羅立云

(國電大渡河流域水電開發(fā)有限公司，四川 成都 610041)

0 引 言

一個(gè)大型水電工程的開發(fā)建設(shè)，從開工建設(shè)到蓄水發(fā)電往往需要近十年的時(shí)間，如果考慮前期勘測設(shè)計(jì)和移民實(shí)物指標(biāo)調(diào)查等工作，則歷時(shí)更長。其開發(fā)建設(shè)涉及移民安置人口多，涉及參建單位與參建人員多；且水電工程大都位于高山峽谷、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，區(qū)域環(huán)境復(fù)雜多樣，引發(fā)不穩(wěn)定事件的因素多。近年來，大型水電工程開發(fā)建設(shè)的社會穩(wěn)定問題備受關(guān)注，并已成為項(xiàng)目核準(zhǔn)評估的重要內(nèi)容。營造工程建設(shè)區(qū)與庫區(qū)的社會穩(wěn)定，是順利推進(jìn)水電工程開發(fā)建設(shè)的根本保證；也是水電開發(fā)建設(shè)單位肩負(fù)的重大責(zé)任。水電開發(fā)建設(shè)單位要認(rèn)真貫徹落實(shí)中央關(guān)于維護(hù)社會穩(wěn)定工作的系列要求，在實(shí)施水電工程開發(fā)建設(shè)、推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，確保一方穩(wěn)定。為此，需要深入分析新時(shí)期大型水電工程開發(fā)建設(shè)期社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，超前研究應(yīng)對之策，會同地方政府和參建單位妥善化解矛盾、糾紛，確保水電工程開發(fā)建設(shè)期間的社會穩(wěn)定。

1 風(fēng)險(xiǎn)分析

1.1 移民穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)

大型水電工程建設(shè)占地、水庫淹沒占地范圍大，涉及移民安置人口多，移民征占用實(shí)物費(fèi)用補(bǔ)償、移民搬遷安置、地方發(fā)展訴求與企地關(guān)系協(xié)調(diào)等，需要協(xié)調(diào)的問題多，協(xié)調(diào)難度大，容易引發(fā)群體性社會穩(wěn)定事件。這是大型水電工程建設(shè)期主要的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

總體而言，大型水電工程的開發(fā)建設(shè)，對于提高地方財(cái)稅收入、改善地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、完善交通等基礎(chǔ)設(shè)施、幫助經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)群眾脫貧致富、推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的作用顯著。但是，地方政府希望依托水電開發(fā)加快發(fā)展、提高庫區(qū)復(fù)建項(xiàng)目和移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與水電開發(fā)企業(yè)投資控制、國家移民安置補(bǔ)償政策標(biāo)準(zhǔn)之間，難免存在矛盾；我國水電開發(fā)與交通建設(shè)等其他行業(yè)的移民安置政策、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，容易造成誤解；工程建設(shè)期間與施工區(qū)域周邊群眾在交通出行、用電用水、施工影響等方面，可能發(fā)生分歧。這些問題如果溝通、引導(dǎo)不及時(shí)，協(xié)調(diào)措施不到位，易引發(fā)社會穩(wěn)定事件。

移民穩(wěn)定事件的風(fēng)險(xiǎn)高、影響大。一旦出現(xiàn)移民穩(wěn)定事件，輕則影響工程建設(shè)進(jìn)度，而推遲電站蓄水發(fā)電時(shí)間；重則引發(fā)重大社會穩(wěn)定事件，造成嚴(yán)重的不良社會影響。要防止并避免發(fā)生移民穩(wěn)定事件，一方面，在項(xiàng)目建設(shè)前期科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)開展建設(shè)項(xiàng)目的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估、依法依規(guī)編制移民安置工作大綱和移民安置規(guī)劃方案，項(xiàng)目建設(shè)期間緊緊依靠地方政府、嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)國家主管部門審批的移民安置規(guī)劃方案。另一方面，在工程建設(shè)期間需要針對移民穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，制定有效的防控措施。

1.2 參建單位的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)

大型水電工程參建單位眾多，工程參建人員多、流動(dòng)性大，流動(dòng)人口管理、合同轉(zhuǎn)分包問題，以及現(xiàn)場施工干擾問題等，容易引發(fā)群體性社會穩(wěn)定事件。

引發(fā)參建單位穩(wěn)定事件的因素較多。較為常見的是工程項(xiàng)目違規(guī)轉(zhuǎn)分包、勞務(wù)欠薪而引發(fā)的群體性穩(wěn)定事件，輕則圍堵施工承包單位、業(yè)主單位營地，重則出現(xiàn)群體性上訪事件。工程建設(shè)區(qū)域內(nèi)流動(dòng)人口多，如果治安管理不當(dāng)，出現(xiàn)偷盜搶、黃賭毒現(xiàn)象，也會引發(fā)嚴(yán)重的社會穩(wěn)定事件。工程施工部位的交叉作業(yè)或施工干擾，管理和協(xié)調(diào)不到位，容易引發(fā)群體性穩(wěn)定事件。

工程參建單位的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)和危害程度相對可控。但管控不當(dāng)會影響工程建設(shè)進(jìn)度或造成不良社會影響。工程建設(shè)期間管控工程參建單位的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，主要是通過合同和經(jīng)濟(jì)手段，要求各參建單位切實(shí)履行管理責(zé)任；同時(shí)針對工程參建單位人員不同的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)類型，分別制定有效的風(fēng)險(xiǎn)防控措施。

1.3 安全事故或自然災(zāi)害引發(fā)的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)

水電工程往往地處高山峽谷，環(huán)境地質(zhì)條件差，洪災(zāi)、泥石流、滑坡、塌方等自然災(zāi)害頻發(fā)；工程施工期間安全管理或安全措施不到位，可能發(fā)生群傷群亡的安全事故。水電工程建設(shè)期安全事故或自然災(zāi)害事件引發(fā)穩(wěn)定事件的頻次高，危害程度取決于安全事故或自然災(zāi)害事件的影響人數(shù)或范圍。該類穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的防控，主要是依靠健全有效的應(yīng)急預(yù)案管理。

2 工作機(jī)制

2.1 確立工作目標(biāo)

根據(jù)國家有關(guān)政策法規(guī)，在地方各級黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮業(yè)主的主導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用，針對不同的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)類別，確立工作目標(biāo)，確保風(fēng)險(xiǎn)可控。

2.2 建立組織體系

成立水電工程建設(shè)業(yè)主、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工單位以及地方黨委政府參與的穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)由各參建單位和地方政府領(lǐng)導(dǎo)參與；辦事機(jī)構(gòu)由各參建單位和地方政府分管部門負(fù)責(zé)人參與。

2.3 明確各方各級職責(zé)

按照“屬地管理”和“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，要求各參建單位逐級分解落實(shí)各項(xiàng)維穩(wěn)工作的責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任部門、責(zé)任崗位。明確參建各單位黨政主要負(fù)責(zé)人是維穩(wěn)工作第一責(zé)任人，要求組織制訂不穩(wěn)定事件應(yīng)急預(yù)案，負(fù)責(zé)應(yīng)急處理不穩(wěn)定事件。

2.4 日常工作機(jī)制

建立工作例會制度，組織各方定期交流情況，分析問題，提出對策。每次會議形成紀(jì)要，做好每次協(xié)調(diào)記錄，推進(jìn)工作落實(shí)。參建各單位要健全維穩(wěn)工作組織機(jī)制，完善不穩(wěn)定因素排查調(diào)處、涉穩(wěn)信息報(bào)送、督察督辦和不穩(wěn)定事件處置等工作機(jī)制，重大情況、重大問題要及時(shí)上報(bào)，決不允許遲報(bào)、漏報(bào)和隱瞞不報(bào)。建立跨工區(qū)、跨單位維穩(wěn)工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，防止推諉扯皮、貽誤時(shí)機(jī)。完善維穩(wěn)工作保障機(jī)制，加強(qiáng)基層班組和一線施工作業(yè)隊(duì)伍的維穩(wěn)力量。

2.5 溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

工程建設(shè)業(yè)主單位要建立不同層級的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，根據(jù)工程建設(shè)情況，定期向地方各級黨委政府和職能部門進(jìn)行匯報(bào)穩(wěn)定工作情況，與工程參建單位進(jìn)行溝通，推動(dòng)各方及時(shí)掌握情況、及時(shí)預(yù)判分析、及時(shí)應(yīng)對處理。

2.6 應(yīng)急處理機(jī)制

發(fā)現(xiàn)不穩(wěn)定事件的征兆和苗頭，要按照“依靠政府、積極化解、依法穩(wěn)妥”的原則予以處理，防止事態(tài)擴(kuò)大造成新的經(jīng)濟(jì)損失和不良社會影響。在應(yīng)急狀態(tài)下，各方要加強(qiáng)溝通、互通信息、密切配合，確保形成工作合力、整體作戰(zhàn)、處置高效。

2.7 宣傳引導(dǎo)機(jī)制

加強(qiáng)國家有關(guān)法律法規(guī)和相關(guān)政策制度的宣傳引導(dǎo)，注重發(fā)現(xiàn)和挖掘維護(hù)工程建設(shè)期社會穩(wěn)定的先進(jìn)典型和事跡，形成良好的輿論導(dǎo)向。

3 防控措施

3.1 依法依規(guī)建設(shè)本質(zhì)安全穩(wěn)定型工程

建設(shè)本質(zhì)安全穩(wěn)定型工程是確保大型水電工程建設(shè)期穩(wěn)定的最有效措施。本質(zhì)安全穩(wěn)定型工程是指擬建工程的設(shè)計(jì)方案、建設(shè)管理體系本身不會引發(fā)不穩(wěn)定、不安全事件。建設(shè)本質(zhì)安全穩(wěn)定型工程，要遵循以下基本原則，做好以下基礎(chǔ)性工作：①確保工程建設(shè)全過程依法依規(guī)，工程建設(shè)本身有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和移民生活水平提高；②確保工程建設(shè)的設(shè)計(jì)方案符合國家現(xiàn)行勘測設(shè)計(jì)規(guī)范，不違反國家現(xiàn)行規(guī)范強(qiáng)制性條文的規(guī)定；③確保工程建設(shè)的移民安置規(guī)劃方案符合國家現(xiàn)行移民安置規(guī)范和政策文件的規(guī)定，并通過各級政府主管部門的審查審批；④工程建設(shè)業(yè)主單位對參建單位的管理緊密有效，合同中關(guān)于穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)防控的權(quán)責(zé)約定明確，穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)防控的日常管理工作保持正常的開展。

3.2 建立健全應(yīng)急預(yù)案

(1)預(yù)案制訂與報(bào)備。針對安全事故或自然災(zāi)害、參建單位、移民等各類穩(wěn)定事件的應(yīng)急預(yù)案由工程建設(shè)業(yè)主單位牽頭制訂，組織專業(yè)人員或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評審，確保具有可操作性，并報(bào)地方主管部門備案。

(2)分類建立應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)。針對不同類型的不穩(wěn)定事件，制訂不同的應(yīng)急預(yù)案，明確應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，下設(shè)日常協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。日常協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一般設(shè)在業(yè)主單位，相關(guān)參建單位相關(guān)人員參與。相關(guān)參建單位相應(yīng)成立該類不穩(wěn)定事件防控的組織機(jī)構(gòu)，在上一級應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮下開展應(yīng)對突發(fā)事件工作。

(3)建立統(tǒng)一的應(yīng)急指揮體系。應(yīng)對突發(fā)事件原則上實(shí)行統(tǒng)一指揮，避免多重領(lǐng)導(dǎo)、多重指揮。

(4)建立分級應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。對各類不穩(wěn)定事件實(shí)行分級管理，應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)根據(jù)自然災(zāi)害或安全事故的等級、參建隊(duì)伍群體性事件對工程或社會的影響程度、工區(qū)內(nèi)不法分子違法行為的危害程度、移民群體性事件的嚴(yán)重程度等，分級制定不同層級的響應(yīng)機(jī)制。按照事件可能的危害程度分級建立響應(yīng)級別，明確指揮機(jī)構(gòu)和工作人員、協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)方式和處置方案。

3.3 各類穩(wěn)定事件的應(yīng)急處置

(1)移民穩(wěn)定事件的應(yīng)急處置：①發(fā)生移民穩(wěn)定事件，包括在工程周邊區(qū)域發(fā)生不法分子圍攻交通車輛和工程建設(shè)人員、非法聚集、阻擾工程施工等，通過業(yè)主單位及時(shí)報(bào)告地方維穩(wěn)部門，并配合、依靠地方政府進(jìn)行處置。同時(shí)組織相關(guān)參建單位做好應(yīng)急措施，避免和減少損失。②新聞輿情引導(dǎo)。在各類媒體出現(xiàn)可能引發(fā)移民不穩(wěn)定事件的輿論報(bào)道，及時(shí)報(bào)告地方宣傳部門，配合、依靠地方政府進(jìn)行應(yīng)對；同時(shí)，做好客觀正面的宣傳報(bào)道，阻止不實(shí)謠言的傳播。

(2)參建單位穩(wěn)定事件的應(yīng)急處置：①發(fā)生參建單位人員上訪、聚集事件時(shí)，根據(jù)事件大小和影響程度，按照應(yīng)急預(yù)案規(guī)定啟動(dòng)相應(yīng)級別的應(yīng)急響應(yīng)，并會同相關(guān)參建單位負(fù)責(zé)人第一時(shí)間進(jìn)行協(xié)調(diào)處理。對符合政策、具備條件的，就地立時(shí)解決；符合政策但暫不具備解決條件的，給上訪群眾表明限時(shí)解決的態(tài)度，勸其息訪；對不符合政策的，應(yīng)耐心給群眾宣傳解釋政策，勸其息訪；對不顧大局或無理取鬧甚至帶頭滋事者，經(jīng)勸解無效，報(bào)請地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法處理。②對在工區(qū)內(nèi)發(fā)生偷盜、打架斗毆等治安事件，由相關(guān)單位第一時(shí)間報(bào)案，報(bào)請地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法處理。根據(jù)事件大小和影響程度上報(bào)信息，分析事件處置可能出現(xiàn)的復(fù)雜局面，做好相應(yīng)應(yīng)急準(zhǔn)備。③督促相關(guān)參建單位加強(qiáng)民爆器材、?；返雀黝愇ｋU(xiǎn)品的安全保衛(wèi)，如有丟失，第一時(shí)間向公安機(jī)關(guān)報(bào)告，并配合調(diào)查處理，同時(shí)經(jīng)常性開展安全排查，做好各類危險(xiǎn)品的日常管理工作。

(3)安全事故和自然災(zāi)害的應(yīng)急處置：①發(fā)生工程安全事故時(shí)，事故影響范圍立即暫停施工。在最大限度保護(hù)人身安全的前提下，迅速查明原因，研究對策，果斷應(yīng)對，把損失降到最低程度。②工區(qū)發(fā)生塌方、泥石流、地震等自然災(zāi)害時(shí)，事故影響范圍立即暫停施工。在最大限度保護(hù)人身安全的前提下，迅速查明損失和危害，做好安全評估，研究對策，把損失降到最低程度。③安全事故和自然災(zāi)害的維穩(wěn)工作，應(yīng)遵循應(yīng)急預(yù)案規(guī)定，充分發(fā)揮應(yīng)急搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍、應(yīng)急搶險(xiǎn)救援物資設(shè)備的作用，使其有效發(fā)揮應(yīng)急功效。④發(fā)生安全事故和自然災(zāi)害時(shí)，在按照應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)相應(yīng)級別應(yīng)急相應(yīng)的同時(shí)，有效組織、充分發(fā)揮相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家的作用，根據(jù)現(xiàn)場具體情況研判險(xiǎn)情、制定合理的應(yīng)急救援方案。

3.4 不穩(wěn)定事件的預(yù)防管理

(1)全面掌握情況，做到防患未然。密切關(guān)注工區(qū)和庫區(qū)穩(wěn)定形勢的發(fā)展變化，善于把具體不穩(wěn)定因素的處理與全局穩(wěn)定形勢結(jié)合起來，把本區(qū)域的問題與全工區(qū)的問題聯(lián)系起來，全面準(zhǔn)確掌握各種不安全、不穩(wěn)定因素。制定和落實(shí)專門的信息收集工作方案，鎖定重點(diǎn)、持續(xù)跟蹤、掌握動(dòng)向，密切掌握工區(qū)內(nèi)的社情民意和穩(wěn)定動(dòng)態(tài)，努力做到防于未然、止于未發(fā)。

(2)仔細(xì)分析排查，及時(shí)消除隱患。定期梳理工區(qū)內(nèi)治安亂點(diǎn)和突出治安問題，集中開展穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)排查，及時(shí)消除隱患。深入開展社會治安綜合治理，落實(shí)群防群控措施。密切掌握工區(qū)是否存在偷盜搶、黃賭毒等情況，一旦發(fā)現(xiàn)苗頭，立即通報(bào)，并與公安機(jī)關(guān)聯(lián)系，確保及時(shí)得到妥善處理。

(3)實(shí)施重點(diǎn)管控，日常巡查到位。全面實(shí)行穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分級管理制度，加強(qiáng)重點(diǎn)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控防范工作。加強(qiáng)工區(qū)封閉管理，查堵與工程建設(shè)無關(guān)人員進(jìn)入工區(qū)，消除穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。督促各參建單位切實(shí)承擔(dān)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)防控主體責(zé)任。加強(qiáng)對工區(qū)內(nèi)關(guān)鍵、核心部位的安保工作，防止人為破壞或重要材料、零部件的丟失。

(4)反應(yīng)快速精準(zhǔn)，確保處置有力。在健全完善應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)上，提高應(yīng)急反應(yīng)和指揮水平，提高一線處置能力；要針對可能發(fā)生的不穩(wěn)定事件，及早做好方案、物資、力量等各方面的準(zhǔn)備，形成分級負(fù)責(zé)、快速反應(yīng)、統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急機(jī)制，避免貽誤時(shí)機(jī)、擴(kuò)大事態(tài)。

(5)注重穩(wěn)定隊(duì)伍，促進(jìn)和諧建設(shè)。定期檢查清理參建單位拖欠職工與民技工工資、工傷賠付等勞資糾紛問題，從源頭上防止發(fā)生損害群眾合法權(quán)益、影響工區(qū)穩(wěn)定的事件，確保隊(duì)伍穩(wěn)定；加強(qiáng)對分包商的管控，督促理順與協(xié)作隊(duì)伍的經(jīng)濟(jì)關(guān)系；

對周邊群眾因尚未兌現(xiàn)補(bǔ)償款或認(rèn)為施工影響其生產(chǎn)生活的情況，及時(shí)報(bào)告地方，共同向群眾做出解釋或盡快兌現(xiàn)承諾，防止發(fā)生不穩(wěn)定事件。

4 風(fēng)險(xiǎn)防控工作實(shí)踐

猴子巖水電站是大渡河干流水電梯級開發(fā)規(guī)劃的第9個(gè)梯級電站，電站裝機(jī)容量1 700 MW(425 MW×4臺)，壩址控制流域面積54 036 km2，水庫庫容7.06億m3，為一等大(1)型水電工程。壩址位于甘孜藏族自治州康定市孔玉鄉(xiāng)，壩區(qū)征占地面積超過195 hm2，庫區(qū)淹沒范圍及交通復(fù)建公路涉及2個(gè)州、3個(gè)縣、4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共18個(gè)行政村，征占地面積超過1 020 hm2，涉及移民人口2 378人。猴子巖水電站于2011年11月通過國家核準(zhǔn)并開工建設(shè)，施工高峰期參建單位超過20家、工程建設(shè)人員超過6 000人。工程建設(shè)期間先后經(jīng)歷了2013年“4.20”蘆山地震、2014年汛期對外交通中斷近2周、2014年“11.22”康定地震、2017年庫區(qū)開頂滑坡體出現(xiàn)整體滑移并造成地方省道交通中斷等自然災(zāi)害。猴子巖公司嚴(yán)格依法依規(guī)組織開展工程建設(shè)活動(dòng)，堅(jiān)持上述穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)防控的工作機(jī)制和措施，確保了工程建設(shè)期的安全穩(wěn)定。

綜上所述，大型水電工程建設(shè)期間的穩(wěn)定工作，關(guān)系到工程建設(shè)能否順利推進(jìn)，也是水電開發(fā)建設(shè)單位、參建單位應(yīng)該履行的社會責(zé)任。要實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)期的穩(wěn)定目標(biāo)，關(guān)建是要依法依規(guī)組織開展工程建設(shè)工作，建設(shè)本質(zhì)安全穩(wěn)定型工程；同時(shí)，要建立健全有效穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)防控的工作機(jī)制和措施。