蔡 想，陳社英

（1. 德克薩斯大學(xué)達(dá)拉斯分校經(jīng)濟(jì)政治及政策科學(xué)學(xué)院，美國 德州，75080；2. 清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京，100084；3. 佩斯大學(xué)公共管理學(xué)系，美國 紐約，10038）

一、NGO、全球化與中國社會(huì)治理現(xiàn)代化

NGO(non-governmental organization)即非政府組織，過去俗稱民間組織，其歷史在各國都十分悠久。除NGO之外，在概稱上，有社會(huì)文化背景、歷史含義、注重點(diǎn)及涵蓋面等造成的差別。國外普遍沿用非營利組織(non-profit organization或NPO)、志愿組織或私人志愿組織(private voluntary organization或PVO)、草根組織(grassroots organization)、非國家行動(dòng)者(non-state actor或NSA)、獨(dú)立或第三部分(independent/third sector)等名詞。在中國，通常稱其為民間組織、群眾自治組織、社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體、民辦(非企業(yè))單位等，而目前社會(huì)組織這一用法仍然較為普遍，屬于該詞語的狹義使用。統(tǒng)而言之，這類組織的直接驅(qū)動(dòng)力不在于政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)利益或者血緣關(guān)系，而是在不同程度上依靠普通成員的志愿參與。[1]隨著NGO的成長和發(fā)展，不僅需要考察其自身的研究和實(shí)踐課題，更需要從宏觀角度考察這一現(xiàn)象及社會(huì)政治后效，并了解其所構(gòu)成社會(huì)運(yùn)行的機(jī)制。NGO是基于共同利益、目的和價(jià)值而形成自愿的、非強(qiáng)制性的集體組織，其集體行為基于共同邏輯。這與依靠國家機(jī)器強(qiáng)制執(zhí)行的政府機(jī)構(gòu)、追求利潤最大化的市場機(jī)制及依靠血緣宗族觀念的傳統(tǒng)家庭形成了十分鮮明的對照。常見的NGO組織有社區(qū)群體/組織、自助及互助群體、慈善組織、宗教團(tuán)體、文化團(tuán)體、體育俱樂部、婦女互助/自治團(tuán)體、民眾教育組織、民間/獨(dú)立政策研究機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)和專業(yè)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)/商會(huì)、自發(fā)工會(huì)組織、消費(fèi)者組織、合作社、基金會(huì)等。[1]

第二次世界大戰(zhàn)之后，聯(lián)合國的成立和興起促進(jìn)了國家之間、政府之間在安全、主權(quán)以及人權(quán)方面，依據(jù)國際法通過對話與合作而非對抗或戰(zhàn)爭的方式，來實(shí)現(xiàn)世界的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理事會(huì)(Economic and Social Council)的職責(zé)，就是協(xié)助提升國際經(jīng)濟(jì)社會(huì)合作與發(fā)展。[1]再加上聯(lián)合國憲章進(jìn)一步肯定了非政府組織的咨詢作用，NGO在國際上如雨后春筍般地成長和發(fā)展。正是由于對非政府組織咨詢作用的重視，使得NGO在聯(lián)合國事務(wù)中，尤其是在協(xié)助第三世界發(fā)展方面，發(fā)揮了重要的作用。[2]但是，聯(lián)合國成立后長達(dá)數(shù)十年的冷戰(zhàn)期間，NGO作為一個(gè)舶來品，基本與中國及其他一些社會(huì)主義國家無關(guān)。[1]20世紀(jì)六七十年代，中國開始重新走向國際社會(huì)，90年代初世界政治格局突然改變 ，導(dǎo)致了全球化浪潮。[3]中國在1971年重返聯(lián)合國，在1978年開始實(shí)施改革開放，并于2001年加入了世界貿(mào)易組織(WTO)，成為國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的重要一員，在國際政治舞臺(tái)中進(jìn)一步發(fā)揮作用并承擔(dān)相應(yīng)的國際責(zé)任。2001年中國登記在冊的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位這兩大類社會(huì)組織達(dá)21萬多家。[4-5]經(jīng)過十余年的發(fā)展，社會(huì)組織的數(shù)量有了成倍的增長。民政部《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，全國共有社會(huì)組織70.2萬個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體33.6萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位36.1萬個(gè)，基金會(huì)5 559個(gè)。這些社會(huì)組織業(yè)務(wù)范圍涉及社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域，吸納社會(huì)各類人員就業(yè)763.7萬人。[6]近年來，隨著中國的總體公共政策(general public policy或GPP)逐步轉(zhuǎn)變[7-9]，社會(huì)治理現(xiàn)代化成為一個(gè)越來越重要的社會(huì)政治議題。政府對“社會(huì)組織”及其“培育”，也變得越來越有興趣，并給予越來越多的支持。

二、NGO與公共政策研究中的創(chuàng)新思維

社會(huì)組織的出現(xiàn)以及NGO在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的作用對傳統(tǒng)的以政府決定具有主導(dǎo)性、決定性為基本假定的公共政策研究，提出了新的課題和挑戰(zhàn)。[10]首先，在研究西方社會(huì)以及有關(guān)外交事務(wù)時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)，其公共政策的制定和實(shí)行不僅受制于政府內(nèi)部分權(quán)以及在野黨的影響，而且要面對社會(huì)輿論和國際輿論的壓力。各種NGO作為行動(dòng)團(tuán)體來聯(lián)合各方社會(huì)力量，促成一系列自下而上的群眾運(yùn)動(dòng)，從而對各國政府起到制衡作用，并對新的公共政策的形成及其改變起到推動(dòng)和積極倡導(dǎo)作用。其次，在經(jīng)濟(jì)全球化過程中，一些社會(huì)組織不僅僅局限在一國或者一個(gè)地區(qū)之內(nèi)從事活動(dòng)，許多國際性的NGO (international NGO或INGO)成為跨國社會(huì)運(yùn)動(dòng)組織(transnational social movement organizations)。這種NGO的跨國行動(dòng)不單對各國政府之間的協(xié)作產(chǎn)生威脅，也挑戰(zhàn)了市場經(jīng)濟(jì)是由大公司(尤其是世界500強(qiáng))來主導(dǎo)的基本假定；同時(shí)NGO亦在預(yù)防國際沖突中發(fā)揮獨(dú)特的作用。[11]又因各NGO成員及其贊助者帶著各不相同的社會(huì)政治目的，[12]使得一些國家的政府頗感頭痛。

雖然中國在1949年便制定有社團(tuán)規(guī)章，然而符合NGO基本定義的由民眾出于自身的利益、愿景及目標(biāo)而自愿組成的非政府、非經(jīng)濟(jì)性的民間組織在改革開放之前尚未出現(xiàn)。[13]工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群眾團(tuán)體本身就是政府的一部分，或至少是政企合一的單位的一部分，按現(xiàn)在流行叫法為半官方組織(government-organized non-governmental organization，或GONGO)。在國家和企業(yè)/生產(chǎn)集體之外，基本不存在民間組織賴以生長的自主運(yùn)行空間、自主資源和社會(huì)成員的利益動(dòng)因。[14]從總體公共政策的高度來看，改革開放以后，中國融入國際社會(huì)，NGO的大量涌現(xiàn)才成為了現(xiàn)實(shí)可能。

隨著中國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過渡和跨越，經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革的持續(xù)推進(jìn)，城鎮(zhèn)化不斷深化和發(fā)展，以及政府職能的轉(zhuǎn)變，[15]原本為適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而建立起來的單位制，也隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變而消解。大量社會(huì)管理事務(wù)和公共服務(wù)項(xiàng)目下沉到基層。單位制解體，使得原本主要以單位宿舍(小區(qū))為基本組成要素的居民，也由“單位人”向社會(huì)人轉(zhuǎn)型，大量社會(huì)事務(wù)被推放到社區(qū)中來。因此，我們必須要在政策研究中創(chuàng)新思維，以實(shí)踐需要為基礎(chǔ)，客觀地看待NGO作為國家和市場之外的第三力量在中國的迅速發(fā)展及其給中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治生活中所帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。[16]

中共十九大明確了總體公共政策的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，為實(shí)現(xiàn)充分而平衡的發(fā)展戰(zhàn)略、促進(jìn)社會(huì)公平公共福利和公眾參與創(chuàng)造了極佳的歷史條件。國家職能從單純追求GDP增長向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。NGO能夠?yàn)槿鮿萑后w(如勞工、失業(yè)者、老人、婦女兒童、病殘人士等)奔走疾呼，倡導(dǎo)和促進(jìn)更為和諧平衡發(fā)展的國家政策，實(shí)際上與政府轉(zhuǎn)型所追求的目標(biāo)是一致的，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中也能相互補(bǔ)充，推動(dòng)國家社會(huì)進(jìn)一步和諧發(fā)展。因此，當(dāng)前政府在應(yīng)對NGO的發(fā)展時(shí)，要協(xié)助NGO在其位置上充分發(fā)揮作用，規(guī)范、支持、鼓勵(lì)與引導(dǎo)NGO進(jìn)一步發(fā)展。這也是社會(huì)治理區(qū)別于傳統(tǒng)管理模式的根本理念。

三、社會(huì)組織、社區(qū)建設(shè)與基層社會(huì)治理

面對急劇變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制、城鎮(zhèn)化的迅速擴(kuò)張，社區(qū)居民日益出現(xiàn)異質(zhì)化傾向，社區(qū)分化也愈發(fā)明顯，加之國家向社會(huì)逐步放權(quán)和分權(quán)，基層治理將需要處理好更多瑣碎、多樣化和差異化的公共事務(wù)與公共服務(wù)。傳統(tǒng)上由基層政府獨(dú)攬的社區(qū)管理模式無法解決社區(qū)存在的諸多問題，在實(shí)際管理中會(huì)產(chǎn)生角色的越位與缺位等現(xiàn)象，難以滿足社區(qū)發(fā)展需要。而作為市場主體要素的企業(yè)，市場化改革取向也無法完全適用于社區(qū)的建設(shè)和基層治理實(shí)踐，畢竟社區(qū)大量的公共性事務(wù)無法用經(jīng)濟(jì)效益來衡量。一味地把社區(qū)推向市場，會(huì)為當(dāng)前的社會(huì)分化推波助瀾，最終影響社區(qū)發(fā)展的安定有序。由其在成本核算和市場經(jīng)濟(jì)中的逐利性所決定，大多數(shù)企業(yè)并不熱衷于直接參與到基層社會(huì)建設(shè)和治理“小項(xiàng)目”中。[17]在“政府失靈”與“市場失靈”并存的趨勢下，基層社區(qū)的居民無法如從前一樣受到單位的“關(guān)照”；作為群眾自治組織的社區(qū)居委會(huì)，則因其雙重身份和缺乏有效載體已無法承擔(dān)和解決全部的社區(qū)事務(wù)。社區(qū)的治理和建設(shè)就必須面向社會(huì)，利用社會(huì)的力量和居民的共同努力，尋找有效載體，以滿足居民對社會(huì)事務(wù)、公共服務(wù)和美好社區(qū)生活日益增長的需求，建立新的體制，推動(dòng)社區(qū)加快轉(zhuǎn)型發(fā)展。因應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，結(jié)合當(dāng)前急劇增長和多樣化的公共服務(wù)需求等因素，推動(dòng)社會(huì)組織的興起和發(fā)展，成為反映居民訴求、擴(kuò)大民眾有序參與的基本形式，是承接政府職能增強(qiáng)社會(huì)自治的重要載體，也是新時(shí)期加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力建設(shè)的重要領(lǐng)域。[18]

現(xiàn)代治理理論認(rèn)為，任何單一的治理主體都無法實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的最優(yōu)化管理，只有國家、市場與社會(huì)組織各力量的相互配合、協(xié)同參與，才能真正在公共事務(wù)管理過程和公共服務(wù)提供中實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。[19]尤其是在社區(qū)建設(shè)中，因其多樣化、差異化和更為瑣碎的特征，傳統(tǒng)以居委會(huì)為主導(dǎo)的基層治理和社區(qū)建設(shè)，因政府職能的下沉和分權(quán)化，而使居委會(huì)不得不承擔(dān)大量由上級(jí)部門指派的行政事務(wù)。居委會(huì)的行政化讓其自治性和居民代表性趨弱，使得其在基層治理中更加缺乏有效進(jìn)行社區(qū)管理和提供公共服務(wù)的載體。為了改善基層治理、增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力、彌補(bǔ)國家在社區(qū)層面權(quán)力讓渡所造成的空白，必須推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展。社會(huì)組織因其民間性、自主性、志愿性及非營利性的基本屬性，可以在社區(qū)建設(shè)過程中接收政府讓渡的職能，實(shí)現(xiàn)一定的民間治理，形成民間秩序，促進(jìn)公眾和諧相處，提高居民參與意識(shí)，擴(kuò)大社區(qū)建設(shè)的參與力量。同時(shí)，社會(huì)組織還能充當(dāng)社區(qū)的保護(hù)者，通過各種手段有效緩和部分社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。[20]

社區(qū)建設(shè)和基層治理具有多面向，內(nèi)涵豐富，需要注重差異化，面對新時(shí)期中國城鎮(zhèn)化和市場發(fā)展的復(fù)雜變化，回應(yīng)大多數(shù)社區(qū)居民公共服務(wù)和社會(huì)管理訴求，進(jìn)行綜合治理。發(fā)展社會(huì)事業(yè)，推動(dòng)社會(huì)組織參與社區(qū)建設(shè)，將成為未來中國社會(huì)改革的重要舉措。政府不應(yīng)也無法包辦一切事物，應(yīng)讓社區(qū)回歸到居民自治的本源，培育社會(huì)組織，推動(dòng)其參與社區(qū)事務(wù)，發(fā)揮居民的主體意識(shí)，成為中國社區(qū)發(fā)展和基層治理的目標(biāo)之一。[21]社會(huì)組織參與社區(qū)建設(shè)及基層治理，與地方政府并不是“隸屬”關(guān)系，不是政府仍包攬所有社區(qū)事務(wù)的單向管理過程，也不是政府、社區(qū)組織各管各自事務(wù)、互不相干，更不是社區(qū)自治組織包攬行政事務(wù)以外所有事務(wù)的“完全自治”，甚至“相互擠占社區(qū)陣地”。[17]政府、市場和社會(huì)組織，特別是政府與社區(qū)組織，在社區(qū)事務(wù)和公共服務(wù)方面是相互支持、相互依賴的關(guān)系，是一個(gè)互相配合、協(xié)同參與的過程。

在現(xiàn)代社會(huì)，政府、企業(yè)與社會(huì)組織一起構(gòu)成了三大組織體系，彼此聯(lián)系，相互配合。這三大組織同時(shí)也構(gòu)成社會(huì)管理特別是基層治理的三大支柱。[15]在實(shí)際社區(qū)建設(shè)和基層治理過程中，更強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)組織對社區(qū)社會(huì)事務(wù)的共同責(zé)任，并致力于通過各方良好合作來實(shí)現(xiàn)和諧社區(qū)，讓民眾積極參與而實(shí)現(xiàn)管理的民主化。因而在運(yùn)作方式上，我們需徹底改變以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下那種單純發(fā)端于政府指令的垂直單線式管理，而依靠居民需求的驅(qū)動(dòng)。[17]通過了解社區(qū)中居民的真實(shí)需求，共同協(xié)商建設(shè)和諧社區(qū)并實(shí)現(xiàn)基層的有效治理。為此，構(gòu)建政府與社會(huì)組織在社區(qū)建設(shè)中的良好互動(dòng)關(guān)系非常必要。

首先，在互信和角色認(rèn)同上，要推進(jìn)并加強(qiáng)政府對社會(huì)組織在基層治理中的角色認(rèn)識(shí)，逐步意識(shí)到其在社區(qū)建設(shè)中的重要作用，推動(dòng)政府與社會(huì)組織建立信任關(guān)系，并以此作為基礎(chǔ)，明確政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和職能分配。政府要改革過去政社不分的管理模式，明確政府管理與社會(huì)組織自身管理之間的界限，將一部分職能有效地轉(zhuǎn)移到社會(huì)組織中去，為其提供發(fā)展空間。要轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新社會(huì)治理，不斷激發(fā)社會(huì)組織的活力。而政府需保留的是對社會(huì)組織的規(guī)制和監(jiān)督，使其能真正服務(wù)社區(qū)、協(xié)同管理基層，為社區(qū)居民和社區(qū)建設(shè)提供更為高效的公共服務(wù)。

其次，完善法律法規(guī)保障，這是社會(huì)組織發(fā)展及其與政府構(gòu)建良好互動(dòng)機(jī)制的重要條件?，F(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)，如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》及其他地方性法規(guī)，在早期為社會(huì)組織的合法權(quán)益及其發(fā)展提供了制度上的保障和合法性支持。然而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，其中的桎梏也愈加凸顯。現(xiàn)有的法律法規(guī)更多是關(guān)注對社會(huì)組織的管理和控制，限制了社會(huì)組織進(jìn)一步發(fā)展的空間及其在社區(qū)建設(shè)和基層治理中所能發(fā)揮的作用。為了強(qiáng)化雙方的互動(dòng)成效，需要從法律法規(guī)上將政府與社會(huì)組織在社區(qū)建設(shè)中的職能和責(zé)任制度化，例如完善社會(huì)組織信息體系，對社會(huì)組織進(jìn)行備案、歸類；完善公共服務(wù)競爭制度，使社會(huì)組織通過競爭的方式來提升其服務(wù)能力；完善資源供給制度，為社會(huì)組織在社區(qū)建設(shè)中提供所需資源；完善第三方評(píng)估制度，對社會(huì)組織的服務(wù)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，同時(shí)也對政府資源供給和監(jiān)督進(jìn)行評(píng)估。

再次，在資源分配上，政府需增加對社會(huì)組織的資源支持力度。社會(huì)組織因其“非營利性”特征，無法通過自身在社區(qū)建設(shè)的服務(wù)來獲得利潤，以維持運(yùn)營和開展服務(wù)，因而需要政府通過向社會(huì)組織購買服務(wù)等形式，為其提供資金及其他資源支持，使其能持續(xù)地在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮作用，保障其在基層治理中充分發(fā)揮積極作用。而且這種服務(wù)購買以及資源支持并不是傳統(tǒng)的上級(jí)對下級(jí)的攤派或劃撥，而是通過協(xié)商和公平競爭方式來獲得政府公共資源的提供。

最后，在社區(qū)建設(shè)的政府與社會(huì)組織互動(dòng)中，除了政府的支持、信任以及觀念轉(zhuǎn)變，社會(huì)組織素質(zhì)的提高亦是自身存在和發(fā)展的必要條件。社會(huì)組織提高自身素質(zhì)，增強(qiáng)獲取社會(huì)資源的能力，促進(jìn)其在基層治理中的互動(dòng)，其中最重要是加強(qiáng)對人的培養(yǎng)和教育：提高工作人員能力素質(zhì)，增強(qiáng)專業(yè)素養(yǎng)和與政府部門的溝通互動(dòng)能力；同時(shí)，應(yīng)明確組織自身的服務(wù)宗旨，完善其規(guī)章制度，在自身的服務(wù)和參與社會(huì)事務(wù)的領(lǐng)域做到更加高效；此外，還要增強(qiáng)社會(huì)組織自身在社區(qū)居民中的影響力和公信力，建立更廣泛的群眾基礎(chǔ)，促進(jìn)公眾參與公共事務(wù)，一同為推進(jìn)和諧社區(qū)而奮斗。

總而言之，社會(huì)組織在社區(qū)建設(shè)與基層治理中的作用，既需要政府提供發(fā)展空間、合法性、政策、資源方面的支持；也需要政府回歸本位，將部分社區(qū)治理的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織承擔(dān)；還需要社會(huì)組織提高自身素質(zhì)，以居民的服務(wù)需求為出發(fā)點(diǎn)，以更專業(yè)化、人性化的能力來培養(yǎng)人員、獲得及管理社區(qū)項(xiàng)目和組建社區(qū)服務(wù)平臺(tái)，增強(qiáng)公眾認(rèn)同感，提高公眾參與程度。

四、社會(huì)組織培育與社區(qū)營造

我們通過社會(huì)組織培育，考察社區(qū)營造的途徑及其與基層社會(huì)治理的關(guān)系。社區(qū)建設(shè)包括兩方面的內(nèi)容：一是為居民提供便利和滿意的公共服務(wù)、豐富公共產(chǎn)品的供給；二是參與社區(qū)管理、推動(dòng)基層治理和社會(huì)建設(shè)，讓社區(qū)成為居民的精神家園和情感歸宿。[19-20]社會(huì)組織的發(fā)展和壯大對于促進(jìn)和諧社區(qū)的營造、加強(qiáng)基層治理兩方面內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)都具有重要意義。因此，推動(dòng)社會(huì)組織在社區(qū)的進(jìn)一步扎根和發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)組織參與社區(qū)建設(shè)是政府實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變、彌補(bǔ)政府和市場缺陷、推進(jìn)社區(qū)多元治理的重要途徑。要正確處理政府和社會(huì)的關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。其目的就在于充分發(fā)揮社會(huì)組織等各種社會(huì)力量的作用，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。

社會(huì)組織能夠彌補(bǔ)政府和市場的缺陷，滿足居民多元化的服務(wù)需求，增進(jìn)居民之間的信任、促進(jìn)社區(qū)參與，為和諧社區(qū)的營造和基層治理提供有效的途徑，為社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)事務(wù)管理提供廣闊的空間。推動(dòng)社會(huì)組織的培育和發(fā)展，幫助其積極參與社區(qū)建設(shè)事務(wù)，是中國共產(chǎn)黨和中國政府當(dāng)前的重要議題，也是貫徹黨的十九大精神、實(shí)現(xiàn)社會(huì)與社區(qū)平衡充分發(fā)展的重中之重。當(dāng)前，社會(huì)組織是社區(qū)建設(shè)的主體之一，其數(shù)量在全國范圍內(nèi)也持續(xù)增長，且今后預(yù)計(jì)會(huì)繼續(xù)增長和發(fā)展。然而，單純數(shù)量的增加并不能完全反映社會(huì)組織能否有效發(fā)揮作用以及能否積極參與社區(qū)公共服務(wù)和基層治理的社會(huì)事務(wù)。其發(fā)展所面臨的困境和進(jìn)一步培育的策略應(yīng)是關(guān)注的重點(diǎn)。目前社會(huì)組織的發(fā)展仍然處于初級(jí)階段，其自身的工作效率和專業(yè)程度大多還趕不上經(jīng)過多年發(fā)展的政府和市場。但是，無論是政府還是廣大的居民群眾卻對社會(huì)組織所承擔(dān)的角色期待很高，社會(huì)組織自身的能動(dòng)性有待發(fā)揮，社會(huì)組織的角色功能也有待進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。[22]因此，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展、調(diào)整并明確社會(huì)組織的角色定位、提高社會(huì)組織的行動(dòng)力以適應(yīng)民眾和政府的期待，是社會(huì)組織培育的方向。

社會(huì)組織的培育就是在政府、市場或者社會(huì)的外力支持下，創(chuàng)建一些政府與社會(huì)急需的社會(huì)組織，并加速其成長。[23]不同于自然發(fā)展，社會(huì)組織的培育帶有一定的利益取向。為實(shí)現(xiàn)這一宗旨，首先，我們要明確社會(huì)組織培育的目標(biāo)。社會(huì)組織的培育是為了發(fā)揮其解決社會(huì)問題、滿足民眾公共服務(wù)需求、促進(jìn)居民參與社會(huì)事務(wù)管理、發(fā)展社會(huì)力量的功能，同時(shí)社會(huì)組織的出現(xiàn)也是對政府、市場和社會(huì)三者關(guān)系合理調(diào)適。其次，在社會(huì)組織發(fā)展的初步階段，政府應(yīng)作為掌舵人，為社會(huì)組織的培育和發(fā)展提供外力，引導(dǎo)其從事各種具體的、差異化的與公共利益相關(guān)的事務(wù)，使其逐步彌補(bǔ)自身在參與社區(qū)建設(shè)和基層治理中出現(xiàn)的低效甚至是社會(huì)失靈。面對紛繁多樣的社會(huì)組織，我們需要進(jìn)行有選擇地培育，集中有限的資源，積極重點(diǎn)培育社會(huì)急需、民眾急需同時(shí)也是政府急需的社會(huì)組織；在進(jìn)行社會(huì)組織培育過程中，應(yīng)利用現(xiàn)有資源，結(jié)合培育目標(biāo)，既要考慮到這些組織具有普惠性、能承接政府職能轉(zhuǎn)變后的基層治理公共服務(wù)，更要選擇具有引領(lǐng)性且易被培育對象復(fù)制的組織來進(jìn)行培育工作，從而實(shí)現(xiàn)資源的效用最大化。

當(dāng)前，社區(qū)治理中遭遇了三大難題：無龍頭、無資源、無平臺(tái)。[24]社會(huì)組織在社區(qū)中不發(fā)達(dá)是導(dǎo)致這種尷尬處境的重要原因之一，因而造成政府在基層公共服務(wù)購買過程中缺乏有效供給對象，民眾在參與社區(qū)治理時(shí)缺乏平臺(tái)，社會(huì)資源在尋求有效優(yōu)化配置過程中缺乏手段。社會(huì)組織的培育因而成為和諧/幸福社區(qū)營造的重要紐帶和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其作用發(fā)揮的情況既關(guān)聯(lián)到政府與社會(huì)關(guān)系處理的好壞、社會(huì)體制改革的進(jìn)展，也成為社區(qū)建設(shè)和基層治理成敗的關(guān)鍵。要擺脫社會(huì)組織培育發(fā)展和社區(qū)營造中的瓶頸，就必須注重民眾精神的培養(yǎng)，取消政府對社會(huì)組織的不合理限制；同時(shí)加大政府對社會(huì)組織資金支持力度，吸引和培養(yǎng)人才并自覺接受社會(huì)監(jiān)督。[22]

第一， 我們要引導(dǎo)居民或社區(qū)民眾參與社區(qū)建設(shè)和社區(qū)營造，改變過去那種“事不關(guān)己，高高掛起”的態(tài)度，支持倡導(dǎo)一些積極分子參與基層社區(qū)事務(wù)，同時(shí)通過社會(huì)組織號(hào)召更多居民參與進(jìn)來，讓大多數(shù)居民能夠?yàn)樯鐓^(qū)管理和社區(qū)建設(shè)出謀劃策。第二，政府應(yīng)當(dāng)采取更為靈活的準(zhǔn)入政策，主動(dòng)幫助不具備登記條件的社區(qū)服務(wù)型、公益性、互助性社會(huì)組織辦理備案手續(xù)，并在組織運(yùn)作、活動(dòng)場地等方面為其提供幫助，[19]為社會(huì)組織的培育和發(fā)展提供有利條件，讓更多社會(huì)組織能夠在社區(qū)建設(shè)中扎根和發(fā)展。第三，政府在對社會(huì)組織培育中的資源傾斜和資金支持上，可根據(jù)社區(qū)營造和社區(qū)居民的需求，以項(xiàng)目為單位并通過競標(biāo)的方式向社會(huì)組織購買相關(guān)的公共服務(wù)，一方面，有效地實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，使其從可由社會(huì)組織承擔(dān)的事務(wù)中逐步解脫；[17]另一方面，在不改變甚至增加社區(qū)資源投入的同時(shí)，增加社會(huì)組織可掌握的社會(huì)資源，因?yàn)橥ㄟ^競標(biāo)方式所獲得的資源在使用上會(huì)更高效、更精準(zhǔn)地投放到社區(qū)建設(shè)和民眾最急需、最關(guān)注的公共服務(wù)和基層社會(huì)事務(wù)中去。第四，人才培養(yǎng)也是社會(huì)組織培育和發(fā)展的重點(diǎn)之一，有了專業(yè)的人才，才能為社區(qū)營造提供更為優(yōu)質(zhì)、有效的服務(wù)，這是任何一個(gè)社會(huì)組織的生存發(fā)展之本。因此，在人員構(gòu)成上，我們一方面可以利用精英協(xié)同策略，倡導(dǎo)和吸引更多基層或街道干部、退休干部及職業(yè)精英參加到社區(qū)的社會(huì)組織中來，利用其社會(huì)資源、專業(yè)能力和組織溝通能力，為社會(huì)組織工作開展和推進(jìn)提供便利；另一方面，也要積極推進(jìn)“社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作”的三社聯(lián)動(dòng)，招納更多具有社會(huì)工作相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)的人才真正地參與社區(qū)建設(shè)及和諧社區(qū)的營造，發(fā)揮他們的專業(yè)技能，提高社會(huì)組織的公共服務(wù)供給質(zhì)量和社會(huì)事務(wù)的管理能力。第五，政府要進(jìn)一步結(jié)合三社聯(lián)動(dòng)的力量，適當(dāng)運(yùn)用社會(huì)經(jīng)濟(jì)力量支持社會(huì)組織的培育和發(fā)展。對缺乏社會(huì)組織的社區(qū)以及在社區(qū)營造中缺乏社會(huì)組織參與的地方，政府可以通過建立社會(huì)公益組織孵化器等組織，為社區(qū)培育和建立后續(xù)的社會(huì)組織，并通過社會(huì)組織孵化器的推進(jìn)，更為有效地復(fù)制一些民眾急需而基層尚缺失的社會(huì)組織，創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，讓新的社會(huì)組織能夠在社區(qū)更好地成長和發(fā)展。

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