，不愿回到本村擔(dān)任基層干部，這就直接導(dǎo)致了大部分的村級干部都是從本村的村民中選舉產(chǎn)生，無法改變其農(nóng)民的本質(zhì)。過于狹窄的選拔渠道，使得基層干部的選舉只能局限于本村，造成了綜合素質(zhì)較低，處理問題能力不強等一系列問題，嚴(yán)重影響了黨和國家農(nóng)村方針政策的順利實施。在基層干部的選拔任用上，由于受到上級政府的影響，少部分的村干部只能在早已內(nèi)定好的人中選出，民主選舉僅僅流于形式。如此一來，真正有才能的人無法成為基層干部為村民服務(wù)，有背景有關(guān)系的一部分人卻可以進入基層干部隊伍。而農(nóng)村基層干部隊伍無法得到新鮮血液的補充，造成了人才的流失和基層干部隊伍后備力量的缺乏，因而影響了基層干部隊伍的綜合素質(zhì)。第二，“官本位”思想的限制。作為一種傳統(tǒng)的政治文化，“官本位”思想的核心是以官為本，一切為了做官，不以為人民服務(wù)為根本的目的。在一些村級干部的選舉中，一些后備干部一心為了謀求位置，不惜一切的謀求政治資源，忽視了村級干部為人民服務(wù)的本質(zhì)。農(nóng)村基層干部隊伍中的“官本位”思想，在無形中壓制了農(nóng)村優(yōu)秀人才的成長，禁錮了民主選舉的正常思維方式。

其次，教育培訓(xùn)機制落后。教育培訓(xùn)是提高農(nóng)村基層干部綜合素質(zhì)的重要手段，而教育培訓(xùn)主要依靠黨校黨課，上級政府的交流和傳達以及基層干部之間的相互交流來實現(xiàn)。當(dāng)前，我國村級干部培訓(xùn)主要有以下不足：第一，培訓(xùn)落實不到位，培訓(xùn)內(nèi)容缺乏針對性。當(dāng)前農(nóng)村基層干部的培訓(xùn)沒有得到普遍重視，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村干部自身的忽視，對農(nóng)村基層干部培訓(xùn)的教育方式往往沒有充分的落實，使得干部培訓(xùn)流于形式。農(nóng)村基層干部的培訓(xùn)往往缺乏實際調(diào)研，且沒有將培訓(xùn)人員進行層次、類型的劃分，只是機械地填充國家的大政方針，在設(shè)計農(nóng)村法律和技術(shù)知識方面，根本沒有技術(shù)性的針對指導(dǎo)。在重理論輕實踐的培訓(xùn)方式下，教育培訓(xùn)無法適應(yīng)迅速變化時代環(huán)境，無法滿足基層干部的現(xiàn)實需要。第二，培訓(xùn)方法單一，管理過于松散。農(nóng)村基層干部的培訓(xùn)局限于傳統(tǒng)的教學(xué)方式，填鴨式的教育，純理論的授課，使基層干部被動的接受理論教育，沒有體現(xiàn)出基層干部作為培訓(xùn)人員的主體地位，難以調(diào)動干部的學(xué)習(xí)積極性?；鶎痈刹康呐嘤?xùn)沒有較強的執(zhí)行力，在培訓(xùn)管理上，缺乏一個有效的制約機制，從而造成農(nóng)村基層干部輕視培訓(xùn)教育，忽視了理論學(xué)習(xí)的重要性。

再次，監(jiān)督和評估機制不健全。監(jiān)督制度是約束農(nóng)村基層干部行為的有效手段，切實有效的監(jiān)督機制可以對村干部進行約束，能夠避免各種思想問題的升級。而形式主義在當(dāng)前的農(nóng)村干部監(jiān)督管理中普遍存在，過于松散的監(jiān)督力度導(dǎo)致了部分村級干部產(chǎn)生貪污腐敗，違紀(jì)違法等不良行為的發(fā)生。比如農(nóng)村基層干部隊伍中遲到早退現(xiàn)象，往往由于只是小事而沒有繼續(xù)深究，長此以往，遲到早退的風(fēng)氣漸漸擴大，嚴(yán)重影響了基層干部隊伍的形象。監(jiān)督的約束力下降，會使得基層干部的作風(fēng)問題越來越嚴(yán)重。再比如，在村級干部的考核評估機制上，缺乏一套合理有效的評估考核體系。在評估村級干部時，大多存在著主觀意識，沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來進行考核。此外，村級干部對自身存在的問題看不清楚，對自身問題認(rèn)識不到位，不利于考核的順利進行。

三、改善農(nóng)村基層干部隊伍現(xiàn)狀的對策和建議

我國的部分農(nóng)村基層干部存在種種不足，這勢必會影響黨和國家農(nóng)村政策的有效實施，也不利于社會主義新農(nóng)村建設(shè)。針對以上幾點問題，針對性的提出以下幾點建議：

首先，合理優(yōu)化年齡結(jié)構(gòu)，形成村干部的新老搭配。老齡化的農(nóng)村基層干部使得農(nóng)村事業(yè)缺少了生機與活力，而建立一支年齡，結(jié)構(gòu)相對合理的農(nóng)村基層干部隊伍，則是增添農(nóng)村建設(shè)事業(yè)動力的前提。第一，合理提高村干部的工資標(biāo)準(zhǔn)。中青年往往是一個家庭的支柱，而比較落后地區(qū)的農(nóng)村基層干部的實際工資，還比不上外出務(wù)工人員。較低的薪水使中青年不愿待在農(nóng)村發(fā)展，即使是村干部，也無法養(yǎng)家糊口。切實提高農(nóng)村基層干部的薪水，使其收入水平達到當(dāng)?shù)匦姓迦司杖氲?.5倍左右（最高不能超過3倍）。村級干部的薪水可以由固定工資，績效工資以及任職工資組成。以任職時間的長短來確定任職工資，以考勤和工作績效來評定績效工資，從而吸引部分中青年回原籍任職。第二，提高青年黨員的數(shù)量。青年黨員是農(nóng)村基層干部隊伍的后備力量，提升青年黨員的質(zhì)量和數(shù)量，能夠使青年黨員長時間的接受馬克思主義思想的熏陶，能夠提高他們建設(shè)社會主義新農(nóng)村的愿景，促使他們?yōu)樾罗r(nóng)村的建設(shè)奉獻出自己的力量。

其次，改革培訓(xùn)方式，吸引專業(yè)人才。當(dāng)前農(nóng)村基層干部的文化素質(zhì)較低，擁有較高學(xué)歷的村級干部占比太少。低學(xué)歷的農(nóng)村干部在思想上不免有些落伍，在積極吸引外來優(yōu)秀人才的基礎(chǔ)上，努力提高當(dāng)前村干部的各項素質(zhì)，是適應(yīng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的迫切需要。第一，創(chuàng)新培新內(nèi)容和培訓(xùn)方式。農(nóng)村基層干部的培訓(xùn)，必須針對社會主義新農(nóng)村發(fā)展的實際，針對不同的黨員干部，有針對性的采取不同的培訓(xùn)方法，增強培訓(xùn)內(nèi)容的實用性，以通俗的話語解釋黨和國家的政策理論，以便農(nóng)村基層干部更好的理解和執(zhí)行。運用最新的理論成果，對農(nóng)村干部進行現(xiàn)代管理，電子政務(wù)，民主法治等方面知識的培訓(xùn)。當(dāng)前農(nóng)村干部的培訓(xùn)方式主要依靠黨校教育，然而黨校的師資力量有限，無法對每一個農(nóng)村基層干部做出針對性的培養(yǎng)。因此，一方面，在依靠黨校教育的同時，可以與大專院校等合作開展系統(tǒng)的針對性的培養(yǎng)，利用高等院校里優(yōu)秀的師資力量，補充黨校師資力量的不足。另一方面，充分利用網(wǎng)絡(luò)資源，開展網(wǎng)絡(luò)授課，以提高教育資源的利用率，延伸開放式的培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。第二，培養(yǎng)專業(yè)技能，吸引專業(yè)人才。農(nóng)村基層干部應(yīng)該圍繞農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整這一主題，積極轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想，學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)專業(yè)知識。通過培養(yǎng)先進的專業(yè)技術(shù)人才，來提高農(nóng)產(chǎn)品的科技含量，發(fā)展農(nóng)村特色的產(chǎn)業(yè)，以促進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。第三，加強宗旨教育。我們黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，農(nóng)村基層干部是執(zhí)行黨農(nóng)村方針政策的基本力量，我們黨的立黨之本，就是全心全意的為人民服務(wù)。要通過網(wǎng)絡(luò)等多種新媒體的教育方式，使得基層干部能保持為人民服務(wù)的態(tài)度，拋棄“官本位”的錯誤思想，并充分利用黨校來宣傳馬克思主義的理論，以通俗易懂的方式，來提高基層干部隊伍的思想境界和理論水平。

再次，優(yōu)化村級干部的準(zhǔn)入機制。農(nóng)村基層干部的主體還是本村村民，村干部的本質(zhì)上還是農(nóng)民，其綜合素質(zhì)無法適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村的發(fā)展。部分村干部的選舉還受到某些宗族勢力的操控，民主選舉成為紙上空文，無法真正去落實。多渠道的選拔村級干部，并嚴(yán)格把手入口關(guān)，是提高村級干部質(zhì)量的一項重要手段。第一，引進來與走出去相結(jié)合，多渠道選拔村級干部。首先，在堅持從本村優(yōu)秀人員中選拔農(nóng)村基層干部的基礎(chǔ)上，鼓勵引導(dǎo)優(yōu)秀的大學(xué)畢業(yè)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)退休或提前離崗的機關(guān)干部，回原籍任職。在此基礎(chǔ)上，加強對本村青少年的培養(yǎng)，尤其是文化素質(zhì)的培養(yǎng)。其次，擴大招錄的范圍，盡量避免基層干部千篇一律的本土招錄。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的政府機關(guān)應(yīng)該設(shè)法引進優(yōu)秀的大學(xué)畢業(yè)生，用來充實農(nóng)村基層干部隊伍。在行政村的村級干部選拔中，側(cè)重于對中青年黨員干部的選拔，以保證農(nóng)村基層干部隊伍的年輕因素的存在。第二，嚴(yán)格選拔標(biāo)準(zhǔn)，建立有效的監(jiān)督機制。農(nóng)村基層干部的選拔標(biāo)準(zhǔn)必須嚴(yán)格執(zhí)行國家的相關(guān)規(guī)定，采用自由民主，公平競爭，擇優(yōu)選拔的方式，依法選舉出本村的村級干部?；鶎痈刹康倪x拔方式，很大程度上決定了基層干部素質(zhì)的高低。在基層干部的選拔上，要注重那些愿意為群眾服務(wù)，擁有較強責(zé)任心，文化水平較高的人。通過考試、考核，從應(yīng)屆畢業(yè)生中挑選德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀畢業(yè)生參與到農(nóng)村的管理，促使農(nóng)村基層干部隊伍的年輕化。在村級干部的選拔中，要做到公正、公平、公開，嚴(yán)格把關(guān)，真正的選拔出為人民服務(wù)的村級干部。第三，積極加強農(nóng)村后備干部隊伍建設(shè)。培養(yǎng)和選拔大批的優(yōu)秀年輕干部，是使黨的干部隊伍得以穩(wěn)定和延續(xù)的重要基礎(chǔ)性工作，也是黨得以保持旺盛生機和蓬勃活力的基本前提。在選拔后備干部隊伍時，要挑選文化素質(zhì)較高的中青年，在通過綜合考察后，來確定后備干部隊伍。后備干部隊伍可以按照一定比例來建立村兩委的后備隊伍，安排擔(dān)任村干部助理等來掛職鍛煉，在經(jīng)過培訓(xùn)后補充到村兩委干部隊伍中。

最后，完善管理機制，建立完整的績效評估機制。在我國農(nóng)村的部分地區(qū)，村民選舉制度仍然在設(shè)計上存在一些缺陷，選拔干部的標(biāo)準(zhǔn)早已不適合現(xiàn)代農(nóng)村的發(fā)展。舊時的“買官賣官”現(xiàn)象也時有發(fā)生，這種選拔機制造成了農(nóng)村基層干部組織能力的缺乏。因此，輔之必要的配套管理機制，才會完善當(dāng)前的農(nóng)村管理制度。第一，調(diào)整權(quán)力運行機制。部分村兩委之間的職權(quán)模糊不清，也就導(dǎo)致了“好事爭著干，問題沒人做”的現(xiàn)象的出現(xiàn)。解決這種問題的唯一方法是調(diào)整權(quán)力的運行機制，即管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)分離——村委會實行管理權(quán)，黨支部實行監(jiān)督權(quán)。在我國，許多行政村開始實行村黨支部書記和村委主任的交叉任職，即“一肩挑”。事實證明，“一肩挑”從制度上促進了村兩委的協(xié)調(diào)運作，從操作上降低了村級組織的運作成本，更加有利于發(fā)揮以村黨組織為核心的村級組織的整體功能。第二，在評估體制方面，一方面應(yīng)按照農(nóng)村建設(shè)的要求，制定和實施村干部的績效考核機制，考核內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)出村干部的各方面素質(zhì)，不能僅限于經(jīng)濟指標(biāo)，應(yīng)該盡可能的評定村級干部的品德、業(yè)績、廉政、業(yè)務(wù)等一系列指標(biāo)。另一方面，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)的作用，嚴(yán)格按照規(guī)范程序來開展績效評估，對評估結(jié)果優(yōu)秀的村級干部，給以一定政策和資金傾斜，從而幫助他們更好的發(fā)揮自己的才能，為人民群眾服務(wù)。

黨的“十九大”開啟了決勝全面建成小康社會的新征程，對社會主義新農(nóng)村建設(shè)也提出了新的要求。農(nóng)村基層干部隊伍是新農(nóng)村建設(shè)的主力，肩負著建設(shè)新型農(nóng)村的重要責(zé)任。隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，農(nóng)村基層干部隊伍需要緊跟社會主義新農(nóng)村的建設(shè)步伐。同時隨著我國改革政策的深入和經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，農(nóng)村基層干部隊伍在社會主義新農(nóng)村的建設(shè)實踐中必將不斷優(yōu)化，從而更好地帶動我國農(nóng)村事業(yè)的發(fā)展。

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（作者單位：江蘇大學(xué)）