吳冠儀

(上海交通大學(xué) 招投標(biāo)與政府采購辦公室，上海 200240)

0 引 言

隨著我國高等教育事業(yè)的快速發(fā)展，高校設(shè)施建設(shè)和教學(xué)科研儀器設(shè)備的采購規(guī)模不斷增大，政府采購逐漸成為廉政風(fēng)險易發(fā)和多發(fā)的領(lǐng)域。保證該領(lǐng)域的任何活動在法律的范圍內(nèi)進(jìn)行，是提高資金使用效益、保障高校穩(wěn)步發(fā)展的基礎(chǔ)，也是高校反腐敗和廉政建設(shè)的一項重要課題。打鐵還需自身硬，遏制高校招投標(biāo)和采購領(lǐng)域發(fā)生的腐敗，建立采購部門工作人員自律的自控體系和健全內(nèi)部各工作環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制系統(tǒng)尤為關(guān)鍵。目前，高校政府采購部門關(guān)于這兩個層面的“雙控”體系建設(shè)尚未完善，影響外部監(jiān)督機(jī)制作用的有效發(fā)揮[1]。針對高校的特殊性，從政府采購的具體業(yè)務(wù)工作著手，選取工作流程中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，研究高校政府采購管理工作的“雙控”體系建設(shè)，是高校政府采購部門“永遠(yuǎn)在路上”的一項重要工作。

1 高校政府采購的特殊性與廉政風(fēng)險分析

高校除承擔(dān)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)任務(wù)外，還是國家創(chuàng)新、創(chuàng)造的搖籃。這一功能決定了高校政府采購與其他國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等部門的政府采購工作相比，具有4個與廉政風(fēng)險相關(guān)的顯著特性。

1.1 采購計劃來源分散

隨著高校政府投入的增大，高校設(shè)施建設(shè)、儀器設(shè)備采購的總量不斷增加。應(yīng)對學(xué)科建設(shè)發(fā)展的需要，不同的學(xué)科、專業(yè)對科研儀器設(shè)備的需求各不相同，甚至不同的研究層次對同一專業(yè)領(lǐng)域的科研設(shè)備使用要求也不相同，很多使用功能和性能指標(biāo)都是專門設(shè)計的，甚至有些設(shè)備沒有定性，沒有國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，需要專門研究定制，市場供應(yīng)面相對狹窄。采購計劃需要根據(jù)不同學(xué)科、不同專業(yè)、不同科研的具體要求來制定，儀器設(shè)備采購的品種多、數(shù)量少是采購計劃來源分散和難以形成大規(guī)模集中采購[2-5]的主要原因。由于供應(yīng)商不重視，投標(biāo)商家數(shù)量不足，難以組織起有效的競爭。要實(shí)現(xiàn)政府采購價格比市場平均價格偏低的政策功能更是困難。因而，招標(biāo)質(zhì)疑率低，外部監(jiān)督約束力不強(qiáng)，容易造成相關(guān)工作人員放松廉政風(fēng)險的警惕性。

1.2 經(jīng)費(fèi)來源多元化

高校采購經(jīng)費(fèi)來源多元化，主要包括校級可支配預(yù)算和校級非可支配預(yù)算。前者主要來源是財政撥款和政策性收費(fèi)，其相對穩(wěn)定和可預(yù)見。后者的來源是縱向科研經(jīng)費(fèi)、橫向科研經(jīng)費(fèi)，需通過申報、競爭、獲批才能獲得，具有不確定性。給預(yù)算和采購計劃編制帶來較大不確定性，造成超預(yù)算采購現(xiàn)象。

1.3 采購時效要求高

高校投入政府采購的資金，除了正常的基本建設(shè)或設(shè)備維持費(fèi)投入部分可以準(zhǔn)確做出年度預(yù)算和采購計劃之外，其他申報的專項建設(shè)資金和專項科研設(shè)備由于經(jīng)費(fèi)數(shù)額和到賬時間難以確定，編報準(zhǔn)確的年度預(yù)算和采購計劃并不現(xiàn)實(shí)。許多高校的設(shè)備使用部門通常要求資金到賬后立即實(shí)施計劃，以免因拖延經(jīng)費(fèi)使用被劃撥單位收回，由此造成年度采購計劃頻繁變更的原因[6]。此外，由于招標(biāo)采購受到法律規(guī)定的相關(guān)時限要求，導(dǎo)致環(huán)節(jié)多、戰(zhàn)線長，帶來計劃落實(shí)的不確定性，增加外部監(jiān)督的工作量。

1.4 專業(yè)化政府采購隊伍尚未形成

受人員編制限制，目前精通高校招標(biāo)專業(yè)人才缺乏，各二級院系(所)的招標(biāo)工作具有很強(qiáng)的專業(yè)性，為保證招標(biāo)儀器設(shè)備的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，政府采購部門對一定額度的儀器設(shè)備，采取“重心下移”的采購辦法，即“誰買設(shè)備誰招標(biāo)”的方式，采購儀器設(shè)備的教師負(fù)責(zé)相關(guān)的招標(biāo)，屬于廣義的招標(biāo)人員，不太熟悉招投標(biāo)法規(guī)、業(yè)務(wù)欠精通，工作中存在較大主觀性，甚至有時違規(guī)操作而不知，專業(yè)層面抗風(fēng)險能力有待提高。

2 政府采購管理“雙控”體系建設(shè)的重要性

政府采購是一項政策性、程序性、實(shí)踐性很強(qiáng)的工作?！墩少彿ā返确伞⒎ㄒ?guī)對執(zhí)行政府采購的方式、程序、合同簽署、行政監(jiān)督及法律責(zé)任等做出規(guī)范，但這些規(guī)定過于宏觀，對高校內(nèi)部運(yùn)行的各環(huán)節(jié)難以有效監(jiān)管，容易形成制度的真空和廉政風(fēng)險。

2.1 提高采購人員廉潔自律的“自控”能力

由于高校具有采購計劃來源分散這一特點(diǎn)，在政府采購的實(shí)際操作過程中，各二級學(xué)院、行政機(jī)關(guān)、實(shí)驗室都會發(fā)生不同程度的采購行為，造成采購主體分散。廉政風(fēng)險涉及人員較多、波及范圍較廣，只有保證發(fā)生采購行為的個人、集體，工作中守住廉潔底線和紀(jì)律紅線，才能避免采購工作“帶病運(yùn)行”[7]。建立廉潔自律的“自控”體系，增強(qiáng)采購行為人廉政拒腐能力是高校政府采購制度建設(shè)的緊迫任務(wù)。

2.2 采購部門“內(nèi)控”機(jī)制亟待完善

構(gòu)成學(xué)校非可支配預(yù)算的縱向和橫向科研經(jīng)費(fèi)的不確定性，導(dǎo)致預(yù)算和采購計劃編制的不確定性，是造成超預(yù)算采購不可避免的原因。提高超預(yù)算采購經(jīng)費(fèi)的投資效益和廉政風(fēng)險防范，是高校政府采購部門未能很好解決的難題，面對新情況、新問題，盡快完善采購部門“內(nèi)控”機(jī)制，有效發(fā)揮“內(nèi)控”機(jī)制的制度保障、監(jiān)督管理和警示作用，才能確保投資安全、效益，促進(jìn)學(xué)校在良好的廉政生態(tài)環(huán)境中穩(wěn)步發(fā)展。

2.3 政府采購向?qū)I(yè)化縱深防腐

高校政府采購腐敗產(chǎn)生的內(nèi)部因素與外部環(huán)境，如果離開具體的采購工作，腐敗只能存其因，不能成其果。因此，采購中各環(huán)節(jié)的控制是重點(diǎn)，建設(shè)一支素質(zhì)優(yōu)良、法律意識強(qiáng)、操作專業(yè)化的采購隊伍則是重中之重。熟悉業(yè)務(wù)流程中產(chǎn)生腐敗的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，工作中知其警戒，預(yù)防“未腐”，營造“不想腐”的政治生態(tài)，是縱深化防腐的目標(biāo)。通過自控形成“不敢腐和不能腐”的機(jī)制，從而斷絕腐敗之緣，讓腐敗有其因而無其果。

3 構(gòu)建高校政府采購工作“雙控”體系

根據(jù)財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》文件精神，政府采購部門個人和單位都須加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)。個人的內(nèi)涵建設(shè)即廉潔自律的“自控”體系建設(shè)，單位的內(nèi)涵建設(shè)，即彌補(bǔ)高校政采缺乏成熟經(jīng)驗和制度不健全的“內(nèi)控”機(jī)制；圍繞招投標(biāo)和政府采購工作關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在的潛在風(fēng)險點(diǎn)和不足，建立完善以風(fēng)險防控、廉政建設(shè)為目標(biāo)的“雙控”體系是干中積累經(jīng)驗，促進(jìn)高校政府采購工作走向成熟，提高管理水平、實(shí)現(xiàn)陽光采購、高效廉潔、優(yōu)質(zhì)服務(wù)的具體探索。

3.1 夯實(shí)以德養(yǎng)廉的基礎(chǔ)

高校政府采購工作是由具體的采購人來完成，打鐵強(qiáng)身使采購部門的工作人員拒絕帶病工作，建設(shè)廉潔自律的自控體系是保障；廉政文化建設(shè)、敬畏法律、珍惜政治生命是該體系的有機(jī)組成部分。

3.1.1重視廉政文化建設(shè)

廉政文化建設(shè)是高校政府采購人員內(nèi)涵建設(shè)不可或缺的途徑。其建設(shè)內(nèi)容包括對廉政文化的認(rèn)同、踐行和發(fā)展。

廉政文化的認(rèn)同是其建設(shè)的思想基礎(chǔ)，離開對廉政文化的認(rèn)同談廉政文化建設(shè)是不可能的。通過潛移默化、形式多樣、豐富多彩、自然親切、警鐘長鳴等教育形式，從中華民族優(yōu)秀文化中汲取廉政的精神營養(yǎng)，借鑒歷史上反腐敗的有益經(jīng)驗，避免政府采購人員受腐敗之侵的思想偏離；結(jié)合“兩學(xué)一做”“八項規(guī)定”，明確廉政文化建設(shè)的方向；學(xué)習(xí)、觀看十八大以來黨中央反腐倡廉紀(jì)錄片，以切身的體驗感受黨中央以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣反腐，堅固廉政文化建設(shè)的信心。

廉政文化的踐行是廉政文化建設(shè)的關(guān)鍵，將廉政文化的內(nèi)化與個人修身密切相連，通過正心、節(jié)欲、慎獨(dú)、自省，提高廉政自律能力；遵循公私分明、忠誠干凈、謹(jǐn)言慎行、勤政廉明，強(qiáng)化廉政踐行能力[8]。

廉政文化的發(fā)展是廉政文化生命力的源泉，面對“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”時代，腐敗形式不斷變化，要善于研究和運(yùn)用微信、微博等網(wǎng)絡(luò)科技手段，明辨是非、強(qiáng)化道德觀念、增強(qiáng)新形勢下的反腐倡廉意識，鞏固拒腐防變的思想道德防線，做以廉為榮、以貪為恥良好社會風(fēng)尚的踐行者。

3.1.2自覺敬畏法律

法律意識不強(qiáng)，法律知識貧乏，紀(jì)律觀念淡薄是一些政府采購人員腐敗犯罪的主要原因。

法律必須被敬畏，否則將形同虛設(shè)。敬畏法律的自覺是杜絕犯罪的堅實(shí)行為底線，敬畏法律的自覺包括知法、懂法、用法三個方面。

知法是懂法、用法，不觸法律紅線的前提。養(yǎng)成“泛在學(xué)習(xí)法律”的好習(xí)慣，隨時隨地跟進(jìn)行業(yè)、專業(yè)法律、法規(guī)變化，是全面知法的前提。

懂法是用法的基礎(chǔ)。是將法律法規(guī)與政府采購的具體工作環(huán)節(jié)有機(jī)聯(lián)系在一起，必備的工作能力，而非對法律、法規(guī)在理論層面上的紙上談兵。因此，要求每一位政府采購人員都要養(yǎng)成工作中聯(lián)系法律的良習(xí)。

法律只有運(yùn)用，才有其生命力。謀劃工作要學(xué)會運(yùn)用法治思維、具體工作要在法律的范圍內(nèi)把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。工作中敬畏法律、捍衛(wèi)法律的尊嚴(yán)，做自覺運(yùn)用法律、以法促廉、在政策高水平線上開展工作的實(shí)踐者。

3.1.3珍惜政治生命

與自然生命一樣，政治生命也會在紛繁復(fù)雜的環(huán)境中“生病”，需要政府采購人員精心呵護(hù)。拒腐防變、清正廉潔是政采人的立身之本，珍惜手中的權(quán)力、時刻牢記自己手中的權(quán)力是為人民服務(wù)的工具，而不是謀取私利的手段。牢固樹立共產(chǎn)主義的世界觀、人生觀和價值觀，在行使權(quán)力過程中，尤其不能為私情、親情、人情所累。講人情是中華民族的傳統(tǒng)，但人情的表達(dá)要合法、合紀(jì)、合規(guī)、合理，情不可越規(guī)、越紀(jì)、越德、越法。始終要如臨深淵、如履薄冰，時時嚴(yán)于律己，處處慎獨(dú)慎微，時刻建立濫用職權(quán)與法律制裁之間聯(lián)系，自覺防止權(quán)力異化。工作中從自身抓起，小事防微杜漸，大事才能清醒守法，在政治生命中走正路、走穩(wěn)路、走好路，切不可拿自己的安全和一輩子前途做代價，造成錐心之痛的悔恨。

3.2 完善政府采購過程中的內(nèi)控體系

采購部門是高校中廉政的高風(fēng)險部門，內(nèi)控建設(shè)就是通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對高校采購的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控[9]。按照《財政部關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》(財會[2016]11號)精神，從學(xué)校層面和業(yè)務(wù)層面對政府采購部門“內(nèi)控體系”建設(shè)，提出了建立政府采購管理制度；政府采購合規(guī)；落實(shí)政府采購政策；政府采購方式變更等建設(shè)內(nèi)容。結(jié)合對目前高校政府采購部門的工作特點(diǎn)和廉政風(fēng)險分析，完善“內(nèi)控體系”建設(shè)。

3.3 完善政府采購管理制度

目前，大多數(shù)高校都制定針對本校招投標(biāo)與政府采購的管理辦法以及相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，并形成針對本校內(nèi)部控制的一系列行為規(guī)范。然而，按照國務(wù)院最新關(guān)于對高?？蒲袃x器設(shè)備和政府采購下放自主權(quán)的要求，2016年下半年相繼出臺中辦發(fā)(2016)50號文和財庫(2016)194號文，高校的政府采購管理制度也應(yīng)相應(yīng)調(diào)整以適應(yīng)新的需要。

招投標(biāo)與政府采購辦公室通過采購實(shí)務(wù)的具體實(shí)踐，在原有管理制度的基礎(chǔ)上，在采購預(yù)算程序、變更政府采購方式審批流程、科研儀器設(shè)備的定義、進(jìn)口科研儀器設(shè)備采購權(quán)等方面，對“上海交通大學(xué)執(zhí)行政府采購開展招標(biāo)投標(biāo)活動實(shí)施意見”“上海交通大學(xué)貨物招標(biāo)采購實(shí)施細(xì)則”“上海交通大學(xué)變更招標(biāo)采購方式審批管理細(xì)則”等文件進(jìn)行了補(bǔ)充和完善。高校只有定期“回頭看”總結(jié)所做過的工作，才能提高各項管理制度的適用性、規(guī)范性和可操作性，使管理理念符合時代的脈搏，實(shí)現(xiàn)制度引領(lǐng)人的行為、制度凝聚人心、制度把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里的良好勢態(tài)。

3.4 強(qiáng)化辦事流程，確保政府采購合規(guī)運(yùn)行

高校政府采購流程不規(guī)范、不到位就無法保證政府采購項目的合法性、公開、公平、公正性，甚至出現(xiàn)違規(guī)、違法等現(xiàn)象，導(dǎo)致質(zhì)疑、投訴甚至處罰。高校應(yīng)充分發(fā)揮電子化對規(guī)范采購與招標(biāo)投標(biāo)行為、減少投訴、提高采購效率、加強(qiáng)大數(shù)據(jù)運(yùn)用等方面的作用，建設(shè)功能完備、接口開放的模塊化、擴(kuò)展采購與招投標(biāo)服務(wù)平臺和監(jiān)管平臺，實(shí)現(xiàn)對采購全領(lǐng)域、全行業(yè)、全過程的電子化服務(wù)管理和監(jiān)控，建立管理有序、流程規(guī)范、滿足學(xué)校集中采購和項目單位自行采購的不同需求的業(yè)務(wù)管控模式。

為了提高招標(biāo)質(zhì)疑約束力，學(xué)校正在建設(shè)“陽光數(shù)字采購網(wǎng)”[10-11]。在該網(wǎng)絡(luò)建設(shè)過程中，相關(guān)職能部門可進(jìn)行有效對接，做到管理信息化，推進(jìn)設(shè)備采購管理向管理數(shù)據(jù)共享、追蹤設(shè)備管理等深層次發(fā)展。同時，主動為學(xué)校紀(jì)委、監(jiān)察、審計，以及財務(wù)、基建等相關(guān)職能部門開通管理賬號，分配各自查看權(quán)限，方便相關(guān)部門了解、跟蹤、監(jiān)控招標(biāo)項目進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)全過程公開、透明。特別是在開標(biāo)環(huán)節(jié)，安裝遠(yuǎn)程監(jiān)控終端，紀(jì)委監(jiān)察處等監(jiān)管部門可以遠(yuǎn)程監(jiān)控評標(biāo)實(shí)況，加強(qiáng)事前事中監(jiān)督，切實(shí)做到招標(biāo)全過程公開、透明，切實(shí)鏟除滋生腐敗土壤。

3.5 實(shí)施工作問責(zé)制度

圍繞在招標(biāo)采購方式上不合理規(guī)避公開招標(biāo)、非公開招標(biāo)變更采購方式失當(dāng)導(dǎo)致違規(guī)操作、招標(biāo)采購效率低下等潛在風(fēng)險點(diǎn)，抓住依據(jù)項目規(guī)模屬性確定招標(biāo)采購方式、嚴(yán)把項目論證后的招標(biāo)采購申請審核關(guān)、選好經(jīng)辦人等關(guān)鍵控制點(diǎn)，嚴(yán)格遵守國家政府采購法、招標(biāo)投標(biāo)法，嚴(yán)格執(zhí)行校內(nèi)各項法規(guī)，建立招標(biāo)組織方式、招標(biāo)方式和標(biāo)段劃分審核機(jī)制，實(shí)施工作問責(zé)制，強(qiáng)化辦事人員的責(zé)任意識、利用問責(zé)的威懾力促進(jìn)辦事人員盡快養(yǎng)成廉政拒腐的良習(xí)，把工作中的權(quán)利當(dāng)做沉甸甸的責(zé)任，保證招標(biāo)采購方式的合法合理。

3.6 建立政府采購大數(shù)據(jù)庫

為了從根本上防范和控制繁變更采購計劃和超預(yù)算采購風(fēng)險，高校應(yīng)建立政府采購大數(shù)據(jù)庫，利用大數(shù)據(jù)提供的信息[12]，實(shí)行政府采購項目論證制度及項目建設(shè)和管理的預(yù)算與績效考核制度，使政府采購項目的論證、審批和執(zhí)行有據(jù)可依，項目的變更有跡可循，超預(yù)算采購有界可控。

高校負(fù)責(zé)招投標(biāo)與政府采購的部門應(yīng)與財務(wù)部門建立定期溝通機(jī)制。匯總近幾年本校超預(yù)算采購種類、金額的大數(shù)據(jù)，利用大數(shù)據(jù)的變化趨勢，做好超預(yù)算采購預(yù)案。要求釆購預(yù)算編制人員結(jié)合大數(shù)據(jù)提供的信息，做到最大化地把釆購預(yù)算編細(xì)致、編精確、編實(shí)，將超預(yù)算的不確定性降低到學(xué)校資金可控制的范圍內(nèi)，降低超預(yù)算采購引發(fā)資金運(yùn)轉(zhuǎn)不暢和廉政風(fēng)險等不良后果。

此外，還應(yīng)建立政府采購計劃變更數(shù)據(jù)庫，收集近幾年政府采購計劃變更信息，匯總變更的種類、金額、時間等要素，并進(jìn)行統(tǒng)計分析，繪出變更趨勢圖，以此對本年度采購計劃變更情況進(jìn)行預(yù)測，并將預(yù)測信息與審計和紀(jì)檢等相關(guān)部門共享，簡化外部監(jiān)督、審計工作量[13]。

3.7 借鑒“負(fù)面清單”管理模式

為提高政府采購文件編制質(zhì)量，除規(guī)范采購行為，建立健全采購文件審核制度化、標(biāo)準(zhǔn)化的工作流程外，高?？商剿鲗?shí)施“負(fù)面清單”管理模式[14]，明晰相關(guān)政策、法規(guī)等不能操作的事項和不可逾越的底線，以彌補(bǔ)政府采購管理處于正面清單管理模式現(xiàn)狀下，從業(yè)人員因?qū)φ少徬嚓P(guān)政策理解上的差異、政策把握不當(dāng)，違規(guī)操作造成腐敗的不足。如根據(jù)高校自身特點(diǎn)制定三類負(fù)面清單：貨物類、服務(wù)類、工程類。負(fù)面清單應(yīng)列明禁止和限制使用的重點(diǎn)審核內(nèi)容，其中，貨物類和服務(wù)類負(fù)面清單包含資格條件禁用條件、商務(wù)條款禁用內(nèi)容、采購需求禁用內(nèi)容及評分辦法和評分標(biāo)準(zhǔn)四項內(nèi)容；工程類負(fù)面清單有資格條件禁用條件、商務(wù)條款禁用內(nèi)容、評分辦法和評分標(biāo)準(zhǔn)三項內(nèi)容[15]。

高校政府采購“負(fù)面清單”應(yīng)在搜集法律法規(guī)、典型質(zhì)疑和投訴案例的基礎(chǔ)上，征求采購單位與評審專家、供應(yīng)商的意見并經(jīng)過多次論證，以確保“清單”的全面性、實(shí)用性，促進(jìn)政采隊伍專業(yè)層面抗廉政風(fēng)險能力[16]。

4 結(jié) 語

綜上所述，針對高校中廉政高風(fēng)險的采購部門，建立“自控體系”，促進(jìn)政采人廉政意識由內(nèi)而外的自覺，實(shí)現(xiàn)廉政意識“入腦、入心”，夯實(shí)以德養(yǎng)廉的基礎(chǔ)；完善“內(nèi)控體系”建設(shè)，通過對部門工作回頭看、強(qiáng)化工作流程、實(shí)施工作問責(zé)制、建立政府采購大數(shù)據(jù)、實(shí)施負(fù)面清單等措施，營造內(nèi)部廉政拒腐的政治生態(tài)環(huán)境。在順應(yīng)反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成的大勢下，不斷完善“雙控體系”建設(shè)，以積極的態(tài)度接受紀(jì)律檢查等部門的監(jiān)督和檢查，對高校形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的政治生態(tài)將大有裨益。