文正邦

黨的十八大報(bào)告明確提出，繼續(xù)實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，優(yōu)先推進(jìn)西部大開發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展；十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議又通過了關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要，將區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略提升到了新的高度；黨的十八屆三中全會(huì)把完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確定為全面深化改革的總目標(biāo)；黨的十八屆四中全會(huì)在研究和部署了全面推進(jìn)依法治國(guó)重大問題的同時(shí)，把依憲治國(guó)提到了前所未有的高度；黨的十九大報(bào)告則明確提出了要實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，并作出了新的重要部署。這些均表明——如何通過優(yōu)化區(qū)域治理來促進(jìn)區(qū)域開發(fā)和發(fā)展，已成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要問題，而且這就必須要健全其法治保障和憲法保障。為此，本文特探討一下區(qū)域治理及其法治保障和憲法保障問題。

一、國(guó)家治理體系中的區(qū)域治理

黨的十八屆三中全會(huì)把完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確定為全面深化改革的總目標(biāo)，這對(duì)于中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)和中華民族偉大復(fù)興無疑具有極其重大而深遠(yuǎn)的理論和實(shí)踐意義。習(xí)近平總書記進(jìn)一步明確指出：“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度；國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面。”①習(xí)近平：《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年1月1日。這就表明，國(guó)家治理體系本身就是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化更是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，離不開從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”以及黨的建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域、各條戰(zhàn)線、各個(gè)層面來全面系統(tǒng)地推進(jìn)。而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要前提和保證。這都是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的當(dāng)然之舉、應(yīng)有之義。

我們還須注意到，黨的十八大報(bào)告明確提出，繼續(xù)實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，優(yōu)先推進(jìn)西部大開發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展；2015年3月16日十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過的《中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》專門單設(shè)一篇，下含5章、合計(jì)20節(jié)，全面系統(tǒng)地闡述和部署了“推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的內(nèi)容，這就將區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略提升到了新的高度，賦予了新的內(nèi)涵，部署了新的任務(wù)。這也是黨和國(guó)家著眼于發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義全局作出的重大戰(zhàn)略部署，對(duì)于全面建成小康社會(huì)、加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)步伐，使全國(guó)各族人民共享改革發(fā)展成果、實(shí)現(xiàn)共同富裕和社會(huì)公正，以及實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安和中華民族偉大復(fù)興，也都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義；同時(shí)顯然也是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化不可或缺的重要內(nèi)容。

由此可見，國(guó)家治理體系乃是一個(gè)立體的復(fù)雜系統(tǒng)，全面系統(tǒng)地理解國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化起碼有這樣兩大層面和維度：其一是橫向維度，即前面提到的從經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”以及黨的建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域、各條戰(zhàn)線來協(xié)力推進(jìn)，包括其體制機(jī)制、法律法規(guī)安排等一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度的現(xiàn)代化，這是最主要的；其二是縱向維度，即從中央到地方、從全國(guó)一盤棋到開展和優(yōu)化區(qū)域治理，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展，使全國(guó)各族人民共享改革發(fā)展成果、實(shí)現(xiàn)共同富裕和社會(huì)公正，這也是不能忽視和輕視的，否則就不能立體地、全方位地來推進(jìn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化就難以落實(shí)和真正收到實(shí)效，就會(huì)因缺乏地方的有效配合而遇到梗阻從而困難重重。而且這兩個(gè)層面和維度是相輔相成的：“五位一體”等各個(gè)領(lǐng)域的建設(shè)和發(fā)展必須貫徹和落實(shí)到各個(gè)地方、各個(gè)區(qū)域的建設(shè)和發(fā)展才能真正收到實(shí)效；各個(gè)地方、各個(gè)區(qū)域的建設(shè)和發(fā)展也必須以“五位一體”等各個(gè)領(lǐng)域的建設(shè)和發(fā)展為綱領(lǐng)和指引才能有明確的方向和強(qiáng)勁的力度。重視國(guó)家治理體系的縱向維度和橫向維度并致力于其雙向推進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)區(qū)域與整個(gè)國(guó)家的一體化發(fā)展。

同時(shí)，中國(guó)的國(guó)家治理體系從縱向上看也是一個(gè)多層級(jí)、多板塊構(gòu)成的復(fù)雜體系。不僅就行政區(qū)劃而言，有從中央到省、市、縣以及區(qū)（市轄區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等5個(gè)層級(jí)；而且還有跨行政區(qū)劃的西部地區(qū)、東北地區(qū)、中部地區(qū)、東部地區(qū)等塊狀大區(qū)域以及如長(zhǎng)三角區(qū)域、泛珠三角區(qū)域、京津冀三角區(qū)、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、鄱陽(yáng)湖經(jīng)濟(jì)區(qū)、洞庭湖經(jīng)濟(jì)區(qū)、三峽庫(kù)區(qū)以及包括“成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)”在內(nèi)的一系列城市群經(jīng)濟(jì)圈等片狀區(qū)域，并且有長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等這類條狀區(qū)域；更不用說還有需要加快發(fā)展的革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)以及各級(jí)各類經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等這些各顯特色的區(qū)域了。因此，區(qū)域發(fā)展和區(qū)域治理的理念幾乎可以囊括所有的地方與地區(qū)發(fā)展和治理，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)際上關(guān)涉和牽動(dòng)著我國(guó)境內(nèi)各個(gè)角落、每一片土地。

事實(shí)上，區(qū)域問題和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已成為當(dāng)今世界以及各個(gè)幅員較大的主權(quán)國(guó)家發(fā)展的深切關(guān)懷。因?yàn)槿祟惿鐣?huì)的發(fā)展既需要加強(qiáng)人們之間廣泛的交往和聯(lián)系，同時(shí)人類的一切活動(dòng)又都離不開一定的地域空間——區(qū)域；所以，世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化以及社會(huì)發(fā)展都是在一定區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)和完成的。當(dāng)代社會(huì)是信息社會(huì)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人們的活動(dòng)空間及交往程度和范圍均大大擴(kuò)展。從而既使全球化和市場(chǎng)無界化的趨勢(shì)不斷增強(qiáng)，又使得區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)、政治、文化及社會(huì)問題越來越顯現(xiàn)其本區(qū)域的共同性與固有特點(diǎn)。這樣，全球主義和區(qū)域主義共同崛起，全球化和地區(qū)化并行發(fā)展，并使各個(gè)國(guó)家或行政區(qū)劃諸多傳統(tǒng)的“內(nèi)部”經(jīng)濟(jì)及社會(huì)問題與事務(wù)變得越來越“外部化”和“無界化”，跨國(guó)或跨行政區(qū)劃的“區(qū)域性問題”大量興起，并且呈現(xiàn)復(fù)雜化、多元化和規(guī)?；畱B(tài)勢(shì)。從而導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、區(qū)域政治及區(qū)域政治學(xué)、區(qū)域行政及區(qū)域行政學(xué)、區(qū)域法治及區(qū)域法學(xué)等的興起和興盛，使世界和各國(guó)的演化發(fā)展越來越呈現(xiàn)其豐富多彩。

這些都表明，國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化如果忽視和輕視了區(qū)域發(fā)展和區(qū)域治理，后果是不堪設(shè)想的。尤其是由于我國(guó)不僅人口眾多，幅員遼闊，人文和自然條件十分復(fù)雜，而且各地區(qū)、各區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治、文化以及社會(huì)等各方面發(fā)展極其不平衡，就必須更加注意并不斷加強(qiáng)區(qū)域發(fā)展和區(qū)域治理，努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展，才能順利地推進(jìn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。例如，僅就脫貧任務(wù)而言，中國(guó)貧困人口的分布就具有典型的區(qū)域特征，絕大多數(shù)分布在中、西部特別是西部農(nóng)村和山區(qū)，因此，脫貧和扶貧的形勢(shì)和任務(wù)就更加嚴(yán)峻和繁重。而且這些地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)落后也隨之會(huì)影響到政治、文化以及社會(huì)等各方面的相對(duì)落后。如果不注意加強(qiáng)區(qū)域治理來促進(jìn)這些地區(qū)的開發(fā)和發(fā)展，其后果就必然會(huì)加大地區(qū)差異、貧富差異以及城鄉(xiāng)差異，全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略任務(wù)和目標(biāo)就會(huì)受到嚴(yán)重沖擊。而且我們建設(shè)和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，必然要求實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正和公平，使全體人民包括各地區(qū)、各民族都能享受到國(guó)家建設(shè)和發(fā)展的成果和利益，都能得到均衡的發(fā)展機(jī)會(huì)。如果不注意加強(qiáng)區(qū)域治理來促進(jìn)落后地區(qū)的開發(fā)和發(fā)展以消除地區(qū)差異、貧富差異以及城鄉(xiāng)差異，就會(huì)嚴(yán)重影響和制約建設(shè)和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的全局以及中華民族偉大復(fù)興的事業(yè)。由此足見區(qū)域治理的必要性、重要性和緊迫性。

二、區(qū)域治理的類型和構(gòu)成要件梳理

不僅國(guó)家治理體系是一個(gè)立體的復(fù)雜系統(tǒng)，而且區(qū)域治理也具有復(fù)雜性和多層次性，有不同的類型。關(guān)于區(qū)域和區(qū)域治理的概念，筆者認(rèn)為，有狹義（嚴(yán)格意義）和廣義（擴(kuò)展意義）兩種理解和區(qū)分。狹義（嚴(yán)格意義）的區(qū)域，是指跨越于民族國(guó)家或行政區(qū)劃的，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)以及生態(tài)問題上既具共同性又具有固有特點(diǎn)的地域統(tǒng)一體。而狹義的區(qū)域治理就是指多國(guó)或多地的政府（以及可能成立的區(qū)域性組織或政府機(jī)構(gòu)），并吸引民間組織、非政府機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位和公眾等多元參與，對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行的協(xié)調(diào)和自主治理。通常所說的區(qū)域和區(qū)域治理主要就是指這種狹義即嚴(yán)格意義的區(qū)域和區(qū)域治理，其功用是與區(qū)域開發(fā)和發(fā)展相匹配。除此之外，還應(yīng)該有廣義（或擴(kuò)展意義）的區(qū)域概念和指謂，即基于一定的自然、經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等因素而聯(lián)系在一起的地域，那么任何一個(gè)特定的地方或地區(qū)都可以視為是一個(gè)區(qū)域，包括如各個(gè)國(guó)家以及我國(guó)的省、市、縣以及區(qū)（市轄區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等，也都可以視為是一個(gè)區(qū)域，而且它們相對(duì)于各自下轄的行政區(qū)劃而言也就成為了嚴(yán)格意義的區(qū)域。這種廣義的區(qū)域面廣量大，遍布世界和我國(guó)各地，是不可忽視的區(qū)域載體，并且可以說是基礎(chǔ)性的區(qū)域。而廣義的區(qū)域治理就應(yīng)該是指各國(guó)或各地的政府和社會(huì)力量對(duì)本國(guó)或本地的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等事務(wù)進(jìn)行管理、協(xié)調(diào)和推進(jìn)各方面的建設(shè)。但無論是狹義的或是廣義的區(qū)域治理，都是一個(gè)上下互動(dòng)、權(quán)力和權(quán)利雙向運(yùn)行的過程。進(jìn)而，就存在國(guó)際性的區(qū)域和區(qū)域治理（包括涉外區(qū)域和區(qū)域治理）以及我國(guó)國(guó)內(nèi)的區(qū)域和區(qū)域治理之區(qū)分。

（一）國(guó)際性的區(qū)域和區(qū)域治理

從世界范圍來看，還存在國(guó)際性的區(qū)域及區(qū)域組織，包括洲際性的區(qū)域（如美洲國(guó)家組織、歐洲聯(lián)盟、非洲統(tǒng)一組織等）、亞洲際性的區(qū)域（如東南亞國(guó)家聯(lián)盟等）以及跨洲際性的區(qū)域（如上海合作組織、亞太經(jīng)合組織等）。所以當(dāng)今世界，如何促進(jìn)地理上彼此相連的國(guó)家或地區(qū)之間，通過政府間的合作和組織機(jī)制，并吸納非政府組織參與，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)和互動(dòng)，已成為國(guó)際間區(qū)域治理的重要任務(wù)。與此相關(guān)，還存在涉外區(qū)域和區(qū)域治理問題。諸如絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和海上絲綢之路以及以重慶為起點(diǎn)的“渝新歐”國(guó)際鐵路大通道和中國(guó)—東盟（東南亞國(guó)家聯(lián)盟）自由貿(mào)易區(qū)等所關(guān)聯(lián)的國(guó)家和地區(qū)，還有上海合作組織、亞太經(jīng)合組織等所包含的國(guó)家和地區(qū)（它們既是國(guó)際性的區(qū)域及區(qū)域組織，又因有我國(guó)參加或主持，所以又是涉外區(qū)域及區(qū)域組織）等都屬于涉外區(qū)域，都承擔(dān)著需要進(jìn)行區(qū)域治理的重要任務(wù)。

（二）我國(guó)國(guó)內(nèi)的區(qū)域和區(qū)域治理

這又可以區(qū)分為以下各有特色的具體類型：

1.第一類，綜合性區(qū)域和區(qū)域治理。即針對(duì)我國(guó)西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)老工業(yè)基地、促進(jìn)中部地區(qū)崛起以及支持東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)率先轉(zhuǎn)型升級(jí)等發(fā)展戰(zhàn)略的區(qū)域和區(qū)域治理。這是服務(wù)于我國(guó)實(shí)施落后地區(qū)（區(qū)域）開發(fā)或特定大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的區(qū)域和區(qū)域治理，乃是最具有典型意義的區(qū)域和區(qū)域治理。因?yàn)檫@類區(qū)域是因特定的地理環(huán)境等自然條件而歷來就固有的，而且現(xiàn)今在國(guó)家建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃中仍然需要特別關(guān)注的大區(qū)域，系其亟待解決和跟進(jìn)的薄弱環(huán)節(jié)或重要部位，其開發(fā)和發(fā)展?fàn)顩r直接關(guān)系著國(guó)家建設(shè)和發(fā)展全局戰(zhàn)略，關(guān)系著實(shí)現(xiàn)全國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要?dú)v史使命。顯然這種綜合性區(qū)域和區(qū)域治理最值得我們重視和研究。

2.第二類，關(guān)聯(lián)性區(qū)域和區(qū)域治理。如我國(guó)的京津冀三角區(qū)、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)、長(zhǎng)三角區(qū)域、三峽庫(kù)區(qū)、泛珠三角區(qū)域、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)，還有鄱陽(yáng)湖、洞庭湖經(jīng)濟(jì)區(qū)，乃至以重慶為基地的“四省五方”經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)等區(qū)域和區(qū)域治理問題，它們均是因共同的目標(biāo)或利益而把相關(guān)的地方或行政區(qū)劃聯(lián)接了起來進(jìn)行協(xié)作，故此我們稱作關(guān)聯(lián)性區(qū)域和區(qū)域治理。在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，這類關(guān)聯(lián)性的區(qū)域和區(qū)域治理在我們國(guó)內(nèi)以及國(guó)際上都會(huì)越來越多，它們對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起著重要的輻射帶動(dòng)作用，其區(qū)域治理問題也將顯得更加重要和復(fù)雜，而且其內(nèi)涵和外延還會(huì)不斷更新和拓展。例如，美國(guó)的密西西比河流域、科羅拉多河流域和田納西河流域的開發(fā)治理，美加共同治理伊利湖，英國(guó)泰晤士河的污染及其治理，歐洲多瑙河與萊茵河流域的治理，巴西亞馬遜河流域的治理，非洲尼羅河流域的治理等等，這些國(guó)外對(duì)大河大湖流域的開發(fā)與治理所采取的許多行政管理和法律手段，都有不少值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)和做法。所以現(xiàn)在我國(guó)提出的要建設(shè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶以及一系列城市群經(jīng)濟(jì)圈的建設(shè)和發(fā)展問題，特別是習(xí)近平總書記提出的“一帶一路”倡議即“建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路”更是涉及國(guó)內(nèi)和國(guó)際的一系列關(guān)聯(lián)性區(qū)域的建設(shè)和發(fā)展，也都必須用法治化的方式和手段來保障和促進(jìn)，并輔之以必要的行政管理等方式來配合治理。

3.第三類，專項(xiàng)性區(qū)域和區(qū)域治理。如我國(guó)境內(nèi)正顯示出旺盛生命力的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、遍布各地的各級(jí)各類經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)以及逐漸增多的自由貿(mào)易區(qū)、保稅區(qū)等。它們是因有利于國(guó)家或相關(guān)省、市的經(jīng)濟(jì)或技術(shù)開發(fā)和發(fā)展而設(shè)置，并具有改革開放政策和措施示范以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)管理或技術(shù)創(chuàng)新的作用。因此這類專項(xiàng)性區(qū)域治理對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化尤其具有特殊的重要意義。

4.第四類，我們暫稱為特殊區(qū)域和區(qū)域治理。即《中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱“《‘十三五’規(guī)劃綱要》”）明確提出的要支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展，以及要加大對(duì)資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退、生態(tài)嚴(yán)重退化等困難地區(qū)的支持力度。這些地區(qū)和區(qū)域因其歷史、地理或社會(huì)等原因而發(fā)展滯后或處境困難，需要特別予以支持和扶持，其區(qū)域治理的任務(wù)就當(dāng)然復(fù)雜和繁重。

5.第五類，若再進(jìn)一步區(qū)分，就還有功能區(qū)域和區(qū)域治理。如重慶市根據(jù)人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等因素的狀況和特點(diǎn)，將全市劃分為都市功能核心區(qū)、都市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)、渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)、渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)這樣五個(gè)功能區(qū)域。而且國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》就劃分了諸如優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域等國(guó)家層面的主體功能區(qū)域，其區(qū)域治理就更具有創(chuàng)新性和重要意義。而如果按照《“十三五”規(guī)劃綱要》闡述的發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，要求陸域經(jīng)濟(jì)與海域經(jīng)濟(jì)相互統(tǒng)籌的重要思路來區(qū)分的話，就還有第六類即海洋區(qū)域和區(qū)域治理，這就更具有新意和創(chuàng)意了。

至于區(qū)域治理的構(gòu)成要件，也是一個(gè)復(fù)雜的體系，這里筆者僅嘗試性地進(jìn)行一些探析。筆者認(rèn)為，其包括諸如區(qū)域治理的基本原則、區(qū)域治理的體制和機(jī)制、區(qū)域治理的規(guī)劃和決策、區(qū)域治理的主體和客體、區(qū)域治理的行為和目標(biāo)、區(qū)域治理的條件及方式與手段、區(qū)域治理的評(píng)價(jià)和責(zé)任、區(qū)域治理的監(jiān)督和救濟(jì)以及區(qū)域治理的保障體系等等。具體而言——區(qū)域治理的基本原則應(yīng)包括諸如全國(guó)一盤棋與區(qū)域自主治理相融原則，針對(duì)本地特點(diǎn)和實(shí)際、因地制宜、循序漸進(jìn)原則，以人為本、富民為主原則，宏觀調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合原則，注重制度構(gòu)建和制度創(chuàng)新原則以及綜合性和系統(tǒng)性原則等。

區(qū)域治理的體制要求相關(guān)政府機(jī)構(gòu)和各種非政府機(jī)構(gòu)及組織通力合作、相互銜接。區(qū)域治理的機(jī)制則要求行政管理機(jī)制、法律運(yùn)作機(jī)制、市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制以及社會(huì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制之間實(shí)現(xiàn)互動(dòng)，使之相互配合。區(qū)域治理的規(guī)劃（長(zhǎng)期、中期、短期）和決策應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)性、民主性、系統(tǒng)性。區(qū)域治理的主體固然是以政府為主，但必須要有非政府機(jī)構(gòu)、民間組織、企事業(yè)單位以及廣大公民參與。區(qū)域治理的客體（區(qū)域治理所指向、影響和作用的對(duì)象）應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)以及生態(tài)文明等各領(lǐng)域的建設(shè)和發(fā)展（不同的區(qū)域或不同的時(shí)期應(yīng)有所側(cè)重）。區(qū)域治理的行為包括抽象行為與具體行為，區(qū)域治理的抽象行為如法律法規(guī)以及政策、紀(jì)律等的貫徹實(shí)施，區(qū)域治理的具體行為便是指所采取的各項(xiàng)具體的措施和辦法等。區(qū)域治理的目標(biāo)即是指通過實(shí)施區(qū)域治理行為所要求達(dá)到的預(yù)期結(jié)果，其往往聯(lián)系著區(qū)域治理的任務(wù)。區(qū)域治理的條件既包括硬件如資金、資源、干部、人力與人才、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)要素、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境、生態(tài)等，又包括軟件如政策和法律法規(guī)、各方面信息以及思想觀念、文化氛圍等。區(qū)域治理的方式諸如行政管理、法律規(guī)制、相關(guān)行為之間的協(xié)調(diào)、相關(guān)主體之間的協(xié)作和合作、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、對(duì)口支援等。區(qū)域治理的手段更是多種多樣，如經(jīng)濟(jì)手段就有投資、融資、招商引資、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、工程項(xiàng)目的招投標(biāo)等，但區(qū)域治理的手段應(yīng)注重運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，如信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)字技術(shù)等，努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理的科學(xué)化、精準(zhǔn)化。區(qū)域治理的評(píng)價(jià)是對(duì)區(qū)域治理實(shí)際效果的評(píng)估，應(yīng)做到客觀、公正、全面，既要由政府系統(tǒng)作出評(píng)價(jià)，還應(yīng)有社會(huì)中介組織作出評(píng)價(jià)。區(qū)域治理的責(zé)任不是指崗位責(zé)任，而是指治理主體不履行或錯(cuò)誤履行其職責(zé)或應(yīng)盡義務(wù)而必須承擔(dān)的否定性后果，包括應(yīng)受到的懲罰。區(qū)域治理的監(jiān)督除了黨政機(jī)關(guān)的監(jiān)督之外還應(yīng)重視社會(huì)監(jiān)督即廣大人民群眾的監(jiān)督和輿論監(jiān)督，并使之有機(jī)結(jié)合起來，形成系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)和監(jiān)督合力。區(qū)域治理的救濟(jì)是指在區(qū)域治理中，治理主體的行為侵害了相關(guān)組織或公民個(gè)人的合法權(quán)益而依法由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)救，包括必要的補(bǔ)償和賠償?shù)?。區(qū)域治理的保障體系除了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義道路、制度和理論，要有高素質(zhì)的干部隊(duì)伍和豐厚的人力人才儲(chǔ)備之外，特別應(yīng)重視法治保障，注重以法治興區(qū)和強(qiáng)區(qū)。

三、區(qū)域法治——區(qū)域治理法治保障的類型化確認(rèn)

區(qū)域治理的法治保障在國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家已有了許多成功的事例和經(jīng)驗(yàn)，如包括通過法律確認(rèn)和實(shí)施區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，并制定專門法，有的國(guó)家還在憲法中規(guī)定了區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)要求；國(guó)家成立權(quán)威的開發(fā)機(jī)構(gòu)，專司統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和監(jiān)督；依法規(guī)劃開發(fā)重心，因地制宜，分步推進(jìn)；依法實(shí)施國(guó)家援助及優(yōu)惠政策等。我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)這些介紹和闡述較多，因此這里就沒有必要贅述。

在我國(guó)，區(qū)域治理的法治保障比起國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家還有不少差距，無論是立法、執(zhí)法、司法、守法、護(hù)法等都不完備，尚在起步或者正處于初級(jí)階段，可謂任重道遠(yuǎn)！但值得注意的是，在我國(guó)，區(qū)域治理的法治保障已經(jīng)類型化為“區(qū)域法治”。不僅許多地方和地區(qū)紛紛舉辦了多屆“區(qū)域法治論壇”，召開了各種規(guī)模的區(qū)域法治學(xué)術(shù)研討會(huì)議，一些省、市還推出了區(qū)域法治建設(shè)綱要，有關(guān)區(qū)域法治研究的著作和論文也不斷涌現(xiàn)，各級(jí)各類關(guān)于區(qū)域法治的研究項(xiàng)目和課題正在由相關(guān)高校和研究機(jī)構(gòu)組織隊(duì)伍積極進(jìn)行，有的高校還將區(qū)域法治研究列為碩士研究生以及博士研究生的學(xué)位論文題目，中國(guó)法學(xué)會(huì)也已把開展區(qū)域法治研究作為重要任務(wù)并向法學(xué)界發(fā)出了號(hào)召；而且最高人民法院已設(shè)立5個(gè)巡回法庭，國(guó)家司法改革方案還準(zhǔn)備設(shè)立跨行政區(qū)劃的大區(qū)法院、檢察院,十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過的修改《立法法》的法案賦予了200多個(gè)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，均有利于為區(qū)域法治研究和建設(shè)拓寬基礎(chǔ)、夯實(shí)其根基。所以說，區(qū)域法治研究在我國(guó)正方興未艾，區(qū)域法治建設(shè)也正在有序地逐步開展。

我國(guó)開展區(qū)域法治建設(shè)和研究的必然性和合理性，首先是基于我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化及社會(huì)發(fā)展的不平衡性。這就決定了各地的法治建設(shè)在全國(guó)統(tǒng)一的法治體系框架下不能不具有其地方或民族特色，不能不因受到其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治環(huán)境、文化傳統(tǒng)和背景以及社會(huì)狀況的影響也呈現(xiàn)出不平衡性。如果忽視這些地方或民族特色，不注意從自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治環(huán)境、文化傳統(tǒng)和背景以及社會(huì)狀況的實(shí)際情況出發(fā)，各地的法治建設(shè)就收不到應(yīng)有的成效，更不可能進(jìn)行制度創(chuàng)新。這從一些地方的地方立法機(jī)械地套用甚至復(fù)制上位法或搬用外地立法的尷尬情況就很能說明問題。而且這還會(huì)因其影響和削弱國(guó)家法律的有效貫徹實(shí)施而沖擊全國(guó)統(tǒng)一的法治體系。特別是區(qū)域開發(fā)和發(fā)展中由于人、財(cái)、物大流動(dòng)，如果缺乏有效的法治保障和監(jiān)督，就會(huì)給一些官員提供搞新的一輪腐敗的機(jī)會(huì)，這已有許多事實(shí)足以證明。所以區(qū)域治理的法治保障是對(duì)法治政府的新考驗(yàn)、新考量，開展區(qū)域法治建設(shè)還可以促進(jìn)各地法治政府的建設(shè)。

我國(guó)區(qū)域法治建設(shè)和研究的基本任務(wù)則是要解決如何為我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展提供強(qiáng)有力的法治保障，以確保我國(guó)區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)施和實(shí)現(xiàn)。區(qū)域法治建設(shè)和研究其基本原則和要求，就是注意必須把區(qū)域開發(fā)和發(fā)展自始至終都納入依法治國(guó)的軌道之內(nèi)，使該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活等各方面的建設(shè)和發(fā)展都受到法律的規(guī)范性調(diào)控及調(diào)整，以保障與促進(jìn)該區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)及社會(huì)協(xié)調(diào)、有序、健康地發(fā)展，社會(huì)全面進(jìn)步。從而才能積極而穩(wěn)步地實(shí)現(xiàn)區(qū)域開發(fā)和發(fā)展的各項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域與國(guó)家的一體化發(fā)展。否則，區(qū)域開發(fā)和發(fā)展就難以順利、健康地進(jìn)行，就難以避免在區(qū)域開發(fā)和發(fā)展的決策和實(shí)施過程中的短期行為，盲目出擊，一哄而起，無效勞動(dòng)，甚至還會(huì)給權(quán)力尋租等腐敗行為提供新的機(jī)會(huì)。

具體說來它至少包括以下幾層涵義：

1.區(qū)域開發(fā)和發(fā)展必須同加強(qiáng)該區(qū)域法治建設(shè)同步進(jìn)行，使區(qū)域開發(fā)和發(fā)展有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，才能排除各種阻力，繞過各種風(fēng)險(xiǎn)，賦予區(qū)域開發(fā)和發(fā)展的各項(xiàng)措施都有切實(shí)可行的法律保障。

2.區(qū)域開發(fā)和發(fā)展必須以法治開路、使法治先行，決不能走先開發(fā)后治理、無序發(fā)展、拼資源、亂建設(shè)的老路。無論是政府行為還是市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮，改革、開發(fā)和發(fā)展、保持社會(huì)穩(wěn)定等，都必須有法律充當(dāng)先導(dǎo)和引導(dǎo)，并以努力培育和增強(qiáng)各級(jí)干部和廣大人民群眾的民主、法制觀念為前提。

3.區(qū)域開發(fā)和發(fā)展的進(jìn)行必須同努力營(yíng)造良好的法治環(huán)境緊密結(jié)合。不能只注意硬條件硬環(huán)境建設(shè)，光是比資源爭(zhēng)設(shè)施；更應(yīng)注重軟環(huán)境的建設(shè)，而且在軟環(huán)境建設(shè)中也不能只重視政策優(yōu)惠，更應(yīng)注重創(chuàng)造良好的法治環(huán)境和條件。使各位參與開發(fā)者和投資者感到安全、公平、便利、守信，使廣大人民群眾處于和諧、團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定的氛圍，才能增強(qiáng)該地區(qū)的吸引力和內(nèi)聚力。才便于利用和調(diào)動(dòng)一切有利條件和積極因素來促進(jìn)該區(qū)域的建設(shè)和發(fā)展。

4.區(qū)域開發(fā)和發(fā)展必須以法治來保障與鞏固制度創(chuàng)新及其成果。區(qū)域開發(fā)和發(fā)展不能單靠“輸血”機(jī)理，關(guān)鍵是要通過制度創(chuàng)新來培育各地區(qū)各區(qū)域自我發(fā)展的良性機(jī)制而形成“造血”機(jī)能，以增強(qiáng)開發(fā)和發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的活力和后勁，提升該區(qū)域發(fā)展的核心競(jìng)爭(zhēng)力。那么順利地實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新就必須規(guī)范化、制度化、程序化，這就要靠法治來保障、促進(jìn)并鞏固和強(qiáng)化制度創(chuàng)新的成果。

5.區(qū)域法治建設(shè)和研究的中心問題是如何建立和健全切合該區(qū)域特點(diǎn)和實(shí)際，因地制宜的強(qiáng)有力法治保障體系，從而使立法、執(zhí)法、司法、守法以及護(hù)法等各環(huán)節(jié)都在其有機(jī)聯(lián)系中發(fā)揮系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)和合力，以便于正確妥當(dāng)?shù)剡\(yùn)用各種法律手段來調(diào)整經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系，并且及時(shí)有效地化解各類糾紛、沖突和矛盾，才能保障、激勵(lì)和促進(jìn)該區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展盡快地進(jìn)入良性狀態(tài)或擺脫后進(jìn)狀態(tài)。

鑒于關(guān)于區(qū)域法治問題學(xué)界和筆者都有較多論述，諸多內(nèi)容這里就不宜再展開和重復(fù)。而為把區(qū)域法治建設(shè)和研究推向新的階段和局面，卻有必要探討一下區(qū)域法治建設(shè)需要處理好的幾大關(guān)系。

（一）行政區(qū)劃內(nèi)與跨行政區(qū)劃的區(qū)域法治建設(shè)的關(guān)系

行政區(qū)劃內(nèi)的區(qū)域法治建設(shè)也即廣義的或擴(kuò)展意義的區(qū)域法治建設(shè)，基本上可以與通常開展的地方法治建設(shè)包括如“依法治省”“依法治市”“依法治縣”“依法治區(qū)”等具有相同的內(nèi)涵和意義；跨行政區(qū)劃的區(qū)域法治建設(shè)是專指對(duì)諸如我國(guó)西部、東北、中部、東部地區(qū)以及“長(zhǎng)三角”“泛珠三角”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等這些狹義的或嚴(yán)格意義的區(qū)域之開發(fā)和發(fā)展所實(shí)施的各種法治保障行為、辦法和措施。但二者都屬于區(qū)域法治建設(shè)的范疇，區(qū)域法治建設(shè)是所有地方和地區(qū)法治建設(shè)的類型化確認(rèn)和理論依據(jù)。

（二）國(guó)家法治統(tǒng)一與區(qū)域法治建設(shè)應(yīng)體現(xiàn)本地區(qū)特點(diǎn)和實(shí)際的關(guān)系

事實(shí)上，每一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的法治建設(shè)、法律體系都是共性與個(gè)性、普遍性與特殊性的辨證統(tǒng)一，都既有統(tǒng)一的法治整體，又有若干具體的法治來相輔相成。正如曾有學(xué)者所說的：“一個(gè)良好的社會(huì)制度實(shí)際上是由許許多多細(xì)微的甚至是瑣碎的‘小制度’合力構(gòu)成的，仿佛滾滾長(zhǎng)江本是由無數(shù)支江細(xì)流匯聚而成。離開了具體的法治，那種宏大而高揚(yáng)的法治只不過是引起空氣振動(dòng)的口號(hào)而已?！雹儋R衛(wèi)方：《具體法治》，法律出版社2002年版，“自序”第4頁(yè)。為此，就應(yīng)該在維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威的前提下，一方面注意充分依靠和利用當(dāng)前國(guó)家全面推進(jìn)依法治國(guó)的巨大成就和豐富資源，另一方面又腳踏實(shí)地地立足于本地區(qū)本區(qū)域的特點(diǎn)和實(shí)際因地制宜地搞好區(qū)域法治建設(shè)，并且努力探索積極地進(jìn)行制度創(chuàng)新，這樣才能切實(shí)地深化依法治國(guó)方略，使全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略部署落地生根，從而為堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路和貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論以及建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

（三）區(qū)域治理的科學(xué)化、精準(zhǔn)化與人權(quán)保障的關(guān)系

如上所述，區(qū)域治理應(yīng)注重運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，如信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)字技術(shù)等，努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理的科學(xué)化、精準(zhǔn)化。而區(qū)域治理的科學(xué)化、精準(zhǔn)化是一把雙刃劍，既能提升區(qū)域治理的質(zhì)量、水準(zhǔn)、效率和效果，但也可能因不當(dāng)使用或被利用而致侵犯人權(quán)。如犯罪分子會(huì)利用這些高科技手段來搞詐騙、洗錢、貪腐等，侵害公民權(quán)利和人民利益。這就要求我們必須在努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理的科學(xué)化、精準(zhǔn)化的同時(shí)，要大力加強(qiáng)區(qū)域法治建設(shè)，強(qiáng)化和完善人權(quán)保障機(jī)制和體系，消弭各類犯罪分子的可乘之機(jī)。由此也可見，開展和加強(qiáng)區(qū)域法治建設(shè)也是法治中國(guó)建設(shè)的重要內(nèi)容，是中國(guó)法治新常態(tài)的一個(gè)顯著表征。

四、區(qū)域治理的憲法保障問題探析

正如堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政一樣，健全區(qū)域治理的法治保障首要的問題也是要健全區(qū)域治理的憲法保障；而健全區(qū)域治理的憲法保障至關(guān)重要的問題就是明確和完善其憲法依據(jù)，以作為全國(guó)各地必須貫徹執(zhí)行以及其他相關(guān)立法的根本法依據(jù)和基礎(chǔ)。應(yīng)該說，只要仔細(xì)分析，我國(guó)憲法中就蘊(yùn)涵著一些區(qū)域治理的憲法依據(jù)。為了論述方便和具有典型性，這里著重分析我國(guó)實(shí)施西部開發(fā)等區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略的憲法依據(jù)。

第一，我們“中華人民共和國(guó)”的國(guó)號(hào)就表明我國(guó)是實(shí)行共和政體因而需要發(fā)揚(yáng)光大共和精神，這正是我們實(shí)行區(qū)域治理的重要憲法依據(jù)之一。因?yàn)檎绻罆熃淌谠凇段鞑看箝_發(fā)的憲政基礎(chǔ)與共和精神》一文中曾指出的那樣：“共和國(guó)”一詞的英文字面含義是“共同的事業(yè)”“共同的產(chǎn)業(yè)”或 “共同的財(cái)富”，所以共和國(guó)又可稱為“共富國(guó)”。因此對(duì)于我國(guó)實(shí)施區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略含有的特別重要意義在于：（1）政治上要實(shí)現(xiàn)“各族共和”“全民共和”的理念和民族地方自治；（2）經(jīng)濟(jì)上要求資源共享，全民共富等。②參見郭道暉：《西部大開發(fā)的憲政基礎(chǔ)與共和精神》，《法律科學(xué)》2002年第1期。

第二，我國(guó)憲法第1條和第2條已分別明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家?！薄?中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！?李步云教授認(rèn)為，這是對(duì)資產(chǎn)階級(jí)進(jìn)步思想家所提出的人民主權(quán)或主權(quán)在民學(xué)說的制度化發(fā)展和確認(rèn)，林肯提出的“民有、民治、民享”就是對(duì)“人民主權(quán)”原則基本精神的一種很好的概括和表述。那么我們的社會(huì)主義國(guó)家當(dāng)然更應(yīng)該是“民有、民治、民享”的人民國(guó)家，即是全體中國(guó)人民、整個(gè)中華民族的國(guó)家；所說的“民有、民治、民享”也應(yīng)當(dāng)是全體中國(guó)人民、整個(gè)中華民族所擁有國(guó)家的一切權(quán)力。從而當(dāng)家做主，共同治理國(guó)家的事務(wù)，共同享用利益和幸福，而就不能因其地域、民族的差異以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同就有所畸輕畸重甚至排除在外。①參見李步云：《憲政與中國(guó)》，載《憲法比較研究文集》第2卷，中國(guó)民主法制出版社1993年版,第3頁(yè)。這也是我們實(shí)施區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略所體現(xiàn)的重要憲制意義。

第三，我國(guó)憲法在序言中鄭重指出：“中華人民共和國(guó)是全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家?！北砻魑覈?guó)是采取統(tǒng)一的多民族的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，因此必須保持國(guó)內(nèi)各民族在政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展上的平等地位和待遇，而不能有所偏重和歧視。當(dāng)然，我國(guó)的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式乃是一種特殊的單一制，其之所以特殊，除了主要是由于“一國(guó)兩制”的實(shí)現(xiàn)存在著香港、澳門等享有高度自治權(quán)的特別行政區(qū)之外，很大程度上也由于存在著地方自治與民族自治相結(jié)合的民族自治區(qū)域，這也是我國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的顯著特色。憲法上的這種鄭重而明確的規(guī)定有利于通過全國(guó)各族人民的緊密團(tuán)結(jié)合作、互相支援協(xié)作，走向共同繁榮、共同富裕，實(shí)現(xiàn)國(guó)家興旺和中華民族的偉大復(fù)興。這也是我國(guó)實(shí)施區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)重要憲法依據(jù)。

第四，我國(guó)《憲法》第4條第3款明確規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分離的部分。” 由于我國(guó)的區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略尤其是西部大開發(fā)戰(zhàn)略，在很大程度上就包含著是對(duì)我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)進(jìn)行開發(fā)和發(fā)展的意義，因此對(duì)民族區(qū)域自治權(quán)的有力保障并使其充分實(shí)現(xiàn)乃是區(qū)域開發(fā)法治保障十分重要的內(nèi)容，所以自治權(quán)也是我國(guó)區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略中所依據(jù)的一項(xiàng)重要憲法權(quán)利。

第五，發(fā)展是一個(gè)硬道理，我國(guó)憲法中多處都明確提到發(fā)展，實(shí)行區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)際內(nèi)容就是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治、文化及社會(huì)等各方面的非常規(guī)發(fā)展，而這種發(fā)展的法律形式和法治保障目標(biāo)就是要確認(rèn)和實(shí)現(xiàn)區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略中的發(fā)展權(quán)。②參見汪習(xí)根：《論西部發(fā)展權(quán)的法律保障》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2002年第2期。所以發(fā)展權(quán)也是區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略中所依據(jù)的一項(xiàng)重要憲法權(quán)利。

第六，我國(guó)《憲法》第26條明確規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，即明確規(guī)定了環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以及堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的法權(quán)基礎(chǔ)和依據(jù)，關(guān)系到我國(guó)區(qū)域開發(fā)和發(fā)展的戰(zhàn)略原則及戰(zhàn)略重點(diǎn)，所以環(huán)境權(quán)也是我國(guó)區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略中所依據(jù)的一項(xiàng)重要憲法權(quán)利。

當(dāng)然，要完善區(qū)域治理的憲法依據(jù)，只是明確了我國(guó)憲法中蘊(yùn)涵著的這些重要內(nèi)容還是不夠的，還需要進(jìn)一步使區(qū)域開發(fā)和發(fā)展及其法治保障在憲法中能得以明確規(guī)定，簡(jiǎn)言之，就是要使區(qū)域治理這一重要問題“入憲”，這在國(guó)外也頗有先例。例如，就發(fā)達(dá)國(guó)家而言，德國(guó)為促進(jìn)區(qū)域平衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“社會(huì)公正”，在《聯(lián)邦基本法》(憲法)第72條規(guī)定了“聯(lián)邦各地區(qū)的發(fā)展和人民生活水平應(yīng)該趨于一致”的目標(biāo)要求，并根據(jù)《聯(lián)邦基本法》第91條(修正案)的精神，聯(lián)邦政府頒布了包括《聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃法》《改善區(qū)域結(jié)構(gòu)的共同任務(wù)法》以及《聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃綱要》等在內(nèi)的一系列法律法規(guī)。就發(fā)展中國(guó)家而言，連南美洲的巴西、委內(nèi)瑞拉、哥倫比亞、厄瓜多爾等國(guó)都實(shí)行了關(guān)于區(qū)域治理的多種憲法保障機(jī)制和相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。①參見譚波、 李松剛：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的憲法保障及其制度順應(yīng)》，《公民與法》2015年第8期。實(shí)際上，發(fā)展中國(guó)家更應(yīng)該重視區(qū)域治理及其法治和憲法保障。因此，筆者特鄭重提出建議——應(yīng)通過憲法修改在《憲法》“第三十條中華人民共和國(guó)的行政區(qū)域劃分如下”中增加1款即：“（四）國(guó)家重視和實(shí)行區(qū)域開發(fā)和發(fā)展及其法治保障”，以作為開展區(qū)域治理和區(qū)域法治建設(shè)以及其他相關(guān)立法的堅(jiān)實(shí)憲法基礎(chǔ)和依據(jù)，從而才能完善區(qū)域治理的憲法依據(jù)，為健全區(qū)域治理的憲法保障作出關(guān)鍵性的努力。特別是基于我國(guó)不僅人口眾多，幅員遼闊，人文和自然條件十分復(fù)雜，而且各地區(qū)、各區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治、文化等發(fā)展極其不平衡，法治狀況和法治建設(shè)進(jìn)程也極其不平衡的狀況，就特別需要使區(qū)域開發(fā)和發(fā)展及其法治保障得到國(guó)家根本法的明確確認(rèn)，才有利于我國(guó)的區(qū)域治理更加順利地開展和取得實(shí)效。

那么，使區(qū)域治理這一重要問題“入憲”究竟是否必要和可行？這除了上面所述的之外，讓我們來回顧一下現(xiàn)行憲法4次修改的重點(diǎn)和主要內(nèi)容，再結(jié)合十八大以來的新形勢(shì)思考便會(huì)有新的認(rèn)識(shí)——1988年現(xiàn)行憲法的第1次修改明確了私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的法律地位，并規(guī)定土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓；1993年的第2次修改最主要的是確立了國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)模式；1999年的第3次修改最主要的是確立了實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本治國(guó)方略；2004年的第4次修改最主要的是明確了國(guó)家尊重和保障人權(quán)，并完善了對(duì)私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的規(guī)定。這些都表明，已有的對(duì)現(xiàn)行憲法的4次修改固然都是對(duì)黨和國(guó)家治國(guó)理政重大方略的憲法確認(rèn)，具有非常重要且深遠(yuǎn)的意義；而從國(guó)家治理體系的立體結(jié)構(gòu)來看，所有這些（包括現(xiàn)行憲法4次修改的全部?jī)?nèi)容）都是屬于國(guó)家治理體系的橫向維度的范圍。但如上所述，黨的十八大以來已呈現(xiàn)出為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化還需要特別關(guān)注國(guó)家治理體系的縱向維度并加強(qiáng)其法治保障和憲法保障的新形勢(shì)，而且黨的十九大報(bào)告明確提出了要實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，并作出了新的重要部署——這些均表明如何通過優(yōu)化區(qū)域治理來促進(jìn)區(qū)域開發(fā)和發(fā)展，并健全其法治保障和憲法保障，已成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化特別重要的問題。否則，國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化就難以落實(shí)和真正收到實(shí)效，就會(huì)因缺乏地方的有效配合而遇到梗阻從而困難重重，還會(huì)影響和牽制國(guó)家治理體系橫向維度的施展和推行。而且不重視區(qū)域治理，不致力于促進(jìn)區(qū)域開發(fā)和發(fā)展并健全其法治保障和憲法保障，其后果就必然會(huì)加大地區(qū)差異、貧富差異以及城鄉(xiāng)差異，就會(huì)嚴(yán)重影響和制約社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)以及中華民族偉大復(fù)興的事業(yè)。顯然，這是我們極不希望看到的。這就不能不把區(qū)域治理及其法治保障和憲法保障提上黨和國(guó)家的重要議事日程。所以，隨著區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略的不斷深入實(shí)施，區(qū)域治理的重要問題“入憲”應(yīng)該是勢(shì)在必行。

當(dāng)然，要完善區(qū)域治理的憲法依據(jù)，如果從更高的要求來看，不僅要有其根本法的明確規(guī)定，還應(yīng)有關(guān)于區(qū)域治理的憲法性法律相配合，而且，要健全區(qū)域治理的憲法保障，不僅需要完善區(qū)域治理的憲法依據(jù)，使其有法（憲法以及憲法性法律）可依，還需要健全區(qū)域治理的行憲、司憲及憲法監(jiān)督機(jī)制和程序。這些就涉及更加復(fù)雜的理論和實(shí)際問題，需要進(jìn)行深入的研究和討論。