□喬 柳

一、引言

在我國(guó)當(dāng)代社會(huì)中，行政事業(yè)單位作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)特殊組織，承擔(dān)著政策制定和組織與實(shí)施的重要職責(zé)，以提供各種社會(huì)服務(wù)為直接目的，財(cái)政撥款是其主要資金來(lái)源，可以說(shuō)，行政事業(yè)單位是中國(guó)社會(huì)發(fā)展走向的主導(dǎo)者。但是，和我國(guó)現(xiàn)有的上市公司和其他非營(yíng)利性組織等部門相比，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制情況卻相對(duì)落后，與其初始成立的目標(biāo)理念、肩負(fù)的社會(huì)重要職責(zé)有所違背，主要存在的問(wèn)題是單位工作分配不合理、分工不夠明確、工作效率低、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不明顯、貪污腐敗現(xiàn)象存在等。這些不良現(xiàn)象備受社會(huì)各界的普遍關(guān)注，有些甚至引發(fā)了人民群眾的不滿，加劇了社會(huì)矛盾的產(chǎn)生。因此，如何以較低的成本有效地提高行政事業(yè)單位管理水平，創(chuàng)新行政事業(yè)單位管理方式，增強(qiáng)事業(yè)單位的規(guī)章制度實(shí)施效率，提高單位的內(nèi)部控制質(zhì)量，已經(jīng)成為事業(yè)單位現(xiàn)存的一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題。而單位內(nèi)部員工是最熟悉單位內(nèi)部控制制度實(shí)施有效與否的人員，他們能否主動(dòng)扮演“吹哨者”，這在很大程度上影響了我國(guó)事業(yè)單位的內(nèi)部控制質(zhì)量。

二、文獻(xiàn)綜述

國(guó)內(nèi)外有很多學(xué)者也從不同角度對(duì)事業(yè)單位的內(nèi)部控制情況和改善措施等方面進(jìn)行了研究。Near JP,Miceli,MP（1985）談到吹哨者在有利益的保護(hù)下和利益的驅(qū)使下更容易誘發(fā)吹哨者的吹哨行為，良好的吹哨者保護(hù)措施可以使吹哨者將其獲取的信息充分揭發(fā)，但是他們還可以選擇利用掌握的內(nèi)部信息從其他渠道獲得利益。由此看來(lái)，利益在很大的程度上決定了吹哨者的吹哨意愿。王德敏（2010）在論文中提出并總結(jié)了事業(yè)單位存在的問(wèn)題，指出事業(yè)單位的內(nèi)控應(yīng)該從崗位設(shè)定、責(zé)任分配、業(yè)務(wù)操作規(guī)范等方面進(jìn)行精細(xì)化管理，成為了一部指導(dǎo)用書(shū)。宗文龍，魏紫，于長(zhǎng)春（2012）采取對(duì)某事業(yè)部門財(cái)務(wù)人員進(jìn)行單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀的問(wèn)卷調(diào)查，總結(jié)了組織部門內(nèi)部控制的問(wèn)題，員工的反映情況和工作狀態(tài)，進(jìn)一步提出解決對(duì)策等。唐曉玉（2013）在梳理了事業(yè)單位的內(nèi)控體系后，從組織單位的日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)入手，探究?jī)?nèi)部控制的制度設(shè)計(jì)、實(shí)施環(huán)節(jié)，深入發(fā)掘存在的問(wèn)題，針對(duì)性的給出建議。馬丹（2017）以中等職業(yè)學(xué)校為研究對(duì)象，從宏觀和微觀著手尋找中職院校內(nèi)部控制存在的問(wèn)題，基于問(wèn)題提出具體的方案設(shè)計(jì)。盡管對(duì)于事業(yè)單位的內(nèi)部控制質(zhì)量有很多學(xué)者有所研究，但都是拘泥于內(nèi)部控制的五要素上，本文以上市公司為類比，從吹哨者視角來(lái)優(yōu)化我國(guó)的內(nèi)部控制。喬慧，張曼，鄭風(fēng)田（2017）以消費(fèi)者注重的食品安全為課題，研究食品市場(chǎng)吹哨者的作用，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，吹哨者不僅降低控制成本和監(jiān)管成本，而且大大緩解了我國(guó)的食品安全問(wèn)題。欒甫貴，田麗媛（2017）研究發(fā)現(xiàn)：上市公司內(nèi)部工作人員能否主動(dòng)扮演吹哨者的角色，將在很大程度上保障我國(guó)信息披露的質(zhì)量，而且會(huì)降低公司的審計(jì)成本和代理成本，可見(jiàn)吹哨者的重要性。孟飛（2018）在研究英國(guó)的吹哨者權(quán)利保護(hù)大法《公共利益披露法》的基礎(chǔ)上，參考英國(guó)金融監(jiān)管部門構(gòu)建的吹哨者保護(hù)規(guī)定，指出其存在的意義，結(jié)合我國(guó)詳情，提出構(gòu)建我國(guó)金融監(jiān)管部門的吹哨者保護(hù)規(guī)則。

三、理論分析

事業(yè)單位是國(guó)家為了提供科教文衛(wèi)等社會(huì)服務(wù)而建立的社會(huì)公益性組織，其最顯著的特點(diǎn)是服務(wù)性非營(yíng)利性的組織。根據(jù)2012年財(cái)政部出臺(tái)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制定義的界定，它提出：“為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，通過(guò)構(gòu)建制度體系，執(zhí)行戰(zhàn)略和實(shí)施程序等，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防和控制?！?/p>

“吹哨者”一詞來(lái)源于英國(guó)警察的吹哨行為，在有罪案發(fā)生時(shí)，用于提醒公眾的注意。本文主要是指事業(yè)單位內(nèi)部有不良行為時(shí)，單位員工能予以揭發(fā)檢舉，使社會(huì)公眾了解，盡快采取措施，使事業(yè)單位及時(shí)改正。

當(dāng)前事業(yè)單位的內(nèi)部控制五要素為內(nèi)部控制整體環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、事實(shí)與控制、信息傳遞與反饋和監(jiān)督保障機(jī)制。結(jié)合現(xiàn)實(shí)是事業(yè)單位的特點(diǎn)，我們可以發(fā)現(xiàn)，事業(yè)單位的控制環(huán)境主要包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理層的直管能力、人事政策和單位文化氛圍等；風(fēng)險(xiǎn)分為整體風(fēng)險(xiǎn)和作業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。整體風(fēng)險(xiǎn)可能有內(nèi)部人員相互勾結(jié)，互相包庇的貪污風(fēng)險(xiǎn)，使用財(cái)產(chǎn)效率低，預(yù)算執(zhí)行不當(dāng)?shù)蕊L(fēng)險(xiǎn)。作業(yè)風(fēng)險(xiǎn)主要可能是具體業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)施不當(dāng)，涉及范圍狹窄，如權(quán)責(zé)分配不當(dāng)，執(zhí)行程序不規(guī)范等風(fēng)險(xiǎn)。事業(yè)單位的控制主要涉及預(yù)算控制、業(yè)務(wù)流程控制、財(cái)務(wù)系統(tǒng)控制、信息控制等。信息傳遞對(duì)于事業(yè)單位而言主要是及時(shí)有效，提高信息的有用性。監(jiān)督保障主要是上級(jí)部門和內(nèi)部管理人員的監(jiān)督檢查，沒(méi)有特定的時(shí)間和特定的規(guī)范。

事業(yè)單位不像我國(guó)上市公司每年都必須由審計(jì)師出具的審計(jì)報(bào)告，因此內(nèi)部人員的積極參與程度對(duì)我國(guó)事業(yè)單位的內(nèi)部控制質(zhì)量的提升有很好的促進(jìn)作用。首先，單位內(nèi)部人員熟知單位各項(xiàng)操作流程，了解本單位的內(nèi)部控制制度，在長(zhǎng)期的工作中，很清楚哪些制度或規(guī)范欠缺，存在漏洞。其次，內(nèi)部人員是最直接的人員，他們的參與程度和發(fā)言權(quán)是最真實(shí)有效的，也是能在第一時(shí)間告知內(nèi)控不足的人員，有利于及時(shí)糾正錯(cuò)誤，減少相應(yīng)的成本。因此，建立有效的吹哨者保護(hù)措施，不僅可以降低成本，也可以提升工作人員的工作積極性和參與程度，有助于事業(yè)單位的良好發(fā)展。

四、影響吹哨有效的因素

在單位沒(méi)有制定相應(yīng)的吹哨保護(hù)制度時(shí)，當(dāng)員工揭發(fā)檢舉單位存在的不法現(xiàn)象時(shí)，很容易受到處罰，輕則罰款、減薪，重則降職、被開(kāi)除，甚至?xí)淮驌魣?bào)復(fù)，因此作為一個(gè)理性的工作人員，在自己吹哨之前，往往會(huì)進(jìn)行抉擇，選擇有利于自己的理性行為，寧可做一個(gè)碌碌無(wú)為的小員工，也不會(huì)積極揭發(fā)，這樣對(duì)于事業(yè)單位很容易形成一種上級(jí)人員貪污腐敗，沒(méi)有真實(shí)作為，下級(jí)員工當(dāng)一天和尚撞一天鐘，一副事不關(guān)己高高掛起的姿態(tài)。因此，影響單位員工吹哨的因素有以下幾方面。

（一）物質(zhì)保障不到位，精神激勵(lì)欠缺

單位員工選擇在事業(yè)單位工作，一方面是由于事業(yè)單位屬于國(guó)家性質(zhì)的單位，有利于實(shí)現(xiàn)自己的政治理想和抱負(fù)，另一方面，大部分人很可能看中的是其工作體面，屬于鐵飯碗性質(zhì)的崗位，工作輕松，盡管工資不高，卻可以養(yǎng)家糊口。因此，單位員工會(huì)由于工作的來(lái)之不易，放棄吹哨，放棄揭發(fā)檢舉，一旦失去工作或降薪，將無(wú)法滿足自己的生活需要，如果物質(zhì)激勵(lì)比較豐厚，內(nèi)部人員就可以少一層生活顧慮。

物質(zhì)保障是基礎(chǔ)，精神激勵(lì)與物質(zhì)激勵(lì)同等重要。但實(shí)際上，一般單位的精神激勵(lì)并不到位。事業(yè)單位雖然有匿名信箱，用于群眾和員工反應(yīng)單位存在的不良現(xiàn)象，但現(xiàn)實(shí)中，其有效作用并不得以發(fā)揮。在員工揭發(fā)檢舉后如果遭遇失業(yè)，被迫下崗，如果有上層單位領(lǐng)導(dǎo)心存報(bào)復(fù)，自己的正義行為很可能被同行看作是內(nèi)鬼，遭遇非議，泄露本單位信息，在短時(shí)間內(nèi)很難找到各方面適宜的工作，心靈創(chuàng)傷更是難以彌補(bǔ)。

（二）員工責(zé)任意識(shí)淡薄，選擇性逃避自身責(zé)任

當(dāng)代社會(huì)，責(zé)任意識(shí)欠缺現(xiàn)象嚴(yán)重，事業(yè)單位作為政策的制定者，本應(yīng)該積極起好帶頭模范作用，但實(shí)際上貪于享受自己的現(xiàn)有條件，身上的重任并沒(méi)能充分意識(shí)到，盡管可能有意識(shí)到自己的責(zé)任，但身存的氛圍很有可能將自己的精力消耗殆盡。面對(duì)單位內(nèi)部存在的關(guān)鍵問(wèn)題，會(huì)有選擇性的逃避，避重就輕，不屬于自己范圍內(nèi)的任務(wù)，絕不參與，不提出自己的見(jiàn)解，即使是自己的責(zé)任，也會(huì)做出有利于自己的安排，而不是為了有效地解決事情。

（三）競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制存在不足，職務(wù)晉升、分配不合理

事業(yè)單位的崗位相對(duì)穩(wěn)定，在職人員少，提升空間也不足，大部分人員都抱有當(dāng)一天和尚撞一天鐘的想法，對(duì)于單位執(zhí)行程序規(guī)范存在的不足也當(dāng)睜眼瞎，不聞不問(wèn)，不管不顧，對(duì)于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層分配的事物懶懶散散，消磨時(shí)間，不去甄別任務(wù)的有效性、可行性和實(shí)用性，不能充分發(fā)揮自己的價(jià)值，恪盡職守，更不會(huì)惹事燒身，積極發(fā)現(xiàn)單位存在的漏洞，提出自己的見(jiàn)解。

這些問(wèn)題可能與晉升空間狹窄有關(guān)。事業(yè)單位的內(nèi)部在職人員少，工作任務(wù)主要是服務(wù)性和非營(yíng)利性的，人員表現(xiàn)的機(jī)會(huì)和用武之地欠缺，我國(guó)的人口基數(shù)大，工作人員法定退休年齡在55歲或60歲，現(xiàn)有的單位高層管理人員絕大數(shù)是70年代的人，均未達(dá)到退休年齡，職位尚未有空缺，因此晉升空間不充沛。事業(yè)單位招人采取筆試加面試的考核制度，以成績(jī)來(lái)分配工作崗位，可能存在考生的能力被錯(cuò)誤安排，不能發(fā)揮自己的才能。

五、優(yōu)化吹哨效力的對(duì)策

（一）不忘初心，堅(jiān)定信念

事業(yè)單位的本質(zhì)是服務(wù)性的組織，其最開(kāi)始的目標(biāo)是服務(wù)于國(guó)家和廣大群眾，有利于國(guó)家和社會(huì)的健康穩(wěn)定發(fā)展，基于此，事業(yè)單位應(yīng)時(shí)刻響應(yīng)黨的號(hào)召，執(zhí)行黨的決定，樹(shù)立為人民服務(wù)的信念，不忘初心，砥礪前行。在不斷實(shí)踐的過(guò)程中應(yīng)形成積極健康向上的組織文化，時(shí)時(shí)處處將人民的利益置于首位，發(fā)揮自身的光和熱，充分踐行服務(wù)意識(shí)。只有在這樣的氛圍中，公司員工才能擔(dān)當(dāng)起自己的責(zé)任和使命，面對(duì)不法行為，積極吹哨示意。

（二）優(yōu)化考核方式，人盡其才

選擇合適的考核方式是獲取人才的重要途徑，作為事業(yè)單位，對(duì)已有的考核方式，應(yīng)結(jié)合本單位的特點(diǎn)，對(duì)其進(jìn)行合理優(yōu)化，遵循適應(yīng)性，全面性，以及成本效益等原則，保障人才獲取的公平性。同時(shí)，加強(qiáng)人力資源管理，盡可能熟悉每位職工的特點(diǎn)，將他們置于合適的崗位，充分發(fā)揮每位人才的特點(diǎn)，更好地為本單位服務(wù)。

（三）合理競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化晉升機(jī)制，調(diào)動(dòng)積極性

在晉升路上，競(jìng)爭(zhēng)是不可避免的。但事業(yè)單位應(yīng)發(fā)揮自己的組織文化，使員工合理競(jìng)爭(zhēng)，公平競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)有合理競(jìng)爭(zhēng)和惡意競(jìng)爭(zhēng)，只有通過(guò)合理競(jìng)爭(zhēng)，才能使每位員工發(fā)揮自己的作用，營(yíng)造共同進(jìn)步的結(jié)果。在日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，單位應(yīng)充分調(diào)動(dòng)員工的積極性，通過(guò)建立合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制，使得每位員工都能參與到本單位的經(jīng)營(yíng)中來(lái)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)某些制度的缺陷，結(jié)合自己的專業(yè)特點(diǎn)和自己的知識(shí)儲(chǔ)備，尋找出更為良好的解決方法，從而提高本單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率，進(jìn)而加快單位前進(jìn)的步伐。

因此，事業(yè)單位要始終堅(jiān)持擇優(yōu)，優(yōu)中選優(yōu)，不養(yǎng)閑人，充分發(fā)揮每位員工的長(zhǎng)處，讓有實(shí)力的人得到提升。主要領(lǐng)導(dǎo)者要能秉承公平公正的態(tài)度，堅(jiān)持廉義禮恥，建立完善的工作體制和晉升體制，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，及時(shí)預(yù)防和懲治單位內(nèi)部存在的舞弊行為和拉幫結(jié)派行為，在民主投票的基礎(chǔ)上不局限于票數(shù)高的能晉升，要以事實(shí)工作業(yè)績(jī)?yōu)榛A(chǔ)，綜合抉擇，盡量做到人盡其才，杜絕人才的浪費(fèi)，對(duì)于敢于提出不同見(jiàn)解的同志要予以表彰，給予提升的機(jī)會(huì)，杜絕非法打擊報(bào)復(fù)行為的發(fā)生。

六、結(jié)論

通過(guò)上述分析，我們可以得出以下結(jié)論并提出相應(yīng)的建議。

第一，對(duì)于吹哨者而言，良好的吹哨者保護(hù)措施會(huì)直接影響吹哨者的意愿，有效的獎(jiǎng)金激勵(lì)機(jī)制、良好的晉升機(jī)制和工作表彰很大程度上增加了吹哨者的數(shù)量和積極參與程度，對(duì)于單位內(nèi)部發(fā)生的不良和不法行為，能夠在第一時(shí)間得到解決，提升了事業(yè)單位的內(nèi)部控制質(zhì)量。因此，現(xiàn)階段的主要任務(wù)是建立良好合理的吹哨者保護(hù)措施，給出最為明確的規(guī)定。

第二，對(duì)于事業(yè)單位而言，吹哨者保護(hù)措施的建立，會(huì)在很大程度上提升內(nèi)部控制的質(zhì)量和信息披露的及時(shí)程度、有效程度，不但降低了國(guó)家政府的監(jiān)督管理成本，保障了內(nèi)部人員揭發(fā)檢舉的權(quán)益，而且激發(fā)了內(nèi)部人員的工作積極性和參與程度，良好的晉升機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓下層員工看到了晉升的空間，也會(huì)讓上層領(lǐng)導(dǎo)者有危機(jī)感，所有的員工在工作中會(huì)更加善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，敢于提出不同的見(jiàn)解，真真正正的做到人盡其才，一改以前慵懶渙散的工作氛圍，單位的組織文化也會(huì)有很大的提升。

因此，我們應(yīng)該充分利用內(nèi)部人員的吹哨行為來(lái)監(jiān)督單位的運(yùn)營(yíng)管理，這就需要國(guó)家根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有情況，參考國(guó)外的吹哨者保護(hù)制度，建議符合中國(guó)國(guó)情的吹哨者保護(hù)措施，改善我國(guó)事業(yè)單位的內(nèi)部控制質(zhì)量，使事業(yè)單位良好健康的發(fā)展下去。