文 （..廣東行政學(xué)院，廣州廣東 5063）

內(nèi)容提要：美國(guó)大都市區(qū)的府際關(guān)系復(fù)雜，跨域公共問(wèn)題突出，政府間合作共治顯得尤為重要，美國(guó)探索了形式多樣的大都市區(qū)治理公共問(wèn)題的組織模式。典型組織模式是建立統(tǒng)一的大都市區(qū)政府，建立雙層制的大都市區(qū)政府，建立特定管理目的特別區(qū)政府和建立區(qū)域政府聯(lián)合會(huì)或區(qū)域委員會(huì)。除了通過(guò)兼并和合并的方式建立統(tǒng)一的大都市區(qū)政府外，其他幾種組織模式都有聯(lián)合政府性質(zhì)，由大都市區(qū)多個(gè)地方政府共同組建一個(gè)共同治理大都市區(qū)的合作組織。這些合作組織具有組織創(chuàng)設(shè)的合法性、組織職權(quán)的明確性、組織運(yùn)行的民主性。

20世紀(jì)初美國(guó)城市化的高度發(fā)展，形成了一大批大都市區(qū)（metropolitan area）或大都市帶，美國(guó)大都市區(qū)的構(gòu)成包括縣、市、鎮(zhèn)、特區(qū)等多個(gè)地方政府。到20世紀(jì)末，平均每個(gè)大都市區(qū)有100多個(gè)地方政府。大都市區(qū)的府際關(guān)系復(fù)雜，隨著大都市區(qū)公共問(wèn)題日益突出，政府間合作共治顯得尤為重要，美國(guó)探索了形式多樣的大都市區(qū)治理公共問(wèn)題的組織模式。這些組織模式一般分為兩大類：一種是緊密型的組織；一種是相對(duì)松散型的組織。前者主要是統(tǒng)一的大都市區(qū)政府，雙層制的大都市區(qū)政府，特定管理目的特別區(qū)政府等，這些合作組織一般有獨(dú)立的決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，具有綜合性或?qū)ｉT(mén)性權(quán)能；后者主要是區(qū)域政府聯(lián)合會(huì)或區(qū)域委員會(huì)、政府協(xié)會(huì)等，這些組織權(quán)力有限，大多不享有征稅、管制、直接管理公共設(shè)施等正常的政府權(quán)力。盡管美國(guó)的大都市區(qū)與中國(guó)的城市群或城市圈有諸多區(qū)別，但美國(guó)大都市區(qū)合作組織的實(shí)踐探索為中國(guó)城市群發(fā)展中的跨域治理提供了很好的借鑒和啟示。

一、美國(guó)大都市區(qū)合作治理的主要組織模式

（一）建立統(tǒng)一的大都市區(qū)政府

美國(guó)統(tǒng)一的大都市區(qū)政府通過(guò)兼并（annexation）和合并（consolidation）兩種方式建立。兼并是指大都市區(qū)中心城市政府與所在縣政府及其縣域內(nèi)若干郊區(qū)政府進(jìn)行兼并，使中心城市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)和區(qū)域規(guī)劃中處于主導(dǎo)地位，遏制郊區(qū)的蔓延，因而中心城市的政府實(shí)質(zhì)上成為大都市區(qū)政府。如紐約經(jīng)過(guò)多次區(qū)劃調(diào)整，使得都市區(qū)的管理范圍不斷擴(kuò)大，1895年，將布魯克林、奎因、斯塔德島、布諾克斯和曼哈頓五個(gè)市鎮(zhèn)合并為紐約市，合并之后紐約市的行政區(qū)劃基本上沒(méi)有變化。另外，美國(guó)南部亞特蘭大、休斯頓等中心城市也采用這種兼并的方式擴(kuò)大都市區(qū)范圍。合并是指大都市地區(qū)的中心城市政府同其所在縣域的縣政府進(jìn)行合并，縣政府的傳統(tǒng)功能被整合到新的統(tǒng)一政府當(dāng)中，或是保持其獨(dú)立功能，而新的都市區(qū)政府向縣域范圍內(nèi)沒(méi)有成立政府的地區(qū)提供服務(wù)。市縣合并或者賦予縣政府更多的權(quán)限和職能，成為城市縣（urban-county），兩者都是單層政府。［1］2003年1月肯塔基州的路易斯維爾市與杰斐遜縣的成功合并，這是1960年代之后首例發(fā)生在主要大都市區(qū)的市縣合并。市縣合并關(guān)鍵的創(chuàng)設(shè)目標(biāo)是統(tǒng)一的稅基、集中的規(guī)劃與分區(qū)權(quán)。［2］這種類型的大都市區(qū)政府采取行政集權(quán)，實(shí)行統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)劃，消除該區(qū)域原有地方政府的獨(dú)立權(quán)限。

（二）建立雙層制的大都市區(qū)政府

19世紀(jì)90年代之后，美國(guó)在大都市地區(qū)探索建立雙層制的大都市政府。雙層的大都市政府又稱為聯(lián)邦式大都市政府，是由一個(gè)區(qū)域性功能的政府和若干承擔(dān)地方服務(wù)功能的政府兩個(gè)層次組成，第一層的大都市政府承擔(dān)從地方政府剝離出來(lái)的區(qū)域性職能，第二層次的地方政府（如縣、市、鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)和專區(qū)）承擔(dān)地方層次的職能。兩個(gè)政府間沒(méi)有上下之分，只有法律規(guī)定的政府職權(quán)分工。［3］雙層政府既提供區(qū)域性的重要公共服務(wù)，同時(shí)也允許大都市區(qū)內(nèi)市政當(dāng)局的自治，取得集中式和分散式兩種解決方案的雙重功效。［4］1957年，戴德縣與邁阿密市最早建立了雙層制的大都市政府。其中上層政府主要提供道路、鐵道、公共交通、機(jī)場(chǎng)、港灣等區(qū)域性交通系統(tǒng)，以及公共健康、規(guī)劃以及集中性的警察和消防服務(wù)。理事會(huì)是這個(gè)大都市政府的最高決策機(jī)構(gòu)，理事會(huì)共9名理事，下設(shè)有8個(gè)常任委員會(huì)，協(xié)調(diào)解決財(cái)政、交通、環(huán)境和土地利用、社區(qū)事務(wù)等政府間關(guān)系。［5］其資金來(lái)自整個(gè)大都市區(qū)范圍的相關(guān)稅收及那些非自治市地區(qū)的特別稅。而下層政府承擔(dān)更具體的地方公共服務(wù)，包括警察巡邏、公共教育以及對(duì)分區(qū)規(guī)劃和土地用途的控制等。［6］1967年，由圣保羅和明尼阿波利斯兩市及其附近的城鎮(zhèn)密集區(qū)組成的雙城大都市區(qū)，也曾嘗試建立雙層制的大都市政府。州立法院授權(quán)成立大都市區(qū)議會(huì)，依法享有獨(dú)立的稅收（財(cái)產(chǎn)稅）權(quán)力，具備相對(duì)于州政府和縣、市政府的獨(dú)立性。議會(huì)共有17名成員組成，議會(huì)承擔(dān)對(duì)大都市區(qū)進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，監(jiān)督都市組織、對(duì)地方組織提供咨詢建議的職能。1994年州議會(huì)通過(guò)大都市重組法，大都市區(qū)議會(huì)的權(quán)力有了實(shí)質(zhì)性的擴(kuò)張，既保留了原有的規(guī)劃與管理權(quán)限，又被賦予了相應(yīng)的執(zhí)行能力。［7］另外，波士頓、洛杉磯、匹茲堡、克利夫蘭和路易斯大都市地區(qū)先后嘗試過(guò)建立雙層制的大都市政府。實(shí)踐中，這種雙層制的推行較為困難，常常是因?yàn)槎际袇^(qū)政府權(quán)力的擴(kuò)大，與地方政府產(chǎn)生摩擦，這種組織模式大多數(shù)都沒(méi)有獲得成功。

（三）建立特定管理目的特別區(qū)政府

在美國(guó)大都市區(qū)中，特區(qū)（special district）是處理區(qū)域公共事務(wù)采取的一種廣泛的政府合作模式。特區(qū)是根據(jù)州法律創(chuàng)設(shè)的負(fù)責(zé)為居民提供區(qū)域性特定服務(wù)和實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的地方政府。根據(jù)2003年的統(tǒng)計(jì)，美國(guó)有特別區(qū)政府35000多個(gè)，這些特別區(qū)最小的只是兩個(gè)城市的聯(lián)合，大的包括了整個(gè)大都市區(qū)，即區(qū)域性特區(qū)（Regional Special Districts）。在大都市區(qū)中，提供能源、交通、環(huán)保、教育、供水、消防等公共服務(wù)需要打破行政邊界的限制，大都市區(qū)內(nèi)的地方政府將各自的全部或局部區(qū)域合并為一個(gè)特區(qū)，設(shè)立專門(mén)獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)。特別區(qū)經(jīng)?？缭娇h和自治市的界限甚至穿越州界，例如紐約和新澤西州港務(wù)局就屬于為州際地區(qū)服務(wù)這種情況。［8］特區(qū)是區(qū)域治理模式的創(chuàng)新，通過(guò)特區(qū)這種方式，地方政府可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，從而使大都市區(qū)能夠有效運(yùn)作。特別區(qū)擁有實(shí)質(zhì)性的財(cái)政與行政自主權(quán)，如起訴與應(yīng)訴權(quán)、訂立契約、獲得（征稅）和處置財(cái)產(chǎn)等。在美國(guó)，43%的特別區(qū)有權(quán)課征財(cái)產(chǎn)稅；接近25%的特別區(qū)可以對(duì)服務(wù)進(jìn)行收費(fèi)（如排放污水、固體廢棄物處理、水供應(yīng)等）；略微多于30%的特別區(qū)依靠撥款、共享稅收、租金和來(lái)自其他政府的補(bǔ)償；其他特別區(qū)收入依賴于特別資產(chǎn)或另外的稅。特區(qū)通常具備發(fā)行免稅債券、募集免稅基金等權(quán)力，有的還具備征用獲得不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)力和超越于土地利用管理之上的權(quán)力。［9］絕大多數(shù)特區(qū)只執(zhí)行一種職能，只有8%的特區(qū)具有多種職能，而且通常是相近的、專業(yè)性較強(qiáng)的幾項(xiàng)職能。目前1/3以上的美國(guó)特區(qū)提供排污、固體廢物處理和供水服務(wù)，16%提供消防服務(wù)。［10］美國(guó)的特區(qū)中有相當(dāng)一部分是各種水管理特區(qū)，如供水區(qū)、防洪區(qū)、灌溉區(qū)、水上保持區(qū)等。美國(guó)加州西部盆地的水特區(qū)較為典型。如中央和西部盆地水補(bǔ)充管區(qū)可以對(duì)兩個(gè)盆地上水的生產(chǎn)征收“抽水機(jī)稅”和對(duì)土地所有者征收資本稅，這筆收入用于購(gòu)買(mǎi)水，并將其注入洛杉磯前灣和西部盆地屏障內(nèi)。［11］1947年成立西部盆地市政水區(qū)，通過(guò)特區(qū)政府的治理，成功減緩了海水侵蝕的速度。后來(lái)相鄰的中央盆地繼續(xù)增加其水產(chǎn)量，西部盆地的正常地下水流入量嚴(yán)重下降，經(jīng)過(guò)協(xié)商建立新的水區(qū)，即中央和西部盆地水補(bǔ)充管區(qū)。該特區(qū)有著廣泛的權(quán)力，建立了有效的管理體系，使兩個(gè)盆地的水資源得到更有效的利用。另外，加州南海岸大氣質(zhì)量管理區(qū)屬美國(guó)特區(qū)的管理范圍涉及洛杉磯、橙縣、河邊縣等四縣、1000多平方英里、1500多萬(wàn)人口。原來(lái)四個(gè)縣都有各自的大氣質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)，因大氣污染的流動(dòng)性，需要合作治理，1977年根據(jù)有關(guān)法律成立了該跨區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)撤消四縣的相應(yīng)機(jī)構(gòu)。［12］

（四）建立區(qū)域政府聯(lián)合會(huì)或委員會(huì)

區(qū)域政府聯(lián)合會(huì) （Regional Council of Governments），也稱區(qū)域委員會(huì)、政府協(xié)會(huì)等。區(qū)域政府聯(lián)合會(huì)是大都市區(qū)治理的一種有效機(jī)制，是美國(guó)各級(jí)市政府間合作的主要組織形式。全國(guó)區(qū)域委員會(huì)協(xié)會(huì)（NARC）將這類區(qū)域合作組織進(jìn)行這樣的界定:它在本質(zhì)上不是一個(gè)具有公共法人身份的行政層級(jí)設(shè)置，而是一個(gè)類似邦聯(lián)的聯(lián)合體，成員政府彼此讓渡部分公共權(quán)力，制定具有法律效力的制度章程，明確規(guī)定管轄范圍與內(nèi)容，在共同管理事務(wù)和治理領(lǐng)域內(nèi)享有唯一的權(quán)威性，而超出此范圍外則無(wú)權(quán)干涉地方事務(wù)。大都市區(qū)政府聯(lián)合會(huì)是自愿性區(qū)域組織，行使協(xié)商協(xié)調(diào)功能。政府聯(lián)合會(huì)目的是加強(qiáng)地方政府之間的溝通、協(xié)調(diào)與合作，解決區(qū)域性的公共問(wèn)題。目前美國(guó)大約有450個(gè)政府聯(lián)合會(huì)，名稱不一，大小不等，美國(guó)南部和西部的地方政府實(shí)際上是政府聯(lián)合會(huì)的成員，其他地區(qū)大部分地方政府也加入了這種政府間組織，有些市、縣還參加了不止一個(gè)這樣的組織。［13］典型的政府聯(lián)合會(huì)如1957年建立的華盛頓大都市區(qū)域聯(lián)合會(huì)（Regional Council），1962 年更名為華盛頓大都市區(qū)政府聯(lián)合會(huì) （the Washington Metropolitan Council of Governments），聯(lián)合會(huì)包括18個(gè)地方政府成員，職能涉及交通規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等多方面。華盛頓大都市區(qū)政府聯(lián)合會(huì)在解決公交、供水、消除空氣污染等公共問(wèn)題上發(fā)揮了重要推動(dòng)作用，它還扮演大都市規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的角色。在美國(guó)，許多區(qū)域政府聯(lián)合會(huì)負(fù)責(zé)區(qū)域規(guī)劃的制定，所以區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)（Regional planning Association）是聯(lián)合會(huì)的重要類型。以紐約大都市區(qū)規(guī)劃委員會(huì)為例，自1921年以來(lái)，對(duì)紐約大都市區(qū)進(jìn)行三次大范圍的區(qū)域規(guī)劃，規(guī)劃涉及紐約、新澤西、康涅狄格三個(gè)州，在大區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，最終達(dá)到整個(gè)大都市區(qū)的一體化。［14］另外，區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)就某一功能領(lǐng)域如空氣污染控制、固體垃圾處理、交通運(yùn)輸、水質(zhì)保持、土地利用等方面的規(guī)劃提出建議。亞特蘭大區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)也較為典型，該委員會(huì)1947年建立，早期主要致力于解決交通系統(tǒng)和開(kāi)敞空間的問(wèn)題。1971年州立法機(jī)構(gòu)將它與其他幾個(gè)獨(dú)立的區(qū)域規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)合并，建立亞特蘭大區(qū)域委員會(huì)，目前成員單位有10個(gè)縣，主要承擔(dān)交通、社區(qū)服務(wù)、總體規(guī)劃、開(kāi)發(fā)服務(wù)和支持服務(wù)，為區(qū)域規(guī)劃活動(dòng)提供數(shù)據(jù)庫(kù)和共同的標(biāo)準(zhǔn)，在交通、開(kāi)敞空間、環(huán)境質(zhì)量、供水方面發(fā)揮了重要作用。如1972年完成了亞特蘭大地區(qū)水庫(kù)開(kāi)發(fā)流域保護(hù)規(guī)劃。［15］另外，舊金山灣區(qū)地方政府協(xié)會(huì)（The Association of Bay Area Governments， 簡(jiǎn) 稱ABAG）也具有代表性，1961年成立。該協(xié)會(huì)服務(wù)的范圍包括灣區(qū)的9個(gè)縣治及101個(gè)市，區(qū)域內(nèi)人口約690萬(wàn)人，這是一個(gè)綜合區(qū)域規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)都會(huì)區(qū)發(fā)展之預(yù)測(cè)、研究分析與規(guī)劃，為都市區(qū)發(fā)展制定發(fā)展方案。［16］但區(qū)域政府聯(lián)合會(huì)或委員會(huì)的權(quán)力有限，除了幾個(gè)例外，大多不享有征稅、管制、直接管理公共設(shè)施等正常的政府權(quán)力，成員可以自由退出，其資金部分來(lái)自中央政府，大部分依賴于成員。［17］在決策規(guī)劃方面缺乏權(quán)威性，決策受到成員的很大影響，如果區(qū)域委員會(huì)享有更多權(quán)威，有更加充足和穩(wěn)定的資金源，那么通過(guò)區(qū)域委員會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)大都區(qū)治理就更為有效。［18］

二、美國(guó)大都市區(qū)合作治理組織的特征及借鑒

以上幾種是美國(guó)大都市區(qū)合作治理的主要組織模式，除了通過(guò)兼并和合并建立統(tǒng)一的都市區(qū)政府外，其他幾種組織模式都有聯(lián)合政府性質(zhì)，也就是由大都市區(qū)多個(gè)地方政府共同組建一個(gè)共同治理大都市區(qū)的合作組織。這些合作組織具有以下突出特征，這對(duì)我國(guó)城市群合作治理組織的構(gòu)建具有借鑒意義。

（一）組織創(chuàng)設(shè)的合法性

美國(guó)的大都市區(qū)合作組織通常由州立法機(jī)關(guān)、區(qū)域性立法機(jī)關(guān)或聯(lián)邦政府的法案確定其合法地位和合法職權(quán)。在邁阿密雙層制大都市區(qū)結(jié)構(gòu)中，上層政府為了加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)一管理，通過(guò)大都市土地規(guī)劃法，要求地方規(guī)劃必須與大都市上層政府提供的綜合規(guī)劃一致，否則，大都市上層政府有權(quán)終止地方規(guī)劃。在雙城大都市區(qū)，州立法院授權(quán)成立大都市區(qū)議會(huì)，依法享有獨(dú)立的稅收（財(cái)產(chǎn)稅）權(quán)力，具備相對(duì)于州政府和縣、市政府的獨(dú)立性。從特別區(qū)政府來(lái)看，它通常是州立法機(jī)關(guān)授權(quán)創(chuàng)設(shè)或撤銷的地方政府，例如，1921年經(jīng)紐約和新澤西州立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，共同組建跨洲聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)——紐約港務(wù)局（后來(lái)更名為紐約-新澤西州港務(wù)局）。著名的南海岸大氣質(zhì)量管理區(qū)也是加州通過(guò)立法建立的，對(duì)加州南海岸的大氣質(zhì)量實(shí)行區(qū)域管理。雙城大都市區(qū)議會(huì)是在州立法院授權(quán)成立的，大都市理事會(huì)的法律地位由州議會(huì)的普通立法規(guī)定，大都市理事會(huì)依法享有獨(dú)立的稅收（財(cái)產(chǎn)稅）權(quán)力，1994年州議會(huì)通過(guò)大都市重組法，大都市理事會(huì)又被賦予了相應(yīng)的執(zhí)行能力。就區(qū)域政府聯(lián)合會(huì)或區(qū)域委員會(huì)來(lái)看，很大程度上是1960年代之后聯(lián)邦政府在交通、城市更新、環(huán)境改善和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域撥款刺激而建立的，根據(jù)聯(lián)邦政府有關(guān)撥款法案，州和地方政府要得到撥款就必須滿足聯(lián)邦政府對(duì)區(qū)域規(guī)劃的要求。［19］如1962年的《聯(lián)邦高速公路法案》要求地方政府申請(qǐng)撥款必須證明與某項(xiàng)區(qū)域規(guī)劃相一致。1991年的《交互模式地面交通效率法案》將政府聯(lián)合會(huì)作為公共交通方面的大都市區(qū)規(guī)劃組織，協(xié)調(diào)交通規(guī)劃并籌備申請(qǐng)撥款。1998年的《高速公路法案》也繼續(xù)維護(hù)政府聯(lián)合會(huì)作為大都市區(qū)規(guī)劃的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)地位。［20］1990 年，根據(jù)《清潔空氣法》修正案，美國(guó)成立東岸臭氧傳輸委員會(huì)，該委員會(huì)主要關(guān)注美國(guó)東北部區(qū)域（東北大都市帶）的臭氧運(yùn)輸工作和規(guī)劃，推動(dòng)氮氧化物抵換交易。目前，我國(guó)尚未制定專門(mén)的區(qū)域治理法律，只是近年來(lái)才建立若干區(qū)域性管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)許多缺乏明確的法律地位和職能定位，有的以內(nèi)部文件作為依據(jù)，地位不明，權(quán)責(zé)不清，大多沒(méi)有實(shí)際執(zhí)法權(quán)、處罰權(quán)。因此，有必要借鑒美國(guó)的做法，給這些區(qū)域性的管理機(jī)構(gòu)以明確的法律定位，增強(qiáng)其合法性和權(quán)威性。

（二）組織職權(quán)的明確性

美國(guó)的大都市區(qū)合作組織職權(quán)明確、功能清晰。立法機(jī)關(guān)或相關(guān)法律對(duì)這些區(qū)域組織進(jìn)行了賦權(quán)。它們一般都擁有決策或執(zhí)法、監(jiān)督等權(quán)力。其中統(tǒng)一的大都市區(qū)政府擁有綜合性的管理權(quán)，雙層制大都市政府擁有區(qū)域性綜合管理權(quán)，特區(qū)政府擁有區(qū)域性的專門(mén)性管理權(quán)，區(qū)域聯(lián)合委員會(huì)也擁有一定的區(qū)域管理權(quán)。如作為特別區(qū)政府的紐約-新澤西州港務(wù)局的主要職能是以公共利益為目標(biāo)建設(shè)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施，涉及修建航空港、隧道、橋梁、汽車(chē)站、跨哈得遜河通道等，有權(quán)制定該地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，對(duì)兩州具有約束力。根據(jù)合作組織不同權(quán)能的定位和職權(quán)行使需要，設(shè)立了分工明確內(nèi)部機(jī)構(gòu)。一般來(lái)說(shuō)，無(wú)論是松散型還是緊密型的合作組織，根據(jù)決策、執(zhí)行、監(jiān)督功能設(shè)立內(nèi)部機(jī)構(gòu)，如舊金山灣區(qū)地方政府協(xié)會(huì)下設(shè)決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行與幕僚業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。其中決策機(jī)構(gòu)是大會(huì)與理事會(huì)，大會(huì)的代表來(lái)自會(huì)員縣、市的遴選官員，理事會(huì)下設(shè)若干委員會(huì)，負(fù)責(zé)相關(guān)計(jì)劃的決策事宜，分別設(shè)立了行政委員會(huì)、財(cái)務(wù)與人事委員會(huì)、立法與政府組織委員會(huì)、區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)、聯(lián)合空氣品質(zhì)政策委員會(huì)、區(qū)域機(jī)場(chǎng)規(guī)劃委員會(huì)、有害廢棄物分配委員會(huì)。理事會(huì)下還設(shè)執(zhí)行長(zhǎng)及相關(guān)事務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各類政策計(jì)劃及方案之研擬，由執(zhí)行長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)之總部門(mén)則策劃綜合性區(qū)域發(fā)展策略。［21］南海岸大氣質(zhì)量管理區(qū)內(nèi)設(shè)立法、執(zhí)法和監(jiān)測(cè)三個(gè)主要職能機(jī)構(gòu)。立法機(jī)構(gòu)每三年編制一次大氣質(zhì)量管理計(jì)劃，確定改善大氣質(zhì)量的目標(biāo)和措施，并對(duì)各種污染源制訂具體的管理法則，這些法則經(jīng)過(guò)管理委員會(huì)審議通過(guò)后即可實(shí)施。管理區(qū)執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查頒發(fā)許可證及對(duì)各企事業(yè)單位的環(huán)保計(jì)劃和措施執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)察，對(duì)違規(guī)者給予處罰。［22］在雙城大都市區(qū)政府，州立法院授權(quán)成立區(qū)議會(huì)，行使三項(xiàng)基本職能：即對(duì)大都市區(qū)進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃；對(duì)一些都市組織進(jìn)行監(jiān)督;給地方組織提供咨詢建議。目前，我國(guó)也建立了重要城市群區(qū)域協(xié)作機(jī)構(gòu)，如在國(guó)家層面建立的京津冀、長(zhǎng)三角空氣污染治理協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)小組，由相關(guān)法律進(jìn)行了確權(quán)。但六大環(huán)境保護(hù)督查中心，2008年北京奧運(yùn)會(huì)、2010年上海世博會(huì)及廣州亞運(yùn)會(huì)期間建立的等一系列跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，特別是城市群自行建立的合作機(jī)構(gòu)缺少法律的賦權(quán)，地位和權(quán)責(zé)不清晰，難以發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)治理機(jī)構(gòu)的功能?？山梃b美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，賦予這些合作機(jī)構(gòu)必要的行政管理權(quán)，特別是實(shí)質(zhì)的執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)，也可探索賦予區(qū)域性的立法權(quán)和財(cái)權(quán)，提升其區(qū)域協(xié)調(diào)合作的權(quán)威性。

（三）組織運(yùn)行的民主性

在美國(guó)大都市區(qū)治理中，各種合作組織模式在運(yùn)行中強(qiáng)調(diào)平等協(xié)商、民主運(yùn)行。如特別區(qū)政府通常采用委員會(huì)管理方式，委員會(huì)成員民選產(chǎn)生或民選官員任命，對(duì)公眾負(fù)責(zé)。南海岸大氣質(zhì)量管理區(qū)設(shè)有一個(gè)管理委員會(huì)，共12個(gè)委員，其中州政府代表3個(gè)，其他9個(gè)委員由各縣和部分規(guī)模較大城市代表組成，有的城市市長(zhǎng)親自參加。管理委員會(huì)一般每個(gè)月召開(kāi)例會(huì)，討論通過(guò)預(yù)算、立法、人事等重大決策。在雙層結(jié)構(gòu)的大都市區(qū)政府中，邁阿密－戴德縣政府是由公民選舉產(chǎn)生的綜合性大都市區(qū)政府。波特蘭大都市區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是大都市區(qū)議會(huì)和執(zhí)行官，均由選民直接選舉產(chǎn)生。在區(qū)域政府聯(lián)合會(huì)或區(qū)域委員會(huì)的運(yùn)作中，通常采取投票方式?jīng)Q定政策，成員平等自愿加入政府聯(lián)合會(huì)，政府也可以自愿退出。這種民選產(chǎn)生的方式為區(qū)域政府實(shí)施有效的管理提供了政治基礎(chǔ)。目前，我國(guó)無(wú)論是國(guó)家層面的重要城市群區(qū)域協(xié)作機(jī)構(gòu)，還是城市群區(qū)域?qū)用孀孕薪⒌暮献鳈C(jī)構(gòu)，都缺少一套規(guī)范的民主的運(yùn)行機(jī)制。國(guó)家層面的城市群協(xié)作機(jī)構(gòu)主要是在中央政府推動(dòng)下建立的，協(xié)調(diào)工作依靠主要領(lǐng)導(dǎo)人推動(dòng)。城市群區(qū)域?qū)用娼⒌暮献鳈C(jī)構(gòu)主要通過(guò)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議和相關(guān)職能部門(mén)聯(lián)席會(huì)議展開(kāi)的，聯(lián)席會(huì)議為區(qū)域合作提供了一個(gè)平臺(tái)，但聯(lián)席會(huì)議的成員構(gòu)成、議事規(guī)則、工作程序、機(jī)構(gòu)設(shè)置等尚未規(guī)范，因而，需要對(duì)這類聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督，突出平等協(xié)商的原則，使地方政府間聯(lián)席會(huì)議在城市群區(qū)域合作中能更規(guī)范、更穩(wěn)定的發(fā)揮作用。