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新時(shí)代背景下以人為本的新型城鎮(zhèn)化

2018-03-31 23:19:39北京大學(xué)北京0087北京航空航天大學(xué)北京009
關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)化土地農(nóng)民

文/(.北京大學(xué),北京 0087;.北京航空航天大學(xué),北京 009)

內(nèi)容提要:新型城鎮(zhèn)化之“新”,歸根結(jié)底還是“人”的城鎮(zhèn)化,是“農(nóng)民”的城鎮(zhèn)化。我國(guó)的城鎮(zhèn)化雖然取得了舉世公認(rèn)的成就,但也存在一些弊端,使得我國(guó)的城鎮(zhèn)化陷入農(nóng)業(yè)衰退、城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)空洞、生態(tài)環(huán)境惡化、土地財(cái)政、農(nóng)民失地和失業(yè)、城市貧民窟、拆遷中的群發(fā)性事件等諸多風(fēng)險(xiǎn)中。因此在新時(shí)代大背景下,新型城鎮(zhèn)化承載了艱巨的歷史重任,如何從人出發(fā),如何以人為本,是新時(shí)期城鎮(zhèn)化工作成敗的關(guān)鍵,也是如何解釋中國(guó)城鎮(zhèn)化奇跡、剖析新型城鎮(zhèn)化走向的重要視角。

一、新型城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是指由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代城市社會(huì)發(fā)展的過程,是一個(gè)社會(huì)各個(gè)方面發(fā)生深層次的調(diào)整的過程。或如《大英百科全書》所說,城鎮(zhèn)化是人口向城鎮(zhèn)集中的過程。也就是說,城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移,直接原因是第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和向城鎮(zhèn)的聚集擴(kuò)大了城鎮(zhèn)的規(guī)模,增加了城鎮(zhèn)的數(shù)量,從而引起農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的遷移[1]。顯而易見,城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然的歷史過程,是人類工業(yè)化進(jìn)程的必然結(jié)果。在城鎮(zhèn)化初期,人們往往只注重工業(yè)擴(kuò)張,人文關(guān)懷微乎其微。在工業(yè)革命時(shí)期的英國(guó),農(nóng)業(yè)人口大量聚集在城市,“貧民窟”四處叢生,工人生活極其貧困,生活環(huán)境十分惡劣。然而這種舊式的城鎮(zhèn)化模式在今天的許多國(guó)家中仍然重復(fù)。就拿墨西哥來說,盡管其城鎮(zhèn)化已經(jīng)超過德國(guó),法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家,但城鎮(zhèn)化后就業(yè)難、缺乏醫(yī)療保障、環(huán)境污染等社會(huì)問題依然嚴(yán)峻,大量“貧民窟”仍然寄生在城市中,生活秩序和環(huán)境面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

新型城鎮(zhèn)化就應(yīng)該是人的城鎮(zhèn)化,以人為本的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化之“新”,其根本就新在“人”,新在“農(nóng)民”,其核心是“化人”,不是“化城”。新型城鎮(zhèn)化之“新”,就是要把以擴(kuò)大城市規(guī)模為中心,改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕凸卜?wù)為中心;所謂新,就是尊重人的正常需要,尤其是農(nóng)民的正常需要,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間人口的自由遷徙,以及自由享受公共服務(wù),打破城鄉(xiāng)二元體系[2];所謂新,就是要通過經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展,為人的全面發(fā)展創(chuàng)造條件。從人民居住環(huán)境、社會(huì)保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)從鄉(xiāng)到城的轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化不但是土地的城鎮(zhèn)化、修路建房的城鎮(zhèn)化,還是人的城鎮(zhèn)化、農(nóng)民的城鎮(zhèn)化。以人為本,就是要使進(jìn)城的農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民再就業(yè)、居住等方面享有平等的權(quán)利,平等的身份。就進(jìn)城農(nóng)民而言,他們面對(duì)的不僅是身份的轉(zhuǎn)變,同時(shí)也應(yīng)是地位和尊嚴(yán)的改變,是“鄉(xiāng)巴佬”到“真市民”的轉(zhuǎn)變。因此我們必須拆除各類政策屏障,剝離附加在戶籍上的福利待遇,健全戶籍制度和居住證制度銜接的人口管理。對(duì)進(jìn)城農(nóng)民在就業(yè)擇業(yè)、勞動(dòng)報(bào)酬、醫(yī)療保險(xiǎn)、子女教育、社會(huì)保障和公共服務(wù)等方面,都要與城市居民享有同等待遇。

近年,我國(guó)城鎮(zhèn)化取得了世人矚目的成績(jī),城鎮(zhèn)人口在全社會(huì)人口中的比重接近60%,離發(fā)達(dá)國(guó)家70%的城鎮(zhèn)化率相差不遠(yuǎn)[3]。但是,這僅僅是“量”的體現(xiàn),就“質(zhì)”而言,城鎮(zhèn)化基本上是依靠廉價(jià)勞動(dòng)力、依靠土地等資源和壓低服務(wù)成本所進(jìn)行的舊式城鎮(zhèn)化。由于人口的老齡化、資源和環(huán)境壓力的不斷加大和公共服務(wù)二元結(jié)構(gòu)矛盾的凸顯,以往的城鎮(zhèn)化已經(jīng)不適應(yīng)新時(shí)代城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求,若繼續(xù)沿用,將陷入農(nóng)業(yè)衰退、城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)空洞化、生態(tài)環(huán)境惡化、土地財(cái)政、農(nóng)民失地和失業(yè)、城市貧民窟、拆遷中的群發(fā)性事件以及黃色文化等諸多風(fēng)險(xiǎn)中。新時(shí)期的城鎮(zhèn)化是一場(chǎng)深刻、系統(tǒng)、持續(xù)的社會(huì)變革,日前一個(gè)以戶籍、土地、財(cái)稅等方面的新制度體系正在逐漸形成。只有打破現(xiàn)有的利益分配格局,破除城鄉(xiāng)二元體制,營(yíng)造一個(gè)公平、自由、和諧的體制環(huán)境,才能保障新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

二、我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀及問題

國(guó)外的研究通常將城鎮(zhèn)化分為三種模式,即要素驅(qū)動(dòng)型、投資驅(qū)動(dòng)型和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型。[4]前兩種模式主要依賴生產(chǎn)要素和資金投入,也是我國(guó)特定時(shí)期城鎮(zhèn)化所采取的模式。即“高投入、高消耗、不可續(xù)、不協(xié)調(diào)、低效率、難循環(huán)”的城鎮(zhèn)化,是以土地財(cái)政和低附加值工業(yè)為主要驅(qū)動(dòng)力的城鎮(zhèn)化。在現(xiàn)行財(cái)政管理體制下,地方政府以財(cái)政支付和銀行貸款的方式獲得資金,以較低的價(jià)格從農(nóng)民手中取得土地,通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將價(jià)格較低的生地開發(fā)成為價(jià)格較高的熟地。因此,在全面發(fā)現(xiàn)過去城鎮(zhèn)化不足的基礎(chǔ)上,可以看出我國(guó)新時(shí)期新型城鎮(zhèn)化建設(shè)還存在以下幾個(gè)方面問題。

(一)驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)化的是GDP而不是人。首先,城鎮(zhèn)化重“化城”而輕“化人”。在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中,地方政府往往急于求成、急功近利。[5]一味追求發(fā)展速度,注重形象工程、政績(jī)工程,貪大求洋,建設(shè)大廣場(chǎng)、寬?cǎi)R路、豪華辦公樓等等,把精力集中于城市規(guī)模的擴(kuò)張和外觀的美化。盡管建高樓、辟綠地、設(shè)廣場(chǎng)、城市規(guī)模的擴(kuò)大和外觀的宏偉能夠惠及到公眾,但這僅僅是表面,淺層次的城鎮(zhèn)化。其次,城鎮(zhèn)化重“城表”輕“城質(zhì)”,尤其輕視基本公共服務(wù)體系的健全和完善。各地方政府熱衷于建園區(qū)、新區(qū)和規(guī)劃區(qū),造城運(yùn)動(dòng)此起彼伏,染上了嚴(yán)重的“城市病”。由于管理服務(wù)水平與城市發(fā)展不相適應(yīng)及長(zhǎng)期不能破解城鄉(xiāng)二元體系,使城鄉(xiāng)之間在就業(yè)、教育、醫(yī)療、福利、保險(xiǎn)等領(lǐng)域的制度缺陷依然嚴(yán)重。再次,城鎮(zhèn)化重“擴(kuò)張”輕“文化”,為了造城不惜以環(huán)境為代價(jià)。由于不重視對(duì)自然資源和歷史文化資源的保護(hù),致使城市傳統(tǒng)消失??傊?,GDP驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)化的后果是短時(shí)間內(nèi)經(jīng)濟(jì)獲得了快速增長(zhǎng),但民生問題得不到根本的改善。進(jìn)城農(nóng)民處境尷尬,除了繁重的城市建設(shè)和微薄的報(bào)酬,幾乎什么也得不到,只能在鄉(xiāng)村和城市之間忙碌奔波。

(二)忽視農(nóng)民主體地位。如果說城鎮(zhèn)化是“化人”不如說是“化農(nóng)民”。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,一些政府官員憑借手中的權(quán)力,把自己的意志強(qiáng)加給農(nóng)民,隨意決定城鎮(zhèn)化模式,不顧及農(nóng)民的切身感受和利益要求。把面子和政績(jī)擺在首位,把農(nóng)民的利益放在次位,對(duì)侵犯農(nóng)民利益的行為視而不見,置之不理。還有些地方依靠行政命令推行城鎮(zhèn)化,無視農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn),沒有從根本上解決農(nóng)民的就業(yè)問題,盲目撤并村莊,將農(nóng)民趕上樓房。雖然居住環(huán)境得到了一定改善,但牲畜無處養(yǎng)殖,蔬菜也無地方種植,還需按月交水電費(fèi)物業(yè)費(fèi)。這種辦法只改變了農(nóng)民們的生活方式,卻沒有改變他們的生產(chǎn)方式,這不但不能有效促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康有序地發(fā)展,反而會(huì)延遲城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

(三)忽視農(nóng)民權(quán)益。一些地方政府官員盲目追求城鎮(zhèn)化的速度,急于擴(kuò)張土地面積,使土地城鎮(zhèn)化嚴(yán)重超出人的城鎮(zhèn)化。部分地區(qū)的造城運(yùn)動(dòng)不顧及農(nóng)民的利益,大量占有農(nóng)村土地,造成大量農(nóng)民無地可耕。農(nóng)民不但沒有使手中的土地成為資本和收入的來源,反而成為了政府和開發(fā)商的廉價(jià)勞動(dòng)力。部分地方政府為了向土地索取更多的利益,利用自己的主導(dǎo)地位推動(dòng)高價(jià)。在一定程度上說,虛高的房?jī)r(jià)是由部分地方政府的高地價(jià)所導(dǎo)致。這不僅違背了市場(chǎng)規(guī)律,而且住房還成為了炒房者賺錢的籌碼,工薪層和進(jìn)城農(nóng)民只能望房興嘆。再者,由于財(cái)政體制不完善,稅收結(jié)構(gòu)不合理,城鎮(zhèn)化所需要的大量資金無法承受,以變賣土地緩解財(cái)政壓力的土地財(cái)政應(yīng)運(yùn)面生。

(四)社會(huì)保障體系不完善。目前的社會(huì)保障體系僅限于城市戶籍人口,對(duì)常住人口尤其是農(nóng)民工缺乏全覆蓋,致使農(nóng)民自愿進(jìn)城的動(dòng)力不足。以人為核心的城鎮(zhèn)化應(yīng)建立完備的社會(huì)保障機(jī)制,農(nóng)民才能自愿放棄或與農(nóng)村戶籍相關(guān)的一些權(quán)利,逐步融入到城市之中。我國(guó)現(xiàn)在還有近3億的農(nóng)民工,他們中的一部分雖然長(zhǎng)期工作和生活在城鎮(zhèn)中,卻無法享受城市各項(xiàng)公共服務(wù),其應(yīng)獲取的權(quán)益未能得到有效保障。如子女的教育、公共醫(yī)療、社會(huì)福利等?,F(xiàn)行的戶籍制度導(dǎo)致一部分農(nóng)民工像候鳥一樣穿梭于城市和鄉(xiāng)村之間。大中型城市的廉租房不斷減少,很多農(nóng)民工由于租房成本過高,無法攜家?guī)Э诘匠鞘腥グl(fā)展,造成農(nóng)村留守兒童和空巢老人的增加。

三、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型及創(chuàng)新的基本路徑

政府是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)的規(guī)劃方,體制機(jī)制的設(shè)計(jì)方,公共服務(wù)的提供方,生態(tài)環(huán)境的管理方,市場(chǎng)監(jiān)管的執(zhí)行方,不僅要營(yíng)造有利于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的政治、法律、制度和市場(chǎng)環(huán)境,更要從思想觀念上告別舊式城鎮(zhèn)化。我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到,“政府主導(dǎo)”不過是“人的主導(dǎo)”的代名詞,是代表“人”或“農(nóng)民”去主導(dǎo)?!叭说闹鲗?dǎo)”就是“人的城鎮(zhèn)化”。日前,新型城鎮(zhèn)化還存在質(zhì)量與效率的沖突、綠色發(fā)展欠賬過多、城鎮(zhèn)化規(guī)模與結(jié)構(gòu)不均衡,以及農(nóng)民積極性不高等問題。因此,必須重視對(duì)自然資源和歷史文化資源的保護(hù),重視管理服務(wù)水平的提升,重視城鄉(xiāng)之間制度和政策的全覆蓋,讓每一個(gè)進(jìn)城農(nóng)民都能充分享受市民應(yīng)有的權(quán)益。

(一)尊重農(nóng)民的主體地位,保障農(nóng)民合理的權(quán)益。尊重農(nóng)民主體地位既是以人為本科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn),也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化改革、保障進(jìn)城農(nóng)民合理權(quán)益的前提。首先,城鎮(zhèn)化應(yīng)確實(shí)尊重農(nóng)民的主體地位,在實(shí)際建設(shè)工作中,以農(nóng)民意愿為先導(dǎo),解決農(nóng)民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題,想盡一切辦法調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)中的各項(xiàng)事業(yè)中來。其次,在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中,應(yīng)深挖農(nóng)民主體性中的自覺性、創(chuàng)造性、自主性及能動(dòng)性,讓其充分享有完整的參與權(quán)和決策權(quán)。再次,地方政府在發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的同時(shí),應(yīng)建立對(duì)話的平臺(tái)和窗口,讓農(nóng)民充分地表達(dá)自己的意見和建議。最后,新型城鎮(zhèn)化是利益共享、和諧共享的城鎮(zhèn)化,應(yīng)該尊重農(nóng)民的主體地位,保障農(nóng)民的權(quán)益。

(二)改進(jìn)政績(jī)考核體系,變GDP導(dǎo)向?yàn)槿说膶?dǎo)向。政績(jī)考核對(duì)地方政府和官員的工作方向和社會(huì)發(fā)展方式有決定性的導(dǎo)向作用。由于考核體系中的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度指標(biāo)偏高,而民生、公平、生態(tài)、環(huán)境方面的指標(biāo)偏少,導(dǎo)致了城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)空洞化、生態(tài)環(huán)境惡化、土地財(cái)政、農(nóng)民失地和失業(yè)、城市貧民窟等嚴(yán)重問題。首先,必須改革政績(jī)考核體系,合理設(shè)置考核項(xiàng)目,加大對(duì)社會(huì)公平、民生改善、環(huán)境治理、資源消耗、生態(tài)保護(hù)等的權(quán)重,使評(píng)價(jià)體系更全面、合理、科學(xué)。其次,在獲得不斷發(fā)展的今天,“人”已經(jīng)在各個(gè)領(lǐng)域提到了“本”的高度,因此新型城鎮(zhèn)化就應(yīng)從對(duì)經(jīng)濟(jì)的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)θ说年P(guān)注。最后,在新的時(shí)代背景下,舊式城鎮(zhèn)化已經(jīng)到了摒棄的歷史關(guān)頭,只有社會(huì)與“人”和諧發(fā)展才是新型城鎮(zhèn)化所追求的目標(biāo)。

(三)創(chuàng)新投融資方式,構(gòu)建多元化的投融資機(jī)制。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是一場(chǎng)全面的社會(huì)變革。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所需的資金需求規(guī)模大,資金效率要求高,就目前情況來看,我國(guó)城鎮(zhèn)化還存在投融資模式單一、渠道狹窄和效率低下的短板,在金融服務(wù)的薄弱地帶尤為突出。若單純依靠政府財(cái)政營(yíng)收,很難滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需求。首先,要引導(dǎo)民間資本參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程,降低民間投資的門檻,構(gòu)建政府和民間共同投資的新格局,保障投資者的合理收益。其次,在市、區(qū)、縣級(jí)打造分層高效的融資平臺(tái)、混合所有制的投資平臺(tái)以及建立與中長(zhǎng)期資本投融資模式匹配的保障體系[6]。最后,發(fā)揮證券市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì),積極推行市政債券,弱化土地財(cái)政,使地方政府獲得正當(dāng)?shù)幕I資手段,及時(shí)化解城鎮(zhèn)化融資難的問題,為新型城鎮(zhèn)化提供強(qiáng)有力的資金支持。

(四)積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和諧發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)存在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展不相協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)難、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程與城鎮(zhèn)化水平的失衡、城鎮(zhèn)化資源聚集能力不足等問題,大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅是推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)國(guó)際化的需要,也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康可持續(xù)發(fā)展、擴(kuò)大內(nèi)需及促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的需要。首先,沒有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,就不能最終實(shí)現(xiàn)科學(xué)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程,搞好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,就應(yīng)以市場(chǎng)為依托,全面整合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的整個(gè)過程,把企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶聯(lián)結(jié)起來,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)、學(xué)、研、供、銷諸環(huán)節(jié)一體化。其次,積極借鑒和推廣相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn),例如,“龍頭+基地+農(nóng)戶”的模式。推進(jìn)建立利益共同體,完善風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益均沾的分配機(jī)制。再次,通過訂單農(nóng)業(yè)、合作組織等方式,加速各類經(jīng)濟(jì)共同體的形成,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度。為此,政府必須繼續(xù)加強(qiáng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),吸附周邊人口資源,改善市場(chǎng)環(huán)境、對(duì)周邊產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生集聚力和輻射力,加快農(nóng)業(yè)的工業(yè)體系的形成,為城鎮(zhèn)化提供有力、有效支撐。

(五)創(chuàng)新土地制度,完善土地利用和收益的分配機(jī)制。首先,要明晰產(chǎn)權(quán),使土地成為獨(dú)立資產(chǎn),保證農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位,保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。其次,加快土地制度改革,健全土地流轉(zhuǎn)制度,規(guī)范市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)土地的自由流轉(zhuǎn)。允許農(nóng)民以自愿有償原則,通過轉(zhuǎn)包、租賃、互換、入股、抵押等方式合法地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。其次,要統(tǒng)一土地的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償,實(shí)現(xiàn)利益分配關(guān)系的平衡。讓農(nóng)民自由支配自己的土地,保護(hù)農(nóng)民土地的五權(quán)——使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、收益權(quán)和處理權(quán)。允許農(nóng)民土地和房產(chǎn)的出租、入股和抵押。只要土地產(chǎn)權(quán)得到保護(hù),農(nóng)民就會(huì)成為市場(chǎng)的主體,在土地轉(zhuǎn)讓中享有公平的權(quán)利。最后,必須改革土地征用制度,完善補(bǔ)償機(jī)制,嚴(yán)控征地行為,提高農(nóng)民在土地增值中的分配比例,以市場(chǎng)價(jià)格或者惠及農(nóng)民的價(jià)格取得土地,使農(nóng)民獲得足夠的補(bǔ)償。

(六)改革戶籍制度,形成人口的無障礙自由流動(dòng)。我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)步入深水期,戶籍制度改革關(guān)系著城鎮(zhèn)化品質(zhì)的優(yōu)劣和成敗。戶籍制度改革應(yīng)當(dāng)是一個(gè)漸進(jìn)、持續(xù)的過程,可以根據(jù)不同情況進(jìn)行分類指導(dǎo)。首先,逐步弱化人口遷移管理功能,推進(jìn)和深化戶籍管理的功能轉(zhuǎn)換,不斷強(qiáng)化人口登記服務(wù)功能,使戶籍制度更加有利于促進(jìn)人口無障礙自由流動(dòng)。其次,要降低落戶門檻,制定公平和公正的落戶標(biāo)準(zhǔn),將附著在戶口上的各種社會(huì)福利進(jìn)行合理分解,使其逐步與戶口“脫鉤”,為戶口“減負(fù)”,促進(jìn)各項(xiàng)公共服務(wù)均等化,形成聯(lián)動(dòng)的、統(tǒng)一的、覆蓋城鄉(xiāng)的公共服務(wù)體系,逐步淡化戶口價(jià)值,消解戶口等級(jí)。再次,全面消除農(nóng)民工市民化的身份障礙,避免人為地造成了農(nóng)民和城市居民的對(duì)立,增強(qiáng)農(nóng)民市民化的意愿。最后,分類指導(dǎo)進(jìn)行戶籍政策改革,創(chuàng)造更廣泛、更多元的市民化路徑,最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的自由流動(dòng)和人力資源的有效配置。

(七)完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給體系。首先要改革教育制度,推進(jìn)教育公平,妥善解決農(nóng)民工子女的入學(xué)問題,加快中高考制度的改革,讓農(nóng)民工子女既可隨父母異地參加升學(xué)考試,也可回家鄉(xiāng)參加升學(xué)考試。取消戶口和教育資源之間的聯(lián)系,真正實(shí)現(xiàn)教育公平。其次是改革就業(yè)制度,消除就業(yè)歧視,推進(jìn)收入分配制度的改革,實(shí)行農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工的同工同酬。再次,能否創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位是新型城鎮(zhèn)化能否盡快實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。必須普遍提高農(nóng)村人口的勞動(dòng)技能水平,大力發(fā)展職業(yè)教育和培訓(xùn),提高農(nóng)民工的就業(yè)能力。此外,政府還可以通過開發(fā)新型行業(yè)增加就業(yè)空間,如旅游休閑、勞務(wù)服務(wù)和生態(tài)健康等行業(yè),并建立健全就業(yè)服務(wù)及就業(yè)服務(wù)平臺(tái),以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的各種就業(yè)崗位的需要。

(八)改革住房制度,確保農(nóng)民工住有所居。住房制度改革是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化改革的重要組成部分,是對(duì)進(jìn)城農(nóng)民住房保障體制的改革。但目前存在現(xiàn)行住房公積金兩極分化嚴(yán)重,住房補(bǔ)貼制度矛盾凸現(xiàn),住房供應(yīng)體系不完善,城鎮(zhèn)住房政策不暢等突出問題。首先,完善住房公積金制度,建立農(nóng)村宅基地和住房流轉(zhuǎn)制度,增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益,以利農(nóng)民工在城鎮(zhèn)購(gòu)房。此外還要建造各類居住空間,以利于農(nóng)民永久居住。如果居住沒有保障,即使農(nóng)村人口全部在城鎮(zhèn)就業(yè)上崗,也只能是流動(dòng)的農(nóng)民工,而不是市民。其次,尊重市場(chǎng)規(guī)律,使房?jī)r(jià)波動(dòng)在均衡價(jià)格上下。在此基礎(chǔ)上,推進(jìn)城鎮(zhèn)安居工程,加大廉租房及其他保障性住房的投入,逐步將農(nóng)民工納入安居工程的覆蓋范圍。積極應(yīng)對(duì) “新生代農(nóng)民工”問題,幫助80、90后的農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)“城市夢(mèng)”。最后,積極拓展公租房房源籌集渠道和探索共有產(chǎn)權(quán)住房制度。通過由政府收購(gòu)或長(zhǎng)期租賃方式籌集房源,支持進(jìn)城農(nóng)民在城市里承租住房。同時(shí)積極探索良性的共有產(chǎn)權(quán)住房制度,收緊謀利空間,避免“開寶馬住經(jīng)適房”和“經(jīng)適房抽簽六連號(hào)”等問題的發(fā)生,讓進(jìn)城農(nóng)民也能實(shí)實(shí)在在享受到政策紅利。

(九)建立全面的社會(huì)保障體系,提高農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化的積極性。毫無疑問,建立全面的社會(huì)保障體系是有效解決社會(huì)問題的“潤(rùn)滑劑”。目前我國(guó)新型城鎮(zhèn)化面臨著各種各樣的生存生活風(fēng)險(xiǎn),例如失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、失地風(fēng)險(xiǎn)、疾病風(fēng)險(xiǎn)、養(yǎng)老保障風(fēng)險(xiǎn)等,而這種風(fēng)險(xiǎn)在進(jìn)城農(nóng)民群體中表現(xiàn)得尤為突出。因此,建立全面的農(nóng)民社會(huì)保障體系是降低農(nóng)民生存生活風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定、保障人民安居樂業(yè)的迫切需要。首先,政府應(yīng)加大社會(huì)福利體系的建設(shè)力度,在醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等方面提供全覆蓋保障和保險(xiǎn)制度。其次,努力建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,讓農(nóng)民對(duì)城鎮(zhèn)生活具有安定感,提高農(nóng)民城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性和主動(dòng)性,讓每個(gè)進(jìn)城農(nóng)民都享有平等的市民待遇并享受最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。最后,開拓和探索多元資金籌集和分配渠道,對(duì)中低收入農(nóng)民群體進(jìn)行必需的幫扶,對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所導(dǎo)致的不均分配進(jìn)行了再分配,充分發(fā)揮其“調(diào)節(jié)器”功能。

四、結(jié)語

今年是我國(guó)執(zhí)行 《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》的關(guān)鍵年,也是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化體制、機(jī)制探索獲得重大突破重要節(jié)點(diǎn),更是檢驗(yàn)新型城鎮(zhèn)化在調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生等方面發(fā)揮效果的核心時(shí)期。從全球各國(guó)各地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律來看,發(fā)展城市群是城鎮(zhèn)化發(fā)展的大趨勢(shì),也是中國(guó)城鎮(zhèn)化未來發(fā)展的工作指向。在新時(shí)代大背景下,新型城鎮(zhèn)化承載了艱巨的歷史重任,中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化只有摒棄舊的城鎮(zhèn)化范式,變GDP導(dǎo)向?yàn)槿说膶?dǎo)向,重視農(nóng)民的主體地位,確保農(nóng)民權(quán)益,建立全面的社會(huì)保障體系,創(chuàng)新土地制度,完善土地利用和收益分配機(jī)制,改革戶籍制度,形成人口的無障礙自由流動(dòng),完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給體系,改革住房制度,確保農(nóng)民工住有所居,切實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,創(chuàng)新投融資方式,構(gòu)建多元化的投融資機(jī)制,才能使城鎮(zhèn)化又好又快、健康有序地發(fā)展。

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