侯學(xué)勇

自20世紀(jì)70年代末改革開放開始，中國法治建設(shè)獲得長足發(fā)展。不僅完成了法律制度從無到有、再到社會主義法律體系基本形成的偉大轉(zhuǎn)變，而且實現(xiàn)了法律思想意識從法律虛無主義，經(jīng)法律工具主義到法治主義的巨大跨越，進入全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的新時代。改革開放40年來法治建設(shè)取得舉世矚目成就，這些成就的取得與國家的繁榮富強和發(fā)展壯大緊密相連，中國法治建設(shè)進程中的獨有特征展示了法治命題在中國所具有的內(nèi)涵：中國法治建設(shè)列車的高速飛馳，是在政府大力推動的社會管理體制改革過程中實現(xiàn)的。改革不斷促進法治建設(shè)的發(fā)展完善，法治建設(shè)圖景的日臻成熟又促使其引領(lǐng)改革的方向，把改革調(diào)控在合法的范圍內(nèi)。從改革先行法治附隨到法治優(yōu)先改革附隨的變遷，不僅有賴于社會條件的發(fā)展變化，一定意義上也與人們關(guān)于法治內(nèi)涵的認(rèn)知程度有關(guān)。

一、改革開放以來的法治建設(shè)進程

當(dāng)代中國的法治建設(shè)進程，如果從新中國建國之初開始計算，大體可以分為兩個階段：一是從1949年到1978年的階段，二是1978年之后至今的階段。從1949年到1978年的階段，雖然也有法律制度的初步創(chuàng)立，但隨后的徹底破壞使其呈現(xiàn)出來的總體特點是社會主義“人治”：法律虛無主義——法律可有可無，以黨代政，以黨代法；法學(xué)教條主義——“馬恩列斯毛”的話句句是真理，領(lǐng)袖人物的語錄及注解是馬克思主義法學(xué)；法律經(jīng)驗主義——否認(rèn)理論的價值，拒絕法律遺產(chǎn)的借鑒；法律工具主義——法律只是階級統(tǒng)治的工具，時有以黨的政策和長官意志替代法律；法律實用主義——法律為無產(chǎn)階級專政服務(wù)，法律是政治之下的統(tǒng)治手段。①參見李步云：《中國法治歷史進程的回顧與展望》，《法學(xué)》2007年第9期。以中國共產(chǎn)黨的十一屆三中全會為分界線，自1978年至今的階段，是中國法治建設(shè)真正起步并逐步發(fā)展完善的時期。

1978年之后的法治建設(shè)過程，大體又可以分為兩個不同的時期：以1997年中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會的召開為標(biāo)志，分為此前的法制重建時期和此后的法治建設(shè)時期。

（一）1997年之前的法制重建時期

由于新中國初期制定的各項法律制度在十年動亂期間被破壞殆盡，1978年中共中央十一屆三中全會在總結(jié)建國30年歷史經(jīng)驗與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，做出加強社會主義法制建設(shè)的決定，中國法治道路從恢復(fù)民主法制建設(shè)重新開始起步。這一時期法制建設(shè)的基本要求是有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，各個領(lǐng)域基本法律制度的制定是這一時期的主要任務(wù)。1979年全國人大五屆二次會議討論通過刑法、刑事訴訟法、地方人民代表大會和地方人民政府組織法、選舉法、人民法院組織法、人民檢察院組織法等7部基礎(chǔ)性法律，1982年全國人大五屆五次會議通過憲法修正案。其后一段時間先后制定了《民法通則》《民事訴訟法》《環(huán)境保護法》《個人所得稅法》《商標(biāo)法》《專利法》《森林法》等調(diào)整社會基本秩序的法律。這些法律法規(guī)的制定，初步確立了中國的基本法律制度框架。盡管這一時期制定形成的法律法規(guī)數(shù)量不少，而且整個國家也逐步走向依法辦事的方向，但法律在國家生活中的地位卻沒有提升到至高無上的高度，法律的工具化特征依然明顯。②參見肖金明：《中國法治的曲折進程與完整內(nèi)涵》，《當(dāng)代法學(xué)》2008年第6期。

（二）1997年之后的法治建設(shè)時期

1997年，中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會明確提出依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)，標(biāo)志著執(zhí)政黨的治國理念和執(zhí)政方式開始轉(zhuǎn)變，作為政權(quán)統(tǒng)治工具的法律逐步成為國家權(quán)力的基本運作方式和行為準(zhǔn)則，我國法治建設(shè)進程進入一個新的歷史發(fā)展階段。2002年，中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會把完善的社會主義民主、完備的社會主義法制，全面落實依法治國基本方略，作為全面建設(shè)小康社會的重要目標(biāo)。2007年，中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會對全面落實依法治國基本方略、加強社會主義法治建設(shè)做出明確部署。2012年，中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會提出全面推進依法治國、構(gòu)筑社會主義法治體系的宏偉藍圖，描繪未來10年的法治建設(shè)目標(biāo)：全面落實依法治國基本方略，基本建成法治政府，不斷提高司法公信力，切實尊重和保障人權(quán)。2014年，中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會首次專題討論依法治國問題，明確提出全面推進依法治國的總體目標(biāo)：在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。2017年，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會明確指出：全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。堅持黨在全面依法治國中的領(lǐng)導(dǎo)地位，堅持中國特色社會主義法治道路，堅持完善中國特色社會主義法律體系，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展中國特色社會主義法治理論，為依法治國的全面推進堅定信心，明確規(guī)劃路線圖。

這一時期的法治建設(shè)進程，不僅實現(xiàn)了社會主義法律體系基本形成的建設(shè)目標(biāo)，而且確立了一系列的法治原則。這些法治原則的確立，成為這一時期法治建設(shè)的顯要特征：民主原則——民主是社會主義法治建設(shè)的基礎(chǔ)；人權(quán)原則——國家尊重和保障人權(quán)，在基本價值層面上回答了中國法治建設(shè)的根本目標(biāo)；法律至上原則——法律具有最高權(quán)威，任何人或組織都不能凌駕于法律之上；司法公正原則——法院依法獨立行使審判權(quán)、檢察院依法獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。這些原則的確立，積極引導(dǎo)著具有中國特色的社會主義法治體系的建立健全和不斷發(fā)展完善。

在這些基本的法治原則的指導(dǎo)下，中國的法治建設(shè)在立法、行政、司法等公共權(quán)力的規(guī)范運行上取得了長足發(fā)展，同時也有效提高了全民法治意識程度。改革開放40年來，我國立法取得了巨大進步。截止到2018年8月，我國現(xiàn)行有效的法律有267件，現(xiàn)行有效的行政法規(guī)有756件，地方性法規(guī)12000多件。①楊維漢、陳菲：《截至今年8月我國現(xiàn)行有效法律267件 新賦予地方立法權(quán)的市州已立法621件》，http://m.xinhuanet.com/2018-09/16/c_1123437851.htm，新華網(wǎng)，2018年9月25日訪問。以憲法為核心，以法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件在內(nèi)，由7個法律部門、3個層次法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，為全面推進依法治國奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。與立法發(fā)展同步，我國行政執(zhí)法日益制度化、程序化和公開化。自1987年黨的十三大報告明確提出行政管理法制化的發(fā)展思路后，先后制定通過的行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法，以及新近修改的立法法，不斷將依法行政的理念訴諸法治實踐，法制政府逐步為法治政府所替代，從制度到理念的法治認(rèn)識逐步滲透到行政行為的每一環(huán)節(jié)，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里的理念得以踐行。在司法領(lǐng)域，保證司法公正、提高司法公信力一直是司法改革不斷追求的目標(biāo)。法院不僅在審級、管轄、證據(jù)、訴訟等領(lǐng)域取得長期的制度性經(jīng)驗，而且在法官隊伍建設(shè)上獲得迅速發(fā)展。十八屆四中全會提出的領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法記錄制度、司法人員辦案終身負(fù)責(zé)制度、司法公開制度、加強人權(quán)司法保障制度、以審判為核心的訴訟改革制度等，都圍繞著有效推進司法公正這一核心目標(biāo)，展開司法管理體制和司法權(quán)力運行機制方面的深入改革，通過進一步規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。十九大以來，全國范圍內(nèi)的監(jiān)察體制改革，《中華人民共和國監(jiān)察法》頒布，依法組建各級監(jiān)察委員會，實現(xiàn)對公權(quán)力的全覆蓋，創(chuàng)新權(quán)力監(jiān)督體制，進一步加強對公權(quán)力運行的監(jiān)督制約。隨著法治建設(shè)各個環(huán)節(jié)的不斷完善，全民法治意識也得到大幅度提高。

中國40年的法治建設(shè)進程，體現(xiàn)出與西方法治發(fā)展歷程不一樣的特點，也使法治概念在中國擁有了不同于西方法治的豐富內(nèi)涵。

二、作為改革產(chǎn)物的法治建設(shè)

在中國法治建設(shè)實踐進程中，政府推動是中國法治發(fā)展的主要動力來源，法治發(fā)展是改革開放的產(chǎn)物。

中國法治建設(shè)進程是政府主導(dǎo)下的發(fā)展過程?？v觀中國40年的法治發(fā)展過程，一個很明顯的特征是，法治建設(shè)的直接動力并非是社會因經(jīng)濟發(fā)展達到了一定程度、內(nèi)在地需要一定的法律制度支撐而帶動法治發(fā)展，而是因政府倡導(dǎo)并通過強有力的政策推動而發(fā)展，政府是這一過程的主導(dǎo)者，法治發(fā)展的直接動力是政府的人為推進。政府在法治建設(shè)進程中的主導(dǎo)推動作用主要體現(xiàn)在法治觀念的啟蒙、法治發(fā)展路徑的總體設(shè)計和法治建設(shè)進程的具體保障等三個方面。①參見蔣立山：《中國法制現(xiàn)代化建設(shè)特征分析》，《中外法學(xué)》1995年第4期。

在法治觀念的啟蒙方面，政府借助持續(xù)不斷的普法工作，在深刻反省和批判傳統(tǒng)人治觀念、權(quán)力觀念的基礎(chǔ)上，實施大規(guī)模的、全民性的法律知識傳播和法治觀念啟蒙教育活動。自1986年開始，我國在全體公民中開展普及法律知識的宣傳教育活動，以五年為一個周期，至2015年已實施了6個“五年普法”規(guī)劃，目前正處于第7個“五年普法”過程中。從最初的著重法律知識普及到現(xiàn)今積極增強公民權(quán)利意識；從最初的公民守法教育到現(xiàn)在的“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”官員法治意識教育，全民法治觀念正逐步養(yǎng)成。在法治建設(shè)發(fā)展路徑的總體設(shè)計方面，官方的頂層設(shè)計為中國法治建設(shè)發(fā)揮著整體規(guī)劃的作用。從1978年黨的十一屆三中全會提出加強社會主義法制建設(shè)的決定起，經(jīng)黨的歷屆代表大會，到2014年黨的十八屆四中全會專題討論依法治國問題，明確提出全面推進依法治國的具體路線圖，十九大進一步確認(rèn)全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，中國法治建設(shè)的每一個階段都是在黨的宏觀決策、國家自上而下的領(lǐng)導(dǎo)和推動下得以發(fā)展的。在法治建設(shè)進程的具體保障方面，官方力量是法治建設(shè)目標(biāo)逐步推進的主要保障。為逐步實現(xiàn)法治建設(shè)中不同階段的頂層設(shè)計目標(biāo)，國家自1981年開始制定立法規(guī)劃，包括1982年至1986年的經(jīng)濟立法規(guī)劃、“七五”立法規(guī)劃、“八五”立法規(guī)劃，以及1994年八屆全國人大常委會開始的五年立法規(guī)劃，至十二屆全國人大已有5個“五年立法”規(guī)劃，為中國法治建設(shè)提供了基礎(chǔ)性的制度保障。其他諸如司法人員隊伍的迅速擴大，政府法制建設(shè)的不斷擴大與增強，法律監(jiān)督機制的不斷充實與完善，都在不同層面為中國法治建設(shè)提供了具體的保障。

中國法治建設(shè)進程之所以體現(xiàn)出這么明顯的政府主導(dǎo)下的人為推進特征，主要原因在于中國法治建設(shè)的啟動因素源于政府努力，而不是基于中國社會內(nèi)部自我發(fā)展的需要。中國法治建設(shè)是國家在面對外部國際競爭，為實現(xiàn)經(jīng)濟趕超、富民強國而采取的社會現(xiàn)代化運動的一個組成部分，是國家面對外部壓力作出的一種積極回應(yīng)。②同注 ①。

中國法治建設(shè)是改革開放和經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，每一階段的發(fā)展與完善都是在不斷的改革過程中完成的。有學(xué)者通過考察我國法治建設(shè)得以發(fā)展的文化背景及社會倫理條件，指出“當(dāng)代中國的法治建設(shè)完全是撥亂反正和改革開放的產(chǎn)物”③蔣先福：《法治的文化倫理基礎(chǔ)及其構(gòu)建》，《法律科學(xué)》1997年第6期。。黨的十一屆三中全會作出加強社會主義法制建設(shè)的決定，不僅在制度層面是對十年動亂時期執(zhí)行的極左路線的否定，而且在思想認(rèn)識層面也是一輪新的意識形態(tài)反思。此后很長一段時間內(nèi)，國家對社會主義法制的高度重視，包括政治上不斷完善社會主義民主制度、經(jīng)濟上逐步建立社會主義市場經(jīng)濟秩序，都是對過去高度集中的政治經(jīng)濟體制的揚棄。文革期間被破壞的各項法律制度和法律秩序，都逐漸被恢復(fù)重建，思想認(rèn)識也從之前“踢開黨委鬧革命”“砸爛公檢法”的法律虛無主義，走向依靠法制治理國家的法律工具主義。為了有效實施人民民主制度，必須加強法制建設(shè)，依靠民主的制度化、法制化，使其具有長期的穩(wěn)定性與權(quán)威性。法制是應(yīng)對政治和社會危機、保障社會主義民主、維護社會主義經(jīng)濟秩序的有效工具。

之后40年的中國法治建設(shè)，基本是圍繞經(jīng)濟建設(shè)這一中心工作展開，而且一直與改革關(guān)聯(lián)在一起的。20世紀(jì)80年代末至21世紀(jì)初期，計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，國家生活重心從社會重建轉(zhuǎn)向經(jīng)濟發(fā)展。法治建設(shè)繼續(xù)秉持工具主義的思想認(rèn)識方向，在“為經(jīng)濟建設(shè)保駕護航”的大旗下，構(gòu)建市場經(jīng)濟需要的法律制度體系，法治建設(shè)為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。初期因推動經(jīng)濟發(fā)展的需要，在中央與地方之間建立權(quán)力分工體制，奠定法治與憲政的基礎(chǔ)；其后為推動國家政權(quán)的正規(guī)化運作，建立系統(tǒng)的國家機構(gòu)及其權(quán)力運行機制的法律框架；后來市場化的經(jīng)濟體制改革培育了市場主體和市民社會，它們與國家機構(gòu)之間關(guān)系的沖突與協(xié)調(diào)成為中國法治建設(shè)進一步發(fā)展完善的動力基礎(chǔ)。①參見葛洪義：《法治建設(shè)的中國道路——自地方法制視角的觀察》，《中國法學(xué)》2010年第2期。經(jīng)濟體制改革推動法治發(fā)展，最典型的體現(xiàn)就是憲法的修改?，F(xiàn)行的1982年憲法已完成5次修改，前幾次修改無不是圍繞著經(jīng)濟體制的改革展開的。1982年憲法確立了社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本目標(biāo)，1988年的修正案確立了私營經(jīng)濟在社會主義公有制下的合法地位，確認(rèn)了土地使用權(quán)的依法轉(zhuǎn)讓資格；1993年的修正案正式確認(rèn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的法律地位，確認(rèn)了社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展方向；1999年的修正案進一步確認(rèn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，明確了非公有制經(jīng)濟作為社會主義市場經(jīng)濟重要組成部分的法律地位，同時將依法治國，建設(shè)社會主義法治國家作為我國法治建設(shè)的目標(biāo)寫入憲法；2004年的修正案適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，加大對公民合法私有財產(chǎn)的保護力度，放寬政府對非公有制經(jīng)濟發(fā)展的約束程度，人權(quán)保障條款入憲。國家根本大法的歷次修改，明顯是以經(jīng)濟改革的需要為基本思路依次展開的，在一步步加大市場主體權(quán)利保護力度的同時，一點點收緊國家機構(gòu)在經(jīng)濟活動中的權(quán)力范圍。

這一時期的中國法治建設(shè)，不僅在制度規(guī)定上不斷改革進步，也在思想認(rèn)識上逐步發(fā)生變化。從1997年黨的十五大提出依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)，直至2014年黨的十八屆四中全會首次專題討論依法治國問題，我們不僅完成了從法律工具主義到法治主義的思想認(rèn)識飛躍，法治不再僅僅是實現(xiàn)統(tǒng)治穩(wěn)定的一種工具，而是整個社會的一種生活方式；而且實現(xiàn)了從最初宣言性的提出依法治國理論到具體描述依法治國路線圖的轉(zhuǎn)變，法治從政治宣言轉(zhuǎn)化為具體制度，切實用來規(guī)范政府權(quán)力的運行，保障公民權(quán)利的行使。更重要的是，2017年黨的十九大明確提出全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，將全面依法治國視為中國特色社會主義的有機組成部分。

無論是法律制度的變革，還是法治思想的變化，大體都是在體制改革、經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上逐步完成的，中國的法治建設(shè)是改革開放事業(yè)的重要組成部分。因而，中國的法治建設(shè)進程不會完全依據(jù)理性建構(gòu)，更多的是依靠經(jīng)驗探索在不斷改革中完善發(fā)展。在這一過程中，出于整體利益的考慮，政府一直在法治建設(shè)過程中占據(jù)主導(dǎo)地位，體現(xiàn)出與西方法治進程不一樣的特點，②參見錢大軍：《當(dāng)代中國法律體系構(gòu)建模式之探究》，《法商研究》2015年第2期。也決定了中國當(dāng)前歷史條件下的法治概念，擁有與西方法治概念不一樣的特點：中國法治建設(shè)源于改革又超越了改革，并最終引領(lǐng)改革方向，調(diào)控改革力度。

三、法治與改革的沖突與協(xié)調(diào)

盡管中國的法治建設(shè)進程在事實上一直與改革同步推進，隨著改革逐步深入，法治建設(shè)也逐步完善，當(dāng)改革進入深水區(qū)攻堅戰(zhàn)時，法治建設(shè)也進入全面深入推進時期。但是，人們關(guān)于法治與改革關(guān)系的認(rèn)識卻并不是那么清晰，認(rèn)為兩者沖突的有之，堅持兩者一致的也有之。

法治與改革在一定意義上是彼此沖突的。堅持這一立場的人認(rèn)為，法律的主要功能在于建立和保持一種大體可以確定的預(yù)期，以使人們能夠展開相互的交往行為，法律及其他一些社會規(guī)則如道德、習(xí)慣等，在許多社會領(lǐng)域起到維護關(guān)系確定和秩序穩(wěn)定的作用。①參見蘇力：《變法，法治建設(shè)及其本土資源》，《中外法學(xué)》1995年第5期。依照龐德的說法，19世紀(jì)以后，法律已經(jīng)成為調(diào)整社會關(guān)系的最主要的工具，法律對于維護人們對生活的確定性預(yù)期起到其他社會規(guī)則無法取代的作用。法律的經(jīng)常變化與朝令夕改，會使人們無所適從，加大生活成本，削弱公眾對法律的信心。就此而言，法治與改革之間的沖突主要表現(xiàn)在思維方式上的不同：法律是社會中的保守力量，它強調(diào)對現(xiàn)有制度和秩序的維護或固守；改革的本質(zhì)是變化、創(chuàng)新、試錯，最主要的特征是改變現(xiàn)有法律制度，打破現(xiàn)有社會秩序。②參見陳金釗：《法治與改革思維的沖突及消解》，《南京師大學(xué)報( 社會科學(xué)版)》2014年第3期。一個堅持固守制度，一個主張打破制度，法治與改革的思維差異帶來兩者之間的矛盾與沖突：傾向于改革的人認(rèn)為，法治會妨礙改革的推進；執(zhí)著于法治的人認(rèn)為，改革是對法治的破壞?！案母锉尘跋碌姆ㄖ?，會在一定程度上受到改革的沖擊。因為法治的核心意義就是規(guī)則的治理，就是秩序，就是穩(wěn)定性、可預(yù)期性。但是，因為改革，規(guī)則發(fā)生了改變，整個社會的可預(yù)期性難免會降低。法律本身的穩(wěn)定性、權(quán)威性也會受到損害?！雹塾髦校骸陡母镏械姆ㄖ闻c法治下的改革》，《北京日報》2014年 6月30日。

法治與改革之間的矛盾，在改革開放初期已被提及，鄧小平提出的“改革開放與法制建設(shè)兩手抓，兩手都要硬”的思想，為正確處理法治與改革之間的關(guān)系提供了基本的方向。我們既要堅持改革開放，迅速提高人們的物質(zhì)生活水平，增強國家實力，也不能忽視法制建設(shè)的必要性，十年動亂的法律虛無主義帶給中國的傷痛是任何時候都不應(yīng)該忘記的。在20世紀(jì)70年代末至今40年的發(fā)展過程中，改革先行法治附隨的發(fā)展策略，為中國的改革事業(yè)和法治建設(shè)都帶來了世界矚目的成績。但是，我們?yōu)檫@一發(fā)展策略付出的代價也是無法忽略的。為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)，為改革開放保駕護航，法律一直被定位于一種配合改革開放政策的工具，服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)和社會轉(zhuǎn)型的階段性目標(biāo)需要，法治建設(shè)過程犧牲掉了法律的內(nèi)在邏輯和發(fā)展規(guī)律。④參見侯欣一：《走向民主與法治的國度——改革開放以來的中國法治建設(shè)》，《前進論壇》2011年第3期。由此形成的結(jié)果就是，國家經(jīng)濟實力大幅增強，而法律在人們心目中的地位卻依舊是經(jīng)濟建設(shè)的附庸，始終無法凝聚成為具有權(quán)威地位的社會信用體系。

當(dāng)前中國的實際情況是，我們既需要改革，也需要法治。沒有改革，現(xiàn)階段存在的各種社會矛盾無法有效化解；沒有法治，現(xiàn)有社會秩序難以維持。改革與法治需要同步展開，缺少任何一方，要么使社會發(fā)展停滯不前，要么使社會秩序陷入混亂。但以前實行的改革先行法治附隨的發(fā)展策略又無法繼續(xù)維持。隨著改革進入深水區(qū)攻堅戰(zhàn)的階段，因改革而產(chǎn)生的既得利益受到?jīng)_擊，既得利益者們開始扯起“法治”的大旗，以法治的名義捍衛(wèi)現(xiàn)狀，不愿看到進一步的改革。必須重新審視法治與改革，準(zhǔn)確定位二者的主次關(guān)系，才能合理處置它們之間的矛盾對立狀態(tài)。

法治與改革在本質(zhì)上并不沖突。陳金釗教授深刻檢討了把法治與改革本質(zhì)對立起來的立場中存在的錯誤認(rèn)識。⑤參見陳金釗：《“法治改革觀”及其意義——十八大以來法治思維的重大變化》，《法學(xué)評論》2014年第6期。首先，在邏輯上把法律混同于法治，是導(dǎo)致法治與改革思維對立的重要原因。法治包括法律，但又不同于法律。用法律指導(dǎo)改革確實存在問題，因為改革的本意就是突破現(xiàn)有法律制度，大的改革會涉及修改憲法，小的改革會涉及修改法律。法律一方面是改革突破的對象，一方面又以其作為改革的指導(dǎo)，不僅存在邏輯上的困難，而且事實上也是行不通的。在這個意義上，改革與現(xiàn)有法律規(guī)定存在一定的沖突與矛盾。但是，法治的內(nèi)涵遠(yuǎn)大于法律，法律不能指導(dǎo)改革，并不意味著也不能用法治指導(dǎo)改革。其次，把法治的內(nèi)涵僅界定為現(xiàn)有法律規(guī)則，會導(dǎo)致對法治的僵化理解。法治是一項規(guī)則治理的事業(yè)，不僅包括法律規(guī)則，而且包括法治理念、法律思維、法律方法等多個層面的內(nèi)容?，F(xiàn)有法律規(guī)則，尤其是其中的實體性規(guī)則，是改革的主要對象，涉及修改法律的一般性改革，主要修改的內(nèi)容就是法律中的實體性規(guī)則。法治概念中的法治理念、法律思維等其他內(nèi)容，基本都是固化的模式，一般不會受改革的影響。用法治指導(dǎo)改革，主要指的是以法治理念引領(lǐng)改革方向，用法治思維方式衡量改革模式。僅涉及法律規(guī)則意義上的法治，無法承擔(dān)指導(dǎo)改革的重任。再次，西方法治現(xiàn)代化的經(jīng)驗雖可以借鑒，但不能照搬。西方社會的法治現(xiàn)代化程度，因其幾百年的歷史積累，思維理念、制度體系、運作機制都比較成熟，司法操作技術(shù)也日臻完善，更能有效協(xié)調(diào)法律制度的穩(wěn)定與社會不斷發(fā)展創(chuàng)新之間的緊張關(guān)系，社會變革一般難以波及法律制度的穩(wěn)定性，法律權(quán)威就是法治權(quán)威的象征。若簡單地以西方法治模式理解中國法律與社會之間的關(guān)系，當(dāng)我們看到法律與改革之間的對立關(guān)系時，便誤以為法治與改革也是對立的，要改革就無法維護法治的穩(wěn)定，要法治就不能容忍改革的推進。在當(dāng)下中國，法律在現(xiàn)實生活中尚不具有崇高地位，但這并不能弱化法治在中國未來發(fā)展中的引領(lǐng)價值。法治的宏觀指導(dǎo)價值，遠(yuǎn)大于法律在現(xiàn)實生活中發(fā)揮的實際作用，因法律權(quán)威低下而否定法治的價值，在邏輯上并不通順。由上可見，當(dāng)我們把法治與法律兩個不同層面的概念大體區(qū)分開來時，像法治反對改革、法治難以指導(dǎo)改革這樣的憂慮，就不具有太多需要討論的價值了。

在當(dāng)下中國，法治與改革擁有共同的歷史使命，二者都力求通過對當(dāng)前社會矛盾的化解，實現(xiàn)公平正義。說法治的歷史使命是化解社會矛盾、追求公平正義，比較容易理解和接受。法治理念中的公平、正義等價值是人類社會永恒的追求，制定法律是為公平合理的分配社會資源，為其謀劃一個穩(wěn)定、明確的方案；執(zhí)行與實施法律是按照法律中所凝聚的公平分配方案解決矛盾，調(diào)整人們之間的具體的利益關(guān)系。而對于改革，從表面上看，它所追求的效率目標(biāo)似乎與化解社會矛盾、追求公平正義之間沒有什么關(guān)聯(lián)。但從長遠(yuǎn)來看，社會效率的提高，能夠積累更多社會財富，充分提高人民的物質(zhì)生活條件，有利于妥善解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這一根本性社會矛盾的有效緩解，能夠避免絕大多數(shù)的一般性社會矛盾激化；同時，社會財富的大幅增加，也使我們有可能在諸多利益分配方案中進行合理選擇。早先一窮二白的絕對平均主義并非社會主義中國所需要的公平正義，真正的社會主義公平正義應(yīng)是在物質(zhì)財富高度發(fā)達基礎(chǔ)的合理差別對待。在這個意義上，改革的深層次目標(biāo)也是公平合理地處理人們之間的利益關(guān)系。就此而言，有學(xué)者認(rèn)為法治與改革的共同目標(biāo)之一是避免革命的爆發(fā)是非常有道理的。①參見陳金釗：《如何理解法治與改革的關(guān)系?》，《蘇州大學(xué)學(xué)報》2014年第2期。法治的目標(biāo)是化解一般意義上的社會矛盾，改革的目標(biāo)是緩解深層次的、體制上的社會矛盾，它們的方向是一致的，都在努力避免社會矛盾的積累、激化，乃至爆發(fā)革命。因而，從長遠(yuǎn)來看，法治與改革都在為當(dāng)前社會秩序的穩(wěn)定存在和有序發(fā)展而努力。二者在目標(biāo)追求上的一致性，為法治與改革的共存提供了一個方面的合理性基礎(chǔ)。

法治所具有的靈活性，為法治與改革的共存提供了另一方面的合理性基礎(chǔ)。法治確實要捍衛(wèi)法律規(guī)則的權(quán)威和法律秩序的穩(wěn)定，但它的含義并不僅限于固守現(xiàn)有法律，法治也具有適應(yīng)社會發(fā)展需要而變革的靈活性。②參見陳金釗：《“法治改革觀”及其意義——十八大以來法治思維的重大變化》，《法學(xué)評論》2014年第6期。法律制定完成后，它所展現(xiàn)出來的穩(wěn)定性對于維護現(xiàn)有秩序而言是一種有益的價值，但對于社會的發(fā)展變化而言，這種穩(wěn)定又可能是一種消極的價值，不能合理處置社會不斷涌現(xiàn)的新生問題，法律就會僵化。而法治概念中所包含的宏觀的法治理念與法治思維、微觀的法律方法，會為法律對社會發(fā)展的適應(yīng)提供方向上的引導(dǎo)和技術(shù)上的支撐。從這一點上看，為適應(yīng)社會發(fā)展的需要，法治允許法律不斷優(yōu)化自身、有序發(fā)展，法治內(nèi)在地包含改革因素，包含不斷創(chuàng)新發(fā)展的因素，法治絕不意味著機械、刻板的死守僵化的法律而不知變化。反過來講，中國最大幅度的改革就是從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，而市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟，它需要法律規(guī)則調(diào)控下的市場要素發(fā)揮主要的資源配置功能，市場離不開法律，更離不開法治。事實上，縱向考察中國法治建設(shè)進程，從法制到法治的變化，基本是隨著經(jīng)濟體制改革的一步步深入、一點點成熟而不斷展開的。改革先行法治附隨，法治為經(jīng)濟發(fā)展保駕護航，正說明了改革需要法律，改革離不開法治。法治與改革能夠相互兼容，人們通常所講的法治與改革之間的沖突，只是一種表面現(xiàn)象，與改革沖突的并不是法治，更多的是具體的法律規(guī)定。

法治與改革兼容共存的必要性和可能性都存在，而且二者在事實上的共時存在不可避免。二者主次關(guān)系的安置若繼續(xù)延續(xù)過去近40年堅持的改革優(yōu)先法治附隨策略，貧富鴻溝過大以及由此衍生出來的其他如公共權(quán)力腐敗日益頻發(fā)、公民權(quán)利得不到有效救濟、群體性事件時有發(fā)生等社會矛盾將會延續(xù)，難以得到有效控制和緩解，甚至有進一步惡化的可能，嚴(yán)重到一定程度時必會影響社會秩序的穩(wěn)定。轉(zhuǎn)型社會中的中國已經(jīng)進入到一個社會矛盾多發(fā)的時期，原有的發(fā)展策略已無法有效應(yīng)對當(dāng)前社會涌現(xiàn)的各種問題。那么，轉(zhuǎn)換思路，以法治引領(lǐng)改革，法治優(yōu)先改革附隨，便成為執(zhí)政黨執(zhí)政策略的優(yōu)先選擇。

四、在改革過程中不斷完善的法治概念

自加強社會主義法制建設(shè)的決定做出起至今40年期間，法治在中國政治生活中的作用大體經(jīng)歷了從工具性概念向價值性概念的轉(zhuǎn)變，法治與改革的關(guān)系亦從法治是改革的保障措施向法治是改革的引領(lǐng)方向的轉(zhuǎn)變。這些改變的發(fā)生，自有來自經(jīng)濟條件的變化、社會體制的變革、政治時局的轉(zhuǎn)換等因素的影響，但從理論分析的角度看，其中也有人們關(guān)于法治概念在認(rèn)識上存在諸多差異的原因。

中國法治建設(shè)的早期階段，法治主要是指法律體系的重建與完善。20世紀(jì)70年代末做出加強社會主義法制建設(shè)的決定時，面臨的社會現(xiàn)狀是法律制度和法律機構(gòu)在文革時期基本被洗劫一空，法律秩序蕩然無存。當(dāng)時首要的任務(wù)是重建法律制度和社會秩序，恢復(fù)社會生產(chǎn)，法制首先是被當(dāng)做應(yīng)對社會危機、重建社會秩序的有效工具而存在。其后整個社會體制從計劃轉(zhuǎn)向市場，雖然法律承擔(dān)的社會保障任務(wù)有所變化，要為經(jīng)濟發(fā)展保駕護航，但其工具屬性定位基本未變。大體到1997年法治一詞正式進入黨的綱領(lǐng)性文件之前，這一段時間若被看作是中國法治建設(shè)的早期階段，那么，這一時期法治的基本含義就是法律體系的重建與完善。彼時整個社會的重心是發(fā)展經(jīng)濟，激發(fā)生產(chǎn)活力的主要手段是改革舊體制、解放生產(chǎn)力，法治建設(shè)的根本任務(wù)就是為改革后社會體制的存在與運行提供法律制度上的保障，構(gòu)建市場經(jīng)濟需要的法律制度體系。改革是經(jīng)濟發(fā)展的依靠手段，法律又是改革持續(xù)推進的保障工具。改革只需考慮經(jīng)濟發(fā)展的需要，而無需慮及法律上的要求，衡量改革效果的標(biāo)準(zhǔn)就是經(jīng)濟運轉(zhuǎn)是否有效。

人們關(guān)于法治內(nèi)涵的認(rèn)識，隨著社會條件的改善，逐步發(fā)生改變。改革開放逐步深入，人們物質(zhì)文化生活水平得到有效提高，中國法律體系建設(shè)也逐步完善。2011年伊始，時任全國人大常委會委員長吳邦國宣布，中國特色社會主義法律體系基本形成。從無法可依到有法可依的歷史性轉(zhuǎn)變，表明中國的法制化建設(shè)初見成效。相對于法制建設(shè)而言，法治建設(shè)有著更為豐富的內(nèi)涵要求。法治建設(shè)不僅在形式上要求法律體系相對完整，而且要求形式完整的法律體系在內(nèi)容上逐步朝向能夠充分反映自由、平等、公平、正義、民主、秩序、人權(quán)、文明等基本價值的方向前進，同時要求建立完善的法律運行機制，體現(xiàn)人民主權(quán)、法律至上、保障人權(quán)、權(quán)力制約等基本的法治原則。1997年黨的十五大首次提出依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)，標(biāo)志著國家層面的認(rèn)識從法制工具主義向法治價值主義立場的轉(zhuǎn)變。其后經(jīng)歷黨的十六大、十七大、十八大、十九大，不斷重申全面推進依法治國的重要性，進一步豐富和發(fā)展了社會主義法治的內(nèi)涵，同時也在不斷重新勾勒著法治與改革的合理關(guān)系。

法治概念所蘊含的豐富價值內(nèi)涵，能夠有效發(fā)揮引領(lǐng)改革方向的作用。習(xí)近平在2013年2月25日中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時指出，要全面推進科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，不斷開創(chuàng)依法治國新局面。從價值層面上來看，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法是一種理想的法治實施狀態(tài)，法治國家、法治政府、法治社會是一種理想意義上的法治建設(shè)目標(biāo)，而依法治國、依法執(zhí)政、依法行政則是實現(xiàn)法治實施狀態(tài)和法治建設(shè)目標(biāo)的手段。這些描述，既在價值意義上明確了轉(zhuǎn)型中國的法治發(fā)展目標(biāo)，又在工具意義上限定了實現(xiàn)這一目標(biāo)的過程、方式、方法必須合法。法治概念中豐富的價值內(nèi)涵以及原則性要求，能夠有效引領(lǐng)并合理規(guī)范中國改革的性質(zhì)、方向、目標(biāo)、底線、邊界、方式等，指導(dǎo)人們在改革過程中確定哪些合法權(quán)益是可以依法爭取的、哪些法定義務(wù)是需要自覺承擔(dān)的，避免違法獲取不當(dāng)利益，為凝聚改革共識提供指引。①參見李林：《怎樣以法治凝聚改革共識》，《北京日報》2013年3月11日。習(xí)近平在2014 年2月28日主持召開全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上再次著重強調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。要高度重視運用法治思維和法治方式在整個改革過程中的重要作用，發(fā)揮法治對改革的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革。這一表述非常清晰地界定了法治與改革之間的關(guān)系——法治引領(lǐng)改革，也就是在總體發(fā)展方式上堅持法治優(yōu)先改革隨附的策略，法治引領(lǐng)改革的方向，改革保障法治目標(biāo)的實現(xiàn)。法治不僅在大的方向上能夠引領(lǐng)改革不走錯路、少走彎路，而且能夠在具體行為上將改革內(nèi)容規(guī)范在合法的范圍內(nèi)。法律中的平等、公正、合法、程序、權(quán)利、義務(wù)、權(quán)力等概念，都有非常明確而具體的含義，改革中涉及重大社會利益調(diào)整時，人們可以通過合法程序表達正當(dāng)利益訴求。各項改革措施都應(yīng)圍繞著法治中國這一戰(zhàn)略目標(biāo)進行設(shè)計，在法治框架下求同存異，減小改革過程中的利益分歧。這意味著法治改革觀的初步形成。②參見陳金釗：《“法治改革觀”及其意義——十八大以來法治思維的重大變化》，《法學(xué)評論》2014年第6期。法治改革觀是法治與改革的有益結(jié)合，一方面通過實體法治中的分配正義凝聚改革共識，在制定利益分配機制時堅持自由、公正，以及合理的差別對待原則，對利益做出合法、公正、公平、合理的分配和處置；另一方面通過程序法治，建立公平的“游戲規(guī)則”，如“民主公平參與、充分陳述意見、平等討論協(xié)商、少數(shù)服從多數(shù)、無記名投票表決、公開透明監(jiān)督等等，把利益的沖突或者失衡控制在公平正義的范圍內(nèi)，使多元利益的結(jié)構(gòu)實現(xiàn)有序化”③李林：《怎樣以法治凝聚改革共識》，《北京日報》2013年3月11日。。在深化改革中，不斷拓展法治概念的內(nèi)涵與外延，在改革中發(fā)展法治，應(yīng)是中國特色社會主義法治建設(shè)不斷追求的目標(biāo)。④參見陳金釗：《在深化改革中拓展法治——統(tǒng)合意義上的“法治改革”論》，載《法律科學(xué)》2017年第5期。

在一定意義上，人們關(guān)于法治內(nèi)涵的不同解讀，決定了對法治與改革之間關(guān)系的安置。法治本身是一個含義豐富的概念，在不同的歷史時期，基于社會條件和自身認(rèn)識能力的制約，人們會賦予法治概念以不同的內(nèi)涵。若把法治單純地作為嚴(yán)格依法行事的標(biāo)準(zhǔn)，法治只能是一個工具性概念；若把其與民主政治、限權(quán)政府等基本政治原則相聯(lián)系時，它又成為一個理想的政治生活模式，具有目標(biāo)價值屬性。法治是一個綜合性概念，是多方面規(guī)定的統(tǒng)一。理論上對法治概念的探討，是一種實踐理性行為，要求理論研究指導(dǎo)法治建設(shè)實踐，在法治建設(shè)實踐中探討理論發(fā)展，僅將法治局限于法律自身范圍之內(nèi)予以討論，無益于對中國法治建設(shè)實踐過程的合理理解。①參見潘佳銘：《法治概念的性質(zhì)探析》，《西南師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2005年第1期。姚建宗教授曾言，“法治是由眾多的點、線和面所構(gòu)成的一個有機體系，它的生成與發(fā)展更是涉及到人的日常生活的各個方面和社會活動的各個領(lǐng)域……簡單地從某一個角度、某一個方面來看待法治是無法真正認(rèn)識法治的，在實踐和理論上對法治的化簡與提純并不妥當(dāng)?！雹谝ㄗ冢骸斗ㄖ蔚纳鷳B(tài)環(huán)境》，山東人民出版社2003年版，第14頁。因而，在法治與改革關(guān)系的理解中，必須將其放在整個社會的轉(zhuǎn)型過程中去理解考察，看到法治既能適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型需要、又能保障改革持續(xù)發(fā)展的優(yōu)勢條件，才能更好理解把改革納入法治軌道的合理性。以法治保障改革力度在可控制的范圍內(nèi)，推動整個國家朝向法治中國的目標(biāo)前進。

五、結(jié) 語

單純就西方意義上的法治概念來講，法治也是確定與靈活、穩(wěn)定與變革的矛盾結(jié)合體。法律本身既要維護現(xiàn)有秩序，又要追求公平正義的理想狀態(tài)，它既需要穩(wěn)定又需要變革。“一方面，法治表示對法律的確定性和穩(wěn)定性的需求，以便人們得以相應(yīng)地規(guī)劃和組織他們的安排；但是，另一方面，法治又強調(diào)需要法律保有某種靈活性并且能夠讓自身適應(yīng)公共觀念的變化?！雹巯挠粒骸斗ㄖ问鞘裁础獪Y源、規(guī)誡與價值》，《中國社會科學(xué)》1999年第4期。這是西方法律傳統(tǒng)中的固有矛盾，恰恰是這一矛盾關(guān)系，也就是人們在不同時期對正義的追求與既有秩序之間的緊張關(guān)系，為法治的發(fā)展提供了動力。這種矛盾對立關(guān)系又豈能單獨存在于西方法治傳統(tǒng)中，中國當(dāng)下法治概念中，尤其深刻地體現(xiàn)著秩序與變革之間的矛盾關(guān)系。就此而言，這一矛盾關(guān)系，與其說是法治與改革之間的沖突，不如說法治概念內(nèi)在的一種固有特征。所以，當(dāng)我們意識到法治與改革在這一層面的同一關(guān)系后，就不必為二者的共存而感到憂慮，不必?fù)?dān)心改革會破壞法治，也不必?fù)?dān)心法治窒息改革，更不必?fù)?dān)心所謂的“改革的法治陷阱”，那不過是既得利益者從維護自身利益出發(fā)，舉著維護法律安定的大旗，反對改革變法的一種借口。波斯納曾指出，法治首先是指法律通過法定程序所起到的管理社會秩序的功能，借助這些程序，相關(guān)結(jié)果更容易被預(yù)測；其次，在維護法律秩序穩(wěn)定的意義上來看，法治是一種“公共的善”，能夠確保社會秩序不會突然發(fā)生大規(guī)模變化，能夠為人們提供長期、穩(wěn)定的預(yù)期。④同注③。法律有別于政治的這一特征，足以保證其與改革的結(jié)合能夠更為有效地推動改革，并將改革的幅度調(diào)控在可控的合法范圍內(nèi)。相對于法治而言，改革必須退居附隨的位置，因為改革始終只能是一種工具或手段，無法承載價值性的內(nèi)涵；法治則可以在發(fā)揮工具性功能的同時，承載人們關(guān)于未來生活的目標(biāo)追求，擁有價值性內(nèi)涵。