李曉露 伍堅(jiān)

摘 要：金融開放是金融業(yè)發(fā)展的邏輯起點(diǎn)，上海自貿(mào)區(qū)金融開放已然進(jìn)入“對標(biāo)”階段，而對標(biāo)金融開放包括金融開放程度的國際化和金融開放法治化兩條主線，本文分析上海自貿(mào)區(qū)金融開放發(fā)展的現(xiàn)狀及問題，結(jié)合金融開放的國際最高標(biāo)準(zhǔn)，提出上海自貿(mào)區(qū)對標(biāo)最高開放標(biāo)準(zhǔn)的改革路徑。

關(guān)鍵詞：上海自貿(mào)區(qū)；金融開放；對標(biāo)；金融監(jiān)管

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.01.03

中圖分類號：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9031（2018）01-0019-06

一、問題的提出

2017年3月31日，國務(wù)院正式發(fā)布《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》，這標(biāo)志上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在經(jīng)歷“總體方案”“深改方案”后進(jìn)入了3.0時代。其中，“自由貿(mào)易港區(qū)”首次作為完整概念提出，從對標(biāo)國際先進(jìn)的開放水平，到明確提出對標(biāo)最高水平和國際最高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，查找短板弱項(xiàng)不斷提升金融開放閾值，不斷加大壓力測試，放松對保險、證券、資本項(xiàng)目的管制等。金融開放往往與金融風(fēng)險并存，因此，法治化架構(gòu)下對標(biāo)與國際通行規(guī)則相銜接顯得尤為重要，如何對標(biāo)、對標(biāo)哪些主體，對標(biāo)過程應(yīng)注意哪些問題成為當(dāng)下研究的重大課題。

二、金融對標(biāo)開放高標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有之義

上海自貿(mào)區(qū)是“以開放促進(jìn)改革”國家戰(zhàn)略的新試點(diǎn)，而金融開放是上海自貿(mào)區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放的有機(jī)組成部分。金融開放廣義上是指一國對其他國家開放金融市場，準(zhǔn)許其在金融市場從事交易和開展各種金融業(yè)務(wù)，即金融市場開放和金融業(yè)務(wù)準(zhǔn)入，同時也準(zhǔn)許國內(nèi)居民和機(jī)構(gòu)參與國際金融市場的交易。本文所研究的金融開放是上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的金融開放，主要包括人民幣跨境使用、人民幣資本項(xiàng)目可兌換、外匯管理等。

（一）金融開放國際化

金融開放度是金融國際化的重要內(nèi)容。與TPP類似，中國上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)特別強(qiáng)調(diào)金融開放和創(chuàng)新，要求我們必須深化金融開放，提升整個金融業(yè)競爭力，構(gòu)建面向國際的金融市場體系。金融的本質(zhì)在于流通，關(guān)鍵是將國內(nèi)、國際兩個金融市場有機(jī)銜接起來，形成雙向流通的金融機(jī)制和與國際規(guī)則相接軌的制度體系，最終實(shí)現(xiàn)國內(nèi)、國際金融市場的統(tǒng)一。

（二）金融開放法治化

金融開放法治化不僅僅要實(shí)現(xiàn)金融開放監(jiān)管的法治化，還包括構(gòu)建國內(nèi)、國際金融開放法治化生態(tài)化環(huán)境等。要突破不合理的法律規(guī)則，進(jìn)一步鞏固試驗(yàn)區(qū)金融開放制度體系，積極推動試驗(yàn)區(qū)金融立法，建立多元化糾紛解決機(jī)制，改善金融執(zhí)法和司法機(jī)制，厘清政府邊界，處理好創(chuàng)新與監(jiān)管的關(guān)系。按照國際慣例和全球新的貿(mào)易投資規(guī)則，在管理體制和法制方面先行先試，加快形成具有國際競爭力的法治與監(jiān)管環(huán)境。

三、上海自貿(mào)區(qū)金融開放發(fā)展現(xiàn)狀

（一）確立適應(yīng)更加開放環(huán)境和有效防范風(fēng)險的金融創(chuàng)新制度，形成與上海國際金融中心建設(shè)的聯(lián)動機(jī)制

上海自貿(mào)區(qū)創(chuàng)設(shè)的自由貿(mào)易賬戶體系，建立了“一線審慎監(jiān)管、二線有限滲透”的資金跨境流動管理基礎(chǔ)性制度，具有本外幣一體化金融服務(wù)功能，并能對跨境資金流動進(jìn)行逐企業(yè)、逐筆、全口徑的實(shí)時監(jiān)測，經(jīng)受住了國際金融市場波動的考驗(yàn)，顯示出較成熟的抗風(fēng)險能力。截止目前已開立6.8萬個自由貿(mào)易賬戶，包括2.7萬家境內(nèi)外企業(yè)，業(yè)務(wù)范圍輻射110多個國家和地區(qū)。同時，建立上海金融綜合監(jiān)管聯(lián)席會議制度，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管和簡政放權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一，為國家擴(kuò)大金融開放做了有益探索。

（二）形成更為開放的金融市場體系和金融機(jī)構(gòu)體系

上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)建立了銀行業(yè)市場準(zhǔn)入報告類事項(xiàng)監(jiān)管清單制度，推出了面向國際的金融資產(chǎn)交易平臺，設(shè)立上海保險交易所、上海票據(jù)交易所、中國信托登記公司等不同業(yè)務(wù)類型的金融機(jī)構(gòu)，發(fā)行了跨境同業(yè)存單、“熊貓債”、自貿(mào)區(qū)地方政府債和綠色金融債等金融創(chuàng)新產(chǎn)品。在金融機(jī)構(gòu)發(fā)展方面，推動設(shè)立了一批具有國際性、功能性民營金融機(jī)構(gòu)和合資金融機(jī)構(gòu)。黃金國際板、保交所、滬港通等金融服務(wù)平臺，相繼在陸家嘴落地運(yùn)行。截至目前，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)持牌金融機(jī)構(gòu)數(shù)量達(dá)到835家。

（三）確立了以資本項(xiàng)目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放為主要內(nèi)容的金融創(chuàng)新制度框架

以自由貿(mào)易賬戶為基礎(chǔ)，上海自貿(mào)區(qū)建立了資本項(xiàng)目可兌換、利率全面市場化、金融市場開放、人民幣國際化等核心金融改革的制度安排和操作路徑。自由貿(mào)易賬戶體系實(shí)現(xiàn)了本外幣一體化以及中外資企業(yè)跨境金融服務(wù)審慎統(tǒng)籌管理，完善了宏觀審慎和風(fēng)險可控的金融監(jiān)管體系，極大提升了金融市場能級，增強(qiáng)了上海資金、資產(chǎn)、資源的價格國際影響力。截至2017年7月，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)跨境人民幣結(jié)算總額已達(dá)6736億元，55家金融機(jī)構(gòu)通過分賬核算系統(tǒng)驗(yàn)收。

盡管上海自貿(mào)區(qū)在金融開放領(lǐng)域已取得較大發(fā)展，但對標(biāo)其他發(fā)達(dá)國家的自貿(mào)區(qū)和國際通行規(guī)則，還存在較大差距。為盡快把上海打造成國際金融中心，當(dāng)下面臨的緊迫任務(wù)就是要與國際通行規(guī)則相銜接，結(jié)合本區(qū)域?qū)嶋H情況，借鑒、吸收其他自貿(mào)區(qū)的金融開放經(jīng)驗(yàn)。

四、上海自貿(mào)區(qū)對標(biāo)金融開放高標(biāo)準(zhǔn)——迪拜、香港地區(qū)、紐約港

（一）從金融開放國際化視角

迪拜是一個與世界完全接軌的開放市場。一般情況下，外資企業(yè)開立外匯賬戶無特殊限制，外匯可以自由進(jìn)出。迪拜對外國人攜帶現(xiàn)金出入境無任何規(guī)定，資本和利潤匯出也不受管制，資金流動十分頻繁。

香港地區(qū)作為全球先進(jìn)的自由開放的金融市場，實(shí)行自由匯兌制度，外匯市場完全開放，是亞洲唯一沒有離岸和在岸業(yè)務(wù)之分的“一體化中心”。香港地區(qū)允許企業(yè)開立不同類型幣種賬戶，適用不同貨幣參與投資、營運(yùn)業(yè)務(wù)，主要貨幣可在銀行自由兌換，對流動資金的監(jiān)管也比較寬松，資金可自由流動。同時，對貿(mào)易結(jié)算幣種及資本流動不設(shè)限制，貿(mào)易結(jié)算自由，可滿足貿(mào)易結(jié)算的各種需求。香港擁有世界級的金融機(jī)構(gòu)體系，對外資銀行完全開放，沒有國民待遇和非國民待遇之分，本地銀行和外資銀行享受完全平等的待遇。

紐約港對外貿(mào)易區(qū)的成功得益于其發(fā)達(dá)的金融體系支撐，實(shí)施的金融政策主要包括：減少對銀行支付存款利率、銀行貸款規(guī)模的干預(yù)和直接限制；允許混業(yè)經(jīng)營、設(shè)立新興金融市場和使用新生金融衍生工具；適度放寬對國內(nèi)、外金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營活動的限制，放低外匯限制程度；在區(qū)內(nèi)放松金融管制，實(shí)行金融自由化。

不論是迪拜還是香港地區(qū)、紐約港，金融開放程度高。由于我國在自貿(mào)區(qū)處于試驗(yàn)、摸索階段，在資本項(xiàng)目可兌換、人民幣跨境支付使用、自由自貿(mào)賬戶的適用范圍和外匯管理制度方面仍存在較大差距，筆者認(rèn)為應(yīng)在保障金融安全、強(qiáng)監(jiān)管的前提下，有序、漸進(jìn)性深化金融開放程度，更好銜接國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，推進(jìn)整個金融服務(wù)業(yè)的健康、穩(wěn)定發(fā)展。

（二）從金融開放法治化角度

美國對外貿(mào)易區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)充分驗(yàn)證了一部基本法在整個自貿(mào)區(qū)法律框架中是絕對不可或缺的。香港法律體系健全，無論是在金融、貿(mào)易還是稅收等領(lǐng)域，均有法律條文與之對應(yīng)，營造了公正、透明、有序的國際營商環(huán)境。我國在金融法治化問題主要面臨以下問題：

1.立法位階低。國務(wù)院頒布的《總體方案》屬于行政法規(guī)，上海市人大常委會頒布的《試驗(yàn)區(qū)條例》屬于地方性法規(guī)。上海自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行有效的管理制度多由部門規(guī)章和地方規(guī)章細(xì)則構(gòu)成，存在以下兩個問題：一是法律的協(xié)同性低。自貿(mào)區(qū)制度由多個部門制定，不可避免出現(xiàn)對同一問題規(guī)定不一致的法律重合的問題、法律之間不能銜接的問題，以及對一定重要的問題尚未作出法律規(guī)定。由于法出多門，缺乏與高標(biāo)準(zhǔn)國際通行標(biāo)準(zhǔn)接軌的把控機(jī)制。二是降低了自貿(mào)區(qū)法律權(quán)威性。位階決定了法律的效力等級，地位階的法律必然會影響經(jīng)濟(jì)主體的認(rèn)知度。同時，法律之間的協(xié)同性不足也會損害自貿(mào)區(qū)法律的權(quán)威性。金融開放的安全感是在法治化前提下進(jìn)行的，不僅要有開放的措施，還要有法治的保障。

2.立法缺位。上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)三年以來，相關(guān)的立法進(jìn)程并未跟緊。區(qū)內(nèi)新的貿(mào)易業(yè)態(tài)、新的管理模式、新型案例和疑難問題缺乏對應(yīng)的適用法律。例如金融創(chuàng)新產(chǎn)品的立法滯后，大宗商品的期貨交易、倉單融資的立法缺失、離岸金融業(yè)務(wù)、利率市場化等，缺少相關(guān)監(jiān)管制度的跟進(jìn)等。這無疑嚴(yán)重阻滯金融開放的進(jìn)程。

查諸相關(guān)文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，適用普通法的國家和地區(qū)，如香港地區(qū)、新加坡、美國等，孕育了較大多數(shù)的國際金融中心。遵循這樣的邏輯來看，包括上海自貿(mào)區(qū)在內(nèi)的其他試驗(yàn)區(qū)，尚不具備這樣的天然條件。我國作為成文法國家，嚴(yán)格來說各層級法院并不享有對金融市場規(guī)則的立法權(quán)，而有關(guān)文獻(xiàn)倡導(dǎo)推進(jìn)上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)成國際金融中心，有必要借鑒香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，但香港和上海處于不同法律體系中，特別是法官造法在上海是很難實(shí)現(xiàn)的。為此我們不能盲目借鑒西方的金融市場規(guī)則，應(yīng)堅(jiān)持立法與改革同步實(shí)施。

五、上海自貿(mào)區(qū)對標(biāo)最高金融開放標(biāo)準(zhǔn)的改革路徑

（一）進(jìn)一步推進(jìn)金融開放法治化

法律是改革的保障。國外自貿(mào)區(qū)很重視法律法規(guī)建設(shè)，一般都是先立法而后立區(qū)。與自貿(mào)區(qū)的管理體制類似，自貿(mào)區(qū)的立法可分為兩個層面：一層是自貿(mào)區(qū)基本法律。從宏觀層面確定其設(shè)立程序、管理體制及境內(nèi)關(guān)外的地位等。1934年美國國會制定了《對外貿(mào)易區(qū)法案》，德國自貿(mào)區(qū)是由憲法進(jìn)行保障的；另一層是自貿(mào)區(qū)配套子法律或地方性法規(guī)，在操作層面為貿(mào)易便利化提供法律保障。在自貿(mào)區(qū)建設(shè)與管理方面，國外一般都有國家最高立法機(jī)關(guān)制定的基本法律，以明確自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的地位，除此之外，還會有相應(yīng)的配套法律來規(guī)定自貿(mào)區(qū)的管理與經(jīng)營活動。在上海自貿(mào)區(qū)，我國目前僅出臺了地方性法規(guī)《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例》，規(guī)定自貿(mào)區(qū)的金融開放、監(jiān)管、法治等，為上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的操作層面提供了依據(jù)。為此，我們還應(yīng)在更高層面進(jìn)行立法，賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更高的權(quán)威和協(xié)調(diào)能力。鑒于我國自貿(mào)區(qū)仍處于試驗(yàn)階段，相關(guān)法律機(jī)制尚未健全，為更好推進(jìn)我國金融開放，可以借鑒西方“判例法”模式，打破自下而上改革所生的弊端。

（二）資本項(xiàng)目可分類放松管制，注重金融開放的順序

近年來，人民幣資本項(xiàng)目兌換進(jìn)程加快，金融開放無疑是推進(jìn)國家戰(zhàn)略的助推劑，但不成熟的金融開放極易招致金融危機(jī)，最為典型的案例就是20世紀(jì)90年代亞洲金融危機(jī)。為此，資本項(xiàng)目放松管制須審慎推進(jìn)，合理安排好資本項(xiàng)目開放的順序。包括金融開放內(nèi)部的次序，如優(yōu)先開放有直接真實(shí)交易的資本項(xiàng)目、優(yōu)先與實(shí)體經(jīng)濟(jì)相關(guān)的資本項(xiàng)目、優(yōu)先放開長期資本交易等；也包括金融開放主體的次序，如優(yōu)先居民境外資本項(xiàng)目交易與對機(jī)構(gòu)投資者的開放。但有一點(diǎn)需要指出的是，自貿(mào)區(qū)資本項(xiàng)目的自由化是為投資者便利化和貿(mào)易便利化服務(wù)的，而不是毫無保留的所有資本項(xiàng)目的自由化。

（三）推進(jìn)FT賬戶使用范圍，深化金融開放

進(jìn)一步拓展FT賬戶使用范圍，推進(jìn)證券、保險等機(jī)構(gòu)FT賬戶的建立，探索小型金融機(jī)構(gòu)通過委托銀行代理模式開設(shè)FT賬戶。研究制定鼓勵和支持證券、保險類金融機(jī)構(gòu)利用自由貿(mào)易賬戶開展金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見，盡快明確可開展的具體業(yè)務(wù)內(nèi)容；進(jìn)一步拓展FT賬戶功能，啟動境內(nèi)個人境外投資（QDII2）試點(diǎn)工作，推動自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)符合條件的機(jī)構(gòu)和個人按照規(guī)定雙向投資于境內(nèi)外證券期貨市場試點(diǎn)等；進(jìn)一步提高FT賬戶使用的便利性；進(jìn)一步優(yōu)化FT賬戶資金劃轉(zhuǎn)程序，簡化手續(xù)，提高資金劃轉(zhuǎn)的便利性。

（四）推進(jìn)人民幣的國際化

自貿(mào)區(qū)金融開放與人民幣國際化二者是亦步亦趨的關(guān)系，推進(jìn)人民幣國際化也是金融開放的必然要求。盛松成在“2017中國新加坡高層論壇”上表示，“目前是推進(jìn)人民幣國際化有利時機(jī)”。進(jìn)一步推進(jìn)人民幣跨境使用，推動人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）建設(shè)；完善制定拓寬人民幣跨境投融資渠道的相關(guān)制度規(guī)則和操作方案，增強(qiáng)境外人民幣在境外投融資流通度，建立健全人民幣資金跨境雙向流動機(jī)制。完善人民幣國際結(jié)算制度，擴(kuò)大人民幣在金融產(chǎn)品結(jié)算交易中的比重，鼓勵支持自貿(mào)區(qū)內(nèi)國際各主要金融機(jī)構(gòu)使用以人民幣計(jì)價的金融產(chǎn)品作為投資工具。值得強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)，人民幣國際化的不斷推進(jìn)是建立在本國完備的金融制度和擁有規(guī)模巨大、流動性、安全性和成長性兼具的現(xiàn)代化金融市場體系之上，沒有其支撐，莫過于空中樓宇。

（五）不斷擴(kuò)大金融服務(wù)業(yè)和金融市場的對外開放

金融是國家重要的核心競爭力，要為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)。2017年8月16日國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)外資增長若干措施的通知》指出“要進(jìn)一步減少外資準(zhǔn)入限制，持續(xù)推進(jìn)包括銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)在內(nèi)行業(yè)的對外開放，明確對外開放時間表、路線圖”。中國在與美國的雙邊投資協(xié)定（BIT）談判，以及在與歐洲、東盟等方面的貿(mào)易談判中，做好準(zhǔn)備更大幅度地開放金融行業(yè)，包括銀行業(yè)、保險業(yè)、投行業(yè)、證券業(yè)以及支付業(yè)。自貿(mào)區(qū)在深化金融開放的最前沿，要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)和深化金融行業(yè)的對外開放。筆者認(rèn)為可采納《2017·徑山報告》中建議放開銀證保外資持股比例限制，允許設(shè)立外商獨(dú)資證券公司和獨(dú)資壽險公司；有序開放信用評級市場，并盡快明確境外投資者進(jìn)入中國債券市場所涉及稅收問題。

我國金融市場的對外開放嚴(yán)重受制于境內(nèi)市場規(guī)則、制度的差異和特定的開放方式。自貿(mào)區(qū)要加快完善金融業(yè)市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，擴(kuò)大民營資本進(jìn)入金融業(yè)規(guī)模，設(shè)立面向機(jī)構(gòu)投資者的非標(biāo)資產(chǎn)交易平臺。在防范風(fēng)險的前提下，開展金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營，推進(jìn)金融要素市場的建設(shè)。

六、結(jié)語

金融開放在整個金融發(fā)展中占據(jù)著核心地位，隨著全球經(jīng)濟(jì)和治理格局的變化，以上海自貿(mào)區(qū)為代表的中國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，從對標(biāo)國際到自主設(shè)計(jì)，將會是自貿(mào)區(qū)建設(shè)的新情況。上海自貿(mào)區(qū)作為中國對全球開放的標(biāo)桿，要不斷擴(kuò)大金融開放和完善金融監(jiān)管制度配套機(jī)制，注意金融開放的輕重緩急，不能一味套用其他先進(jìn)貿(mào)易區(qū)的規(guī)則，做好國內(nèi)、國際通用規(guī)則相銜接，既要金融開放又要法律制度，二者不可偏廢，將更多可復(fù)制、可推廣、可操作性的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用到中國金融開放領(lǐng)域，促進(jìn)整個金融業(yè)健康、穩(wěn)定、快速發(fā)展?！?/p>

（責(zé)任編輯：張恩娟）

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