◎ 本刊記者 耕 荒 張乃仁

前不久，中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》發(fā)布，文件強調“推行村級小微權力清單制度，加大基層小微權力腐敗懲處力度?！比绾斡行б?guī)范“微權力”、徹底根治“微腐敗”？湖南省漣源市在這方面做出了有益嘗試。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的加快推進，村級項目和財政轉移支付資金越來越多，村干部濫用權力導致貪腐問題屢禁不止，頻繁發(fā)生的農村“微腐敗”嚴重損害了群眾利益，啃食著黨和政府的執(zhí)政根基。農村小微權力雖然不大，但是一頭連著政策，一頭連著群眾，關乎黨的形象，關系人心向背，在這上面搞腐敗，群眾的痛感更直接、更強烈。為加強村級組織和村（社區(qū)）干部權力風險防控，著力解決群眾身邊的不正之風和腐敗問題，漣源市大膽探索“三步走”：

第一步，摸底調查。漣源市從2016年下半年開始，為鏟除村干部腐敗滋生的土壤，由市紀委牽頭就此展開了充分詳實的調研論證工作。同年11月，漣源市委市政府決定從日常接待入手，在全市547個行政村實行村級公務“零接待”制度。

第二步，試點先行。2017年3月，漣源市正式啟動村級“微權力”風險防控試點工作，確定在3個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別選取3-4個村進行試點；列出了與村民息息相關的27項村級“微權力”清單和流程圖，完成村民代表會議、“兩委”聯(lián)席會議、村黨支部書記、村委會主任以及其他干部職責權限的界定；直面問題、精準發(fā)力，積極深化“雁過拔毛”式腐敗問題專項整治。試點以后，群眾獲得感和滿意度大幅提升，挽回經(jīng)濟損失84.58萬元，信訪量較上年同期下降了62%，11個試點村中，有9個村實現(xiàn)了“零上訪”，村級招待費用全面取消，非生產性開支減少六成以上。

第三步，全面推廣。2017年7月，漣源市委市政府在前期試點取得實效并經(jīng)評估條件成熟基礎上，決定在全市推行村級“微權力”風險防控工作，真正做到“小微權力進清單，清單之外無權力”，切實打通反腐倡廉“最后一公里”，徹底從源頭遏制了“微腐敗”發(fā)生。

漣源市的村級“微權力”風險防控工作通過分類確權、規(guī)范用權、陽光曬權、嚴格控權，逐步形成科學完備的“微權力”風險防控體系，獲得了村干部的普遍認可，贏得了老百姓的交口稱贊，受到了社會的廣泛關注，成功入選2017年中國改革年度案例。湖南省紀委辦公廳向中央紀委辦公廳、第八紀檢監(jiān)察室、省委常委作了“要情專報”。《中國紀檢監(jiān)察報》、《中國青年報》、《湖南日報》、湖南衛(wèi)視、湖南經(jīng)視等多家媒體進行了廣泛的宣傳報道。

漣源市的成功經(jīng)驗得益于一套比較科學完備的“微權力”風險防控機制，使村級小微權力曬在“陽光”下，裝進“籠子”里，主要包括四個方面。

一是分類確權，制定“微權力”清單。對涉及村級權力的事項進行全面梳理、歸納、審核，分類建立“微權力”清單，劃定村干部權力邊界（見表1）。劃定重大決策事項，包括集體土地征收及征收款發(fā)放、集體資產資源處置、村級工程實施、物資設備采購等10項群眾高度關注的事項。劃定日常管理事項，包括村務、財務公開、村級組織印章管理等3項涉及村級組織運轉的事項。劃定便民服務事項，包括城鄉(xiāng)低保申請審批、扶貧小額信貸辦理、再生育證辦理、農民建房宅基地審批、戶口辦理等14項關系群眾切身利益的事項。

二是規(guī)范用權，編制“微權力”流程。著眼治本清源，對每一項“微權力”都制定了制度約束，確保有據(jù)可查。繪制流程圖，以“一權力一流程”的方式，繪制27張“微權力”流程圖并上墻公示，每張流程圖做到事項名稱明確、責任主體明確、辦事標準明確、運行流程明確、權力行使依據(jù)明確、責任追究內容明確（見圖1、圖2），讓群眾明白自已要辦的事“找誰辦、怎么辦”。完善配套制度，先后出臺了《漣源市村干部行為規(guī)范》、《漣源市村務公開制度》、《漣源市村級工程建設項目管理辦法(試行)》、《漣源市村級公務“零接待”制度規(guī)定》等系列制度，讓各項權力運行都有章可循。實行簽字背書，結合“有事請找我”行動，將每名村級干部的聯(lián)系方式、主管業(yè)務工作以及各項工作的辦事流程、時限要求公之于眾，并建立辦理承諾機制，保障群眾的事情有人辦、辦得好。

表1 漣源市村級“微權力”風險防控清單

三是陽光曬權，公開“微權力”運行過程。堅持權力運行全程公開，把村干部的“權力家底”置于人民群眾的眼睛下、輿論監(jiān)督的陽光下。權責事項讓群眾知曉，采取線上線下相結合的方式，設立大型廣告牌30塊，發(fā)放“口袋書”24萬冊，設置公開欄1500余個，加以微信公眾號、微信群、會議、廣播等渠道，將“微權力”清單、流程圖和配套制度等全部向社會公開。重大決策請群眾參與，全面推行“四議兩公開”，凡涉及村集體事業(yè)全局或長遠發(fā)展的事項，都要請群眾參與決策，交村民會議或村民代表會議討論決定。執(zhí)行落實由群眾監(jiān)督，在藍田街道、石馬山鎮(zhèn)試點實施村級財務逐項逐筆公開，收支明細和往來票據(jù)全部“上網(wǎng)”，群眾通過電腦或手機可以清楚的知道村里的錢從哪里來、花哪里去，讓群眾更明白、干部更清白。對各項“微權力”的運行軌跡進行實時記錄，并通過“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺、“漣源廉政”微信公眾號、紀檢監(jiān)察新聞發(fā)布會等，及時向社會公布，做到了集體決策事項或群眾申請事項件件有落實。

圖1 “四議兩公開”工作法流程圖

圖2 集體土地征收及征收發(fā)放流程圖

四是嚴格控權，規(guī)范“微權力”用權行為。權力再小也不能任性、僥幸，圍繞權力運行“風險點”，打出一套防控“組合拳”。分級防控，有計劃地組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村召開防控工作培訓會，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村“兩委”成員、村務監(jiān)督委員會成員、黨員、組長、村民代表，詳細講授防控的重點及方法，提高市、鄉(xiāng)、村三級的總體防控能力和水平。分項巡察，結合本地實際情況，組織巡察組深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市直單位、村(社區(qū))，對脫貧攻堅、村居治理等領域進行專項巡察。分類問責，對違反村級“微權力”運行流程或有關規(guī)定的，按照3大類25種追責情形，綜合運用黨政紀處分、組織處理、經(jīng)濟處罰等措施，相應給予警示談話、公開檢討、通報批評、停職檢查、責令辭職、免職等處理，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村(社區(qū))干部拉起“警戒線”和“高壓線”。

總的看，漣源市村級“微權力”風險防控工作步子大、舉措實、成效顯著，在湖南省乃至全國范圍都起到了很好的示范引領作用。觀察整個制度設計和實施過程，有些問題引發(fā)我們繼續(xù)思考。

一是要加強干部隊伍的正向激勵。眾所周知，基層干部壓力大、待遇低、出路窄，基層工作頭緒多、任務重、難度大，單純強調干部的積極性和自覺性，單純依靠“一票否決”和追責問責，已經(jīng)難以成為提高執(zhí)行力和保證工作落實的有效途徑。湖南省大多數(shù)村干部每年工資只有一萬多元，在全面從嚴治黨的宏觀背景下，一些村干部主動辭職的現(xiàn)象值得注意，一些地方消極怠工不作為已成為基層治理面臨的一大隱患。目前，涉農項目統(tǒng)籌分配尚處探索階段，“權隨責走、費隨事轉”尚未完全實現(xiàn)，通過物質獎勵和精神獎勵相結合的方式，對想做事、能做事、能成事的村干部進行激勵褒揚，不僅可以提升他們干工作的熱情和動力，還能甄選出一批忠誠干凈擔當?shù)狞h員干部。

可以適時出臺一線干部正向激勵實施細則，旗幟鮮明地“為擔當者擔當，讓實干者實惠”，具體包括：在政治上關注，對于政治素質高、業(yè)務能力強、工作成績好、有立功表現(xiàn)的村（社區(qū)）干部在選拔任用上給予傾斜，符合相關任職資格條件的，可經(jīng)換屆選舉進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關擔任領導職務；在待遇上關心，完善干部薪酬動態(tài)調整機制，健全工資物價補償制度，工作績效與獎勵津貼掛鉤，對本年度內榮獲縣（區(qū)）級以上榮譽稱號的，由財政列支給予一次性嘉獎表彰；在精神上鼓舞，加強輿論引導，發(fā)掘先進典型，通過開展“三會一課”等組織生活、推行“雙向”約談制度、設立干部訴求信箱和熱線等方式，及時掌握基層干部所思所想所盼。

二是要控制議事制度的運行成本。一切制度都是有成本的。漣源市的村級“微權力”風險防控機制也不例外。以“大型工程（200萬元以上）實施流程”為例：為保障民主公開透明，需要先進行“四議兩公開”，確定實施方案。按照規(guī)定，黨員大會審議要求全村三分之二以上黨員到場方為有效。黨員也是普通村民，多數(shù)在外地務工，回家開會也要領取必要的交通伙食補助，補助標準是每人每天80元。在徐南村，開一次黨員大會至少要有52名黨員到會，補助開銷達4800元，每年的“四議兩公開”總共要花掉該村9000元。該村集體經(jīng)濟基本為零，依靠財政轉移支付勉強維持村組織運轉，拿出這筆經(jīng)費并不容易。而對于高新區(qū)4個試點村莊來說，村集體資產豐厚，運轉經(jīng)費充足，不存在開不起會的問題。實際上，像徐南村這樣的村莊在當今中國占多數(shù)，如果此類議事制度強制鋪開，無疑需要承擔巨大的制度成本，難免會陷入徐南村這樣的尷尬處境。

為了提高議事效率，減低議事成本，可以考慮采取以下措施：嚴格控制會議次數(shù)，每年年初制定年度會議計劃，對各類會議擬討論的主題提前準備，簡化流程，設立無會日，充分合并同類項，能以電話、傳真、短信、郵件或當面溝通等形式協(xié)商解決的不召開會議，能以小范圍專題協(xié)商明確的不專題召開會議；不斷提升會議質量，議事會議必須產生決議，會議決議必須進行執(zhí)行，執(zhí)行情況必須進行監(jiān)督，堅決杜絕議而不決、決而不行的情況發(fā)生。

三是要發(fā)揮好權力清單的功能作用?！拔嗔η鍐巍笔秋L險防控機制的基礎，也是村干部和群眾講理的依據(jù)，作為全面深化改革過程中一項重要制度安排，要充分重視其有效性。目前，從全國看，在權力清單制定過程中存在強調對“清單”的形式創(chuàng)新，忽視了清單作為確權制權和簡政放權的實質，強調清單的梳理編制，忽視了清單背后的行政責任，尤其是權責利一致的要求，導致行政效能低下；一些地方村（社區(qū)）干部推進這項工作的熱情不如縣（區(qū)）領導高，形成了制度的邊際遞減效應，走走過場的形式主義依然存在。同時，權力清單的功能發(fā)揮也還存在短板，富村的使用效果比窮村的好。經(jīng)濟發(fā)達的村莊，征地拆遷、工程項目帶來大量經(jīng)濟利益，利益權屬不夠明確時，“微權力清單”也就成為各方利益主體博弈的武器；反觀經(jīng)濟欠發(fā)達的村莊，利益少、爭奪少，各方都缺乏援引“微權力清單”的動力，即使把這些圖表掛在墻上、放在家里，也相對難以被真正啟用。漣源市高新區(qū)的4個村，之前村民為了征地拆遷補償款分配的事情經(jīng)常上訪，“微權力清單”推行后，村民熱情很高，試點兩個月，上訪量有明顯減少；而其他村子的干部群眾，對“微權力清單”的推行明顯沒有那么積極。

為充分挖掘權力清單制度的潛力，提升其功能作用，可以考慮在編制權力清單時充分考慮地方實際情況，尤其是層級結構和條塊構成中的權責同構，明確權、責、利關系，增強動態(tài)性、開放性與持續(xù)性，實現(xiàn)制度本身的動態(tài)平衡；把權力清單實施情況列入村（社區(qū)）干部的績效考核體系，提升干部合理、合法地行使權力的內在動力；引導群眾轉變思想觀念，倡導權力清單不僅是個人維權的武器，更是公眾監(jiān)督的依據(jù)，最終形成一套各個權力主體間共同認可、共同遵守的制度規(guī)則框架。