楊芳勇

一、前 言

從中共十八大提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”，到十八屆三中全會進一步提出“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”協(xié)商民主正式從地方性和局部性實踐上升為國家戰(zhàn)略，從政治領域擴展到經(jīng)濟、社會等各個領域，從一種工作方法上升為制度（彭建國、田珊，2017）。習近平總書記在十九大報告中提出了一系列關于發(fā)展社會主義協(xié)商民主的新思想新論斷新要求，深刻闡述了社會主義協(xié)商民主的特色優(yōu)勢、重要意義、重要任務和重要途徑，強調要發(fā)揮社會主義協(xié)商民主重要作用，發(fā)揮人民政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構的作用。習近平同志特別強調：“協(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢?！雹倭暯剑稕Q勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》（中共十九大報告），新華社，2017-10-25。這些論述和要求，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，為我們通過協(xié)商民主加強和創(chuàng)新社會治理提供了根本遵循。

習近平總書記在黨的十九大報告中明確要求：“打造共建共治共享的社會治理格局?！睘樾聲r代社會治理機制創(chuàng)新和體系完善指明了方向。共建、共治、共享，一連三個“共”，說明社會治理格局的打造必須由多主體參與，建立“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”①習近平，《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》（中共十九大報告），新華社，2017-10-25。，充分調動各方面積極性，引導城鄉(xiāng)群眾，踴躍參與社會治理，最大限度增強社會發(fā)展活力。而隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，當前我國社會結構正在發(fā)生深刻變化，社會矛盾多元多樣多發(fā)，面臨著農村空心化、人口老齡化、農民工半市民化等紛繁復雜的社會難題，不同問題主體之間的利益和訴求呈分歧和分化狀態(tài)是常見現(xiàn)象，利用協(xié)商民主來重構主體分歧，成為打造共建共治共享的社會治理格局的基礎性工作之一。

社會治理的領域涉獵比較廣泛，如面向社區(qū)的社區(qū)治理，面向社會風險的社會風險治理。作為狹義社會風險概念的社會穩(wěn)定風險自然屬于社會風險治理的范疇，只是此前尚未明確提出社會穩(wěn)定風險治理這一概念，各級政府及相關部門對待社會穩(wěn)定風險問題使用的均是“評估”、“管理”一類的概念，如果說“評估”的過程中尚有多元主體對風險相關事務發(fā)表意見和看法的空間，“管理”則相當于將風險管控的責任完全歸于風險相關事務的主導一方，在這個多元的社會，依靠單方面力量應對社會穩(wěn)定風險，本身就是充滿風險之舉。因此，采用社會治理的方式應對社會穩(wěn)定風險，尤其構建重大決策社會穩(wěn)定治理機制顯得尤為重要。把這一治理機制比喻為一個治理系統(tǒng)，則至少應包括三個子機制（系統(tǒng)）：一是科學決策與社會穩(wěn)定風險評估機制，二是協(xié)商民主與利益協(xié)調機制，三是社會工作與弱勢群體社會援助機制。重大決策的出臺必然會引發(fā)的利益格局改變，惟有這三個子系統(tǒng)都完善，才能將不同利益主體所受到的沖擊降到最低，從而化解潛在的社會穩(wěn)定風險。

二、社會主義協(xié)商民主是社會治理的重要機制

協(xié)商民主這個概念，最早由西方學者約瑟夫?畢賽特于1980年在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中提出。而我們所講的協(xié)商民主，雖然借用了協(xié)商民主的概念，但不僅內涵有所不同，具體實踐更是早在新民主主義革命時期就開始了，并完善發(fā)展于社會主義建設與改革時期。也就是說，協(xié)商民主是中國共產(chǎn)黨和中國人民自己的偉大創(chuàng)造（楊建平、向陽，2017）。社會主義協(xié)商民主，是在中國共產(chǎn)黨領導下，人民內部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識的重要民主形式，與選舉民主一樣共同構成人民當家作主的重要方式（金建明，2018）。協(xié)商民主作為民主協(xié)商的重要表現(xiàn)形式，其外延比政治協(xié)商更大：政治協(xié)商主要是涉及大政方針問題的協(xié)商，而協(xié)商民主還就涉及群眾切身利益的具體問題開展協(xié)商，在主體構成、協(xié)商渠道、協(xié)商形式、協(xié)商內容等方面都比政治協(xié)商更廣泛（陳玉鳳，2014）。

社會治理，是在各級黨委和政府的統(tǒng)一領導下，組織和依靠各部門、各單位的人民群眾的力量，運用政治的、經(jīng)濟的、行政的、法律的、文化的、教育的等多種手段，通過加強打擊、防范、教育、管理、建設、改造等方面的工作，解決社會治安問題，實現(xiàn)從根本上預防和打擊違法犯罪，維護治安秩序，保障社會穩(wěn)定的社會系統(tǒng)工程（李丹，2018）。中國共產(chǎn)黨領導社會治理創(chuàng)新既有長期執(zhí)政的經(jīng)驗保障，又具有理論優(yōu)勢、政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、制度優(yōu)勢和密切聯(lián)系群眾等方面的獨特優(yōu)勢，這是黨委領導社會治理體制創(chuàng)新的根本保障（孫濤，2015）。協(xié)商民主是黨領導的社會治理創(chuàng)新的重要表現(xiàn)形式，首先體現(xiàn)在黨對協(xié)商民主的頂層設計和組織領導，對協(xié)商民主在社會主義民主政治中的價值地位、協(xié)商民主與選舉民主的關系、協(xié)商民主的系統(tǒng)化建設等進行整體規(guī)劃和設計，形成更為完善的協(xié)商民主制度程序；其次體現(xiàn)在黨領導人民治理國家時，協(xié)商民主形式符合民主集中制原則；最后，黨領導加強協(xié)商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐。

協(xié)商民主是一種治權意義上的民主，它不是通過選舉對政治權力進行委托授權，而是一種公共事務治理模式的民主化（曾正滋，2018）。協(xié)商民主的主體是政府部門、利益相關主體和社會公眾，協(xié)商的行為不只是發(fā)生在這三者之間，也可以發(fā)生在利益相關主體和社會公眾之間，以及利益相關主體之間，本質上是多主體之間的協(xié)商。協(xié)商民主的主要方式是，通過搭建一個協(xié)商討論的平臺，進而改變個人偏好，達成基本共識，這個過程也就是訴說分歧、了解分歧、重構主體分歧的過程。這種解決問題的方式與多中心治理模式相同，屬于為保障公共事務和公共利益而形成的治理民主。協(xié)商民主治理機制的關鍵是各主體的協(xié)商代表是自由平等自愿的，參加審議的目的是為了做出決策，決策的正當性通過相互陳述理由的過程來體現(xiàn)，而這些理由又是可以相互理解并接受的，所做的決策是開放的，對所有人既有約束力又能接受各種挑戰(zhàn)。協(xié)商民主由于重視不同主體在決策過程中的意見和作用，從而構建出政府、市場和社會之間的相互依賴和良好合作，化分歧為統(tǒng)一，從而有利于提升社會治理的效果。

三、化解重大決策社會穩(wěn)定風險需要協(xié)商民主

重大決策一般都是事關人民群眾切身利益，牽涉面廣、影響深遠，易打破現(xiàn)有利益均衡的政策、舉措、工程、活動等。政府部門做出這種決策的初衷都是為了經(jīng)濟社會的發(fā)展，但正如德國社會學家烏爾里希·貝克所言：“風險無處不在”，潛在的風險如果沒被發(fā)現(xiàn)和重視，就會累積到一定程度由量變到質變，由潛在風險轉變成顯性社會穩(wěn)定風險進而發(fā)展成危機乃至沖突。因此，進入新世紀以來，從中央到地方都非常重視對風險的預警和防范，尤其是2004年以來，各級政府先后出臺文件，將社會穩(wěn)定風險評估作為重大決策中必要的一環(huán)，必須通過了評估才能出臺相關決策。如果說此舉是“倒逼”決策部門增加一項民主決策程序來預防風險，那么協(xié)商民主則是通過促進利益相關主體的有序參與，來化解風險。

協(xié)商民主提倡通過引導相關群體有序參與，理性表達利益訴求，進行平等的討論、協(xié)商，協(xié)調多元主體關系、從而在公共決策等方面達成共識。參與式治理作為風險社會制度性建設的重要內容，其含義其實包括兩個方面，一是突出利益相關主體的有序參與，二是采用治理的手段。約瑟夫·畢塞特、哈貝馬斯等協(xié)商民主理論的代表人物認為，參與是協(xié)商民主的核心，沒有參與就談不上協(xié)商，也無法彰顯民主的精神。推動利益相關主體有序的參與，一方面要完善既有的人大制度、政協(xié)制度和基層民主制度；另一方面要開辟更多更豐富的渠道，如協(xié)商對話制度、民主懇談制度、民意調查制度等。所謂治理，其實是一個使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程①The Commission on Global Governance，Our Global Neighborhood.Oxford：Oxford University Press，1995：P2-3，治理的本質在于利益對立雙方的合作，通過利益相關方的積極參與，實現(xiàn)重大決策與執(zhí)行的民主化（楊芳勇，2013）。通過有序的參與，人們可以養(yǎng)成自己的責任意識，規(guī)范自己的言行，并勇于承擔公共責任，避免無序參與引起的社會不穩(wěn)定。

協(xié)商民主制度下所建立的豐富的利益訴求渠道，能推動個體、社會組織與政府三者之間的良好互動，通過協(xié)調各自的利益關系進而促進公共利益的順利實現(xiàn)。隨著改革開放的深入，多元利益格局所導致的不同利益群體之間的沖突日益顯現(xiàn)，社會穩(wěn)定風險的出現(xiàn)往往是由于客觀的利益沖突無法通過制度化的參與渠道去消解，又缺乏整合各群體或階層利益訴求和利害關系的有效機制所導致的。協(xié)商民主的作用在于將各種不同訴求的主體納入決策和利益協(xié)調的過程中，在分歧中求協(xié)調，在差異中求一致，在對立中求妥協(xié)，在沖突中求共存，達成關于公共利益的共識。同時，站在參與式治理的角度看，協(xié)商民主能彰顯治理的合法性。協(xié)商民主是一種關于民主參與的理論與實踐，它本身就蘊含了豐富的治理要素。它的吸引力來自于對相關利益各方運用公共協(xié)商來做出具有高度合法性的決策和參與公共生活的承諾，其合法性通過重構主體分歧和公共理性體現(xiàn)出來。

四、協(xié)商民主在化解社會穩(wěn)定風險過程中的運行邏輯

用社會燃燒理論審視重大決策的社會穩(wěn)定風險，從重大決策出臺到實施的全過程都面臨著社會燃燒發(fā)生的風險。由于重大決策的出臺總是會打破原有的利益格局、導致利益沖突，因而就相當于具有可燃性特征的“燃燒物質”；在傳媒日益繁多、傳播手段日益豐富的今天，一些傳媒的誤導，過分夸大，無中生有的挑動，謠言的散布，小道消息的流傳，敵對勢力的惡言攻擊，非理性的判斷，片面利益的刻意追求，社會心理的肆意放大，這些都是促進風險因素演變成危機的“助燃劑”（楊芳勇，2012）；而某些突發(fā)性事件，如政策執(zhí)行中的簡單粗暴或者因不可抗因素導致的天災人禍等都可能是導致燃燒發(fā)生的“點火溫度”。因而必須在重大決策的決策期和出臺后的執(zhí)行期做好風險社會穩(wěn)定風險的化解工作，協(xié)商民主在其中發(fā)揮作用有其特有的運行邏輯。

決策出臺前的利益表達與協(xié)商式吸納。從社會穩(wěn)定風險產(chǎn)生的角度看，重大決策是一個重新分配和調整利益的過程，期間利益相關主體的訴求和意見如果得到充分的表達乃至被吸納，則政策的出臺占盡有理有利合法的優(yōu)勢；反之，如果只是走形式主義的公眾參與，借公眾之名行個人或部門私利，則必將激發(fā)矛盾沖突。協(xié)商民主強調的是參與和治理，以協(xié)商的方式將相關各方的訴求有序地、制度化地吸納到政策議程中，所有人都獲得同樣的信息，在信息透明的基礎上，主導決策者仔細傾聽對立雙方的訴求和觀點，每一方都有機會回應對方，使每方都感受到自己的意見被尊重。在協(xié)商民主的制度設計中，協(xié)商民意測驗是一項重要的機制，讓受重大決策影響的利益相關主體充分表達意愿拉近了他們與重大決策的距離，提升了決策過程的公開性和透明性，消除了不公正感和相對剝奪感。協(xié)商民意測驗的要旨在于，通過多次（至少兩次）協(xié)商民意調查，發(fā)現(xiàn)和比較協(xié)商參與者的偏好，在有爭議的政策問題上找到共同點，凝聚共識，當現(xiàn)實風險和主觀情緒被協(xié)商式吸納時，就容易消解風險，遠離危機乃至沖突。

決策執(zhí)行時的輿情回應與協(xié)商疏導。重大決策出臺以后就進入了決策執(zhí)行時期，此時，不管是否合理，都會有一些受此決策影響的利益群體和個人采取各種方式來聲張自身的權益，而日益發(fā)達的傳媒以及便利的自媒體就成為他們發(fā)聲的舞臺，協(xié)商民主的價值就在于建立一套制度化的參與機制，抑制“助燃劑”的擴展，杜絕“點火溫度”的出現(xiàn)。首先應針對輿情變化尤其是網(wǎng)絡輿情建立網(wǎng)絡公共論壇，這是進行輿情回應的重要機制。作為一個協(xié)商民主平臺，網(wǎng)絡公共論壇提供了一個多元化、去中心化的開放公共空間，直接利益相關主體、間接利益相關主體、旁觀者都能在此發(fā)表意見，為正確引導社會輿論奠定了基礎。其次是建立協(xié)商疏導機制，促使各協(xié)商主體在協(xié)商互動中通過相互博弈達至“公意”的形成。決策部門可通過對與該項決策相關的、基于公共利益考慮的，體現(xiàn)時代和地域特點的熱點問題的把握，設計吸引公眾參與討論的話題，從而有效地為公共論壇的協(xié)商設置議程，鼓勵和引導各協(xié)商主體圍繞中心議題展開深入討論，繼而實現(xiàn)偏好轉換，形成理性認識，從而自發(fā)地防范危機和沖突的發(fā)生。

五、重大決策社會穩(wěn)定風險協(xié)商治理模式的系統(tǒng)構架

站在戰(zhàn)略和戰(zhàn)術的角度看，協(xié)商民主化解重大決策社會穩(wěn)定風險發(fā)揮的是戰(zhàn)術層面的作用，從戰(zhàn)略的角度看，則協(xié)商民主可視為一種具有鮮明時代特性的社會治理模式——協(xié)商治理模式，這種模式在開展領域上呈現(xiàn)出從鄉(xiāng)村治理到城市治理的寬范圍，在實踐議題上呈現(xiàn)出從環(huán)境治理到政治文化的多元性，在參與形式和程序上呈現(xiàn)出多層次性（張仲濤、宋衛(wèi)佳，2018）。在為化解重大決策社會穩(wěn)定風險而構建協(xié)商治理系統(tǒng)時，應體現(xiàn)以下原則。

以互動與包容對待多元化協(xié)商主體。重大決策的利益相關主體固然是協(xié)商的當然參與者，媒體代表著社會輿論，專家學者代表著科學和理性，也屬于協(xié)商主體之列。這些協(xié)商主體可以是個人、企業(yè)、社會組織，更少不了政府相關部門，他們各自所掌握的政治資源、經(jīng)濟資源和社會資源各不相同，能力和社會地位各異，對與重大決策相關背景信息和科學信息的掌握也各有不同。這種多元化的特點使得這些協(xié)商主體對待重大決策的態(tài)度看起來有天壤之別。因此，在進入?yún)f(xié)商之前，主導協(xié)商者必須有包容的心態(tài)，創(chuàng)造條件讓所有協(xié)商主體都有能力按程序參與其中，同時，積極保障他們擁有平等的權利和機會去表達自己的利益及關注的問題，推動協(xié)商主體間積極互動，詢問、批判、回應不同的觀點和主張。

整合正式與非正式協(xié)商實現(xiàn)互補融合。當社會穩(wěn)定風險已經(jīng)出現(xiàn)，說明已經(jīng)出臺的重大決策需要重新協(xié)商，按照正式參與程序邀請利益相關主體參與協(xié)商是一種民主方式，但還有不少無條件、沒時間或機會參與正式協(xié)商的利益相關主體的觀點和態(tài)度同樣需要關注，此時非正式協(xié)商成為必須。哈貝馬斯稱這兩種協(xié)商為協(xié)商民主的“雙軌”模式，他認為這兩種協(xié)商區(qū)分了意見形成和意志形成的過程，代表著非正式的公共領域和制度性組織兩個軌道，正式?jīng)Q策領域的協(xié)商程序塑造集體意志，同時通過調整非正式意見的形成過程使問題得到確認、闡釋、來并使之成為議題（汪瑋，2014）。重大決策通過“雙軌”協(xié)商，獲得制度化民主的動力和合法性基礎。對協(xié)商民主“雙軌”進行整合的關鍵是，建立一種聯(lián)系機制，使非正式協(xié)商的結果能同樣被吸納，凸顯非正式協(xié)商的效力。

營造互信與合作的參與型協(xié)商文化。學界對社會穩(wěn)定風險的生成有制度和文化兩種解釋。從制度的角度看，當公眾合理訴求的表達、反饋渠道不暢，長期得不到權力部門的有效回應，就會使矛盾從無到有、從小到大，以致最終釀成沖突和對抗。從文化的角度看，社會風險首先來自利益相關主體對“重大決策”和協(xié)商效果、程序信任的心理感知，當其期望的目標不能達到時，目標與現(xiàn)實之間的落差就是損失，容易轉化為風險（楊芳勇，2012）。營造互信與合作的參與型協(xié)商文化就是要降低文化性因素導致的社會穩(wěn)定風險產(chǎn)生的可能，這要求參與協(xié)商的各方主體不僅能夠超越私利、彼此信任，還需要具備善于尊重和理解不同的觀點、建議，以修正自己固有立場，達成共識且接受決議的合作品質。這種參與型協(xié)商文化的形成有賴于三方的共同努力：一是決策者要摒除官僚主義文化；二是普通公眾要承認與包容分歧；三是大環(huán)境上要培育和提升社會信任。

六、結 語

協(xié)商民主的目的就是通過搭建一個討論平臺，經(jīng)過協(xié)商主體之間的平等協(xié)商和討論，改變個人偏好，以便達成基本共識。作為一種治理民主，其核心思想就是重視多元協(xié)商主體在決策過程中的作用，促進決策者與各協(xié)商主體的相互信任和良好合作。協(xié)商民主不只是決策者與各協(xié)商主體之間的協(xié)商，也包括不同各協(xié)商主體以及個人之間的協(xié)商，站在化解社會穩(wěn)定風險的角度看，協(xié)商民主使得決策者與利益受影響的個人或群體不再對立；相反，決策者通過搭建協(xié)商民主的平臺，扮演中立、公正的角色，公信力得以彰顯，重大決策的可接受度更高，大大減少了產(chǎn)生社會穩(wěn)定風險的概率。