葉海波

(深圳大學港澳基本法研究中心，廣東深圳518060)

2013年1月，習近平總書記在一次重要批示中提出“法治中國”①胡建淼:《新目標 新路徑新方針 新方法——學習習近平總書記關(guān)于“法治中國”的系列講話》，載《學習時報》2014年2月24日。，隨之，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將之確立為國家改革的目標，②“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，載《求是》2013年第22期。《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進而對法治中國建設作出具體安排和部署，確立了依法治國和依規(guī)治黨的法治中國建設“雙驅(qū)”結(jié)構(gòu)和規(guī)范體系。③《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載《中國法學》2014年第6期。法治中國建設具有極強的“中國底色”，黨規(guī)國法共同構(gòu)成中國的法規(guī)范體系。這在理論上提出黨內(nèi)法規(guī)作為法淵源的課題。理論界或者通過對依法治國之“法”的概念重構(gòu)，④參見姜明安:《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和作用》，載《北京大學學報(哲學社會科學版)》2012年第3期;廉睿、衛(wèi)躍寧:《發(fā)端于中國本土的“軟法”機制——中國共產(chǎn)黨“黨內(nèi)法規(guī)”的性質(zhì)探析及其邏輯建構(gòu)》，載《青海社會科學》2017年第1期?；蛘咄ㄟ^探尋黨內(nèi)法規(guī)概念所蘊含的政理與法理⑤參見李林:《論“黨內(nèi)法規(guī)”的概念》，載《法治現(xiàn)代化研究》2017年第6期。、政策與法律面向⑥參見屠凱:《黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性:法律與政策》，載《中共浙江省委黨校學報》2015年第5期;歐愛民:《黨內(nèi)法規(guī)的雙重特性》，載《湖湘論壇》2018年第3期。，或者從發(fā)生學和語義變遷的視角證成依規(guī)治黨的歷史合理性，⑦參見武小川:《“黨內(nèi)法規(guī)”的約定俗成論——兼論“法規(guī)”的語義演變》，載《中共中央黨校學報》2017年4期。后發(fā)性地為“黨內(nèi)法規(guī)”“依規(guī)治黨”正名。這些學術(shù)上的嘗試明晰了黨內(nèi)法規(guī)的屬性、特征和地位，強化了依規(guī)治黨的正當性，但同時提出依規(guī)治黨的歷史方位問題，即依規(guī)治黨究竟是法治中國建設的階段性命題，還是法治中國的終極目標?本文認為，法治中國建設是一個歷史演進過程，經(jīng)歷了從行政法治、立法法治到政黨法治的過程，其目標是實現(xiàn)憲法政治。依規(guī)治黨處于這個過程的第三個階段，而其走向是基于合憲性審查的憲法之治。

一、行政法治:法治中國建設的破局

1978年，我國開始了全面的撥亂反正，并拉開改革開放和國家現(xiàn)代化建設的序幕，經(jīng)濟建設成為中心工作。此前持續(xù)經(jīng)年的計劃經(jīng)濟將中國政府塑造成一個近似全權(quán)的管制機構(gòu)，①1 982年國務院機構(gòu)改革后，國務院的機構(gòu)減少近40%，從100個減少到61個，人員減少超過40%，從5．1萬減少為3萬;省、自治區(qū)政府工作部門減少約40%。并將中國的經(jīng)濟拖入瀕臨崩潰的邊緣，“中國的改革開放是在政治對經(jīng)濟和社會基本失效的時代背景下開始的。”②林尚立:《有效政治與大國成長——對中國三十年政治發(fā)展的反思》，載《公共行政評論》2008年第1期。鄧小平在中共中央工作會議閉幕會上的講話——《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》——中提出“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”，并提出“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”。最終，這十六字被確立為我國法制建設的基本方針。③《 中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報(1978年12月22日通過)》，載《實事求是》1978年第4期。中共十八大以來，黨中央提出“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新十六字方針。在國家現(xiàn)代化的背景下，法治中國建設的核心任務是建立完善和完備的法治體系，④根 據(jù)中共十八屆四中全會的決議，這一體系包括“完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載《中國法學》2014年第6期。合理劃定公權(quán)機關(guān)對經(jīng)濟社會管理的邊界，形成政府與社會、“市長”與“市場”間合理的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系?；诮?jīng)濟建設的需要，1982年的國務院機構(gòu)改革設置了國家經(jīng)濟體制改革委員會，嘗試由國務院總理兼主任，⑤《 關(guān)于國務院機構(gòu)改革問題的決議》(1982年3月8日第五屆全國人民代表大會常務委員會第22次會議通過)，載中國編制網(wǎng)，http://www．scopsr．gov．cn/rdzt/gwygg/jggg/201303/t20130308_210013．html，2018 年5 月27 日訪問。推進計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變。

1979年，我國集中制定了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》等七部法律，⑥其 他的五部法律是《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國人民法院組織法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》。完善了國家機構(gòu)，釋放出以法律促進和保障改革開放的信號。隨后，為了進一步地推進改革開放，全國人大常委會批準了《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例》(1980年)，在深圳、珠海和汕頭設立經(jīng)濟特區(qū)，發(fā)展對外經(jīng)濟合作和技術(shù)交流，全國人大及其常委會又陸續(xù)制定了一系列民事和經(jīng)濟法律，如《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》(1980年)、《中華人民共和國個人所得稅法》(1980年)、《中華人民共和國經(jīng)濟合同法》(1981年)、《中華人民共和國外國企業(yè)所得稅法》(1981年)、《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》(1982年)、《中華人民共和國商標法》(1982年)、《中華人民共和國專利法》(1984年)、《中華人民共和國涉外經(jīng)濟合同法》(1985年)、《中華人民共和國繼承法》(1985年)、《中華人民共和國外資企業(yè)法》(1986年)、《中華人民共和國民法通則》(1986年)、《中華人民共和國技術(shù)合同法》(1987年)、《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》(1987年)，等等。這些法律的制定完善了民事經(jīng)濟法律制度，確認保障了公民的財產(chǎn)、經(jīng)濟和經(jīng)營權(quán)利。

從民商事等經(jīng)濟領域全面推進的法制完善，以一種曲線的方式回應了國家現(xiàn)代化建設過程中提出的兩個緊密相關(guān)的課題，即“市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟”⑦文 正邦:《論現(xiàn)代市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟》，載《法學研究》1994年第1期;董安生:《社會主義市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟》，載《法學家》1993年第1期;《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》再次重申了這一點。，“依法行政是法治建設的核心和關(guān)鍵”⑧應 松年:《依法治國的關(guān)鍵是依法行政》，載《法學》1996年第11期;黃學賢認為，“依法行政是依法治國的核心和關(guān)鍵”，已經(jīng)成為基本共識。參見黃學賢:《“依法治國和依法行政”學術(shù)研討會綜述》，載《政治與法律》1998年第6期。。市場經(jīng)濟作為一種資源配置的方式，要求以“保護產(chǎn)權(quán)、維護契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管”⑨根 據(jù)中共十八屆四中全會的決議，這一體系包括“完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。參見《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載《中國法學》2014年第6期。為法制建設的基本導向，在法律上確認市場主體的法律地位和法律權(quán)利，并改革舊有的限制束縛資源自由流動的法律制度，徹底地拋棄人治經(jīng)濟和權(quán)力經(jīng)濟對經(jīng)濟發(fā)展的阻礙。⑩參見文正邦:《論現(xiàn)代市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟》，載《法學研究》1994年第1期。民事經(jīng)濟領域的法制完善，即法治經(jīng)濟的建設必然提出依法行政的問題，必然要求“作為市場機制基本調(diào)控手段的稅收、利益、價格、貨幣等措施，無一不要借助法制的形式，無一不要遵循依法辦事的原則”①董安生:《社會主義市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟》，載《法學家》1993年第1期。，“全社會的一切組織、個人及其行為都必須符合法治的原則和精神，都必須依法辦事、依法行政、依法管理，在法治原則的導引下為經(jīng)濟發(fā)展服務，積極地參與經(jīng)濟建設并分享其效益”②文正邦:《論現(xiàn)代市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟》，載《法學研究》1994年第1期。。質(zhì)言之，改革開放之初在民事經(jīng)濟領域的密集立法，并非僅是完善我國民事法律制度，而勿寧是依法行政和行政法治在中國推進的一種特殊方式和中國形態(tài)。恰恰是通過確認公民民事權(quán)利的方式，這些法律以一種迂回和間接的方式明確了公共權(quán)力對經(jīng)濟事務進行管理的界限。

另外，在集中推進民事法制的同時，明確行政權(quán)力邊界和法律責任的法制建設一直在進行。1982年的憲法修改確立了權(quán)利救濟和國家賠償制度，使得民事經(jīng)濟及其他法律所保障的民事權(quán)利獲得公法上的保障，體現(xiàn)了無救濟即無權(quán)利的法理。憲法修改前幾個月通過的《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》第3條則規(guī)定行政案件的審判程序。至1989年3月《中華人民共和國行政訴訟法》制定時，“已有130多個法律和行政法規(guī)規(guī)定了公民、組織對行政案件可以向人民法院起訴。最高人民法院和地方各級人民法院陸續(xù)建立了1400多個行政審判庭，審理了不少行政案件”③王漢斌:《關(guān)于＜中華人民共和國行政訴訟法(草案)＞的說明——1989年3月28日在第七屆全國人民代表大會第二次會議上》，載中國人大網(wǎng)，http://www．npc．gov．cn/wxzl/gongbao/2000 －12/27/content_5002264．htm，2018 年5 月7 日訪問。?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》《行政復議條例》(1990年)及《中華人民共和國行政復議法》的通過，集中地表達了依法行政和行政法治的理念，前述民事經(jīng)濟法律所保障的權(quán)利，如各項經(jīng)營自主權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、市場參與權(quán)利(獲得經(jīng)營許可)被納入受案范圍，獲得更為具體的制度化救濟和保障。

隨著上述行政訴訟法和行政復議法的制定實施，行政法治的理念、價值及原則已經(jīng)獲得制度性的表達和確認，法治中國建設在法律文本的層面獲得了基本突破。但在這一起步階段，受制于行政權(quán)過于強勢、司法權(quán)地方化的現(xiàn)實，行政法治的制度建設和實踐推進嚴重受阻，遠未能達到法治行政的預期，行政訴訟陷入“立案難、審理難、執(zhí)行難”、“行政機關(guān)不愿當被告，法院不愿受理”的困境之中，④《關(guān)于＜中華人民共和國行政訴訟法修正案(草案)＞的說明》，載中國人大網(wǎng)，http://www．npc．gov．cn/npc/lfzt/2014/2013－12/31/content_1822189．htm，2017年5月10日訪問。未能真正有效監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。⑤2015年，《中華人民共和國行政訴訟法》修改，加之行政訴訟集中管轄、省以下法院人財物統(tǒng)管的改革，以及執(zhí)行的強化，行政訴訟面臨的“三難”問題得到初步解決。更為重要的問題是，行政立法、地方立法與國家立法機關(guān)間的權(quán)力分界并不明確，這些下位立法野蠻任性生長，在數(shù)量上，行政法規(guī)、規(guī)章及地方性法規(guī)實際構(gòu)成法律的主體，⑥根據(jù)《中國特色社會主義法律體系》白皮書顯示，截至2011年8月底，中國已制定現(xiàn)行憲法和有效法律共240部、行政法規(guī)708部、地方性法規(guī)8600多部。而且無孔不入地限制公民的各項權(quán)利，阻礙市場經(jīng)濟和法治政府的建設。⑦《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國行政強制法》對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件設定行政處罰、行政許可和行政強制的權(quán)限作了嚴格的區(qū)分和限制。然而，在這一階段，行政訴訟主要限于審查具體行政行為，對于行政立法，包括行政法規(guī)、行政規(guī)章及行政規(guī)范性文件，并未建立具有實效性的外部審查機制，而是依賴于行政復議這種行政系統(tǒng)的內(nèi)部備案機制。⑧根據(jù)《中華人民共和國行政復議條例》第43條的規(guī)定，復議機關(guān)有權(quán)審查規(guī)章或者具有普遍約束力的決定、命令，或者提請有權(quán)機關(guān)審查。雖然1990年國務院頒布的《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》規(guī)定了地方性法規(guī)的備案審查，但由行政機關(guān)審查地方權(quán)力機關(guān)的立法行為，與我國的人民代表大會制度并不一致，因此，此時的法規(guī)備案主要是形式意義上的。⑨2000年制定的《中華人民共和國立法法》(2015年修改)對法規(guī)審查中的撤銷和改變權(quán)限作了明確規(guī)定，國務院有權(quán)改變或者撤銷不適當?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章。地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規(guī)的，應當決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定;認為應當適用部門規(guī)章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決。申言之，行政訴訟法這一基本法律的制定，雖然是行政法治化的標志性成果，但因為缺乏針對行政立法和地方立法的實效性外部審查機制，行政法治仍處于初級狀態(tài)。這種缺失推動法治中國走向立法法治的新階段。

二、立法法治:法治中國建設的縱深發(fā)展

行政法治理念、原則和制度的確立，為法治中國的縱深發(fā)展奠定了基礎，而行政法治建設過程中暴露的行政立法和地方立法控制問題，恰恰構(gòu)成了法治中國建設第二階段的主題。立法法治以法治國家理念的憲法確認和制定《中華人民共和國立法法》的方式得以確立。

改革開放初期提出的十六字方針本質(zhì)上是關(guān)于法制的論斷，演化出以法治國和依法辦事的要求，①參見沈宗靈:《依法治國建設社會主義法治國家》，載《中國法學》1999年第1期。依法辦事被視作“加強法制建設的中心環(huán)節(jié)”，②《董必武選集》，人民出版社1985年版，第419頁。亞里士多德提出的法律“本身是制定得良好的法律”③［古希臘］亞里士多德著，吳壽彭譯:《政治學》，商務印書館1965年版，第199頁。的問題并未觸及。這導致法律工具主義的取向，即將法律作為管治者意志表達的工具，實踐中時常出現(xiàn)借助法律之名行人治之實的現(xiàn)象。④實 踐中一些地方為實現(xiàn)管治目標，經(jīng)常采用形式主義法治和法律工作的手法，如深圳的小汽車限購事件。參見葉海波、謝夢琪:《恣意修法與法治肢解——深圳小汽車限制事件透視》，載《公法研究》(第17卷)，浙江大學出版社2018年版。1997年，中共十五大從根本上摒棄了人治的治國方式，全面確立了法治的治國方略。⑤參見沈宗靈:《依法治國建設社會主義法治國家》，載《中國法學》1999年第1期。隨之，1999年的憲法修改將“依法治國”和“法治國家”寫入憲法之中，“建設社會主義民主，完善社會主義法制”⑥趙紫陽:《沿著有中國特色的社會主義道路前進——在中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會上的報告》，載《黨的建設》1987年Z1期。也因此走向“依法治國，建設社會主義法治國家”⑦江 澤民:《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀——在中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會上的報告》，載《求是》1997年第18期。，“法治”替代“法制”成為衡量法治中國建設的價值標準。⑧參見李步云:《實行依法治國，建設社會主義法治國家》，載《中國法學》1996年第2期。如果說依法治國強調(diào)的是法律在治國理政時的工具價值，法治國家所強調(diào)的則是治國之法的正當性和合理性，法律必須遵從人權(quán)、民主、自由、平等、抽象性、公開性等一系列實體和程序原則。⑨參見沈宗靈:《依法治國建設社會主義法治國家》，載《中國法學》1999年第1期。在法治方略得以確立的時代背景下，對法律合理性的保障成為立法的首要任務。

2000年《中華人民共和國立法法》的制定，是立法法治得以制度化的重要突破。這部法律試圖解決立法中存在的越權(quán)立法、法律沖突和本位立法問題，⑩“ 1979年以來，我國的立法工作取得了顯著成就，積累了不少經(jīng)驗。但在實際工作中也存在著一些問題，主要是:有些法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容超越了權(quán)限;有些法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定同法律相抵觸或者法規(guī)之間、規(guī)章之間、法規(guī)與規(guī)章之間存在著相互矛盾、沖突的現(xiàn)象;有的質(zhì)量不高，在起草、制定過程中，有的部門、地方存在著不從國家整體利益考慮而為部門、地方爭局部利益的傾向?！鳖櫚喝?《關(guān)于＜中華人民共和國立法法(草案)＞的說明——2000年3月9日在第九屆全國人民代表大會第三次會議上》，載中國人大網(wǎng)，http://www．npc．gov．cn/npc/lfzt/2014/2000－12/16/content_1875255．htm，2018年5 月9日訪問。對法律、法規(guī)以及規(guī)章的制定權(quán)限、程序、適用、備案和審查作出統(tǒng)一規(guī)定，以維護國家法制的統(tǒng)一，推進法治國家建設。根據(jù)現(xiàn)行憲法關(guān)于憲法實施監(jiān)督的規(guī)定，該法設置了法規(guī)備案審查的“要求審查”和“建議審查”程序，國務院、最高人民法院、最高人民檢察院、中央軍委和省一級人大常委會可以要求全國人大常委會審查與憲法和法律相抵觸的法規(guī)、自治條例和單行條例，其他的主體可以提出審查的建議。大體上，通過本次立法，行政法治時期所遺留的立法權(quán)限不清、行政和地方立法監(jiān)督機制缺失的問題得以基本解決。同年，全國人大常委會制定《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》，而國務院隨之對《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》作了修訂，建立了法規(guī)備案與提請審查的銜接程序??第12條規(guī)定:“經(jīng)審查，地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸的，由國務院提請全國人民代表大會常務委員會處理?！?參見真東:《三博士上書推開法規(guī)審查之門》，載《法制日報》2003年12月31日;錢寧峰:《規(guī)范性文件備案審查制度:歷史、現(xiàn)實和趨勢》，載《學?！?007年第6期。。

2003年的孫志剛案進一步地刺激立法法治的機制化。??第12條規(guī)定:“經(jīng)審查，地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸的，由國務院提請全國人民代表大會常務委員會處理。”?參見真東:《三博士上書推開法規(guī)審查之門》，載《法制日報》2003年12月31日;錢寧峰:《規(guī)范性文件備案審查制度:歷史、現(xiàn)實和趨勢》，載《學?！?007年第6期。2004年，全國人大常委會新設工作機構(gòu)法規(guī)審查備案室，并于2005年制定《司法解釋備案審查工作程序》，將司法解釋納入備案審查范圍。2006年制定的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》比照法規(guī)審查的模式，設置了對司法解釋的要求審查和建議審查程序，同時規(guī)定縣級以上各級人大常委會審查、撤銷下一級人大及其常委會作出的不適當?shù)臎Q議、決定和本級人民政府發(fā)布的不適當?shù)臎Q定、命令。

隨著這些制度的建設，法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范文件備案審查制度在我國廣泛的建立起來，立法法治的理念獲得相對充分的制度表達。有人因此認為:“兩個審查工作程序，因其規(guī)定人大常委會可以與有關(guān)機關(guān)協(xié)商溝通、要求糾正，對拒不糾正的，通過常委會審議決定，撤銷同憲法或者法律相抵觸的法規(guī)或者司法解釋，因而是具有法律效力的審查，這標志著我國已經(jīng)建立了真正意義上的違憲審查制度?！雹俑咭伙w:《將公民權(quán)利落到實處的憲法才有意義》，載《中國經(jīng)濟時報》2005年12月22日。立法法制定后十多年的備案審查實踐顯示，②參見鄭磊:《十二屆全國人大常委會審查建議反饋實踐:軌跡勾勒與宏觀評述》，載《中國法律評論》2018年第1期。這種觀點過于樂觀，立法法建立的備案審查機制存在著明顯的缺陷:法規(guī)審查事實上涉及到合憲性審查，以法規(guī)備案審查室這樣的局級工作機構(gòu)來實質(zhì)地承擔這項任務，意味著這種審查剛性不足，③參見胡建森、高春燕:《法規(guī)的合憲性審查在中國——問題與對策》，載《法治論叢》2005年第6期。必然因資源配置不足而無法實質(zhì)地推進這項工作，最終讓法規(guī)審查淪為空談，既無法推進合法性審查，也無法落實合憲性審查。建立一個具有憲法地位的機構(gòu)來承擔合憲性審查職責，④參見韓大元:《關(guān)于推進合憲性審查工作的幾點思考》，載《法律科學(西北政法大學學報)》2018年第2期。防止合法性審查替代吸納合憲性審查，⑤參見林來梵:《合憲性審查的憲法政策論思考》，載《法律科學(西北政法大學學報)》2018年第2期。是立法法治時期法治中國建設留下的任務。立法法的制定回應了國家法制統(tǒng)一和良法之治的問題，同時也凸顯了在中國存在的“政黨主治”⑥秦前紅:《政黨主治的憲政之維——基于制度主義立場的研究》，載《嶺南學刊》2007年第1期。現(xiàn)象及其法治化問題。在法治作為治國的基本方略得以確立后，依法治國必然推導出依法執(zhí)政的問題，⑦參見石泰峰、張恒山:《論中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政》，載《中國社會科學》2003年第1期。這也是中共十六大提出的課題。⑧江 澤民:《全面建設小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面——在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會上的報告》，載《求是》2002年第22期。隨著對這一課題認識的推進，法治中國建設步入第三階段:政黨法治⑨學 術(shù)上對于法治原則在政黨政治中的貫徹有不同的表述。參見秦前紅、蘇紹龍:《中國政黨法治的邏輯建構(gòu)與現(xiàn)實困境》，載《人民論壇》2015年第20期;肖金明:《論通過黨內(nèi)法治推進黨內(nèi)治理——兼論黨內(nèi)法治與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)》，載《山東大學學報(哲學社會科學版)》2014年第5期;強世功:《從行政法治國到政黨法治國——黨法和國法關(guān)系的法理學思考》，載《中國法律評論》2016年第3期;姚建宗、王旭偉:《法治政黨若干重大問題初論》，載《馬克思主義與現(xiàn)實》2016年第4期。。

三、政黨法治:法治中國建設的根本突破

根據(jù)中共十六屆四中全會決議，依法執(zhí)政是新形勢下中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的“基本方式”⑩《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定——中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第四次全體會議通過》，載《人民日報》2004年9月27日。。這一政治決斷邏輯性地提出如下的問題:何謂依法執(zhí)政之“法”?合乎常理的回答是依據(jù)憲法和法律執(zhí)政。但是，一方面，中國共產(chǎn)黨的章程和我國現(xiàn)行憲法均只是原則性地宣告“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，各政黨“必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”。關(guān)于政黨的規(guī)定多限于宣告堅持中國共產(chǎn)黨領導的原則，規(guī)范執(zhí)政黨與國家機關(guān)關(guān)系、內(nèi)部組織、制度、運行等的具體立法極為少見。另一方面，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，早就意識到要通過黨規(guī)治黨執(zhí)政，??中國共產(chǎn)黨使用“黨規(guī)”和“黨內(nèi)法規(guī)”的概念可謂源遠流長。參見宋功德:《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第9頁。?“ 黨規(guī)體系是以黨章為根本，以140多件中央黨規(guī)為主干，以約150件部委規(guī)、1500多件地方黨規(guī)為重要組成部分，由黨章相關(guān)法規(guī)、黨的領導和執(zhí)政活動法規(guī)、思想建設法規(guī)、組織建設法規(guī)、作風建設法規(guī)、反腐倡廉建設法規(guī)、制度建設法規(guī)、黨的機關(guān)運行保障法規(guī)8個方面的法規(guī)共同組成的有機統(tǒng)一整體”。宋功德:《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第4頁。?參見《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載《中國法學》2014年第6期。這些黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量甚多，??中國共產(chǎn)黨使用“黨規(guī)”和“黨內(nèi)法規(guī)”的概念可謂源遠流長。參見宋功德:《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第9頁。?“ 黨規(guī)體系是以黨章為根本，以140多件中央黨規(guī)為主干，以約150件部委規(guī)、1500多件地方黨規(guī)為重要組成部分，由黨章相關(guān)法規(guī)、黨的領導和執(zhí)政活動法規(guī)、思想建設法規(guī)、組織建設法規(guī)、作風建設法規(guī)、反腐倡廉建設法規(guī)、制度建設法規(guī)、黨的機關(guān)運行保障法規(guī)8個方面的法規(guī)共同組成的有機統(tǒng)一整體”。宋功德:《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第4頁。?參見《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載《中國法學》2014年第6期。中國共產(chǎn)黨主要依據(jù)這些黨內(nèi)規(guī)范執(zhí)政。因此，在事實的層面，依法執(zhí)政主要是指依黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)政。在憲法已經(jīng)確認中國共產(chǎn)黨的領導地位后，依法執(zhí)政必然轉(zhuǎn)換為如何全面從嚴治黨、如何規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定的問題。中共十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)作為社會主義法治體系的一部分，確立了法治中國建設的“雙驅(qū)”結(jié)構(gòu)——依法治國和依規(guī)治黨。??中國共產(chǎn)黨使用“黨規(guī)”和“黨內(nèi)法規(guī)”的概念可謂源遠流長。參見宋功德:《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第9頁。?“ 黨規(guī)體系是以黨章為根本，以140多件中央黨規(guī)為主干，以約150件部委規(guī)、1500多件地方黨規(guī)為重要組成部分，由黨章相關(guān)法規(guī)、黨的領導和執(zhí)政活動法規(guī)、思想建設法規(guī)、組織建設法規(guī)、作風建設法規(guī)、反腐倡廉建設法規(guī)、制度建設法規(guī)、黨的機關(guān)運行保障法規(guī)8個方面的法規(guī)共同組成的有機統(tǒng)一整體”。宋功德:《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第4頁。?參見《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載《中國法學》2014年第6期。在法治中國建設的語境下，無論是依法治國還是依規(guī)治黨，都必須以法治理念和原則統(tǒng)領國家法律和黨內(nèi)法規(guī)，從依法治國走向法治國家，從依規(guī)治黨走向法治政黨。

中國共產(chǎn)黨推進的法治政黨建設在21世紀第二個十年獲得實質(zhì)性的推進，并從黨內(nèi)法制統(tǒng)一和黨內(nèi)法制完善兩個面向同步展開。2012年可謂法治政黨建設的元年。這一年，中央修訂了1990年出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，修訂后公布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》成為黨內(nèi)法規(guī)的“立法法”。同時，中央批準印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》。這三個加強黨內(nèi)法規(guī)建設文件的出臺，集中表達了黨內(nèi)法制統(tǒng)一的法治原則，①《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》將這一原則第7條表述為“維護黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性”。拉開了黨內(nèi)法制統(tǒng)一建設的序幕。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，黨內(nèi)法規(guī)必須遵循“以黨章為根本依據(jù)”、“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動的規(guī)定”和“同憲法和法律一致”、“符合科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求”、“維護黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性”等，即符合法治的法制統(tǒng)一和民主內(nèi)涵。根據(jù)上述規(guī)定，相關(guān)部門集中清理了1949年至2012年間中國共產(chǎn)黨制定的2．3萬件文件。“通過清理，摸清了中央黨內(nèi)法規(guī)制度的家底，一攬子解決了黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不適應、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題，有力維護了黨內(nèi)法規(guī)制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，有利于黨內(nèi)法規(guī)制度的遵守和執(zhí)行。”②《 中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作全部完成》，載《人民日報》2014年11月18日。這次清理歷時兩年，50多個中央和國家機關(guān)參與，全面篩查2．3萬多件中央文件，梳理出1178件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，廢止322件、宣布失效369件。

在黨內(nèi)法規(guī)清理這一摸底性工作的基礎上，黨內(nèi)法制完善的工作提上議程。2013年，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013－2017年)》發(fā)布，提出要在五年時間內(nèi)“基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架”③盛若蔚:《中共中央發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》，載《人民日報》2013年11月28日。，并集中于黨的領導和黨的工作、黨的思想建設、組織建設、作風建設、民主集中制和反腐敗等方面。2018年，中共中央發(fā)布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018－2022年)》，提出“要適應新時代堅持和加強黨的全面領導、以黨的政治建設為統(tǒng)領全面推進黨的各項建設的需要，到建黨100周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”④《中共中央印發(fā)＜中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018－2022年)＞》，載《人民日報》2018年02月24日。。黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃是對《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二章的執(zhí)行，推動著黨內(nèi)法制的完善。

作為社會主義法治體系的組成部分之一，黨規(guī)之治和國法之治共同構(gòu)成法治中國的基本支柱，這也提出“黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”⑤《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載《中國法學》2014年第6期。問題。對這一問題，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第14條提出“建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制”，相關(guān)部門制定了《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制的意見》，規(guī)定了分工負責機制、雙重備案聯(lián)動機制、移交處理和提請審查機制、征求意見機制、會商協(xié)調(diào)機制、信息共享機制和能力提升機制。這些規(guī)定有助于黨規(guī)國法之間的協(xié)調(diào)一致。但國法和黨規(guī)的備案審查在終極的意義上均涉及合憲性審查的核心問題。這并非黨內(nèi)法規(guī)可以解決的問題，而是要求建立具有實效性地合憲性審查機制，因此要求法治中國建設邁向新階段。

四、憲法政治:法治中國建設的核心目標

憲法政治是法治中國建設的核心目標。在邏輯的層面，憲法是我國的根本大法，因此，依法治國首先是依憲治國，⑥參 見秦前紅:《依法治國和憲法至上論》，載《現(xiàn)代法學》1996年第4期;李步云:《依法治國重在依憲治國》，載《中國人大》2002年第17期。依法執(zhí)政首行是依憲執(zhí)政⑦參 見周葉中:《黨依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政》，載《理論與改革》2014年第6期;韓大元:《中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政論析》，載《中共中央黨校學報》2014年第6期。。于治國而言，這要求國家權(quán)力由憲法賦予、權(quán)力行使不得超越憲法和法律確定的范圍;于執(zhí)政而言，這要求“執(zhí)政地位由憲法確立、執(zhí)政行為不得超越憲法和法律、執(zhí)政理念符合憲法精神?！雹囗n大元:《中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政論析》，載《中共中央黨校學報》2014年第6期。于實踐而言，這要求黨規(guī)國法均與憲法保持一致，而且相互之間保持協(xié)調(diào)一致，最終黨規(guī)國法均統(tǒng)一于憲法，而建立合憲性審查機制，對黨規(guī)國法進行合憲性審查，則是統(tǒng)一于憲法的保障。合憲性審查以憲法解釋權(quán)為前提，依現(xiàn)行憲法的規(guī)定，全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施，解釋憲法，因此，黨規(guī)國法的協(xié)調(diào)一致必須依托人大制度展開。如何建立一個行之有效的合憲性審查機制，是依規(guī)治黨和依法治國二者并駕齊驅(qū)的必然要求，也是法治政黨建設獲得根本突破后法治中國建設的新課題。

合憲性審查機制在2018年實現(xiàn)實質(zhì)性的突破，1982年憲法修改委員會秘書處工作人員醞釀設計的憲法實施監(jiān)督模式——在全國人大之下設置專門委員會性質(zhì)的憲法法律委員會承擔合憲性審查職責①參見劉松山:《1981年:胎動而未形的憲法委員會設計》，載《政法論壇》2010年第5期。——被現(xiàn)行憲法接納。②另外三種建議是:在全國人大之下設立憲法委員會(全國人大憲法委員會是全國人民代表大會審理重大違憲問題的機關(guān)，行使下列職權(quán):(1)對于違反憲法的法律、法令可以提請全國人大或者全國人大常委會復議;(2)對于行政法規(guī)和地方性法規(guī)是否違憲，有權(quán)裁定;(3)審查和處理中央國家機關(guān)和中央國家機關(guān)領導人的重大違憲行為)、在全國人大常委會下設憲法委員會(憲法委員會協(xié)助全國人大常委會監(jiān)督憲法的實施，對于違憲的法律、法令、其他法規(guī)以及中央國家機關(guān)和中央國家機關(guān)領導人的違憲行為向全國人民代表大會常務委員會提出報告和處理意見)、由最高人民檢察院監(jiān)察憲法實施(最高人民檢察院對于法律、法令、其他法規(guī)以及國家機關(guān)、中央的國家機關(guān)領導人的行為是否符合憲法行使監(jiān)督權(quán))。參見劉松山:《1981年:胎動而未形的憲法委員會設計》，載《政法論壇》2010年第5期。修改后成立的憲法和法律委員會“在繼續(xù)承擔統(tǒng)一審議法律草案工作的基礎上，增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等職責。”③《中共中央印發(fā)＜深化黨和國家機構(gòu)改革方案＞》，載《人民日報》2018年3月22日。本次憲法修改雖然并未從根本上變革我國憲法關(guān)于憲法實施監(jiān)督權(quán)的配置，只是設置了一個專門委員會級別的合憲性審查機關(guān)，但其意義重大。在2018年憲法修改之前，至少有兩種可能模式來設立一個專門委員會級別的憲法實施監(jiān)督機構(gòu):一是修改憲法，設立專門委員會性質(zhì)的憲法實施監(jiān)督機構(gòu);二是全國人大根據(jù)需要決定設立專門委員會性質(zhì)的憲法實施監(jiān)督機構(gòu)④1 9 93年憲法修改時，針對社會提出設立憲法監(jiān)督委員會的建議，《中國共產(chǎn)黨中央委員會關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的補充建議》在附件二中指出:“有的建議，在第七十條中增加規(guī)定全國人大設立憲法監(jiān)督委員會的內(nèi)容。根據(jù)憲法第七十條的規(guī)定，全國人大可以設立專門委員會性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會，憲法可以不再作規(guī)定?！?《中國共產(chǎn)黨中央委員會關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的補充建議》，載中國人大網(wǎng)，http://www．npc．gov．cn/wxzl/gongbao/1993 －03/14/content_1481288．htm，2018 年3 月20 日訪問。)這表明全國人大有權(quán)設置合憲性審查的專門委員會。。最終憲法和法律委員會以憲法修改的程序進入現(xiàn)行憲法之中，這表明憲法和法律委員會是一個憲定機構(gòu)，與其他一些由全國人大決定設立的專門委員會(如社會建設委員會)性質(zhì)和憲法地位有別，是主權(quán)者對于合憲性審查的政治決斷，不依全國人大的意志而轉(zhuǎn)移。⑤實 踐中，憲法和法律委員會的憲定機關(guān)的性質(zhì)被誤解，被視為必須由全國人大具體決定設立才能產(chǎn)生的機構(gòu)。參見《第十三屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于設立第十三屆全國人民代表大會專門委員會的決定——2018年3月13日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過》，載中國人大網(wǎng)，http://www．npc．gov．cn/npc/xinwen/2018 －03/13/content_2048080．htm，2018 年4 月7 日訪問。正是如此，設立憲法和法律委員會是關(guān)鍵的“一小步”。

憲法和法律委員會成為我國合憲性審查的專責機構(gòu)，也有助于將形式上的全國人大統(tǒng)一審查落地為實質(zhì)意義上的統(tǒng)一審查。在設立憲法和法律委員會之前，全國人大所有的專門委員會均可以根據(jù)全國人大常委會的安排對法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進行合憲性審查。鑒于合憲性審查具有極強的政治性和爭議性，這種實施中的分散多頭合憲性審查模式必然導致合憲性審查的責任事實上無人承擔的結(jié)果。設立憲法和法律委員會集中承擔合憲性審查的職責，將有助于改變這種局面。當然，合憲性審查工作要取得實質(zhì)進展，⑥在中共十九大報告提出推進合憲性審查工作后，《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關(guān)于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告》首次公開備案審查的十大案例，顯示了合憲性審查的實質(zhì)進展。還有諸多方面需要進一步加以完善，比如應當及時制定憲法解釋法、憲法和法律委員會組織法等法律，確立合憲性審查提請和建議的條件和標準，建立黨規(guī)國法合憲性審查的互動程序和工作模式，⑦相關(guān)研究請參見秦前紅、蘇紹龍:《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動機制》，載《法律科學(西北政法大學學報)》2016年第5期;胡肖華、聶辛東:《論黨內(nèi)法規(guī)二元雙維備案審查機制的建構(gòu)》，載《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》2017年第1期;馬立新:《黨內(nèi)法規(guī)與國家法規(guī)規(guī)章備案審查銜接聯(lián)動機制探討》，載《學習與探索》2014年第12期。等等。

五、余論——依規(guī)治黨的歷史方位

法治中國建設既是執(zhí)政黨政治自覺的產(chǎn)物，也是社會發(fā)展進步的需求，更與全球化時代的到來密切相關(guān)?；谥袊厥獾恼误w制和歷史經(jīng)歷，法治中國的建設首先是從回應經(jīng)濟建設開始的，一系列民事經(jīng)濟法律的制定確認并保障了公民的經(jīng)濟自由，以一種間接的方式將行政管制權(quán)從經(jīng)濟生活中逐步逼退，而與這一過程相伴隨的行政行為法律審查機制的建立，則最終將行政法治的成果匯集為《行政訴訟法》《行政復議法》及《行政處罰法》等立法。在上述立法所鞏固的行政法治的基礎上，行政立法、地方立法和其他規(guī)范創(chuàng)制行為的法律規(guī)制成為隨后法治中國建設中的突出問題。這一問題以頂層設計和具體立法的方式被解決，首先是憲法確立依法治國和法治國家的方略、原則，宣示良法之治和法制統(tǒng)一的價值，隨之立法法制定，確立了備案審查機制，并經(jīng)監(jiān)督法擴展至司法解釋的審查，為制約規(guī)范創(chuàng)制權(quán)建立了基本架構(gòu)。隨之，法治中國建設迎來關(guān)鍵性突破，基于政黨自治原則①參見宋功德:《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第25頁。而主要以內(nèi)部規(guī)范治黨的政黨法治化問題被提上議事日程，黨內(nèi)法規(guī)的法治化工作得以全面展開，黨內(nèi)法規(guī)制定和備案審查程序建設隨之跟進，依規(guī)治黨向黨內(nèi)法治邁進，并將法治中國建設推向憲法之治的新階段。2018年，現(xiàn)行憲法修訂，設立憲法和法律委員會承擔憲法解釋和合憲性審查職責，中國憲法實施監(jiān)督邁開關(guān)鍵一步。

法治中國的歷史演進具有回應性的特征，優(yōu)先解決顯露在國家現(xiàn)代化建設征程中的突出問題。法治中國建設的路徑頗為特殊。在國家的領域，由國家立法機關(guān)制定規(guī)則來實現(xiàn)國法之治，在政黨的領域，由政黨行使規(guī)則制定的自治權(quán)，而黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動的實踐形式則演化為憲法對黨規(guī)與國法一致性的控制。這顯然不是域外實踐中國家制定法律規(guī)范政黨組織和行為的模式，而是預留給執(zhí)政黨極為廣泛的政治決斷和自主權(quán)。但依規(guī)治黨不是對憲法的規(guī)避，而恰是為了迎接憲法之治時代的到來。于黨內(nèi)法規(guī)研究而言，黨規(guī)之治的歷史定位提出一個理論站位和歷史判斷的問題，這意味著不能僅從黨內(nèi)建設和政黨自主的角度認識黨內(nèi)法規(guī)問題。法治中國立足在國法黨規(guī)的雙基之上，憲法至上是國法和黨規(guī)實踐中的共同原則。總之，依規(guī)治黨和黨內(nèi)法治只是法治中國建設的一個階段性任務和挑戰(zhàn)，依托合憲性審查機制建立憲法控制下的法治體系才是終極目標。