李 哲

(山東理工大學(xué)法學(xué)院，山東淄博255049)

中共十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對我國農(nóng)村土地制度改革作出一系列重大安排部署。2013年11月，中共十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中要求“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。”2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(以下簡稱“《意見》”)要求在我國推行“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行”的“三權(quán)分置”的土地產(chǎn)權(quán)改革。2017年10月，黨的十九大在《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》中指出:“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度?！?018年1月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，指出要“完善農(nóng)村承包地‘三權(quán)分置’制度，在依法保護集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護土地經(jīng)營權(quán)?！鄙鲜鲆幌盗写胧┕蠢粘鑫覈r(nóng)村土地制度改革的宏偉藍(lán)圖，成為繼我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后在我國農(nóng)村實施的又一次重大改革，充分體現(xiàn)黨中央對農(nóng)村土地制度改革的高度重視?！兑庖姟访鞔_指出，要“完善‘三權(quán)分置’法律法規(guī)”、“加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作”。目前，以完善“三權(quán)分置”和推動土地流轉(zhuǎn)為重點的《農(nóng)村土地承包法》①“2015年，修改《農(nóng)村土地承包法》列入第十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃”，載《農(nóng)村土地承包法修正案草案解讀》?！爸袊舜缶W(wǎng)”，http://www．npc．gov．cn/npc/xinwen/lfgz/2017－11/02/content_2031279．htm，2018年2 月17日訪問。的修訂工作已經(jīng)啟動，《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》也要求“加快土地管理法修改”，以實現(xiàn)“凡屬重大改革要于法有據(jù)”要求。值此修法之際，針對相關(guān)法律關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)和登記效力、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)主體以及流轉(zhuǎn)范圍等問題進(jìn)行梳理分析，以期有所裨益。

一、關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)及登記

確立土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)和登記效力之于土地流轉(zhuǎn)意義重大，是其前提和基礎(chǔ)性問題。我國關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的三部主要法律頒布的時間先后順序依次是《土地管理法》(1986年)、《農(nóng)村土地承包法》(2002年)和《物權(quán)法》(2007年)。這三部立法因其內(nèi)容之間的邏輯關(guān)系在頒布實施的時間順序上應(yīng)當(dāng)是有先后的，但在立法實踐中卻出現(xiàn)了時間順序顛倒現(xiàn)象，導(dǎo)致三者之間的內(nèi)在體系結(jié)構(gòu)被打亂，造成目前《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)和登記效力認(rèn)識不清、不準(zhǔn)的現(xiàn)象，成為土地流轉(zhuǎn)的制度障礙。因此，有必要在《物權(quán)法》已確立土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)的前提下，在《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》修訂時理順關(guān)系，正確定性并建立和諧統(tǒng)一的登記制度，以利于土地流轉(zhuǎn)。

(一)明確土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)是土地流轉(zhuǎn)的前提

“產(chǎn)權(quán)清晰是通過市場配置資源的前提。只有在土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬清晰的前提下，……土地承包經(jīng)營權(quán)才能有序有效地流轉(zhuǎn)?！雹俟魅?《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的根據(jù)、障礙與對策》，載《山東大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2014年第4期。在《物權(quán)法》頒布之前，雖然一直使用土地承包經(jīng)營權(quán)的概念，但卻始終沒有明確其物權(quán)性質(zhì)?？梢赃@樣講，該概念經(jīng)過了一個實踐探索在先法律界定在后的發(fā)展凝煉過程。1986年制定的《民法通則》第27條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，在法律允許的范圍內(nèi)，按照承包合同規(guī)定從事商品經(jīng)營的，為農(nóng)村承包經(jīng)營戶?！痹摲]有明確提出土地承包經(jīng)營權(quán)的概念，但首次確立了農(nóng)民與集體經(jīng)濟組織的關(guān)系為合同關(guān)系。2002年制定的《農(nóng)村土地承包法》第21條規(guī)定:“發(fā)包方應(yīng)當(dāng)與承包方簽訂書面承包合同。”第22條規(guī)定:“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時取得土地承包經(jīng)營權(quán)?！痹摲ㄑ永m(xù)了《民法通則》的做法，依然將承包方的權(quán)利認(rèn)定為是基于土地承包合同取得的債權(quán)，同時首次從法律的角度確立了土地承包經(jīng)營權(quán)的概念，使其成為一個法律專屬名詞，較之《民法通則》在保護集體經(jīng)濟組織成員利益方面是一個較大的進(jìn)步，主要表現(xiàn)在兩個方面:第一，《農(nóng)村土地承包法》第9條規(guī)定:“(國家)保護承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)，任何組織和個人不得侵犯。”該規(guī)定雖然沒有承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán)性質(zhì)的民事權(quán)利，但是已經(jīng)指出土地承包經(jīng)營權(quán)是一種對世權(quán)，是包括發(fā)包方在內(nèi)都不能侵害的民事權(quán)利，體現(xiàn)了物權(quán)的典型特征，區(qū)別于債權(quán)的對人權(quán)。當(dāng)然，在我國當(dāng)時沒有制定《物權(quán)法》的前提下《農(nóng)村土地承包法》也不可能確定其物權(quán)性質(zhì);第二，該法第23條規(guī)定:“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書，并登記造冊，確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)?！奔匆笸恋爻邪?jīng)營權(quán)要進(jìn)行權(quán)利登記確認(rèn)，而登記是不動產(chǎn)物權(quán)的公示方式，雖然不能據(jù)此得出此時的土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)性質(zhì)，但此種要求對于保護處于相對弱勢的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員(承包方)的權(quán)益有較大好處。上述規(guī)定在一定程度上體現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)特征，為土地承包經(jīng)營權(quán)由債權(quán)向物權(quán)轉(zhuǎn)化提供了法律上的過渡和鋪墊。

2007年《物權(quán)法》將“土地承包經(jīng)營權(quán)”置于第三編“用益物權(quán)”中。第125條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利?！睂⑽覈母镩_放之初實施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度的成果以法律的形式確立下來，實現(xiàn)了對農(nóng)民利益的根本保護，也為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)掃除了障礙。雖然《農(nóng)村土地承包法》在第二章規(guī)定了“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)”一節(jié)，但是土地流轉(zhuǎn)依然因其此時的債權(quán)性質(zhì)難以實現(xiàn)。原因在于，土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)是決定其是否可以流轉(zhuǎn)的前提性問題?！叭绻邪?jīng)營權(quán)只是債權(quán)，則任何轉(zhuǎn)讓都必須取得發(fā)包人的同意，且在轉(zhuǎn)讓的內(nèi)容、期限等方面受到諸多的限制。但如果承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)而存在，則將會為承包經(jīng)營權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓提供基礎(chǔ)和條件。”②王利明:《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的若干問題探討》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2001年第6期。因此，如果作為債權(quán)，土地流轉(zhuǎn)受到土地所有權(quán)人的限制，要取得其同意方可流轉(zhuǎn)，否則可能造成違約產(chǎn)生民事責(zé)任;而如果作為物權(quán)，承包人無須所有權(quán)人的同意就可以流轉(zhuǎn)，具有自主決定權(quán)，這是由物權(quán)為絕對權(quán)決定的?！傲魍ㄐ?，這是土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)的應(yīng)有的屬性。”③同①。反過來講，只有確立土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，才能使其具有流通性，可以流轉(zhuǎn)。因而，真正從根本上解決土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的還是《物權(quán)法》將其確定為用益物權(quán)，而《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于流轉(zhuǎn)的規(guī)定形同虛設(shè)。

依據(jù)立法規(guī)律，《農(nóng)村土地承包法》應(yīng)當(dāng)是在《物權(quán)法》之后制定方才符合立法邏輯和程序，但由于特殊的歷史原因使《物權(quán)法》的制定嚴(yán)重滯后，造成對土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的規(guī)定不清和立法沖突。雖然可以在法律適用上利用“后法優(yōu)于先法”解決此種沖突，但基于二者的辯證關(guān)系，《物權(quán)法》應(yīng)為《農(nóng)村土地承包法》的立法基礎(chǔ)，后者應(yīng)在前者確立土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的前提下制定。在目前已經(jīng)形成的立法局面下，要徹底解決上述問題，必然是對《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行修訂，以期順利實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，真正實現(xiàn)“三權(quán)分置”，推動土地流轉(zhuǎn)。

(二)將土地承包經(jīng)營權(quán)納入登記確權(quán)范圍是土地流轉(zhuǎn)的保障

登記是確立土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬關(guān)系的重要程序和公示方式。建立明晰的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，為土地流轉(zhuǎn)提供保障，應(yīng)是《土地管理法》管理職能的重要體現(xiàn)。但遺憾的是，該法并沒有將“土地承包經(jīng)營權(quán)”列為權(quán)屬登記范圍。在第11條第一款規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)?！逼溆鄡煽钜?guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的”、“單位和個人依法使用的國有土地”分別由縣級或者縣級以上人民政府登記造冊確認(rèn)土地使用權(quán)，也沒有涉及“土地承包經(jīng)營權(quán)”作為土地使用權(quán)的登記問題。雖然在第13條規(guī)定了“依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”。但法律都沒有賦予土地承包經(jīng)營權(quán)登記資格，也就談不上對土地承包經(jīng)營權(quán)的保護了。

如果置于當(dāng)時的立法背景來看，上述規(guī)定也是符合計劃經(jīng)濟時代的立法特征的，表現(xiàn)出對集體組織和所有權(quán)的過度保護。但是，就我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系及土地使用情況來看，土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記要遠(yuǎn)比集體經(jīng)濟組織的所有權(quán)登記重要和急迫。原因在于，基于我國歷來重視土地歸屬關(guān)系的傳統(tǒng)以及建國以來歷次土地改革，作為集體經(jīng)濟組織所有的土地在所有權(quán)的認(rèn)定上已經(jīng)沒有太大的爭議和糾紛。而土地承包經(jīng)營權(quán)由于確權(quán)較晚、分配帶有一定的行政色彩和任意性以及農(nóng)村人口流動較大等原因，權(quán)屬關(guān)系相對混亂，已成為一個不爭的事實?！霸趥鹘y(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟中，土地產(chǎn)權(quán)高度集中，名義上土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等都由集體掌握，但其中很大一部分權(quán)利通過計劃、行政命令等形式由政府實際支配?！雹兕欌暶?《論土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)》，載《復(fù)旦學(xué)報(社會科學(xué)版)》2009年第5期?！锻恋毓芾矸ā冯m然不能確定土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，但也應(yīng)當(dāng)通過確權(quán)登記緩解和消除上述問題和矛盾。由于其立法定位的偏離，造成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的缺失，成為阻滯土地流轉(zhuǎn)的制度障礙。

在《物權(quán)法》實施之后，《土地管理法》的上述問題更加凸顯出來，沒有將土地承包經(jīng)營權(quán)納入登記制度嚴(yán)重違背不動產(chǎn)物權(quán)的基本屬性，不僅難以推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，在法律適用上也給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織留下“權(quán)力”空間，可能會產(chǎn)生侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，起不到該法的管理監(jiān)督作用。從當(dāng)前的改革走向來看，改革出發(fā)點和突破口都指向了土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記?！兑庖姟芬笠霸鷮嵶龊棉r(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作?！薄蛾P(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》要求要“全面完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作?！币蚨?，確權(quán)登記是《土地管理法》無可推卸的重要職責(zé)，是對《物權(quán)法》確定的“土地承包經(jīng)營權(quán)”用益物權(quán)屬性的具體落實，應(yīng)當(dāng)在修訂該法時明確“土地承包經(jīng)營權(quán)”的確權(quán)登記機關(guān)、登記內(nèi)容和程序，為土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)確立明確、清晰的權(quán)屬關(guān)系。

二、關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式

土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式是土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵問題，也是目前法律上和實踐中最復(fù)雜的問題。“一般而言，其處分的方式表現(xiàn)為權(quán)利人能依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)?！雹诙∥?《論土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的分離》，載《中國法學(xué)》2015年第3期。究竟有哪些流轉(zhuǎn)方式以及如何流轉(zhuǎn)成為目前學(xué)界爭議較大的問題。

(一)我國目前法律對土地流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定

《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定:“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。”《物權(quán)法》第128條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)?！眱刹糠申P(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定有兩點差異，第一，后制定的《物權(quán)法》沒有明確列舉先制定的《農(nóng)村土地承包法》提及的“出租”方式，不知是立法疏忽，還是另有其意;第二，《農(nóng)村土地承包法》用“或者其他方式流轉(zhuǎn)”為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度下的土地承包經(jīng)營權(quán)入股、擔(dān)保融資等新型流轉(zhuǎn)方式的引入留下了發(fā)展空間，而《物權(quán)法》雖然用“等方式流轉(zhuǎn)”的形式表達(dá)，明顯不如《農(nóng)村土地承包法》的立法表達(dá)更加切合目前的改革實際，為新型流轉(zhuǎn)方式留下發(fā)展空間。

前已述及，《農(nóng)村土地承包法》主要規(guī)定了轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓四種方式。①《物權(quán)法》第128條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)?！痹摋l僅明確列明轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓三種方式，但同時強調(diào)依照《農(nóng)村土地承包法》確定，因而，本文以《農(nóng)村土地承包法》確立的轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓四種形式研究分析。根據(jù)其法律行為的性質(zhì)，可以分為兩類:第一類是債權(quán)轉(zhuǎn)讓，包括轉(zhuǎn)包、出租兩種;第二類是物權(quán)變動，包括互換、轉(zhuǎn)讓兩種。對于第一類，是在不觸及農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下將土地以合同的形式在一定期間內(nèi)轉(zhuǎn)讓給他人使用收益的一種債權(quán)行為，完全可以通過土地承包經(jīng)營權(quán)人與接包人、承租人的約定實現(xiàn)，因其不會對集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生影響，故而流轉(zhuǎn)相對容易。而對于第二類，互換和轉(zhuǎn)讓本質(zhì)上是原來的農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給他人而不再享有土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)變動行為，這會涉及到集體經(jīng)濟組織、土地承包經(jīng)營權(quán)人的土地權(quán)屬變動和利益得失，因而這兩種流轉(zhuǎn)方式完全不同于轉(zhuǎn)包、出租，流轉(zhuǎn)會更加復(fù)雜。

(二)關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包和出租

關(guān)于轉(zhuǎn)包和出租，從土地利用方式和法律性質(zhì)來看，并無本質(zhì)差別?！兑庖姟吩诹信e土地流轉(zhuǎn)方式時，用的是“出租(轉(zhuǎn)包)”的表達(dá)方式，由此可以看出二者雖然名稱不同但性質(zhì)和含義卻被《意見》認(rèn)為是一樣的。2005年農(nóng)業(yè)部制定的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條專門解釋了兩個概念。轉(zhuǎn)包是指“承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。接包方按轉(zhuǎn)包時約定的條件對轉(zhuǎn)包方負(fù)責(zé)?！背鲎馐侵浮俺邪綄⒉糠只蛉客恋爻邪?jīng)營權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。出租后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。承租方按出租時約定的條件對承包方負(fù)責(zé)?！睆倪@兩個概念的解釋來看，兩種方式在權(quán)利義務(wù)上完全相同，但合同相對人卻有差別。轉(zhuǎn)包是轉(zhuǎn)給“同一集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶”;轉(zhuǎn)租是租給“他人”。從這個角度講，二者存有差異，但對“他人”的含義卻沒有進(jìn)一步界定，即是否包含“同一集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶”。如包含則出租涵蓋轉(zhuǎn)包，二者區(qū)分也就沒有意義;如不包含，則應(yīng)明確確定“出租”是租給集體經(jīng)濟組織以外的人。

筆者認(rèn)為，不管如何界定轉(zhuǎn)包與出租的合同相對人，兩種方式從根本上沒有觸及集體經(jīng)濟組織的所有權(quán)和農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，都是在維護集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等物權(quán)關(guān)系不變的前提下，基于轉(zhuǎn)包合同或者出租合同產(chǎn)生的土地占有、使用與收益的權(quán)利，接包人、承租人在法律上的權(quán)利義務(wù)是完全一致的。因此，兩種流轉(zhuǎn)方式并沒有本質(zhì)差別，作出上述區(qū)分也沒有多大意義和價值。除上述考慮外，“土地承包經(jīng)營權(quán)”是法律專用術(shù)語，有特定的含義。如果用“轉(zhuǎn)包”表述，這種二次承包實際上是合同行為，但實踐中又以“承包”“承包經(jīng)營”稱之，容易與作為物權(quán)的“土地承包經(jīng)營權(quán)”混淆產(chǎn)生歧義，而出租方式則會避免該種混亂。從目前的流轉(zhuǎn)效果來看，出租“不僅可以增加農(nóng)民的收益，而且還可促進(jìn)勞動力、資金、科技等生產(chǎn)要素在全國范圍內(nèi)合理流動，從而成為目前較為普遍的一種流轉(zhuǎn)方式?！雹邳S建水:《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度立法研究》，載《河南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2011年第1期?；谏鲜龇治?，在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式上，應(yīng)當(dāng)不做轉(zhuǎn)包、出租的區(qū)分，將兩種流轉(zhuǎn)方式統(tǒng)一，以“出租”方式取代“轉(zhuǎn)包”方式。這種做法既厘清了法律的內(nèi)在邏輯關(guān)系，又與《意見》和《物權(quán)法》的規(guī)定統(tǒng)一起來。

(三)關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的互換和轉(zhuǎn)讓

與轉(zhuǎn)包和出租不同的是，互換與轉(zhuǎn)讓本質(zhì)上是土地承包經(jīng)營權(quán)的主體變更，是新的土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生方式，將會導(dǎo)致原有的土地承包經(jīng)營權(quán)滅失?！霸谕恋爻邪?jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換的情況下，不會發(fā)生‘土地承包權(quán)’與‘土地經(jīng)營權(quán)’分置的效果，而會涉及土地承包經(jīng)營權(quán)的歸屬問題，原承包經(jīng)營權(quán)人退出承包關(guān)系?！雹賳纹交?《“三權(quán)分置”理論反思與土地承包經(jīng)營權(quán)困境的解決路徑》，載《法學(xué)》2016年第9期。因而互換和轉(zhuǎn)讓不是在農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營權(quán)不變的情況下進(jìn)行土地使用權(quán)權(quán)能的合同轉(zhuǎn)讓，實為物權(quán)變更。

1．互換。關(guān)于互換，《農(nóng)村土地承包法》第40條規(guī)定:“承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經(jīng)濟組織的土地的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行互換。”據(jù)此，土地承包經(jīng)營權(quán)可以互換，但是要限制在屬于同一集體經(jīng)濟組織的成員之間，即“承包方之間”。關(guān)于互換是否要經(jīng)過發(fā)包方同意，《農(nóng)村土地承包法》第37條明確規(guī)定，互換“應(yīng)當(dāng)報發(fā)包方備案”，即無需經(jīng)過集體經(jīng)濟組織同意。筆者認(rèn)為，該規(guī)定似有不妥?；Q的本質(zhì)是“交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán)”②《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條第4款規(guī)定:“互換是指承包方之間為方便耕作或者各自需要，對屬于同一集體經(jīng)濟組織的承包地塊進(jìn)行交換，同時交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán)?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第40條規(guī)定:“承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經(jīng)濟組織的土地的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行互換?！睆纳鲜龇梢?guī)定可以看出，互換針對的是土地承包經(jīng)營權(quán)。，在法律行為上是重新設(shè)定兩個新的土地承包經(jīng)營權(quán)，而不是相互之間在維持原有土地承包經(jīng)營權(quán)不變前提下的換租。因而，土地承包經(jīng)營權(quán)的互換屬于在集體土地所有權(quán)上新設(shè)定的用益物權(quán)，必須要經(jīng)過集體土地所有權(quán)人——集體經(jīng)濟組織同意。這樣做既是法律的要求，也可以更好地保護集體經(jīng)濟組織和其他農(nóng)戶的利益，而備案制度是無法達(dá)此效果的。更為重要的是，有效避免了因互換條件低于承包條件帶來的“法律漏洞”。對于集體經(jīng)濟組織(發(fā)包方)是否同意的意思表達(dá)方式和途徑可以借鑒《土地管理法》第14條第2款的部分規(guī)定，即“對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”。這與《農(nóng)村土地承包法》第18條規(guī)定的土地承包應(yīng)當(dāng)遵循的原則之一“依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”又相吻合，使得土地承包經(jīng)營權(quán)的互換程序與承包程序一致和對應(yīng)起來。

除了經(jīng)集體經(jīng)濟組織通過一定的形式和程序同意外，互換還要重新進(jìn)行土地確權(quán)登記?！掇r(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府申請登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！痹摋l規(guī)定采用登記對抗主義，與該法第23條自相矛盾，形成沖突。第23條規(guī)定:“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書，并登記造冊，確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)?！憋@然，該條采用的是登記生效主義。作為以互換為表現(xiàn)形式但實質(zhì)上是新設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)必須進(jìn)行變更登記方才有效，而不是不登記亦生效力。一般而言，不動產(chǎn)登記采登記生效主義更有利于對物權(quán)的保護。“承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化能夠使土地承包經(jīng)營權(quán)具有對抗第三人的效力，并獲得物權(quán)法的保護。”③王利明:《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的若干問題探討》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2001年第6期。產(chǎn)生對抗第三人的效力應(yīng)當(dāng)是將土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定為物權(quán)的初衷和本意，只有通過物權(quán)登記才能使之具備此種效力。目前學(xué)界關(guān)于互換為債權(quán)行為的觀點也多是由于此規(guī)定引發(fā)。而且我國《物權(quán)法》第9條明確規(guī)定:“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力;未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外?！奔床粍赢a(chǎn)物權(quán)變動必須經(jīng)過變更登記始生效力，土地承包經(jīng)營權(quán)的變動亦不能例外，更不能以當(dāng)事人是否愿意作為標(biāo)準(zhǔn)?！段餀?quán)法》第127條④《物權(quán)法》第127條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時設(shè)立?？h級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證、草原使用權(quán)證，并登記造冊，確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)。”第2款作了與《農(nóng)村土地承包法》第23條基本相同的規(guī)定，符合不動產(chǎn)物權(quán)變動要求。但《物權(quán)法》也與《農(nóng)村土地承包法》存有同樣的問題，第129條⑤《物權(quán)法》第129條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府申請土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記;未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。”又與《農(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定基本一樣，也采用了登記對抗主義。筆者認(rèn)為，基于互換行為的本質(zhì)，互換后必須進(jìn)行物權(quán)登記，否則不會產(chǎn)生新的土地承包經(jīng)營權(quán)，或者只能是一種債權(quán)性質(zhì)的換租，土地承包經(jīng)營權(quán)還是歸屬于原權(quán)利人。

2．轉(zhuǎn)讓。關(guān)于轉(zhuǎn)讓，與互換一樣，本質(zhì)上也是土地承包經(jīng)營權(quán)的重新設(shè)定，要經(jīng)過集體經(jīng)濟組織的同意并經(jīng)變更登記方才生效，對此問題上文已作分析，不再贅述。此處主要對土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟組織以外的人進(jìn)行探討。

《農(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定:“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。”上述規(guī)定允許具備一定收入條件的農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，表明土地承包經(jīng)營權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的，但是對受讓人——“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶”是否為本集體經(jīng)濟組織成員規(guī)定模糊不清。而結(jié)合該法第33條“在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)”的規(guī)定綜合理解，似乎土地承包經(jīng)營權(quán)可以向集體經(jīng)濟組織以外的成員轉(zhuǎn)讓。

有學(xué)者認(rèn)為，“在中國現(xiàn)階段，農(nóng)村土地既具有保障性，又具有經(jīng)濟性。”①朱虎:《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的發(fā)包方同意》，載《中國法學(xué)》2010年第2期?；谵r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的保障性，是為了保障集體經(jīng)濟組織成員的生存和發(fā)展的，因而只能在本集體經(jīng)濟組織成員之間轉(zhuǎn)讓，不能向集體經(jīng)濟組織成員以外的主體轉(zhuǎn)讓。更有學(xué)者認(rèn)為，該權(quán)利具有一定的身份專屬性，只能為本集體經(jīng)濟組織成員專有。“土地承包權(quán)是一種以身份為基礎(chǔ)的權(quán)利，即土地承包權(quán)的享有基礎(chǔ)是本集體經(jīng)濟組織成員資格?！雹诙∥?《論土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的分離》，載《中國法學(xué)》2015年第3期。對此觀點，筆者從之。如同繼承權(quán)一樣，土地承包經(jīng)營權(quán)是一種以身份關(guān)系為基礎(chǔ)和前提的財產(chǎn)權(quán)。無論是從其保障性上來看，還是從其專屬性角度來講，土地承包經(jīng)營權(quán)都是為了維護農(nóng)民利益設(shè)定的權(quán)利，只能限于本集體經(jīng)濟組織成員享有。而且，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定只有荒山、荒溝、荒丘、荒灘可以向集體經(jīng)濟組織成員以外的民事主體轉(zhuǎn)讓，除此以外的集體土地是不允許以土地承包經(jīng)營權(quán)的形式對外轉(zhuǎn)讓的。該法第40條規(guī)定“互換”時明確要求是在同一集體經(jīng)濟組織的成員之間進(jìn)行，而作為緊接下來的第41條規(guī)定“轉(zhuǎn)讓”是向“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶”流轉(zhuǎn)。作為緊鄰的兩條規(guī)定出現(xiàn)表達(dá)上的不一致不能不仔細(xì)斟酌，到底轉(zhuǎn)讓范圍是否包括其他集體經(jīng)濟組織從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶有待深入分析。如果可以對外轉(zhuǎn)讓，為什么只允許轉(zhuǎn)讓給農(nóng)戶而不允許轉(zhuǎn)讓給符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求、可以創(chuàng)造更大效益的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體?而這正是我國農(nóng)村土地改革的發(fā)展方向。這些問題都在倒逼土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的科學(xué)制度設(shè)定，目前的《農(nóng)村土地承包法》確實有疏漏之處。筆者認(rèn)為，基于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與集體經(jīng)濟組織的集體土地所有權(quán)之間的辯證關(guān)系，土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)明確限定在集體經(jīng)濟組織成員之間。當(dāng)然，此種制度設(shè)計基于其他流轉(zhuǎn)方式的存在也不會阻礙規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

另外，基于土地承包經(jīng)營權(quán)的保障性和為了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的良性發(fā)展，在我國土地資源相對緊張的前提下，為了解決農(nóng)村集體經(jīng)濟組織面臨的因生育、婦女嫁入等原因造成的人口增加需要分配土地的問題，如果集體經(jīng)濟組織成員轉(zhuǎn)讓自己的土地承包經(jīng)營權(quán)，應(yīng)當(dāng)賦予集體經(jīng)濟組織優(yōu)先權(quán)，允許集體經(jīng)濟組織根據(jù)需要以一定對價回購，然后進(jìn)行再分配承包給新增人口，以更合理地滿足本集體經(jīng)濟組織成員對土地的實際需要，體現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的保障性。

三、關(guān)于集體經(jīng)濟組織成員以外的民事主體承包土地的范圍及性質(zhì)

集體經(jīng)濟組織成員以外的民事主體承包的集體經(jīng)濟組織的土地是否僅限于荒山、荒溝、荒丘、荒灘等通常稱為“四荒”的土地，還是只要是集體經(jīng)濟組織所有的土地都可以，《農(nóng)村土地承包法》與《土地管理法》規(guī)定不一致，且該種承包權(quán)是否為物權(quán)性質(zhì)法律規(guī)定也不明確?；谕恋爻邪?jīng)營權(quán)的保障性，只有開發(fā)利用困難、投入較大、收益時間長的“四荒”土地宜于由集體組織以外的民事主體承包，其他土地不能夠?qū)ν獬邪?。并且此種承包權(quán)不是物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)，而是依照承包合同產(chǎn)生的債權(quán)。

(一)集體經(jīng)濟組織成員以外的民事主體承包集體經(jīng)濟組織土地的范圍

《農(nóng)村土地承包法》第3條第2款規(guī)定:“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包?！钡?5條規(guī)定:“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。”由上述規(guī)定可以知道，土地承包經(jīng)營是專指集體經(jīng)濟組織與其成員就集體經(jīng)濟組織所有的土地約定的土地占有、使用以及收益的行為，由此產(chǎn)生的權(quán)利稱為土地承包經(jīng)營權(quán)。再結(jié)合該法第44條到第50條的規(guī)定可以推知，本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包的土地僅限于“四荒”土地。而《土地管理法》第15條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)?！边@與《農(nóng)村土地承包法》產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的沖突，擴大了本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包土地的范圍，即由“四荒”土地擴大至“農(nóng)民集體所有的土地”，并且沒有賦予集體經(jīng)濟組織成員的優(yōu)先承包權(quán)。此規(guī)定不僅沒有把握好“土地承包經(jīng)營權(quán)”的本質(zhì)內(nèi)涵，也給集體經(jīng)濟組織留下了任意發(fā)包土地給集體經(jīng)濟組織成員以外的人的空間，極不利于保護農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。

如前所述，土地承包經(jīng)營權(quán)具有保障性，是為了保障農(nóng)民的生產(chǎn)生活而設(shè)定的物權(quán)類型，是作為集體經(jīng)濟組織成員的一種社會福利。如果將集體所有的土地跨過農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)由集體經(jīng)濟組織直接流轉(zhuǎn)到集體經(jīng)濟組織成員以外的民事主體，勢必會影響集體經(jīng)濟組織成員的利益，侵害其物權(quán)。雖然有學(xué)者認(rèn)為，“隨著農(nóng)村社會保障制度的逐步發(fā)展完善，農(nóng)村土地所承載的社會保障功能逐漸居于次要地位?！雹賱P湘:《論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的可繼承性》，載《北方法學(xué)》2014年第2期。但是在我國目前情況下，土地還是大部分農(nóng)民生存生活的主要手段，土地承包經(jīng)營權(quán)的保障功能短期內(nèi)不會消失，應(yīng)當(dāng)保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的土地利益。故而有學(xué)者認(rèn)為，“農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是其一項重要財產(chǎn)權(quán)利，也可以說是其作為農(nóng)民積累的一筆財富，即使其遷入城市不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也不能被剝奪?！雹诠魅?《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的根據(jù)、障礙與對策》，載《山東大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2014年第4期。我國目前進(jìn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度改革也是在保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下進(jìn)行的。因而，集體經(jīng)濟組織成員以外的民事主體不能取得集體所有土地的土地承包經(jīng)營權(quán)。

之所以允許“四荒”土地轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟組織以外的民事主體，是由于這些土地耕種難度大、投入大、獲益周期長、短期收益率低，很難起到維持農(nóng)民生產(chǎn)生活的作用，農(nóng)民一般也不愿意耕種此類土地。但是，如果農(nóng)民愿意承包，《農(nóng)村土地承包法》也賦予了其同等條件下的優(yōu)先權(quán)③《農(nóng)村土地承包法》第47條規(guī)定:“以其他方式承包農(nóng)村土地，在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)?！保@也是在充分保護農(nóng)民權(quán)益和尊重其自由選擇權(quán)。因此，必須嚴(yán)格區(qū)分一般土地和“四荒”土地，只有集體經(jīng)濟組織成員不愿意承包的“四荒”土地，才可以將其承包給集體經(jīng)濟組織以外的人。

(二)集體經(jīng)濟組織成員以外的民事主體承包土地的性質(zhì)

關(guān)于本集體經(jīng)濟組織以外的民事主體承包“四荒”土地是否為物權(quán)性質(zhì)、是否為土地承包經(jīng)營權(quán)，《土地承包法》第49條規(guī)定:“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?！痹撘?guī)定僅從文意上理解，對由集體經(jīng)濟組織成員以外的人承包“四荒”土地似乎登記與否都可以，其差別在于登記可以因取得土地承包經(jīng)營權(quán)而流轉(zhuǎn);而如果不登記則不能流轉(zhuǎn)。此觀點被《物權(quán)法》第133條完全采納，該條規(guī)定:“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)?！被谏鲜龇梢?guī)定可以得知，承包給集體經(jīng)濟組織以外成員的“四荒”土地是可以取得《物權(quán)法》上規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)的。

筆者認(rèn)為，上述觀點值得商榷。將土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立為用益物權(quán)是為了更有力地保護集體經(jīng)濟組織成員的民事權(quán)利，取得土地承包經(jīng)營權(quán)的前提必須是集體經(jīng)濟組織的成員。對此，《土地承包法》第3條第二款規(guī)定:“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式。”第18條規(guī)定:“本集體經(jīng)濟組織成員依法平等地行使承包土地的權(quán)利?！鄙鲜鲆?guī)定已經(jīng)明確確定了土地承包經(jīng)營權(quán)的主體范圍，即限于本集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部成員?！段餀?quán)法》雖然沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人范圍，但在第124條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。”這也在一定程度上認(rèn)可了上述論斷?！睹穹倓t》第55條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，從事家庭承包經(jīng)營的，為農(nóng)村承包經(jīng)營戶?！贝艘?guī)定已經(jīng)非常明確地將土地承包經(jīng)營權(quán)的主體限定為集體經(jīng)濟組織成員，對于集體經(jīng)濟組織成員以外的人則因主體不適格不能取得土地承包經(jīng)營權(quán)。

綜上，對于面向集體經(jīng)濟組織成員以外的民事主體承包集體所有的“四荒”土地的行為，其法律屬性應(yīng)定性為基于承包合同取得的債權(quán)，而不是物權(quán)，應(yīng)當(dāng)與土地承包經(jīng)營權(quán)嚴(yán)格區(qū)分。此種定性，符合物權(quán)法定原則①物權(quán)法定原則不僅包含物權(quán)種類和形式的法定，還包含主體的法定。對于不具備相應(yīng)主體資格的民事主體則不能取得相應(yīng)物權(quán)。，也不會妨礙對“四荒”土地的開發(fā)利用。