李祎恒

(河海大學(xué) 法學(xué)院，江蘇南京 210098)

一、問題的提出

農(nóng)田水利具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，在保障國(guó)家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有十分重要的地位和作用。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)深入調(diào)整和社會(huì)持續(xù)轉(zhuǎn)型，農(nóng)田水利建設(shè)管理體制已不能與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式變化相適應(yīng)，阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。作為農(nóng)田水利不可或缺的一部分、整個(gè)農(nóng)田水利體系發(fā)揮效用的“最后一公里”，小型農(nóng)田水利工程(以下簡(jiǎn)稱“小農(nóng)水”)的產(chǎn)權(quán)問題復(fù)雜而多樣，已經(jīng)成為影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家糧食安全的硬傷。

隨著會(huì)計(jì)環(huán)境和各機(jī)構(gòu)之間的重大變革，以及相關(guān)理論和實(shí)踐工作的不斷發(fā)展，對(duì)政府會(huì)計(jì)制度改革也產(chǎn)生了很大的影響。會(huì)計(jì)制度改革導(dǎo)致了一系列內(nèi)部社會(huì)效應(yīng)的產(chǎn)生，如何在日常工作中處理這些影響，并利用制度改革促進(jìn)下一階段研究項(xiàng)目的實(shí)施，成為亟待解決的問題。政府部門通過全面分析當(dāng)前會(huì)計(jì)制度的使用情況，并在此基礎(chǔ)上研究會(huì)計(jì)改革的積極影響，結(jié)合日常工作中遇到的問題，進(jìn)行合理化的改革。只有經(jīng)過積極調(diào)整，才能使事業(yè)單位在改革中獲得實(shí)際效果。

通過對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理，可以發(fā)現(xiàn)以往的研究主要關(guān)注了以下幾個(gè)問題：第一，小農(nóng)水能否通過市場(chǎng)化來實(shí)現(xiàn)有效供給；第二，對(duì)小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐的評(píng)價(jià)以及產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行；第三，政府在小農(nóng)水建設(shè)和管護(hù)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任。*參見劉小勇等：《小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革研究》，載《中國(guó)水利》2015年第2期；柳長(zhǎng)順：《關(guān)于實(shí)行集體水利工程及其相關(guān)水土資源“三位一體”綜合改革的思考》，載《中國(guó)水利》2013年第2期；黃曉麗、王健宇：《小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革政策取向分析》，載《水利發(fā)展研究》2013年第1期；張嘉濤：《對(duì)小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的反思》，載《中國(guó)水利》2012年第14期；國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“完善小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理機(jī)制研究”課題組：《我國(guó)小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理機(jī)制：一個(gè)政策框架》，載《改革》2011年第8期；溫立平：《小型農(nóng)田水利工程的公益性探討——民間資金建設(shè)農(nóng)田水利工程案例的分析》，載《中國(guó)農(nóng)村水利水電》2007年第6期；周曉平、鄭垂勇、陳巖：《小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革動(dòng)因的博弈解釋》，載《節(jié)水灌溉》2007年第3期；蔡勇等：《江蘇省小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革分析研究》，載《中國(guó)農(nóng)村水利水電》2002年第6期等。顯而易見的是，這些研究大都來自管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及社會(huì)學(xué)學(xué)者的著述；事實(shí)上，集體土地制度在法學(xué)領(lǐng)域上已屬孱弱環(huán)節(jié)，*參見陳小君等：《農(nóng)村土地法律制度研究——田野調(diào)查解讀》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，序言第3頁。小農(nóng)水的產(chǎn)權(quán)保障問題則更加未受到應(yīng)有的重視。然而，也有學(xué)者另辟蹊徑，從水權(quán)的角度對(duì)水工程的相關(guān)權(quán)利進(jìn)行了分析。*參見崔建遠(yuǎn)：《水工程與水權(quán)》，載《法律科學(xué)》2003年第1期；董文虎：《淺析水資源水權(quán)與水利工程供水權(quán)》，載水利部政策法規(guī)司：《水權(quán)與水市場(chǎng)》(內(nèi)部資料選編之一)，2001年。但對(duì)于小農(nóng)水的產(chǎn)權(quán)問題的本質(zhì)，尤其是在21世紀(jì)以來，小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革未取得足夠效果，以及面臨著新型城鎮(zhèn)化的巨大變革的形勢(shì)下，如何妥適安排小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)，仍有待研究。

從產(chǎn)權(quán)研究的一般徑路來看，小農(nóng)水的產(chǎn)權(quán)問題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，小農(nóng)水是直接服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的輔助設(shè)施，用地分散，一般不實(shí)行土地征收，也不給予補(bǔ)償，其性質(zhì)屬于集體所有；*2009年國(guó)土資源部《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》中規(guī)定：“除了設(shè)施農(nóng)業(yè)附屬的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，須依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，按照建設(shè)用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面、或雖使用建筑材料但未破壞土地并易于復(fù)墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農(nóng)村道路、農(nóng)田水利用地，均可作為設(shè)施農(nóng)用地辦理用地手續(xù)。”實(shí)踐中，雖然強(qiáng)調(diào)社會(huì)投資建設(shè)和多樣化的融資方式，但由于農(nóng)業(yè)比較效益低，公共財(cái)政投資仍是小農(nóng)水建設(shè)資金來源的主要渠道。而以“誰投資、誰所有”為原則，這就使小農(nóng)水成為國(guó)家所有設(shè)施和集體所有土地的結(jié)合體，從而產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)上的分離。第二，政府重視小農(nóng)水的建設(shè)，但由于運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)用的龐大，只能在相關(guān)政策上強(qiáng)調(diào)“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”；然而，農(nóng)民作為小農(nóng)水的使用者和受益者，個(gè)體籌資能力弱，難以承擔(dān)小農(nóng)水的運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)用。*筆者在江蘇、陜西、甘肅、內(nèi)蒙古部分地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在很多情況下，農(nóng)民認(rèn)為小農(nóng)水由政府興建，管護(hù)當(dāng)然應(yīng)由政府負(fù)責(zé)，不僅不愿承擔(dān)小農(nóng)水的管護(hù)費(fèi)用，而且在使用時(shí)也不注意保護(hù)相關(guān)設(shè)施。小農(nóng)水發(fā)生故障，影響其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)，農(nóng)民就會(huì)直接要求基層水利服務(wù)部門派人維修。以上兩方面的相互作用進(jìn)一步凸顯了小農(nóng)水的產(chǎn)權(quán)問題。為解決這些問題，筆者擬在梳理小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度演變的基礎(chǔ)上，闡述小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)的分析框架，并由本至末，切入小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)問題的要害，以為可能的解決方案的產(chǎn)生奠定基礎(chǔ)。

二、小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)的制度變遷

(一)《農(nóng)田水利條例》制定前的制度演變

與人自身相比，自身的類、其他物的類對(duì)于人來說，都是人的對(duì)象，與人之間是客體與主體的關(guān)系。因而在人與自身、人與自身的類以及人與其他物的類的關(guān)系中，處于核心的部分是人與自身的關(guān)系。在人與自身的關(guān)系中，天然的包含著兩重含義，一是作為主體的人的自我意識(shí)或是人格，二是作為人的自我意識(shí)載體的客觀身體。其中，人與客觀身體之間的關(guān)系也是一種主客體之間的關(guān)系，與另外兩種主客體關(guān)系并無本質(zhì)區(qū)別，即所謂的“同一種事情的另一種說法”。*同③。通過層層剝離，人的真正本質(zhì)得以被發(fā)現(xiàn)，馬克思稱之為人的類本質(zhì)，就是“自由的有意識(shí)的活動(dòng)”。*《1844年經(jīng)濟(jì)學(xué)哲學(xué)手稿》，人民出版社2000年版，第57頁。藉由這種活動(dòng)，人將自己的客觀身體、他人以及自然界當(dāng)作認(rèn)識(shí)和改造的對(duì)象，并在此過程中滿足人的需要，實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展。申言之，作為純粹主體性力量的人格必須依賴載體的存在而存在，從而使人自身成為對(duì)象性的存在；*《1844年經(jīng)濟(jì)學(xué)哲學(xué)手稿》，人民出版社2000年版，第106頁。同時(shí)，人與客觀身體之間的關(guān)系雖然從本質(zhì)上無異于其他兩種主客體關(guān)系，但是這種關(guān)系的特殊性在于，自我意識(shí)與人的客觀身體是不可分割的統(tǒng)一體，只有確定人格存在，人自身才得以成為現(xiàn)實(shí)的存在。

綜上所述，UV法結(jié)合金屬離子沉淀法操作簡(jiǎn)便、準(zhǔn)確，精密度、穩(wěn)定性、重復(fù)性好，可用于米索硝唑pH敏感脂質(zhì)體中主成分的含量測(cè)定，其結(jié)果與HPLC法含量測(cè)定結(jié)果一致。

當(dāng)然，自然人的肉體是有機(jī)的，而共同體的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)卻是無機(jī)的，二者在自然屬性上存在區(qū)別，內(nèi)在限制的程度也有所不同。從歷史角度來看，自然人的意志和肉體并不是天然統(tǒng)一的，但是在應(yīng)然層面，二者的統(tǒng)一卻是毋庸置疑的，*參見[英]洛克：《政府論(下)》，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館1982年版，第19頁?，F(xiàn)代社會(huì)的法律通過對(duì)自然人人身權(quán)的保障，大都確認(rèn)了這一點(diǎn)。在這種情況下，自然人的內(nèi)在限制更多的來自個(gè)體(勞動(dòng))能力的限制。與自然人不同的是，共同體意志的載體是財(cái)產(chǎn)，其內(nèi)涵的形成則有賴于立法。對(duì)集體土地所有權(quán)而言，其客體的存在不需要法律確認(rèn)，但產(chǎn)權(quán)的界限需要相關(guān)法律制度的建立才能明確，因而屬于本質(zhì)上需要界定的產(chǎn)權(quán)。*參見李祎恒：《論小產(chǎn)權(quán)房征收之衡平補(bǔ)償》，載《政治與法律》2014年第5期。通說認(rèn)為，由于不存在完全無拘束的權(quán)利，甚至產(chǎn)權(quán)本身也應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)義務(wù)，*參見張翔：《財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第9期。因此這種限制本身其實(shí)是對(duì)于產(chǎn)權(quán)的保障，例如物權(quán)法中的物權(quán)法定原則，就是對(duì)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容和形式的界定，從而明確了產(chǎn)權(quán)的保障內(nèi)涵。然而，當(dāng)產(chǎn)權(quán)的主體無法發(fā)揮權(quán)利效能的情況下，內(nèi)在限制就有可能被擴(kuò)大化，直至超出必要的限度。在小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)問題中，正是由于這種情況的出現(xiàn)，最終導(dǎo)致與土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)聯(lián)的一切主體，包括集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)戶等，消極應(yīng)對(duì)小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革，陷入一切依靠政府的境地。

21世紀(jì)以來，國(guó)家出臺(tái)了多項(xiàng)小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革措施進(jìn)行探索。2002年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》和2003年水利部頒布《小型水利工程管理體制改革實(shí)施意見》后，北京、黑龍江、江蘇等27個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)相繼出臺(tái)了相應(yīng)的改革實(shí)施方案。2011年中央一號(hào)文件《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》更是提出，要明確所有權(quán)和使用權(quán)，落實(shí)管護(hù)主體和責(zé)任，對(duì)公益性小型水利工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)給予補(bǔ)助，探索社會(huì)化和專業(yè)化的多種水利工程管理模式。

對(duì)于已經(jīng)發(fā)生功血的患者,更要加強(qiáng)護(hù)理。本研究通過回顧性分析50例功能失調(diào)性子宮出血患者的臨床資料,得出結(jié)論:全面有效的護(hù)理干預(yù)能夠提高功能失調(diào)性子宮出血的臨床治療效果,提高患者對(duì)護(hù)理的滿意度,值得臨床推廣應(yīng)用。

總的說來，我國(guó)農(nóng)田水利工作長(zhǎng)期依靠行政手段來推動(dòng)，而由于管理基礎(chǔ)較為薄弱，管理制度不夠健全，單純的依靠行政管理已不適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)和現(xiàn)代化農(nóng)村建設(shè)對(duì)小農(nóng)水的需求。在各地開展的小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐中，雖出現(xiàn)了一些成功的案例，部分省市就此制定了地方性的法律規(guī)范，但總體上并不能說是完全成功，甚至在很多經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，有失敗之虞。

(二)《農(nóng)田水利條例》立法過程中的文本變化

為解除小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革的困境，《農(nóng)田水利條例》的立法對(duì)于小農(nóng)水的產(chǎn)權(quán)問題進(jìn)行了深入的探討。2013年水利部擬定的《農(nóng)田水利條例》(征求意見稿)*水利部辦公廳(辦政法函﹝2013﹞336號(hào))。(以下簡(jiǎn)稱水利部征求意見稿)中規(guī)定，“政府直接投資的農(nóng)田水利工程，歸國(guó)家所有；政府投資補(bǔ)助的農(nóng)田水利工程，根據(jù)受益范圍歸相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)民所有，或者歸參與農(nóng)田水利建設(shè)的民間投資者所有。民間投資的農(nóng)田水利工程，歸投資者所有，或者按照投資者意愿確定所有權(quán)歸屬?！睂?duì)于小農(nóng)水的用地，規(guī)定納入農(nóng)用地范疇，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商調(diào)劑解決，不實(shí)行征收，也沒有補(bǔ)償。從水利部征求意見稿的規(guī)定來看，雖然原則上是按照“誰投資、誰所有”來界定產(chǎn)權(quán)，但考慮到小農(nóng)水的受益主體是農(nóng)民，管理主體也主要是農(nóng)民，因而在一定程度上突破了原則，規(guī)定按照受益范圍來確定產(chǎn)權(quán)人。這樣一來，即使沒有征收小農(nóng)水用地和給予補(bǔ)償，也并未造成土地和構(gòu)筑物分屬不同主體的情況。同時(shí)，為降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)，還明確了維護(hù)費(fèi)用由政府和受益主體合理分擔(dān)的原則，即小農(nóng)水的維護(hù)費(fèi)用由受益主體承擔(dān)，政府提供適當(dāng)補(bǔ)助。由此觀之，姑且不論水利部征求意見稿規(guī)定是否合理，但致力于解決小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)問題的目的性還是十分明確的。

早在產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)生之前，馬克思就已經(jīng)對(duì)產(chǎn)權(quán)問題進(jìn)行了論述，并對(duì)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)作出了科學(xué)的判斷。通過對(duì)辯證唯物主義和歷史唯物主義原理的運(yùn)用，馬克思明確指出了傳統(tǒng)法權(quán)關(guān)系研究的錯(cuò)誤之處，即由于法律是由國(guó)家制定的，權(quán)利歸屬由法律予以確認(rèn)，*參見孟德斯鳩：《論法的精神(下冊(cè))》，張雁深譯，商務(wù)印書館1995年版，第189-190頁。容易產(chǎn)生法律是以意志為基礎(chǔ)的，而且是以脫離現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的自由意志為基礎(chǔ)的錯(cuò)覺和把權(quán)利歸結(jié)為純粹意志的法律幻想。*《馬克思恩格斯選集》 (第1卷)，人民出版社1972年版，第69-71頁。馬克思認(rèn)為，法權(quán)關(guān)系是一種反映著經(jīng)濟(jì)關(guān)系的意志關(guān)系，這種法權(quán)關(guān)系或意志關(guān)系的內(nèi)容是由這種經(jīng)濟(jì)關(guān)系本身決定的；*《馬克思恩格斯全集》(第23卷)，人民出版社1972年版，第102頁。他還提出，產(chǎn)權(quán)就是生產(chǎn)關(guān)系的法律表現(xiàn)，是一定所有制關(guān)系所特有的法的觀念。*《馬克思恩格斯全集》 (第30卷)，人民出版社1974年版，第608頁。馬克思從人與人之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的角度考察產(chǎn)權(quán)問題，并從社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)中抽象出所有制的概念。雖然他并沒有直接對(duì)所有制進(jìn)行定義，但從相關(guān)論述中，應(yīng)該可以對(duì)所有制作如下定義，即所有制是人們之間發(fā)生的生產(chǎn)、分配、交換以及消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)關(guān)系的總和。申言之，特定社會(huì)的生產(chǎn)關(guān)系決定了產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，關(guān)于產(chǎn)權(quán)的各種制度安排則是生產(chǎn)關(guān)系的實(shí)現(xiàn)形式。*參見林崗、張宇：《歷史唯物主義與馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析范式》，載張宇、柳欣主編：《論馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析范式》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2005年版，第92頁?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，當(dāng)我們論及小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)問題時(shí)，就不能僅僅局限在法權(quán)層面，而應(yīng)當(dāng)從所有制的角度進(jìn)行分析。

與前述草案性文件相比，2016年正式頒布的《農(nóng)田水利條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)在產(chǎn)權(quán)模式的規(guī)定上，有了較大變化。第一，《條例》在總則部分不再?gòu)?qiáng)調(diào)農(nóng)田水利是基礎(chǔ)性公益事業(yè)，*水利部征求意見稿、法制辦征求意見稿以及專家論證稿都在總則部分明確規(guī)定，農(nóng)田水利是基礎(chǔ)性公益事業(yè)。目的是將農(nóng)田水利建設(shè)與農(nóng)田水利運(yùn)行維護(hù)區(qū)分開來，后者仍然具備較強(qiáng)的公益性質(zhì)，*《條例》第38條第2款：“國(guó)家通過政府購(gòu)買服務(wù)等方式，支持專業(yè)化服務(wù)組織開展農(nóng)田灌溉和排水、農(nóng)田水利工程設(shè)施維修等公益性工作?！鼻罢邉t兼具公益性質(zhì)和經(jīng)營(yíng)性質(zhì)。第二，《條例》沒有明確確認(rèn)“誰投資、誰所有”的原則。《條例》雖然沒有積極的對(duì)農(nóng)田水利工程的產(chǎn)權(quán)歸屬作出認(rèn)定，但多條規(guī)定提及所有權(quán)人，暗含了對(duì)于“誰投資、誰所有”原則的贊同。第三，《條例》要求地方政府根據(jù)規(guī)劃保障農(nóng)田水利工程用地需求，但沒有區(qū)分工程用地的性質(zhì)。第四，《條例》對(duì)“運(yùn)行維護(hù)主體”進(jìn)行了界定，而沒有使用管理主體或運(yùn)行管理主體的稱謂，一定程度上減輕了受益者的負(fù)擔(dān)。第五，《條例》明確了由所有權(quán)人負(fù)擔(dān)運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過政府購(gòu)買服務(wù)等方式對(duì)此公益性質(zhì)的事業(yè)予以支持。在小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)的制度安排上，《條例》雖然沒有對(duì)受益者課以額外的負(fù)擔(dān)，可謂用心良苦；但是對(duì)于小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)的歸屬并沒有做出明確的回答，尤其是沒有解決小農(nóng)水用地與小農(nóng)水本身性質(zhì)之間的矛盾，容易對(duì)土地產(chǎn)權(quán)人的利益訴求產(chǎn)生忽視。

從上述文本變化來看，《條例》立法從最初試圖通過制度創(chuàng)新使小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)清晰化，發(fā)展為對(duì)現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)政策的確認(rèn)，但是最終沒有對(duì)小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)模式進(jìn)行建構(gòu)，轉(zhuǎn)而尋求解決運(yùn)行維護(hù)責(zé)任和費(fèi)用負(fù)擔(dān)問題的方法。這種轉(zhuǎn)變一方面因?yàn)樵诂F(xiàn)有政策基礎(chǔ)上明確小農(nóng)水的產(chǎn)權(quán)歸屬有可能造成投資人與土地產(chǎn)權(quán)人之間的利益沖突，而突破現(xiàn)有政策(如水利部征求意見稿的規(guī)定)則可能挫傷投資人的積極性，不利于小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)；另一方面，更深層次的原因則是，界定小農(nóng)水的產(chǎn)權(quán)必須考慮我國(guó)的基本土地制度，這就要求我們從多個(gè)維度去考察小農(nóng)水的產(chǎn)權(quán)問題。

三、產(chǎn)權(quán)問題分析框架的形成

產(chǎn)權(quán)不是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)而純粹的法律概念，產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家將對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行利用或者行為的權(quán)力統(tǒng)稱為產(chǎn)權(quán)，*參見[英]羅納德·H．科斯：《社會(huì)成本問題》，載[英]羅納德·H．科斯等：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，劉守英等譯，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2014年版，第38頁。并在論述有關(guān)法律上的問題時(shí)，即使是在不同場(chǎng)合，也各取所需地使用了“產(chǎn)權(quán)”一詞。*參見[美]Y．巴澤爾：《產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)分析》，費(fèi)方域、段毅才譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2006年版，前言第1頁。一般而言，產(chǎn)權(quán)概念主要是用于分析市場(chǎng)交易中的資源配置，指的是在交易關(guān)系中產(chǎn)權(quán)人對(duì)財(cái)產(chǎn)的支配權(quán)。但由于對(duì)產(chǎn)權(quán)概念缺少統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，經(jīng)過學(xué)者的廣泛使用，逐漸形成了“權(quán)利束”*參見[美]羅伯特·庫(kù)特、托馬斯·尤倫：《法和經(jīng)濟(jì)學(xué)》，史晉川、董雪兵等譯，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2010年版，第66頁；[美]哈羅德·德姆塞茨：《關(guān)于產(chǎn)權(quán)的理論》，載[英]羅納德·H．科斯等：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，劉守英等譯，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2014年版，第70頁。的概念體系。需要注意的是，大多數(shù)的西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)于產(chǎn)權(quán)問題的認(rèn)識(shí)雖然已經(jīng)從單純的人對(duì)物的支配轉(zhuǎn)向人與人之間的關(guān)系，認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是一種通過社會(huì)強(qiáng)制而實(shí)現(xiàn)的對(duì)某種經(jīng)濟(jì)物品的多種用途進(jìn)行選擇的權(quán)利；*《新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》。然而，這種對(duì)于調(diào)節(jié)人與人之間關(guān)系的社會(huì)制度的關(guān)注，并沒有超出法權(quán)層面，只是就產(chǎn)權(quán)論產(chǎn)權(quán)，無法從根本上揭示財(cái)產(chǎn)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)制度的本質(zhì)。*參見吳易風(fēng)：《產(chǎn)權(quán)理論：馬克思和科斯的比較》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2007年第2期。

2014年水利部出臺(tái)了《關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》，重申了小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度的基本原則，即“誰投資、誰所有，誰受益、誰負(fù)擔(dān)”，收回了水利部征求意見稿中突破原則的規(guī)定。隨后，2015年2月國(guó)務(wù)院法制辦擬定的《農(nóng)田水利條例》(征求意見稿)(以下簡(jiǎn)稱法制辦征求意見稿)中規(guī)定，“……小型農(nóng)田水利工程建設(shè)采取政府投入、農(nóng)民投資投勞和社會(huì)資本投入相結(jié)合的方式。……農(nóng)田水利工程的所有權(quán)，按照誰投資、誰所有的原則確定?！蓖瑫r(shí)，刪去了水利部征求意見稿中有關(guān)小農(nóng)水用地的規(guī)定。對(duì)于小農(nóng)水的管理維護(hù)，則既規(guī)定小農(nóng)水所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)保證工程正常運(yùn)行，又規(guī)定了小農(nóng)水的受益者作為管理主體，負(fù)責(zé)工程的運(yùn)行管理和維護(hù)。從法制辦專家意見稿的規(guī)定來看，一方面回避了對(duì)小農(nóng)水用地性質(zhì)進(jìn)行界定，試圖單獨(dú)界定工程的產(chǎn)權(quán)歸屬，然而這與農(nóng)田水利立法前小農(nóng)水的產(chǎn)權(quán)狀態(tài)并無區(qū)別，只是將既有的產(chǎn)權(quán)政策予以法律化，并未從根本上解決小農(nóng)水的產(chǎn)權(quán)模糊問題，忽視了集體土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的合法權(quán)益；另一方面，受益農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民等不是所有權(quán)人，卻需要承擔(dān)管理責(zé)任，還要繳納工程供農(nóng)業(yè)用水的水費(fèi)，從而產(chǎn)生了雙重負(fù)擔(dān)，違反了對(duì)公平價(jià)值的追求。同年4月的《農(nóng)田水利條例》(專家論證稿)較之法制辦征求意見稿，在小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)模式的規(guī)定上沒有太大區(qū)別，只是將“誰投資、誰所有”的原則規(guī)定從第六章“保障與扶持”前移至第一章“總則”，將“管理主體”更改為“運(yùn)行管理主體”。雖然意識(shí)到受益者難以承擔(dān)管理主體的重任，但為了落實(shí)管理責(zé)任，仍未有本質(zhì)改變。

另一方面，承載自然人人格的是人的肉體，但是對(duì)于共同體來說，其自我意識(shí)的載體只能是肉體的替代品，確切的說，是屬于其所有的物所形成的財(cái)產(chǎn)。所謂“有恒產(chǎn)者有恒心，無恒產(chǎn)者無恒心”，*《孟子·滕文公上》。即使對(duì)于自然人來說，財(cái)產(chǎn)也是人格的物的代形，*參見葉百修：《損失補(bǔ)償法》，新學(xué)林出版有限公司2011年版，第64頁。更不要說不具備肉體的共同體，財(cái)產(chǎn)更是其得以成為現(xiàn)實(shí)存在物的基礎(chǔ)。但不論是自然人的肉體，還是共同體的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，都不是完全不受限制的。自然人個(gè)體“和動(dòng)植物一樣，是受動(dòng)的、受制約的和受限制的存在物”；*《1844年經(jīng)濟(jì)學(xué)哲學(xué)手稿》，人民出版社2000年版，第105頁。共同體賴以存在的基礎(chǔ)也不是先驗(yàn)且絕對(duì)的，而是透過政治權(quán)力所決定的物質(zhì)與社會(huì)關(guān)系，*參見Jeremy Bentham, Theory of Legislation, Vol.Ⅰ, Translated form the French of Etienne Dumont by R. Hildreth, Weeks, Jordan, & Company, 1840, p. 111-113.因而要受到法律對(duì)產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵界定的限制。這種限制來源于自然人或者共同體的自身，可以稱之為主體的內(nèi)在限制。

馬克思在論述產(chǎn)權(quán)問題時(shí)，揭示了人的類存在的特性，并通過對(duì)人同自己的勞動(dòng)產(chǎn)品、自己的勞動(dòng)活動(dòng)、自己的類本質(zhì)以及人自身之間的關(guān)系的論述，闡明了私有財(cái)產(chǎn)的本質(zhì)。由此，我們才得以總結(jié)歸納產(chǎn)權(quán)問題分析的一般框架——既然產(chǎn)權(quán)關(guān)系體現(xiàn)的是基于所有制而產(chǎn)生的、在物的外殼掩蓋下的人與人之間的利益關(guān)系，*參見胡立法：《產(chǎn)權(quán)理論：馬克思與科斯的比較中需要厘清的幾個(gè)問題》，載《毛澤東鄧小平理論研究》2009年第2期；張興茂：《馬克思所有制與產(chǎn)權(quán)理論研究》，載《河南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2001年第4期。那么我們對(duì)于產(chǎn)權(quán)問題的分析就應(yīng)當(dāng)明確以下幾個(gè)方面的關(guān)系，即人與自身、人與自身的類以及人與其他物的類的關(guān)系。*《1844年經(jīng)濟(jì)學(xué)哲學(xué)手稿》，人民出版社2000年版，第56頁。在討論異化勞動(dòng)的具體表現(xiàn)，并得出私有財(cái)產(chǎn)是異化勞動(dòng)產(chǎn)物的論斷的過程中，馬克思的分析是由淺至深、逐步進(jìn)行的。這是因?yàn)?，馬克思對(duì)產(chǎn)權(quán)的認(rèn)識(shí)以及對(duì)私有財(cái)產(chǎn)本質(zhì)的揭示不是一蹴而就，而是在吸收空想社會(huì)主義者的財(cái)產(chǎn)理論觀點(diǎn)的有益成分的基礎(chǔ)上，并經(jīng)過對(duì)資本主義經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)過程的分析、批判，在一個(gè)發(fā)展過程中形成的。但是在我們分析具體某一個(gè)產(chǎn)權(quán)問題時(shí)，已可站在巨人的肩膀上，直接應(yīng)用馬克思分析產(chǎn)權(quán)問題的經(jīng)典框架。申言之，我們可以首先去研究具體某一個(gè)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)特征，再根據(jù)該產(chǎn)權(quán)問題的外在表象，討論現(xiàn)行制度體系下可能采取的對(duì)策。事實(shí)上，之所以小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革效果不盡如人意，所涉產(chǎn)權(quán)問題難以解決，更多的是因?yàn)橄嚓P(guān)的制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐沒有抓住小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)問題的根本，并因此無法針對(duì)其展現(xiàn)出來的表面現(xiàn)象予以對(duì)癥處理。

任何船舶進(jìn)入航道時(shí)，都有一個(gè)初始速度，該速度與船舶進(jìn)入航道前的航行狀態(tài)有關(guān)，一般船舶間的初始速度是各不相同的。本文假定船舶初始速度是隨機(jī)取值的，并服從一定速度區(qū)間內(nèi)的均勻分布。

四、小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)問題的本相與表象

(一)小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)問題的本相

新中國(guó)成立后，小農(nóng)水的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，呈現(xiàn)出階段性的變化。在社會(huì)主義改造時(shí)期，1951年開始的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)推動(dòng)著小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)公有化的完成。在這一階段，小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)雖系公有，但仍存在三種形式。第一，土井等小農(nóng)水作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料分配給農(nóng)戶或村集體的，其產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)戶或村集體所有；第二，為進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，個(gè)戶或聯(lián)戶自行建設(shè)的小農(nóng)水，產(chǎn)權(quán)歸個(gè)戶或聯(lián)戶所有；第三，國(guó)家、集體投資，農(nóng)民投勞，興建的大量的防洪、除澇及抗旱工程，產(chǎn)權(quán)歸集體所有。*參見蘇百義：《農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)的歷史回顧與思考》，載《水利經(jīng)濟(jì)》2000年第4期。在人民公社時(shí)期，小農(nóng)水作為農(nóng)村生產(chǎn)資料，實(shí)行“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”*人民公社時(shí)期的三級(jí)所有體制并非一成不變，而是從1958年4月《關(guān)于小型農(nóng)業(yè)社適當(dāng)?shù)睾喜榇笊绲囊庖姟贰?958年8月《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，到1960年《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問題的緊急指示信》，再到1962年《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》，經(jīng)歷了不斷的修正和完善，從人民公社所有發(fā)展為以生產(chǎn)大隊(duì)所有為基礎(chǔ)的人民公社三級(jí)所有，最終形成了以生產(chǎn)隊(duì)所有為基礎(chǔ)的人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的三級(jí)所有體制。的產(chǎn)權(quán)模式。但是，這種產(chǎn)權(quán)模式實(shí)際上是一個(gè)使產(chǎn)權(quán)模糊化的安排形式，*參見吳志軍：《制度分析視角下人民公社史研究》，載《北京黨史》2008年第3期。必須依靠公社體制確立的公有制才能維持小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定，一旦外部環(huán)境發(fā)生變化，產(chǎn)權(quán)主體虛置或缺位，小農(nóng)水的產(chǎn)權(quán)就會(huì)極度弱化，產(chǎn)生一系列的問題。事實(shí)上，在公社體制崩潰的過程中，小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)問題的不斷顯現(xiàn)，也驗(yàn)證這一點(diǎn)。

以小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)的制度基礎(chǔ)——集體土地所有制為例，長(zhǎng)期以來對(duì)土地所有權(quán)主體的界定含混不清，是導(dǎo)致小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)問題的根本原因。一般而言，集體土地所有權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民集體，但此集體所有又不是簡(jiǎn)單的全體農(nóng)民共有的概念。依據(jù)《憲法》、《物權(quán)法》以及《土地管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)民集體可以分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)以及村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組三級(jí)。但從目前來看，這三級(jí)集體都無法真正成為產(chǎn)權(quán)的主體。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織在我國(guó)一般以一級(jí)政府機(jī)關(guān)的形式出現(xiàn)。如由鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有集體土地所有權(quán)，就必須明確由該級(jí)政府代表行使的土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)之間的關(guān)系。作為代表國(guó)家的一級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不可能代表集體行使集體土地所有權(quán)。其次，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，并不具有民事主體的地位。但由于欠缺完善的監(jiān)督機(jī)制，現(xiàn)實(shí)中的村委會(huì)或村委會(huì)的掌控者往往就成了集體的代表，成為集體土地所有權(quán)的實(shí)際行使者。*參見韓國(guó)順：《馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地所有制改革的啟示》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2010年第5期。最后，自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組已經(jīng)是名存實(shí)亡。由此可見，在現(xiàn)有制度框架下，集體經(jīng)濟(jì)組織事實(shí)上無法形成單一、獨(dú)立的人格，即使以其作為集體土地所有權(quán)的主體，該權(quán)利也只不過是虛有其表，無法發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的應(yīng)有效能。

基于以上認(rèn)識(shí)，在小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)問題中，應(yīng)用人與自身的關(guān)系進(jìn)行分析，我們就能夠發(fā)現(xiàn)以一體兩面形式而存在的問題根源。一方面，作為主體的人不單單指的是自然人個(gè)體，能夠通過某種組織形式形成的共同體，只要具備單一、獨(dú)立的人格，也應(yīng)當(dāng)被納入到人的范疇中來。然而對(duì)于共同體來說，作為主體性資格的人格并不像自然人個(gè)體那樣，是基于一定的自然生理?xiàng)l件而當(dāng)然產(chǎn)生的。

我國(guó)正處于社會(huì)主義的初級(jí)階段，由生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r決定，實(shí)行的是以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的所有制結(jié)構(gòu)。在小農(nóng)水建設(shè)投資方面，現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)立法和政策比較好的貫徹了所有制的要求。根據(jù)《物權(quán)法》第30條確立的事實(shí)行為標(biāo)準(zhǔn)，“誰投資、誰所有”意味著國(guó)家、集體、農(nóng)民以及社會(huì)投資者都能夠通過投資取得小農(nóng)水的所有權(quán)。在實(shí)踐中，雖然已經(jīng)進(jìn)行了一段時(shí)間的產(chǎn)權(quán)制度改革，但國(guó)家仍然是小農(nóng)水建設(shè)的主要投資者，從而在小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)歸屬上形成了以國(guó)家所有為主導(dǎo)，集體、農(nóng)民以及社會(huì)投資者所有并存的狀態(tài)。然而需要注意的是，“誰投資、誰所有”的產(chǎn)權(quán)歸屬模式?jīng)]有考慮到小農(nóng)水建設(shè)不僅僅需要資金，還需要占用集體所有的土地，因而未能體現(xiàn)土地所有制在小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度安排上的決定性作用。作為最基本的生產(chǎn)資料，我國(guó)的土地所有制是社會(huì)主義公有制，包括全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。根據(jù)制度設(shè)計(jì)的原意，城鄉(xiāng)二元的土地所有制雖然是基于便利國(guó)家大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)獲得土地的急迫現(xiàn)實(shí)需求與穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的重大現(xiàn)實(shí)需求之間的權(quán)衡；*彭錞：《八二憲法土地條款：一個(gè)原旨主義的解釋》，載《法學(xué)研究》2016年第3期。但從實(shí)踐來看，卻內(nèi)在的契合了社會(huì)主義初級(jí)階段的生產(chǎn)力發(fā)展水平，因而應(yīng)當(dāng)作為分析土地產(chǎn)權(quán)及其他相關(guān)產(chǎn)權(quán)問題的基礎(chǔ)。

[9]James E. Anderson，Public Policymaking An Introduction (Fifth Edition), Boston: Houghton Mifflin Company, 2003，p.136.

第二，胡適認(rèn)為傳統(tǒng)“三不朽”中，真能立功立德立言終究只是少數(shù)人，所以只是“寡頭之不朽”；而他主張“所有人”，包括“無量平常人”都能不朽。胡適提出“社會(huì)的不朽論”的直接契機(jī)是母親的離世。他的母親是一個(gè)極普通的女人，也是對(duì)其影響至深的人。平常人，尤其是女人，在過去的歷史觀中是被忽略或遺忘的。但現(xiàn)代是呼喚平等、呼喚“無量平常人”走上歷史舞臺(tái)的時(shí)代。每個(gè)作為個(gè)體存在的“小我”在其一生有限的時(shí)間中，都會(huì)留下自己獨(dú)特的歷史印記。胡適的“不朽”擯棄了貴賤有別的生命價(jià)值和帝王將相的英雄史觀，把普通人納入歷史主體的范疇，這無疑展現(xiàn)了平等的時(shí)代精神。對(duì)他個(gè)人而言，母親是他一生最難忘最溫暖的懷念。

改革開放后，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展，小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)的公有制難以滿足不斷加大的需求。在改革開放的前十年，針對(duì)農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行后，小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)不明晰、管理責(zé)任無法落實(shí)的情況，1981年水利部發(fā)布的《關(guān)于在全國(guó)加強(qiáng)農(nóng)田水利工作責(zé)任制的報(bào)告》提出要推廣小農(nóng)水的承包經(jīng)營(yíng)，實(shí)行綜合承包、單項(xiàng)承包、定戶定人承包等不同形式的管理責(zé)任制。這種管理責(zé)任制改革在一定程度上緩解了管護(hù)責(zé)任不落實(shí)的矛盾，但事實(shí)上并未解決產(chǎn)權(quán)方面的問題，因而小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)仍不清晰，管護(hù)主體也不明確。1989年至2000年，在探索和深化農(nóng)田水利發(fā)展機(jī)制、管理體制改革的過程中，各地開始推動(dòng)以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度安排，*參見萬里：《水利產(chǎn)權(quán)制度改革理論與實(shí)務(wù)》，中國(guó)水利水電出版社1998年版，第10頁。為之后的改革在面上推廣奠定了基礎(chǔ)。

(二)小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)問題的表象

如果說人與自身的關(guān)系體現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)問題的本相，那么人與人、人與物之間的關(guān)系就是這種本相展現(xiàn)出來的表面現(xiàn)象。人與人之間的關(guān)系反映的是人的社會(huì)聯(lián)系、社會(huì)本質(zhì)，意味著人不是抽象化的，*《1844年經(jīng)濟(jì)學(xué)哲學(xué)手稿》，人民出版社2000年版，第170-171頁。而是在社會(huì)關(guān)系中認(rèn)識(shí)到自己是現(xiàn)實(shí)存在的人。*參見賀來、張歡歡：《“人的本質(zhì)是一切社會(huì)關(guān)系的總和”意味著什么》，載《學(xué)習(xí)與探索》2014年第9期。人與物的關(guān)系則類似于人與客觀身體之間關(guān)系，從主體層面看人是作為自身而存在，從客體層面看人又存在于自己生存的自然無機(jī)條件中。*參見《馬克思恩格斯全集》(第30卷)，人民出版社1995年版，第484頁。但是歸根到底，人與人、人與物之間的關(guān)系正如人的意志和身體的關(guān)系一樣，也是統(tǒng)一的關(guān)系?；蛘哒f，對(duì)人與物關(guān)系的討論，目的是為了明確物是人與人關(guān)系的媒介，從而使人的本質(zhì)對(duì)象化，最終證實(shí)和實(shí)現(xiàn)人的社會(huì)的本質(zhì)。*參見《1844年經(jīng)濟(jì)學(xué)哲學(xué)手稿》，人民出版社2000年版，第183-184頁。

當(dāng)我們帶著對(duì)人與自身關(guān)系的理解去考察人與人、人與物之間的關(guān)系時(shí)，應(yīng)可更進(jìn)一步探究小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)問題。小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)問題外在的表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)分離與維護(hù)費(fèi)用難以明確兩方面的問題，前者體現(xiàn)的是土地產(chǎn)權(quán)人與小農(nóng)水投資人之間的關(guān)系，后者體現(xiàn)的則是小農(nóng)水受益人與小農(nóng)水之間的關(guān)系。由于小農(nóng)水受益人往往就是土地的使用權(quán)人，因而解決這兩個(gè)問題的關(guān)鍵就在于如何正確認(rèn)識(shí)小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)中的人與人的關(guān)系。

觀察樹葉，做一份12頁的手寫調(diào)查報(bào)告；收集一棵樹不同時(shí)期的樹葉，測(cè)算一枚樹葉的周長(zhǎng)……你絕對(duì)想不到，這些竟是杭州某民辦小學(xué)一年級(jí)的秋假和國(guó)慶長(zhǎng)假科學(xué)作業(yè)。近日，這作業(yè)遭家長(zhǎng)吐糟“逆天了”。

上文已述，在人與自身的關(guān)系中，主體所受到的限制主要是一種內(nèi)在限制。在人與人的關(guān)系中，“人只有把自己當(dāng)作自為的存在才把自己變成為他的存在”，*參見《1844年經(jīng)濟(jì)學(xué)哲學(xué)手稿》，人民出版社2000年版，第198頁。這就意味著人通過行使權(quán)利而使需要得以滿足，但權(quán)利之行使也不是沒有邊際的，而是建立在尊重他人的基礎(chǔ)上。人只有意識(shí)到自己行為的邊界，才能夠在邊界之外發(fā)現(xiàn)與自己本質(zhì)相同的他人的存在，并藉由與他人發(fā)生聯(lián)系，證實(shí)自己的存在。在此過程中，人的行為或者權(quán)利都會(huì)受到他人行為或者權(quán)利的限制，同時(shí)也會(huì)限制他人的行為或者權(quán)利。由此，一種不同于內(nèi)在限制的限制樣態(tài)就從產(chǎn)權(quán)主體的社會(huì)聯(lián)系中產(chǎn)生了，我們稱之為外在限制。*參見Walter Leisner, Eigentum, in: Josef Isensee und Paul Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. Ⅵ., 2001, §149, Rd. 134.需要注意的是，內(nèi)在限制來源于自身，目的是為了形成產(chǎn)權(quán)的具體內(nèi)涵，為產(chǎn)權(quán)主體提供制度性的保障，*參見李祎恒、邢鴻飛：《論征收補(bǔ)償中財(cái)產(chǎn)權(quán)法制保障的基本模式》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2014年第5期。一般不會(huì)對(duì)主體的權(quán)益造成侵害，也無需就此限制進(jìn)行正當(dāng)性的論證。外在限制則來源于人與人之間的相互需要和本質(zhì)的相互補(bǔ)充，目的是在資源稀缺的環(huán)境下，使主體的行為處于一個(gè)合理的界限范圍內(nèi)，從而令人與人在社會(huì)聯(lián)系中共同實(shí)現(xiàn)需求的滿足。與內(nèi)在限制相比，外在限制更多的側(cè)重于限制，但這種限制本身也需要受到限制，即所謂限制之限制。限制之限制的要求是，對(duì)產(chǎn)權(quán)主體施加的外在限制不能超出必要的限度，否則就違背了外在限制本身的目的性追求，使得人與人之間的關(guān)系成為一種純粹的否定關(guān)系；如果外在限制超出了合理的范圍，那么必須對(duì)受到限制的主體進(jìn)行救濟(jì)，以使其得以維持人格尊嚴(yán)和獲取發(fā)展的可能性。從這個(gè)意義上說，我們必須嚴(yán)格區(qū)分內(nèi)在限制與外在限制。一旦產(chǎn)生混淆，就會(huì)將產(chǎn)權(quán)的某一項(xiàng)權(quán)能排除在保障范圍之外，主體亦不得因此限制而獲得救濟(jì)，這正是導(dǎo)致小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)問題表象的原因。

3.2.3.5 加強(qiáng)觀察 術(shù)后應(yīng)注意觀察患者下肢皮膚的顏色、腫脹等情況，注意肢體保暖，防止冷刺激引起靜脈痙攣和血液淤積［20］。醫(yī)護(hù)人員要重視患者主訴，如出現(xiàn)下肢疼痛或酸痛感等不適，要及時(shí)檢查處理，防止血栓出現(xiàn)。

從制度變遷中可知，小農(nóng)水作為土地上的建構(gòu)筑物，與土地分屬不同權(quán)利的客體，不當(dāng)然的屬于土地所有權(quán)人所有；*參見崔建遠(yuǎn)：《水工程與水權(quán)》，載《法律科學(xué)》2003年第1期。而且，在小農(nóng)水所有權(quán)的歸屬上，一直采取的是“誰投資、誰所有”，因此由公共財(cái)政投資建設(shè)的小農(nóng)水歸國(guó)家所有和管理，從而形成小農(nóng)水與土地相“分離”的產(chǎn)權(quán)模式。而且從小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)模式的歷史發(fā)展來看，“誰投資、誰所有”是小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)政策的一貫安排。這種產(chǎn)權(quán)模式意味著在現(xiàn)實(shí)生活中，小農(nóng)水所有權(quán)與土地使用權(quán)可以分屬不同的主體，主要體現(xiàn)為國(guó)家基于公共財(cái)政投資建設(shè)而享有小農(nóng)水的所有權(quán)，*雖然社會(huì)投資是小農(nóng)水建設(shè)資金來源的發(fā)展趨勢(shì)，但目前來看公共財(cái)政投資才是小農(nóng)水建設(shè)自建的主要來源。而上世紀(jì)九十年代以來的小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革以承包、租賃為主要方式，實(shí)際上并未真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)方面的改革和創(chuàng)新。因此，國(guó)家作為小農(nóng)水主要的所有權(quán)人的局面也未有大的變化。農(nóng)戶及集體經(jīng)濟(jì)組織仍擁有土地的使用權(quán)或所有權(quán)。但考察公共財(cái)政投資建設(shè)小農(nóng)水的行為，我們不難發(fā)現(xiàn)該行為是一種由水行政主管部門通過行政命令來推動(dòng)的、*水利部辦公廳(辦政法函[2013]336號(hào))。對(duì)土地產(chǎn)權(quán)人施加外在限制的行為。具體到法律上，政府占用集體所有土地建設(shè)小農(nóng)水并擁有其所有權(quán)的行為，本質(zhì)上構(gòu)成了對(duì)私人產(chǎn)權(quán)的征收。首先，這種行為是由政府組織實(shí)施的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，目的在于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)發(fā)展。雖然被占用土地的權(quán)利人也能夠從中獲益，但小農(nóng)水的利用方式?jīng)Q定了其不可能僅是為了土地使用權(quán)人使用，更重要的是為了向小農(nóng)水功能覆蓋范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供水服務(wù)。其次，小農(nóng)水建設(shè)雖然沒有履行土地征收的程序，但由于小農(nóng)水所有權(quán)歸屬國(guó)家，將使土地產(chǎn)權(quán)人無法對(duì)被占用的土地行使排他、使用、收益及處分等權(quán)能，事實(shí)上“掏空”了土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容。雖然我國(guó)法上征收的客體只能是所有權(quán)，但從域外產(chǎn)權(quán)保障的法律實(shí)踐來看，這種長(zhǎng)期實(shí)際占有的行為本質(zhì)上就是征收。*美國(guó)聯(lián)邦最高法院在Loretto v. Teleprompter Manhattan CATV Corp. 案中形成了長(zhǎng)期實(shí)際占有(Permanent Physical Occupation)標(biāo)準(zhǔn)。該案的事實(shí)是，紐約州法律規(guī)定，權(quán)利人必須允許有線電視公司在其擁有的房屋上裝設(shè)有線電視電纜，因此可以取得有線電視公司一次性支付的1美元的合理價(jià)款。權(quán)利人認(rèn)為該法律的規(guī)定是對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)的征收，要求有線電視公司補(bǔ)償。聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，無論政府行為是否符合重要的公共利益或是否只給權(quán)利人造成極輕微的經(jīng)濟(jì)影響，任何長(zhǎng)期實(shí)際占有不動(dòng)產(chǎn)的行為都屬于征收。這種長(zhǎng)期實(shí)際占有將使權(quán)利人無法對(duì)該部分不動(dòng)產(chǎn)行使占有、使用和處分的權(quán)利，嚴(yán)重性非其他管制措施所能相比，因此本質(zhì)上就是征收。法院強(qiáng)調(diào)，依據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，并非所有的有形侵入都屬于征收行為，而是嚴(yán)格區(qū)分長(zhǎng)期實(shí)際占有與臨時(shí)侵入行為之間的不同。參見458U. S. 419, 1982.然而，政府并不支付占用土地的補(bǔ)償，以救濟(jì)產(chǎn)權(quán)受到侵害的主體，從而將這種外在限制混淆為內(nèi)在限制，因此就這種行為的正當(dāng)性而言，是難以自圓其說的。

結(jié)語

通過對(duì)小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)問題的追本逐末，應(yīng)對(duì)的措施其實(shí)已經(jīng)呼之欲出了。針對(duì)產(chǎn)權(quán)問題的本相，應(yīng)當(dāng)為健全土地產(chǎn)權(quán)主體的人格建立相應(yīng)的制度保障。在2017年3月15日通過的《中華人民共和國(guó)民法總則》中，已經(jīng)將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)納入特別法人的范疇，有望在今后一個(gè)階段的小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革中，構(gòu)建有適格土地產(chǎn)權(quán)主體參與的產(chǎn)權(quán)模式。在此基礎(chǔ)上，針對(duì)產(chǎn)權(quán)問題的表象，應(yīng)當(dāng)明確外在限制與內(nèi)在限制的區(qū)別，對(duì)產(chǎn)權(quán)受到過度限制的主體進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償(救濟(jì))。令人欣喜的是，根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》和《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》等文件的規(guī)定，對(duì)在貧困地區(qū)開發(fā)水電、礦產(chǎn)資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權(quán)方式進(jìn)行補(bǔ)償，探索對(duì)貧困人口實(shí)行資產(chǎn)收益扶持制度。據(jù)此制定的《貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點(diǎn)方案》更是提出，要以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為股權(quán)持有者，以土地補(bǔ)償費(fèi)量化入股，健全收益分配制度。這些政策性的規(guī)定為小農(nóng)水建設(shè)占用土地補(bǔ)償提供了可能性，而且還為小農(nóng)水維護(hù)費(fèi)用的籌措指明了路徑。既然鼓勵(lì)社會(huì)資本參與小農(nóng)水建設(shè)，那么就應(yīng)當(dāng)讓市場(chǎng)在小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)模式的構(gòu)造中起到?jīng)Q定性的作用，以小農(nóng)水市場(chǎng)化運(yùn)行的收益負(fù)擔(dān)維護(hù)費(fèi)用。