石文龍

（上海師范大學(xué)，上海200234）

1978年12月召開的十一屆三中全會，揭開了我國改革開放的序幕，實現(xiàn)了新中國成立以來黨的歷史上具有深遠(yuǎn)意義的偉大轉(zhuǎn)折，我國進(jìn)入了以改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)為主要任務(wù)的歷史新時期。十一屆三中全會從指導(dǎo)思想上全面撥亂反正，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線與多黨合作事業(yè)也進(jìn)入了一個新階段。從1978到2017年，我國民主監(jiān)督制度的發(fā)展歷程值得研究分析，從中我們可以發(fā)現(xiàn)民主監(jiān)督制度化建設(shè)的規(guī)律與特點。本文所分析的時間段正是以1978年為起點，并以該時期的制度發(fā)展為分析依據(jù)。

一、1979年-1989年，“十六字方針”的形成與民主監(jiān)督制度化的開啟

1.從 “八字方針”到 “十六字方針”

1956年9月，中共八大報告正式明確以 “長期共存，互相監(jiān)督”作為中國共產(chǎn)黨同民主黨派關(guān)系的基本方針?！伴L期共存，互相監(jiān)督”方針的提出標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度發(fā)展到一個新階段。但是在 “文革”期間，作為我國政治體制重要組成部分的這一基本政治制度受到嚴(yán)重沖擊，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作無法正常展開。1979年6月，鄧小平在全國政協(xié)五屆二次會議的開幕詞中客觀地分析了我國階級狀況的深刻變化，明確指出我國的各民主黨派 “都已經(jīng)成為各自所聯(lián)系的一部分社會主義勞動者和一部分擁護(hù)社會主義的愛國者的政治聯(lián)盟，都是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下為社會主義服務(wù)的政治力量”。這就為各民主黨派的性質(zhì)作出了明確的界定，是黨在民主黨派認(rèn)識問題上的一次思想大解放，從根本上糾正了1957年以來在民主黨派問題上 “左”的錯誤，為新時期民主黨派和多黨合作的發(fā)展指明了方向。

1982年9月，中共十二大報告指出：“我們黨要繼續(xù)堅持 ‘長期共存，互相監(jiān)督’，‘肝膽相照，榮辱與共’的方針，加強(qiáng)同各民主黨派、無黨派民主人士、少數(shù)民族人士和宗教界愛國人士的合作?！边@樣，“長期共存，互相監(jiān)督”八字方針又增加了“肝膽相照，榮辱與共”八個字，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨與各民主黨派關(guān)系 “十六字方針”的確立，并成為新時期中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的基本方針。值得注意的是在十二大報告中，將前八字與后八字用引號隔成兩部分。1987年，黨的十三大報告將“十六字方針”表述為 “長期共存、互相監(jiān)督，肝膽相照、榮辱與共”。這個表述去掉了引號，使前八字與后八字的關(guān)系更加緊密了，但二者仍用逗號隔開。

2.“十六字方針”的最終確立與黨派監(jiān)督 “總原則”的提出

1989年中共中央頒布了 《關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，即中發(fā) 〔1989〕14號文件 （簡稱中央14號文件）。這是中共黨史上關(guān)于多黨合作制度的第一個歷史文獻(xiàn)，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度進(jìn)入了新的歷史發(fā)展階段，推進(jìn)了我國多黨合作事業(yè)步入了制度化建設(shè)的軌道?！兑庖姟访鞔_提出的 “長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”“十六字方針”成為中國共產(chǎn)黨同各民主黨派合作的基本方針。我們注意到，該 《意見》中通篇沒有提到民主監(jiān)督，用的是 “監(jiān)督”一詞，并且提出：“發(fā)揮民主黨派監(jiān)督作用的總原則是：在四項基本原則的基礎(chǔ)上，發(fā)揚民主，廣開言路，鼓勵和支持民主黨派與無黨派人士對黨和國家的方針政策、各項工作提出意見、批評、建議，做到知無不言，言無不盡，并且勇于堅持正確的意見。”當(dāng)然，“監(jiān)督”本身就體現(xiàn)了民主的內(nèi)容，因此我們將其界定為 “民主監(jiān)督”制度化的開端。

因此，14號文件的發(fā)布不僅標(biāo)志著多黨合作事業(yè)的全面性恢復(fù)，也開啟了民主監(jiān)督制度化的實踐。

二、1990年-2015年，民主監(jiān)督制度化的深入進(jìn)行與初步定型

進(jìn)入90年代后，民主監(jiān)督事業(yè)繼續(xù)往前推進(jìn)。1993年修憲時，中共中央采納民建中央的建議，在序言中增加了 “中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”，這把14號文件確定的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度上升為國家意志。這次參政實踐稱得上是我國執(zhí)政黨和參政黨認(rèn)真貫徹14號文件、真誠合作的生動范例。民建中央調(diào)研部原部長提出：“在14號文件貫徹實施之初，中共與民主黨派的事先協(xié)商制度還不太完備。事實上，民建事前并不知道中共提出的8條憲法修改建議的具體內(nèi)容，之后才進(jìn)行這樣的補(bǔ)救措施。在此后的10多年里，我國的政黨制度不斷完善，中共中央把政治協(xié)商納入決策程序，在決策前和決策執(zhí)行中充分聽取各民主黨派以及黨外各界人士的意見，每年都要召開多次黨外人士協(xié)商會、通報會，我們這樣的非常之舉便再也沒有發(fā)生。 ”［1］

1.對民主監(jiān)督概念的界定與內(nèi)容的設(shè)計

對民主監(jiān)督這一概念進(jìn)行清晰的定義起步于2005年2月18日發(fā)布的 《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》。該意見第四部分為 “充分發(fā)揮民主黨派的民主監(jiān)督作用”，該部分共計用了5條對民主監(jiān)督的性質(zhì)、主要內(nèi)容、監(jiān)督的形式、黨委如何完善民主監(jiān)督機(jī)制、自覺接受監(jiān)督等方面進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定。其中第19條提出：“中國共產(chǎn)黨與民主黨派實行互相監(jiān)督。這種監(jiān)督是在堅持四項基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督，是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。由于中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，更加需要自覺接受民主黨派的監(jiān)督?！边@一規(guī)定將民主監(jiān)督的性質(zhì)界定為政治監(jiān)督，監(jiān)督的對象主要是對執(zhí)政黨的監(jiān)督等。關(guān)于民主黨派民主監(jiān)督的主要內(nèi)容，在文件的第20條作了規(guī)定，包括 “國家憲法和法律法規(guī)的實施情況；中國共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況；黨委依法執(zhí)政及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、為政清廉等方面的情況”等。上述規(guī)定強(qiáng)化了民主監(jiān)督的制度化建設(shè)，對民主監(jiān)督事業(yè)的發(fā)展具有重大的實踐意義。

2006年2月，中共中央頒布了 《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》，該 《意見》的第三部分以 “積極推進(jìn)人民政協(xié)的民主監(jiān)督”為標(biāo)題專門規(guī)定了民主監(jiān)督制度，對一年之前發(fā)布的 《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》有所發(fā)展，表現(xiàn)在：

第一，將民主監(jiān)督對象統(tǒng)一規(guī)定在性質(zhì)界定中，即各民主黨派和無黨派人士除了監(jiān)督執(zhí)政黨之外，還對國家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督。因此，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》規(guī)定的民主監(jiān)督對象是 “參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士通過政協(xié)組織對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行的監(jiān)督，也是中國共產(chǎn)黨在政協(xié)中與各民主黨派和無黨派人士之間進(jìn)行的互相監(jiān)督”。

第二，對民主監(jiān)督主要內(nèi)容的發(fā)展。關(guān)于對“重大方針政策的貫徹執(zhí)行”具體化為 “中國共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況”，增加了 “黨委依法執(zhí)政及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、為政清廉等方面的情況”，刪除了2005年5號文件中的 “國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作，參加政協(xié)的單位和個人遵守政協(xié)章程和執(zhí)行政協(xié)決議的情況”?？梢?，2006年的規(guī)定發(fā)展了5號文件的相關(guān)制度。

第三，明確了人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要形式有：政協(xié)全體會議、常委會議、主席會議向黨委和政府提出建議案；各專門委員會提出建議或有關(guān)報告；委員視察、委員提案、委員舉報、大會發(fā)言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議；參加黨委和政府有關(guān)部門組織的調(diào)查和檢查活動；政協(xié)委員應(yīng)邀擔(dān)任司法機(jī)關(guān)和政府部門特約監(jiān)督人員等。這些規(guī)定也是對民主監(jiān)督制度化的進(jìn)一步規(guī)范。

2007年11月15日，國務(wù)院新聞辦發(fā)表 《中國的政黨制度》白皮書，對上述制度進(jìn)行了進(jìn)一步的肯定。如白皮書中第六部分的多黨合作制度與人民政協(xié)中，描述了民主黨派民主監(jiān)督方式，“各民主黨派運用政協(xié)視察、大會發(fā)言或以其他形式對國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作，通過建議和批評進(jìn)行監(jiān)督。政協(xié)委員中的民主黨派成員還通過參加中共黨委和政府有關(guān)部門組織的調(diào)查和檢查活動或應(yīng)邀擔(dān)任司法機(jī)關(guān)和政府部門特邀監(jiān)督人員等開展民主監(jiān)督”①。當(dāng)然，白皮書是政府就某一重要政策或議題而正式發(fā)表的官方報告書，以闡發(fā)官方的立場、觀點、態(tài)度，其效力還不同于政府部門所頒發(fā)的規(guī)范性文件。

2006年8月27日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議通過了 《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，《監(jiān)督法》全面規(guī)定了人大監(jiān)督制度?！侗O(jiān)督法》以法律的形式規(guī)定了人大監(jiān)督制度，是制度化程度最高的制度安排，屬于監(jiān)督制度的法制化內(nèi)容。與政協(xié)、民主黨派的監(jiān)督不同，人大的監(jiān)督具有特殊性，屬于國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，也是有權(quán)監(jiān)督。但與政協(xié)、民主黨派的監(jiān)督有關(guān)聯(lián)的是，因有部分民主黨派、無黨派人士加入人大，并且參與人大監(jiān)督的工作實踐。因此人大監(jiān)督與政協(xié)、民主黨派的監(jiān)督有一定的聯(lián)系。

2.民主監(jiān)督制度化的初步定型

2015年5月18日，中共中央頒布施行了 《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例 （試行）》，這是我們黨關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的第一部黨內(nèi)法規(guī)，《條例》的頒布施行標(biāo)志著民主監(jiān)督制度化的初步定型。該《條例》對統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)、地位、作用作了新概括，對統(tǒng)一戰(zhàn)線的指導(dǎo)思想和主要任務(wù)、范圍和對象作了新完善。

《條例》第三章的內(nèi)容為 “民主黨派和無黨派人士工作”，該部分明確了國家的基本政治制度與多黨合作的基本方針②，明確了民主黨派的基本職能是 “參政議政、民主監(jiān)督，參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商”，并對支持民主黨派履行職能的內(nèi)容、程序、形式等作了進(jìn)一步規(guī)范。同時，將無黨派人士定義完善為 “沒有參加任何政黨、有參政議政愿望和能力、對社會有積極貢獻(xiàn)和一定影響的人士，其主體是知識分子”。需要注意的是 《條例》第14條明確了民主監(jiān)督的性質(zhì)、形式等內(nèi)容，指出：“中國共產(chǎn)黨和各民主黨派實行互相監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，更需要自覺接受民主黨派的監(jiān)督。民主黨派和無黨派人士的民主監(jiān)督是指在堅持四項基本原則的基礎(chǔ)上，通過提出意見、批評、建議的方式對中國共產(chǎn)黨進(jìn)行的政治監(jiān)督?！薄稐l例》規(guī)定了十種主要的民主監(jiān)督形式，包括在政治協(xié)商中提出意見和建議；在黨委主要負(fù)責(zé)人召開的專門會議上對黨委領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員提出意見和建議；對黨委黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作提出意見和建議；向黨委及其職能部門提出書面意見和建議；參加黨委有關(guān)方針政策、重大決策部署執(zhí)行和實施情況的檢查，參加廉政建設(shè)情況檢查、其他專項檢查和執(zhí)法監(jiān)督工作；受黨委委托就有關(guān)重大問題進(jìn)行專項監(jiān)督；民主黨派成員、無黨派人士中的人大代表在人大會議中提出意見和建議，參加人大及其常委會和各專門委員會組織的有關(guān)調(diào)查研究；在政協(xié)召開的各種會議、組織的視察調(diào)研中提出意見，或者以提案等形式提出批評和建議；對人民法院、人民檢察院工作提出意見和建議；擔(dān)任司法機(jī)關(guān)和政府部門的特約人員參加相關(guān)監(jiān)督檢查工作等等。無疑，《條例》進(jìn)一步推進(jìn)了民主監(jiān)督的制度化發(fā)展。

我們之所以認(rèn)為 《條例》的頒布施行標(biāo)志著民主監(jiān)督制度化的 “初步定型”，而非基本定型，是因為該 《條例》在形式上還屬于黨內(nèi)法規(guī)，而不是法規(guī)或法律，在實施方式上，還屬于試行狀態(tài)，表明 《條例》的內(nèi)容可能不夠嚴(yán)密，同樣便于以后作進(jìn)一步修改、完善，因此 《條例》的穩(wěn)定性方面等還有待進(jìn)一步提升。

三、2015年至今，民主監(jiān)督制度化的新發(fā)展

1.協(xié)商民主理論的 “嵌入”與 “協(xié)商式監(jiān)督”特色的形成

隨著協(xié)商民主理論的逐步深入，推進(jìn)了人民政協(xié)理論的發(fā)展，人民政協(xié)的制度建設(shè)有效地吸收了這一理論。2015年黨中央先后下發(fā) 《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》等重要文件，強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、程序化。

2017年3月6日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》。該文件是第一個關(guān)于民主監(jiān)督的專門性文件，使得民主監(jiān)督制度專門化、常態(tài)化?！兑庖姟凡粌H提升了民主監(jiān)督的地位與作用，還全面豐富了民主監(jiān)督的內(nèi)容，具體包括：

一是將我國民主監(jiān)督制度的特點概括為 “協(xié)商式監(jiān)督”?！兑庖姟诽岢觯骸叭嗣裾f(xié)民主監(jiān)督是在堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持中國特色社會主義基礎(chǔ)上，參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士在政協(xié)組織的各種活動中，依據(jù)政協(xié)章程，以提出意見、批評、建議的方式進(jìn)行的協(xié)商式監(jiān)督。”這一關(guān)于政協(xié)民主監(jiān)督的概念進(jìn)一步明確了政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)，將我國民主監(jiān)督的性質(zhì)與特點界定為“協(xié)商式監(jiān)督”。

二是明確了民主監(jiān)督的理論來源。正如 《意見》所述，“在人民政協(xié)開展民主監(jiān)督工作，源自中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派人士團(tuán)結(jié)合作、互相監(jiān)督的理論和實踐，是我國社會主義民主政治的獨特創(chuàng)造和一項重要制度安排，在國家政治生活中發(fā)揮著不可替代的重要作用，并隨著社會主義建設(shè)和改革開放事業(yè)不斷發(fā)展而發(fā)展”。這是我國民主監(jiān)督制度的理論基礎(chǔ)，也是我們設(shè)計其他制度的重要依據(jù)。

《意見》還明確了人民政協(xié)民主監(jiān)督主要內(nèi)容，完善了人民政協(xié)民主監(jiān)督形式，規(guī)范了人民政協(xié)民主監(jiān)督工作程序，健全了人民政協(xié)民主監(jiān)督工作機(jī)制，規(guī)定了政協(xié)民主監(jiān)督的完整內(nèi)容等等。上述制度化建設(shè)推進(jìn)了政協(xié)民主監(jiān)督制度的發(fā)展。

2.目前，民主黨派民主監(jiān)督的漸進(jìn)式發(fā)展

與政協(xié)的民主監(jiān)督有所區(qū)別，民主黨派的監(jiān)督除了借助于政協(xié)、人大的舞臺外，還有自己特定的監(jiān)督方式，如參加雙月座談會，通過建言獻(xiàn)策，撰寫社情民意等方式進(jìn)行民主監(jiān)督。近年來民主黨派關(guān)于專項民主監(jiān)督的實踐也得到了長足的發(fā)展，即民主黨派中央以及各地接受同級黨委的委托，進(jìn)行專項民主監(jiān)督的制度實踐，如2016年民主黨派各中央各機(jī)關(guān)實施的對扶貧攻堅開展民主監(jiān)督。地方實施的各類專項民主監(jiān)督，如2016年中共上海市委委托各民主黨派市委就 “五違四必”區(qū)域環(huán)境綜合整治進(jìn)行了專項民主監(jiān)督。專項民主監(jiān)督因為黨委的委托而使得監(jiān)督賦予了以往所謂的 “軟監(jiān)督”所不具有的權(quán)力性質(zhì)，并且使得監(jiān)督制度更加具體、實在。

同時，在政協(xié)的層面同樣也有專項民主監(jiān)督的職能，我們注意到有些地方對政協(xié)的專項民主監(jiān)督進(jìn)行了制度化的地方實踐，如2016年4月15日，威海市政協(xié)十二屆二十五次主席會議通過了 《威海市政協(xié)專項民主監(jiān)督工作實施細(xì)則 （試行）》。政協(xié)的民主監(jiān)督實踐對各民主黨派民主監(jiān)督的推進(jìn)具有重要意義，一方面，參與人大、政協(xié)的民主黨派成員往往是民主黨派重要成員；另一方面，人大、政協(xié)制度對民主黨派的制度實踐具有重要的示范性作用。

目前，民主黨派的民主監(jiān)督制度需要借助政協(xié)制度建設(shè)的經(jīng)驗，需要將政協(xié)監(jiān)督、人大監(jiān)督的理念、方法輻射到各民主黨派的制度實踐中去。因此，民主黨派的民主監(jiān)督改進(jìn)的空間還很廣，需要我們在認(rèn)清民主監(jiān)督制度化的規(guī)律、方法等基礎(chǔ)上有所推進(jìn)。

總之，總結(jié)我國民主監(jiān)督制度化的發(fā)展過程，可以發(fā)現(xiàn)我國民主監(jiān)督制度化的過程大致上可以分為三個時期：一是1979-1989，“十六字方針”的形成與民主監(jiān)督制度化的開啟；二是1990-2015年，民主監(jiān)督制度化的深入進(jìn)行與初步定型；三是2015年至今，民主監(jiān)督制度化有了新的發(fā)展，表現(xiàn)為政協(xié) “協(xié)商式監(jiān)督”特色的形成與民主黨派專項民主監(jiān)督深入開展。我國的民主監(jiān)督制度化的實踐起步于政協(xié)監(jiān)督、人大監(jiān)督，并且已經(jīng)形成了 “協(xié)商式監(jiān)督”的制度特點。當(dāng)前，國家民主監(jiān)督的實踐正在如火如荼地進(jìn)行，今后如何進(jìn)一步發(fā)揮民主監(jiān)督的作用，使得民主監(jiān)督成為國家民主政治與法治建設(shè)中的有效力量值得我們認(rèn)真思考。

注釋：

①《中國的政黨制度》白皮書。

②《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》第十一條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度。中國共產(chǎn)黨同各民主黨派實行長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的基本方針?！?/p>

［1］葉曉楠.我們推動了多黨合作制度“入憲”! ［N］.人民日報海外版，2011-05-14（05）.