李輝山 曹富雄

（1.首都師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院 北京 100089；2.蘭州交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院 甘肅 蘭州 730070）

在全面建成小康社會(huì)的決勝階段，齊心協(xié)力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)至關(guān)重要。全面建成小康社會(huì)，短板在于農(nóng)村的貧困人口，最艱巨的任務(wù)是貧困人口的脫貧攻堅(jiān)。黨的十八大以來，我們黨把扶貧開發(fā)工作納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，扶貧開發(fā)工作呈現(xiàn)出新局面。當(dāng)前，我國扶貧攻堅(jiān)處于關(guān)鍵時(shí)期，黨中央和各級政府迫在眉睫的精準(zhǔn)脫貧任務(wù)是保證我國近7000萬貧困人口順利脫貧。2016年國務(wù)院新聞辦發(fā)布的《中國的減貧行動(dòng)與人權(quán)進(jìn)步》白皮書指出:“中國政府承諾，在2015年已經(jīng)完成1442萬人脫貧的基礎(chǔ)上，從2016年起每年都要完成1000萬以上貧困人口的脫貧任務(wù)?！盵1]但是，近年來，在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作開展過程中，精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域出現(xiàn)的貪污腐敗現(xiàn)象和違法違規(guī)操作產(chǎn)生了惡劣的社會(huì)影響。特別是基層扶貧開發(fā)領(lǐng)域的腐敗不僅侵害困難群眾利益，而且嚴(yán)重影響精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的進(jìn)展。扶貧開發(fā)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的增多，惡化了基層良好的政治生態(tài)，削弱了政府的有效職能，破壞了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力。

一、精準(zhǔn)扶貧過程中的腐敗現(xiàn)象及特點(diǎn)

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略思想是解決當(dāng)前貧困問題的客觀需要，也是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。到2020年實(shí)現(xiàn)全部貧困人口脫貧是我們黨的莊嚴(yán)承諾，但近年來扶貧領(lǐng)域存在的貪污腐敗、侵害群眾利益的典型案例體現(xiàn)出扶貧開發(fā)領(lǐng)域還存在著“監(jiān)管盲區(qū)”，精準(zhǔn)扶貧還存在管理漏洞，精準(zhǔn)扶貧過程中腐敗預(yù)防機(jī)制還不完善。

（一）從典型案例透視扶貧領(lǐng)域突出問題

近年來，扶貧領(lǐng)域的不正之風(fēng)和腐敗問題使黨的各項(xiàng)扶貧政策和脫貧任務(wù)大打折扣。截至目前，中央紀(jì)委分別于2016年8月1日、11月7日，2017年3月29日分三批對26起扶貧領(lǐng)域腐敗問題典型案例進(jìn)行了公開曝光。通過對這些典型案例的綜合梳理和分析，這些典型案例透視出扶貧領(lǐng)域存在的一些突出問題：

1.從違紀(jì)人員看，一把手違紀(jì)較多。例如，山西省河曲縣鹿固鄉(xiāng)輝塔村黨支部原書記劉俊雄、村委會(huì)原主任劉憨雄分別騙取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”項(xiàng)目資金、危房改造補(bǔ)助資金11.24萬元、7.66萬元；[2]云南省宣威市龍?zhí)舵?zhèn)陸泉村原黨總支書記、村委會(huì)主任朱恩全和村委會(huì)原副主任范開林違規(guī)收取危房改造戶保證金等；甘肅省秦安縣五營鎮(zhèn)北坡村原黨支部書記、村委會(huì)主任邵友芳截留精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)貸款等；湖南省城步縣丹口鎮(zhèn)白水洞村黨支部原書記李德平等人違規(guī)獲取扶貧工程項(xiàng)目并騙取財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金108.88萬元等；青海省共和縣扶貧開發(fā)局原黨支部書記、局長倉周加違規(guī)實(shí)施扶貧項(xiàng)目等。

2.從涉及資金數(shù)額看，貪腐的巨款與小額資金并存。如四川省安岳縣青坡村村委會(huì)原主任唐元兵以“辛苦費(fèi)”名義向村民蔣某某索要1500元；陜西省戶縣五竹鎮(zhèn)周店村村委會(huì)原主任李鵬向危房改造村民收取“跑腿費(fèi)”3.58萬元；江蘇省連云港市贛榆區(qū)扶貧辦、區(qū)財(cái)政局、贛榆農(nóng)商銀行弄虛作假，套取財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金2073.04萬元；重慶市豐都縣挪用危房改造補(bǔ)助資金2970萬元等。[3]

3.從違紀(jì)違法的手段看，主要表現(xiàn)為騙取冒領(lǐng)、私自截留、吃拿卡要、貪污私分、優(yōu)親厚友等方式。如河北省圍場滿族蒙古族自治縣半截塔鎮(zhèn)什八克村村干部騙取危房改造補(bǔ)助等；安徽省臨泉縣張新鎮(zhèn)陶李村黨支部書記陶成、村委會(huì)原主任陶樂才優(yōu)親厚友，為親屬辦理低保；貴州省織金縣扶貧辦挪用財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金211萬元，以工作補(bǔ)助、伙食補(bǔ)助、績效考核、體檢費(fèi)及歌詠比賽服裝費(fèi)等名目發(fā)放津貼補(bǔ)貼；甘肅省會(huì)寧縣候川鎮(zhèn)邢郡村村黨支部原書記趙殿杰未經(jīng)村民評議，與村委會(huì)主任馬正清、文書王彥軍商議后將其中14個(gè)低保名額私分等。[4]

（二）精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的特點(diǎn)

中紀(jì)委曝光的26起扶貧開發(fā)領(lǐng)域典型腐敗案件凸顯出當(dāng)前我國精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域腐敗的主要特點(diǎn)：

1.精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域腐敗形式多樣化。腐敗是一種社會(huì)的越軌行為，具有隱蔽性。黨的十八大以來，黨中央將精準(zhǔn)扶貧作為“十三五”時(shí)期的重大戰(zhàn)略任務(wù)，扶貧攻堅(jiān)在全國上下齊心協(xié)力開展。但在實(shí)際工作中，扶貧領(lǐng)域產(chǎn)生的腐敗問題在一定程度上影響了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。具體表現(xiàn)在腐敗形式多樣化，如違反扶貧項(xiàng)目程序隨意實(shí)施扶貧項(xiàng)目招投標(biāo)、基層官員挪用截留扶貧資金、采取資料造假套取扶貧資金、利用職務(wù)之便吃拿卡要、虛報(bào)冒領(lǐng)扶貧補(bǔ)貼、克扣侵占惠農(nóng)專項(xiàng)資金、利用暗箱操作優(yōu)親厚友扶貧補(bǔ)助等等。這些扶貧領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象侵害了群眾的利益，沖擊著社會(huì)的正常運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展，在一定程度上影響著精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。

2.精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域腐敗群體基層化。從中紀(jì)委曝光的扶貧領(lǐng)域腐敗案件可以看出，扶貧領(lǐng)域腐敗的主體主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)等的基層干部群體。作為在精準(zhǔn)扶貧最前沿與扶貧對象接觸最直接的基層干部群體，他們在國家扶貧政策執(zhí)行的“最后一公里”濫用職權(quán)、徇私舞弊，損害了黨群干群關(guān)系，剝奪了群眾的“獲得感”，侵害了群眾的切身利益，使扶貧攻堅(jiān)的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。扶貧領(lǐng)域腐敗的基層化，使腐敗主體和腐敗現(xiàn)象蔓延，侵蝕了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，破壞了黨和政府的形象，社會(huì)影響極其惡劣。

3.基層職能部門監(jiān)管職責(zé)缺失。扶貧開發(fā)領(lǐng)域的貪腐行為在侵害困難群眾切身利益的同時(shí)，也凸顯出基層職能部門監(jiān)管職責(zé)的缺失。扶貧過程中的貪腐行為使貧困地區(qū)和貧困人口不能及時(shí)得到國家下?lián)艿姆鲐毧钗?，影響到精?zhǔn)脫貧攻堅(jiān)工程的進(jìn)展。發(fā)生在基層政府、出現(xiàn)在農(nóng)村干部身上的貪腐行為，使基層良性的政治生態(tài)日趨惡化，村干部與村民的關(guān)系緊張也使政府失去了公信力，使得鄉(xiāng)村基層的政治生態(tài)日益復(fù)雜。扶貧項(xiàng)目和資金的最終落實(shí)，需要基層職能部門的監(jiān)管。然而，現(xiàn)實(shí)中基層職能部門監(jiān)管的缺失導(dǎo)致基層貪腐現(xiàn)象的上升，有些職能部門玩忽職守、履職不力，低估了基層干部貪腐對扶貧工作的嚴(yán)重影響，致使扶貧領(lǐng)域的腐敗行為和涉及資金觸目驚心。

4.精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域腐敗呈現(xiàn)“小官巨貪”。從中紀(jì)委已披露的扶貧領(lǐng)域的貪腐案件看，扶貧領(lǐng)域的腐敗案件發(fā)生在基層，隱藏在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域。隨著扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的深入推進(jìn)，國家在扶貧領(lǐng)域投入的資金和物資更為集中，數(shù)量更為巨大。在倒排工期實(shí)現(xiàn)脫貧任務(wù)的過程中，以“蠅貪”、“蟻貪”為特征的基層貪腐行為逐漸增多，特別是出現(xiàn)了一批“小官巨貪”的腐敗現(xiàn)象。近年來查處的鄉(xiāng)、村干部巨貪的腐敗行為，可以看出扶貧開發(fā)領(lǐng)域反腐敗形勢的嚴(yán)峻。全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，既可以守護(hù)好貧困群眾的“奶酪”，又可以監(jiān)管好扶貧領(lǐng)域的資金和物資，為貧困群眾脫貧致富保駕護(hù)航。

二、精準(zhǔn)反腐與精準(zhǔn)扶貧的關(guān)系

習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要緊盯脫貧民生領(lǐng)域，嚴(yán)肅查處群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題。近年來，扶貧領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象點(diǎn)多面廣，在一定程度上影響了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。

（一）精準(zhǔn)扶貧需要精準(zhǔn)反腐的政治生態(tài)保障

在新的歷史起點(diǎn)上決戰(zhàn)全面建成小康社會(huì)必須用精準(zhǔn)的視角審視扶貧攻堅(jiān)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命?！盵5](P279)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，首要的政治責(zé)任就是要消除貧困，改善民生，使廣大貧困群眾共享改革發(fā)展的成果。隨著扶貧開發(fā)的深入推進(jìn)，在脫貧攻堅(jiān)中剩下的7000萬貧困人口的脫貧是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的“硬骨頭”。中央精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略決策能否在基層得到貫徹落實(shí)，基層干部能否合理合法使用權(quán)力，是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的關(guān)鍵。在扶貧攻堅(jiān)難度加大的同時(shí)，國家對貧困地區(qū)貧困群眾的政策和扶貧資金也越來越多，這也使扶貧攻堅(jiān)的腐敗問題層出不窮。不治理扶貧領(lǐng)域的貪腐現(xiàn)象，扶貧攻堅(jiān)的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。因此，當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧需要防腐反腐同步跟緊，我們既需要脫貧攻堅(jiān)的精準(zhǔn)到戶，也需要精準(zhǔn)反腐到村到人。精準(zhǔn)反腐涉及到國家扶貧政策貫徹落實(shí)的各個(gè)環(huán)節(jié)，特別是處于權(quán)力末端“最后一公里”的農(nóng)村基層干部，他們掌握著國家扶貧政策、扶貧物資精準(zhǔn)落實(shí)到貧困人口的權(quán)力，所以精準(zhǔn)扶貧成效的獲得，需要精準(zhǔn)反腐的政治生態(tài)保障。一方面，通過精準(zhǔn)反腐對各級政府部門和農(nóng)村基層干部的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)管，能夠使國家的扶貧政策和扶貧款物及時(shí)惠及貧困群眾；另一方面，精準(zhǔn)反腐能夠促使基層干部和扶貧系統(tǒng)各級部門恪盡職守，以精準(zhǔn)監(jiān)督促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，真正形成不敢貪、不能貪，提高精準(zhǔn)扶貧的效率，使扶貧攻堅(jiān)的成果惠及到每一個(gè)貧困群眾。

（二）精準(zhǔn)反腐能夠促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧任務(wù)的落實(shí)

隨著扶貧實(shí)踐的不斷深入，中國農(nóng)村的貧困類型和貧困內(nèi)涵都實(shí)現(xiàn)了明顯轉(zhuǎn)型。提高扶貧資金的利用效率，消除扶貧過程中的尋租和腐敗現(xiàn)象，必須要?jiǎng)?chuàng)新扶貧模式，對貧困戶實(shí)行以“靶向治療”為目標(biāo)的精準(zhǔn)扶貧模式。精準(zhǔn)扶貧是傳統(tǒng)扶貧模式的深化與拓展，是精細(xì)化的扶貧方式，能夠?qū)崿F(xiàn)貧困地區(qū)全面脫貧、整體脫貧。精準(zhǔn)扶貧就是要做到精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核，解決好“扶持誰”、“誰來扶”、“怎么扶”、“怎么退”等扶貧開發(fā)的關(guān)鍵問題，實(shí)現(xiàn)從“大水漫灌”到“精準(zhǔn)滴灌”扶貧方式的轉(zhuǎn)變，確保貧困地區(qū)和貧困人口得到真正幫扶。目前，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施，全國各地積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，取得了很好的成效。但從中紀(jì)委曝光的扶貧領(lǐng)域中的腐敗現(xiàn)象來看，在精準(zhǔn)扶貧的同時(shí)沒有實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)反腐，致使在扶貧民生領(lǐng)域虛報(bào)冒領(lǐng)、截留私分、吃拿卡要、人情關(guān)系、權(quán)力尋租、優(yōu)親厚友、揮霍浪費(fèi)等不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象，造成扶貧資源的分配不公和扶貧不夠精準(zhǔn)。因此，精準(zhǔn)反腐能夠加大扶貧領(lǐng)域的反腐力度，打擊扶貧領(lǐng)域的違法違紀(jì)行為，公開透明分配扶貧資金，防止基層干部中飽私囊，真正落實(shí)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略部署。在全面建成小康社會(huì)的決勝階段，在扶貧開發(fā)的關(guān)鍵時(shí)期，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)，將精準(zhǔn)反腐作為精準(zhǔn)扶貧的重要組成部分，通過精準(zhǔn)反腐提高精準(zhǔn)扶貧的工作效率，確保精準(zhǔn)扶貧資源真正扶持到貧困人口，使扶貧資源發(fā)揮最大的效益，使貧困人口共享精準(zhǔn)扶貧的成果，真正實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)。

（三）精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)反腐需要協(xié)同推進(jìn)

精準(zhǔn)反腐助力精準(zhǔn)扶貧，能夠增強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)生發(fā)展能力，暢通精準(zhǔn)扶貧的廉潔通道。在脫貧攻堅(jiān)任務(wù)倒排工期的背景下，隱藏在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的深層次腐敗逐漸顯現(xiàn)，“蠅貪”“蟻貪”破壞了基層的政治生態(tài)。例如某地貧困縣挪用扶貧資金建“長安街”，貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)蓋起“天安門”還美其名曰“新農(nóng)村建設(shè)”。習(xí)近平總書記對扶貧領(lǐng)域有些干部貪污扶貧資金深惡痛絕，他痛心地指出：“我非常不滿意，甚至憤怒的是扶貧款項(xiàng)被截流和挪作他用，和救災(zāi)款被挪用一樣，那是犯罪行為。必須堅(jiān)決杜絕、堅(jiān)決反對、堅(jiān)決查處?！盵6]精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)反腐只有協(xié)同推進(jìn)，把精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧與防腐反腐同步開展，把紀(jì)律挺在前面，才能做到精準(zhǔn)識貧、精準(zhǔn)幫扶，使扶貧工作中群眾身邊的“蒼蠅”不會(huì)侵蝕貧困群眾的扶貧資源，杜絕扶貧開發(fā)工作中腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，使貧困群眾從根本上脫貧。這樣，精準(zhǔn)扶貧才能真正成為利國利民的民心工程。精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的反腐敗是項(xiàng)特殊任務(wù)，要把精準(zhǔn)反腐融入到精準(zhǔn)扶貧中，形成“精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)反腐、精準(zhǔn)脫貧”的精準(zhǔn)扶貧體系。這樣才能夠有效規(guī)范扶貧開發(fā)行為，使精準(zhǔn)扶貧的成果最大限度地惠及貧困群眾，最大程度實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)任務(wù)。

三、精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域預(yù)防腐敗的機(jī)制構(gòu)建

黨的十八屆六中全會(huì)指出,“要堅(jiān)持有腐必反、有貪必肅，堅(jiān)持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，黨內(nèi)決不允許有腐敗分子藏身之地”。[7]遏制扶貧開發(fā)領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象，構(gòu)建扶貧領(lǐng)域中的預(yù)防腐敗機(jī)制，是當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧過程中的重要政治任務(wù)，是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的根本保證。

（一）牢固樹立“四個(gè)意識”，把嚴(yán)查扶貧領(lǐng)域的腐敗作為監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的重要責(zé)任

扶貧開發(fā)領(lǐng)域基層干部的腐敗行為導(dǎo)致的基層政治生態(tài)惡化、政府權(quán)威的喪失、基層群眾的怨恨，使扶貧開發(fā)從為民謀利變?yōu)榕c民爭利，偏離了基層政府的服務(wù)宗旨。習(xí)近平總書記指出：“扶貧資金是貧困群眾的‘救命錢’，一分一厘都不能亂花，更容不得動(dòng)手腳、玩貓膩?！盵2]如期實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是關(guān)鍵，也是各級政府當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的重要政治任務(wù)。抓好扶貧領(lǐng)域的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，在思想上各級領(lǐng)導(dǎo)干部和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，堅(jiān)持把紀(jì)律挺在前面，對扶貧領(lǐng)域出現(xiàn)的貪腐問題快查嚴(yán)處，以精準(zhǔn)監(jiān)督督促精準(zhǔn)扶貧，用鐵的紀(jì)律“護(hù)民生、促脫貧”，使全面從嚴(yán)治黨延伸到基層，以高度的責(zé)任感和使命感全力打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。在責(zé)任上要更加精準(zhǔn)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)格督導(dǎo)，省市兩級黨委和紀(jì)委要把扶貧領(lǐng)域腐敗作為專項(xiàng)整治的重點(diǎn)，落實(shí)黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，層層傳導(dǎo)壓力，把責(zé)任壓到基層，紀(jì)檢監(jiān)察部門正確運(yùn)用執(zhí)紀(jì)監(jiān)督“四種形態(tài)”，履行好監(jiān)管責(zé)任。在目標(biāo)上，要把全心全意為人民服務(wù)作為全面從嚴(yán)治黨的目標(biāo)要求，把扶貧攻堅(jiān)中始終滿足人們?nèi)罕姷睦嫘枨笞鳛辄h的中心工作，堅(jiān)決查處向扶貧款物伸手的違紀(jì)違法干部，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好貧困群眾的利益作為我們黨精準(zhǔn)扶貧工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“全面從嚴(yán)治黨，必須使廣大黨員干部始終植根人民、造福人民，始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，始終與人民心連心、同呼吸、共命運(yùn)。要從人民偉大實(shí)踐中汲取智慧和力量，辦好順民意、解民憂、惠民生的實(shí)事，糾正損害群眾利益的行為?！盵8](P16)脫貧攻堅(jiān)工程影響著國計(jì)民生，關(guān)系著民心向背。對扶貧領(lǐng)域的腐敗行為實(shí)施精準(zhǔn)反腐，以黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的實(shí)際成效贏得群眾的支持、取信于民，讓民眾切實(shí)感受到黨和政府的溫暖，是夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的關(guān)鍵。

（二）完善權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制，營造良好的政治生態(tài)環(huán)境

監(jiān)督和制約權(quán)力是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的核心問題。制度法規(guī)具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。用制度約束權(quán)力，用制度管權(quán)管人管事，用一種善的制度安排和一套制度懲處機(jī)制預(yù)防和治理腐敗，是防治腐敗的根本之道。在扶貧工作中，完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，具有特殊的重要性。針對扶貧開發(fā)領(lǐng)域的腐敗治理，黨中央、國務(wù)院先后出臺了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》、《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》、《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》等文件，把制約監(jiān)督貫穿到扶貧物資管理和干部責(zé)任落實(shí)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，通過層層監(jiān)管，整合監(jiān)督力量，在財(cái)政監(jiān)督檢查審計(jì)、扶貧告示制度、嚴(yán)懲違法、強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督等方面推進(jìn)扶貧開發(fā)領(lǐng)域反腐倡廉建設(shè)，保證脫貧攻堅(jiān)工程的順利進(jìn)行。為保障中央扶貧工作決策部署落實(shí)，地方各級政府針對群眾反映問題較多、扶貧領(lǐng)域違紀(jì)違規(guī)典型的事件加大問責(zé)力度，集中整治扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪，“用最堅(jiān)決的態(tài)度減少腐敗存量，用最果斷的措施遏制腐敗增量?！盵9]充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)填補(bǔ)制度運(yùn)行的漏洞，提高制度的嚴(yán)密性，通過標(biāo)本兼治的整體布局，暢通基層治理機(jī)制，對扶貧領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)的問題及時(shí)問責(zé)，營造良好的基層政治生態(tài)，構(gòu)建長效監(jiān)管機(jī)制，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！盵10](P136)

（三）規(guī)范精準(zhǔn)扶貧工作中的物資管理制度，從制度層面防范物資的違規(guī)使用

緊盯扶貧領(lǐng)域的不正之風(fēng)和腐敗問題，把脫貧攻堅(jiān)作為各級政府的第一民生工程和最大政治任務(wù)，是精準(zhǔn)扶貧取得成效的重要保障。扶貧領(lǐng)域的反腐敗是一項(xiàng)特殊的反腐任務(wù)，在實(shí)現(xiàn)全面脫貧的過程中，監(jiān)管的缺失會(huì)導(dǎo)致部分基層干部不擔(dān)責(zé)、不負(fù)責(zé)，失職失責(zé)，通過占用截留、虛報(bào)冒領(lǐng)、吃拿卡要、優(yōu)親厚友等手段占用房屋改造補(bǔ)助資金、社會(huì)養(yǎng)老福利資金、扶貧專項(xiàng)資金、以工代賑項(xiàng)目資金等，使扶貧資金和資源流失。習(xí)近平總書記提出精準(zhǔn)扶貧，其精神實(shí)質(zhì)就是要將各種扶貧資源投入對貧困村和貧困戶科學(xué)配置、合理配置，最大限度提高扶貧針對性。針對扶貧資源和資金的侵占、挪用，需要規(guī)范扶貧工作中物資管理制度。一要壓縮基層干部權(quán)力尋租空間。通過對干部考核激勵(lì)、淘汰機(jī)制、民主議事、居民懇談、聽證會(huì)等制度，杜絕一把手任人唯親、獨(dú)斷專行、損公肥私，規(guī)范基層干部用權(quán)，通過明確資金流向，讓有限的資金和資源真正用到貧困戶身上。二是建立相應(yīng)的信息庫，規(guī)范扶貧款物的流向。通過建立扶貧物資信息對賬庫，排查每一筆物資的使用風(fēng)險(xiǎn)，明確責(zé)任，公開透明公布扶貧物資的使用，做到信息動(dòng)態(tài)追蹤、采集數(shù)據(jù)專用，清楚每一筆扶貧物資的流向。三是完善扶貧相關(guān)的法律規(guī)范。扶貧開發(fā)領(lǐng)域的資金、資源的管理，應(yīng)在國家法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，單獨(dú)制定扶貧領(lǐng)域物資管理?xiàng)l例，對非法占有挪用的人員和行為依照法律法規(guī)及管理?xiàng)l例的規(guī)定嚴(yán)肅查處，從法律和制度層面防范扶貧領(lǐng)域的違紀(jì)違法。

（四）建立扶貧開發(fā)領(lǐng)域預(yù)防腐敗預(yù)警機(jī)制，形成震懾效應(yīng)助推精準(zhǔn)扶貧工作的開展

扶貧工作是厚植黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的民心工程。扶貧工作具有實(shí)際復(fù)雜性、脫貧任務(wù)具有現(xiàn)實(shí)曲折性、脫貧攻堅(jiān)具有確定艱巨性，嚴(yán)厲懲治扶貧領(lǐng)域的腐敗，凈化基層黨內(nèi)政治生態(tài)，保障貧困地區(qū)和貧困群眾的權(quán)益，是我們黨的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央高度重視扶貧工作，十八屆中紀(jì)委多措并舉加大對扶貧開發(fā)領(lǐng)域的執(zhí)紀(jì)問責(zé)力度，為扶貧攻堅(jiān)提供紀(jì)律保障。扶貧開發(fā)領(lǐng)域的反腐敗，一方面要以“零容忍”的態(tài)度攻堅(jiān)克難、抵制腐敗，建立扶貧領(lǐng)域腐敗預(yù)防預(yù)警機(jī)制，開展相應(yīng)的預(yù)警教育。做到統(tǒng)籌規(guī)劃，在扶貧攻堅(jiān)的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面完善腐敗預(yù)防機(jī)制，對腐敗問題時(shí)刻保持警惕，對基層干部以嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)要求、嚴(yán)的紀(jì)律約束、嚴(yán)的作風(fēng)要求突出精準(zhǔn)教育，樹立“防微杜漸、廉潔自律”意識，提升基層干部隊(duì)伍的自我約束能力，助推精準(zhǔn)扶貧的全面展開。另一方面，也要體現(xiàn)時(shí)刻震懾效應(yīng)。扶貧開發(fā)領(lǐng)域全面從嚴(yán)治黨，是我們黨對反腐敗斗爭規(guī)律的進(jìn)一步深化。對扶貧開發(fā)領(lǐng)域發(fā)生的腐敗行為要從嚴(yán)從重查處，按照問題要查清、責(zé)任要落實(shí)、處理要到位、教訓(xùn)要汲取的原則，提高問責(zé)效率，嚴(yán)肅懲治腐敗干部，以強(qiáng)大的震懾力確保形成不能腐的預(yù)防機(jī)制、不敢腐的懲戒機(jī)制和不想腐的保障機(jī)制，確保脫貧攻堅(jiān)期腐敗問題少發(fā)生，做到幫扶、監(jiān)督和懲治到位，營造良好的精準(zhǔn)扶貧環(huán)境。

（五）強(qiáng)化違法違紀(jì)問責(zé)機(jī)制，以零容忍的態(tài)度對待扶貧領(lǐng)域的貪腐行為

集中治理扶貧工作領(lǐng)域侵害百姓利益、群眾意見強(qiáng)烈、社會(huì)影響惡劣的突出問題，是回應(yīng)人民關(guān)切、贏得黨心民心、筑牢黨的建設(shè)的“根基工程”。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的“主戰(zhàn)場”在基層，扶貧工作隊(duì)伍是否能忠誠履責(zé)、勇于擔(dān)責(zé)、盡心盡責(zé)，事關(guān)黨的扶貧政策和惠民實(shí)事在基層的切身落地。因此，扶貧領(lǐng)域全面從嚴(yán)治黨，必須把握好“全面從嚴(yán)”與“責(zé)任擔(dān)當(dāng)”的關(guān)系，對在扶貧過程中不遵守政治規(guī)矩和政治紀(jì)律，侵害群眾利益的干部要實(shí)施專門監(jiān)察問責(zé)。要根據(jù)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，對扶貧責(zé)任落實(shí)不力導(dǎo)致侵害群眾利益的行為，嚴(yán)肅追究有關(guān)黨委、紀(jì)委和職能部門黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，形成震懾警示效應(yīng)。從縱向上，按照《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》，建立一個(gè)自上而下、權(quán)責(zé)明晰的責(zé)任考評制度，根據(jù)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)等的責(zé)任和職責(zé)，對扶貧項(xiàng)目實(shí)施、扶貧資金使用、扶貧政策落實(shí)等進(jìn)行專項(xiàng)督促檢查，對重點(diǎn)的違紀(jì)案件予以重點(diǎn)督辦、嚴(yán)肅查處，將嚴(yán)格的問責(zé)考評制度落到實(shí)處。特別是要嚴(yán)格壓緊黨委主體責(zé)任，壓實(shí)紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任，使政治規(guī)矩和政治紀(jì)律在基層扶貧中真正嚴(yán)起來、硬起來。從橫向上，積極探索建立第三方評估機(jī)制對扶貧成效進(jìn)行監(jiān)督和評估。政府選取具備資質(zhì)和能力的第三方機(jī)構(gòu)，以購買服務(wù)的方式由第三方對各部門開展的扶貧工作成效進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測和跟進(jìn)評估，聽取群眾意見和反饋。對在扶貧過程中失職瀆職問題和人員及時(shí)提出處理意見，對違紀(jì)違法行為由紀(jì)檢監(jiān)察部門給以嚴(yán)肅處理。扶貧領(lǐng)域的明確職責(zé)、嚴(yán)肅問責(zé)，體現(xiàn)了我們黨自我凈化的政治自覺，在查處扶貧領(lǐng)域腐敗案件時(shí)，要建立專門的舉報(bào)平臺，讓人民群眾提供腐敗線索，提高懲治效率。黨的十八屆六中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)、沒有例外。各級黨組織應(yīng)當(dāng)把信任激勵(lì)同嚴(yán)格監(jiān)督結(jié)合起來，促使黨的領(lǐng)導(dǎo)干部做到有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)，用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究。”[7]在扶貧開發(fā)工作中，信任激勵(lì)與嚴(yán)格監(jiān)督應(yīng)相結(jié)合，但信任不能代替監(jiān)督，對扶貧開發(fā)領(lǐng)域存在的貪腐現(xiàn)象，認(rèn)真落實(shí)問責(zé)，對發(fā)現(xiàn)的問題精準(zhǔn)問責(zé)、嚴(yán)懲不貸，營造風(fēng)清氣正的扶貧攻堅(jiān)氛圍，全力為精準(zhǔn)扶貧工作保駕護(hù)航。

（六）夯實(shí)貧困地區(qū)黨的基層組織基礎(chǔ)，建立精準(zhǔn)反腐的群眾監(jiān)督渠道

“辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨要管黨、從嚴(yán)治黨。”[7]貧困地區(qū)基層黨組織是黨聯(lián)系貧困群眾的橋梁和紐帶，是黨的扶貧工作在貧困地區(qū)落實(shí)的戰(zhàn)斗堡壘，也是黨的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作實(shí)施的基礎(chǔ)。加強(qiáng)貧困地區(qū)基層黨組織建設(shè)，夯實(shí)基層黨組織基礎(chǔ)，充分發(fā)揮其優(yōu)勢，緊密聯(lián)系黨組織與貧困群眾，是消除滋生腐敗現(xiàn)實(shí)土壤，從源頭上斬?cái)喔瘮℃湕l的關(guān)鍵。當(dāng)下扶貧領(lǐng)域的全面從嚴(yán)治黨，在加強(qiáng)黨組織建設(shè)的過程中，通過管黨發(fā)現(xiàn)干部、鍛造干部，特別是要對基層干部加強(qiáng)理想信念教育，通過工作實(shí)踐讓他們發(fā)揮帶頭示范作用，在管黨指向上突出紀(jì)律要求，在管黨標(biāo)準(zhǔn)上突出權(quán)力界限，在管黨方式上突出制度治黨，使基層黨員干部真正成為扶貧攻堅(jiān)的中堅(jiān)力量。貧困地區(qū)基層黨組織起著承上啟下的作用，既要落實(shí)國家和各級政府的貧困政策，切實(shí)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)貧困群眾脫貧的主要任務(wù)；又深入群眾中間，密切與群眾溝通，積極了解群眾的所想和訴求，是保障群眾知情權(quán)，完善基層監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)，影響著扶貧工作的效率。

人民群眾是扶貧開發(fā)工作的主體，積極引導(dǎo)群眾參與，是精準(zhǔn)扶貧中精準(zhǔn)反腐的關(guān)鍵。暢通群眾監(jiān)督渠道，能夠培養(yǎng)群眾的主人翁意識，維護(hù)其自身權(quán)益，通過群眾的監(jiān)督，能夠?qū)Ψ鲐氶_發(fā)領(lǐng)域的更多隱形腐敗行為直接反饋到監(jiān)管部門，從而形成多方約束機(jī)制，使基層干部隊(duì)伍更加清正廉潔，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，最終使黨的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策更加符合黨心民心，保障扶貧開發(fā)各項(xiàng)工作順利進(jìn)行。扶貧領(lǐng)域是全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵戰(zhàn)場，精準(zhǔn)扶貧與基層黨建工作的結(jié)合，是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的堅(jiān)強(qiáng)組織保障。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要把扶貧開發(fā)同基層組織建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，真正把基層黨組織建設(shè)成帶領(lǐng)群眾脫貧致富的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘”。[11]在精準(zhǔn)扶貧的攻堅(jiān)階段，要把基層黨建和精準(zhǔn)扶貧擰成“一股繩”，通過夯實(shí)組織基礎(chǔ)，強(qiáng)化整體功能，發(fā)揮引領(lǐng)作用，形成脫貧攻堅(jiān)合力，使基層黨組織真正成為精準(zhǔn)扶貧的攻堅(jiān)堡壘，切實(shí)打好、打贏精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

［1］《中國的減貧行動(dòng)與人權(quán)進(jìn)步》白皮書［EB/OL］.新華網(wǎng).2016-10-17.http://news.xinhuanet.com/politics/2016-10/17/c_1119730413_6.htm.

［2］中央紀(jì)委公開曝光九起扶貧領(lǐng)域腐敗問題典型案例［EB/OL］.中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng).2016-08-01.http://www.ccdi.gov.cn/xwtt/201608/t20160802_84474.html.

［3］中央紀(jì)委公開曝光八起扶貧領(lǐng)域腐敗問題典型案例［EB/OL］.中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)，2017-03-29.http://www.ccdi.gov.cn/xwtt/201703/t20170329_96557.html.

［4］中央紀(jì)委公開曝光九起扶貧領(lǐng)域腐敗問題典型案例[EB/OL］.中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng).2016-11-07.http://www.ccdi.gov.cn/xwtt/201611/t20161107_89254.html.

［5］中共中央文獻(xiàn)研究室編.習(xí)近平總書記重要講話文章選編［M］.中央文獻(xiàn)出版社、黨建讀物出版社.2016.

［6］習(xí)近平在河北農(nóng)村考察［N］.北京晚報(bào)，2012-12-31（1）.

［7］中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議公報(bào)，新華網(wǎng)，2016-10-27.http://news.xinhuanet.com/politics/2016-10/27/c_1119801528_3.htm

［8］習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政［M］.北京：外文出版社.2014.

［9］王岐山.用最堅(jiān)決的態(tài)度減少腐敗存量 用最果斷的措施遏制腐敗增量［EB/OL］.中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng).2015-03-10.http://www.ccdi.gov.cn/xwtt/201503/t20150310_53108.html

［10］中共中央文獻(xiàn)研究室編.十八大以來重要文獻(xiàn)選編(上)［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014.

［11］習(xí)近平:確保農(nóng)村貧困人口到2020年如期脫貧［EB/OL］.新華網(wǎng)，2015-06-19.http://news.xinhuanet.com/politics/2015-06/19/c_1115674737.htm.