王玉華,張獻(xiàn)勇

(山東工商學(xué)院 法學(xué)院,山東 煙臺(tái) 264005)

一、2017年召開(kāi)的主要學(xué)術(shù)會(huì)議

4月15日,全國(guó)政府預(yù)算研究會(huì)第四屆年會(huì)暨“中期視野的預(yù)算管理制度改革”學(xué)術(shù)研討會(huì)在東北財(cái)經(jīng)大學(xué)舉行。70余位專(zhuān)家學(xué)者就中期預(yù)算、績(jī)效預(yù)算、人大預(yù)算審查監(jiān)督、地方政府債務(wù)管理、現(xiàn)代預(yù)算制度、預(yù)算公開(kāi)等話(huà)題展開(kāi)熱烈研討。

5月7日,由中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)績(jī)效管理研究專(zhuān)業(yè)委員會(huì)主辦,中政智信(北京)經(jīng)濟(jì)咨詢(xún)有限公司承辦的“中國(guó)預(yù)算績(jī)效管理論壇(2017)——績(jī)效預(yù)算與政府治理專(zhuān)題研討會(huì)”在北京落幕。會(huì)議圍繞“績(jī)效預(yù)算能為政府治理創(chuàng)造價(jià)值么”“政府治理的新理念如何升華”“他山之石可以攻玉”“管理工具VS治理機(jī)制”四個(gè)單元進(jìn)行了討論。

6月12日,由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院主辦、零點(diǎn)有數(shù)承辦的“2017績(jī)效預(yù)算比較研究國(guó)際研討會(huì)”在北京召開(kāi)。眾多的研究者對(duì)各國(guó)績(jī)效預(yù)算實(shí)踐與方法、第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的發(fā)展與未來(lái)、不同制度因素對(duì)績(jī)效預(yù)算改革實(shí)踐的影響等績(jī)效預(yù)算理論與實(shí)踐的相關(guān)前沿問(wèn)題開(kāi)展廣泛的交流。

9月16日,《預(yù)算法》實(shí)施后基建投資預(yù)算管理專(zhuān)家研討會(huì)暨中國(guó)法學(xué)會(huì)2017年第23期(總第98期)立法專(zhuān)家咨詢(xún)會(huì)在南昌召開(kāi)。專(zhuān)家會(huì)前對(duì)《預(yù)算法》實(shí)施后基建投資預(yù)算管理問(wèn)題的背景材料進(jìn)行了認(rèn)真審讀,會(huì)上逐一發(fā)表了意見(jiàn),對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了深入討論。

11月26日,由上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心、人民日?qǐng)?bào)《人民周刊》、CEI中國(guó)企業(yè)研究所共同主辦的《2017中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》發(fā)布會(huì)暨“構(gòu)建全面規(guī)范透明的預(yù)算制度”全國(guó)研討會(huì)在上海財(cái)經(jīng)大學(xué)召開(kāi)。與會(huì)學(xué)者就我國(guó)預(yù)算編制、執(zhí)行的現(xiàn)狀,如何構(gòu)建規(guī)范透明的預(yù)算制度進(jìn)行了交流,同時(shí)分享了在推進(jìn)財(cái)政信息公開(kāi)方面的研究經(jīng)驗(yàn)及思考體會(huì),分析討論了面對(duì)挑戰(zhàn),完善和規(guī)范我國(guó)預(yù)算制度,特別是透明的預(yù)算制度的路徑和方法。

二、2017年立項(xiàng)的主要研究項(xiàng)目

2017年度立項(xiàng)的國(guó)家社科基金項(xiàng)目有:劉增合主持的重點(diǎn)項(xiàng)目“晚清財(cái)政管控的制度演進(jìn)與治國(guó)理財(cái)能力研究”(17AZS008),黎江虹主持的一般項(xiàng)目“央地財(cái)政權(quán)責(zé)配置中政府與市場(chǎng)互動(dòng)機(jī)制研究”(17BFX103),陳治主持的一般項(xiàng)目“國(guó)家治理現(xiàn)代化視野下的納稅人預(yù)算參與權(quán)構(gòu)建研究”(17BFX172)。

2017年度立項(xiàng)的教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目有:王志揚(yáng)主持的規(guī)劃基金項(xiàng)目“地方政府債務(wù)預(yù)算管理理論框架與制度完善研究”(17YJA790074),周美多主持的規(guī)劃基金項(xiàng)目“政府間轉(zhuǎn)移支付預(yù)算過(guò)程及其優(yōu)化研究:正式政治與非正式政治的視角”(17YJA810008),龔偉主持的青年基金項(xiàng)目“精準(zhǔn)扶貧導(dǎo)向下公共財(cái)政的法律治理模式研究”(17YJC820011)。

2017年度立項(xiàng)的司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目有:周波主持的一般項(xiàng)目“政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分法治化研究”(17SFB2011),江利紅主持的一般項(xiàng)目“政府非稅收入法治化研究”(17SFB2015),吳禮寧主持的中青年項(xiàng)目“預(yù)算權(quán)利配置與規(guī)范的憲法學(xué)研究”(17SFB3009),李慈強(qiáng)主持的中青年項(xiàng)目“財(cái)稅法治視野下適格納稅人的法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”(17SFB3035)。

其他研究項(xiàng)目還有:豆星星主持的中國(guó)法學(xué)會(huì)部級(jí)法學(xué)研究自選課題“我國(guó)人大預(yù)算審批監(jiān)督程序研究”(CLS(2017)D30),李帥主持的中國(guó)法學(xué)會(huì)部級(jí)法學(xué)研究自選課題“新《預(yù)算法》語(yǔ)境下我國(guó)地方政府債務(wù)面臨的困境與疏解”(CLS(2017)D102)等。

三、2017年度出版的主要學(xué)術(shù)著作

傅宏宇、張明媚著《預(yù)算法律問(wèn)題國(guó)別研究》[1],在概述預(yù)算法律制度主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上,對(duì)英國(guó)、日本、美國(guó)、法國(guó)、日本、丹麥、芬蘭、挪威、瑞典、挪威、埃及等13個(gè)國(guó)家的預(yù)算法律制度做了國(guó)別研究。此外,還借鑒歐盟、國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織等國(guó)際組織的預(yù)算制度范本,對(duì)預(yù)算制度的相關(guān)法律問(wèn)題進(jìn)行了詳盡的介紹和闡述。

韋森著《國(guó)家治理體制現(xiàn)代化:稅收法定、預(yù)算法修改與預(yù)算法定》[2],把作者參與審閱、修訂新預(yù)算法案的過(guò)程中發(fā)表的文章,整理成書(shū),間接反映了新預(yù)算法案的修訂全過(guò)程。

任超著《英國(guó)財(cái)稅法史研究——從諾曼征服到光榮革命》[3],期望通過(guò)對(duì)這一時(shí)期英國(guó)財(cái)稅法的梳理和整述,在廓清英國(guó)中世紀(jì)財(cái)稅法脈絡(luò)和源流的基礎(chǔ)上,找出英國(guó)憲政發(fā)展中的稅收法律動(dòng)因。

朱孔武著《征稅權(quán)、納稅人權(quán)利與代議政治》[4],從征稅權(quán)的憲法哲學(xué)角度分析在現(xiàn)代法治國(guó)家,代議制和公民的納稅義務(wù)皆是憲法的產(chǎn)物,認(rèn)為人民不僅是課征賦稅的客體,也是有權(quán)要求國(guó)家依正當(dāng)法律程序課稅的權(quán)利主體。

四、2017年度預(yù)算法治研究的主要學(xué)術(shù)觀點(diǎn)

2017年度預(yù)算法治研究的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)分布較為廣泛,涵蓋了預(yù)算治理、人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)、預(yù)算公開(kāi)、地方債務(wù)、績(jī)效預(yù)算等方面。既有對(duì)以往年度研究問(wèn)題的持續(xù)關(guān)注,也呈現(xiàn)了本年度新的研究熱點(diǎn)和關(guān)注視角。

(一)關(guān)于預(yù)算治理與預(yù)算控制

蔣悟真、郭創(chuàng)拓認(rèn)為提升我國(guó)預(yù)算治理能力,應(yīng)立足現(xiàn)代預(yù)算的規(guī)范性、民主性和績(jī)效性三個(gè)維度,在立法、行政和社會(huì)之間實(shí)現(xiàn)預(yù)算權(quán)配置的平衡,夯實(shí)預(yù)算治理的民主基礎(chǔ)并加快抽象的績(jī)效向具體的績(jī)效轉(zhuǎn)化[5]。陳治認(rèn)為我國(guó)在建立預(yù)算法治過(guò)程中存在諸多預(yù)算控制機(jī)制失效情形及表現(xiàn),應(yīng)建立與總額控制相契合的預(yù)算程序,將風(fēng)險(xiǎn)控制引入預(yù)算管理控制,強(qiáng)化績(jī)效控制,實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)目標(biāo)[6]。胡明以剖析預(yù)算本身的性質(zhì)為切入點(diǎn),深入研究預(yù)算效力問(wèn)題,為構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度提出具體措施[7]。

(二)關(guān)于人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)

王樺宇在比較借鑒西方國(guó)家議會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督方面的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,從推動(dòng)人大審查監(jiān)督權(quán)的實(shí)質(zhì)行使,深化人大機(jī)關(guān)專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)制度和政府首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制等方面,論證了人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的政府全口徑預(yù)決算進(jìn)行審查和監(jiān)督在憲法理念層面和技術(shù)層面均具有充分的正當(dāng)性和妥適的合理性[8]。王逸帥主張加強(qiáng)省級(jí)人大對(duì)全口徑預(yù)算的審查監(jiān)督,應(yīng)從改進(jìn)監(jiān)督理念、修訂審查監(jiān)督法律法規(guī)、拓展監(jiān)督能力途徑、科學(xué)編制預(yù)算等多角度進(jìn)行[9]。他還分析了地方人大財(cái)政預(yù)算初審的三種模式,認(rèn)為未來(lái)的改革應(yīng)采用多元化的初審模式,通過(guò)梳理科學(xué)的初審理念、健全多元化參與機(jī)制、強(qiáng)化初審結(jié)果的運(yùn)用等以推動(dòng)地方人大實(shí)質(zhì)性預(yù)算審查的實(shí)現(xiàn)[10]。金燦燦通過(guò)對(duì)1995年以來(lái)105個(gè)案例的總結(jié)發(fā)現(xiàn)[11]:法律法規(guī)的建立健全、公民參與的深化、人大角色定位和組織體系的改革、監(jiān)督手段的多樣化是影響人大預(yù)算監(jiān)督的主要因素。

(三)關(guān)于預(yù)算公開(kāi)

汪永福、華國(guó)慶主張財(cái)政補(bǔ)貼屬于裁量性支出,應(yīng)選擇預(yù)算約束來(lái)保障財(cái)政補(bǔ)貼支出的規(guī)范化、程序化和透明度[12]。呂凱波等分析了預(yù)算公開(kāi)在轉(zhuǎn)型期的特點(diǎn),提出從增加政府財(cái)政信息公開(kāi)供給和保障公民政府信息公開(kāi)申請(qǐng)兩個(gè)方面來(lái)提高地方政府的財(cái)政透明度[13]。

(四)關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、司法預(yù)算

杜坤從功能定位的角度分析了如何創(chuàng)建國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算等進(jìn)行銜接的法律機(jī)制問(wèn)題,認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算兼具資本性和社會(huì)性的功能,應(yīng)在資金流動(dòng)、科目設(shè)置和流轉(zhuǎn)比例方面進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)[14]。李帥從財(cái)政法治的視角,以司法事權(quán)與司法財(cái)權(quán)的匹配為核心,主張司法預(yù)算的獨(dú)立性以及由中央和省級(jí)財(cái)政來(lái)保障司法預(yù)算[15]。

(五)關(guān)于民生性財(cái)政預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算

蔣悟真、王齊睿認(rèn)為執(zhí)行民生性財(cái)政預(yù)算需要完善的法制保障,要制定關(guān)于民生性財(cái)政支出的優(yōu)先位次、民意訴求表達(dá)機(jī)制以及績(jī)效問(wèn)責(zé)和財(cái)政激勵(lì)等制度,實(shí)現(xiàn)民生性財(cái)政預(yù)算的政策性向法治化轉(zhuǎn)變[16]。馬海濤、郝曉婧認(rèn)為應(yīng)增加國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的民生化支出,國(guó)有資本合理劃撥到社?；馂槊裆С鎏峁┝似鯔C(jī),應(yīng)從總體目標(biāo)和具體設(shè)計(jì)等方面進(jìn)行改革[17]。余鵬峰建議社會(huì)保障預(yù)算法治化建設(shè)應(yīng)在細(xì)化社會(huì)保障權(quán)責(zé)、貫徹全口徑預(yù)算、實(shí)施社會(huì)保障費(fèi)改稅、推動(dòng)財(cái)政向民生轉(zhuǎn)型及制定社會(huì)保障預(yù)算條例等方面進(jìn)行完善[18]。

(六)關(guān)于事權(quán)劃分、地方預(yù)算與地方債務(wù)

劉劍文等認(rèn)為應(yīng)在法律層面明確各級(jí)政府間的事權(quán)劃分并通過(guò)法律機(jī)制保障和促進(jìn)各級(jí)政府履行事權(quán),分析了事權(quán)劃分的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)和法律標(biāo)準(zhǔn),從事權(quán)實(shí)施層面、事權(quán)劃分的制度保障方面以及法定事權(quán)的落實(shí)方面提出相應(yīng)的觀點(diǎn)[19]。陳治認(rèn)為預(yù)算法在地方預(yù)算參與方面應(yīng)有針對(duì)性地作出自上而下的調(diào)整,克服預(yù)算參與的制度創(chuàng)新障礙,確立預(yù)算參與權(quán)的法定依據(jù)并推廣預(yù)算問(wèn)責(zé)參與的法治化路徑[20]。張婉蘇認(rèn)為地方政府舉債權(quán)層級(jí)化需要合理配置,應(yīng)調(diào)整現(xiàn)行《預(yù)算法》及相關(guān)制度,賦予省市級(jí)政府更多的舉債權(quán),建立事權(quán)、財(cái)權(quán)和債權(quán)相匹配的層級(jí)配置,達(dá)到地方財(cái)政預(yù)算權(quán)的適度獨(dú)立和地方政府債券市場(chǎng)體系的建立[21]。劉繼峰、曹陽(yáng)認(rèn)為地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)從行政控制轉(zhuǎn)向規(guī)則控制,實(shí)施法律監(jiān)管,注重完善債務(wù)信息公開(kāi)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、責(zé)任追究等方面的法律制度[22]。劉劍文、耿穎主張從政府間財(cái)政關(guān)系的平衡、法定等理念出發(fā),將法治和預(yù)算約束思維貫穿地方債全過(guò)程,探索地方債的市場(chǎng)化道路和配套機(jī)制,實(shí)現(xiàn)地方債治理的現(xiàn)代化[23]。王婷婷從構(gòu)建地方政府性債務(wù)財(cái)政責(zé)任的視角,比較相關(guān)國(guó)家的制度規(guī)定,提出制定嚴(yán)格的違法舉債追責(zé)制度,切實(shí)履行舉債、用債以及償債責(zé)任[24]。

(七)關(guān)于績(jī)效預(yù)算

蔣悟真等認(rèn)為績(jī)效預(yù)算治理改革不僅需要完善預(yù)算法律法規(guī)體系、明確績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與資金配置的關(guān)系、構(gòu)建科學(xué)的財(cái)政激勵(lì)制度并強(qiáng)化財(cái)政問(wèn)責(zé),更需要體現(xiàn)預(yù)算善治的價(jià)值追求[25]。王金秀、梅霞建議預(yù)算績(jī)效監(jiān)管工作應(yīng)以績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、方法和標(biāo)準(zhǔn)為重點(diǎn),改進(jìn)預(yù)算監(jiān)管模式、提升第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)水平、多措并舉推進(jìn)預(yù)算績(jī)效監(jiān)管[26]。

(八)關(guān)于預(yù)算比較研究

2017年《財(cái)政監(jiān)督》雜志開(kāi)設(shè)專(zhuān)欄“預(yù)算公開(kāi)國(guó)際比較與借鑒”,連續(xù)刊載了英國(guó)、澳大利亞、俄羅斯、印度及日本五國(guó)預(yù)算公開(kāi)的相關(guān)制度介紹與經(jīng)驗(yàn)[27-31]。周偉選取“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家、政府的預(yù)算透明度情況,對(duì)預(yù)算公開(kāi)指數(shù)、公眾參與、監(jiān)管情況進(jìn)行了介紹[32]。

(九)其他問(wèn)題

呂鋮鋼主張應(yīng)建立和完善預(yù)算的可訴性制度,通過(guò)司法能動(dòng)主義矯正政府的預(yù)算背信行為,既可以確保預(yù)算監(jiān)督中的公眾參與,也可以震懾政府在預(yù)算執(zhí)行中的不規(guī)范行為[33]。

五、2018年預(yù)算法治研究展望

《預(yù)算法》的立法宗旨之一是“強(qiáng)化預(yù)算約束……建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”。黨的十九大報(bào)告在此基礎(chǔ)上增加了“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)”的論述,提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,全面實(shí)施績(jī)效管理”?？梢灶A(yù)見(jiàn),什么是全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度以及如何建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,將是2018年乃至于今后若干年預(yù)算法治研究的主要課題。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是預(yù)算的重要組成部分。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào):“改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制……推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大,有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失。”之后,十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況的制度的意見(jiàn)》。有效發(fā)揮國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制中的作用、提升人大常委會(huì)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的監(jiān)督效果,將成為預(yù)算法治研究的一個(gè)新熱點(diǎn)。

部門(mén)預(yù)算是一般公共預(yù)算的主要組成部分。十九大報(bào)告就深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革作了部署,指出要“統(tǒng)籌考慮各類(lèi)機(jī)構(gòu)設(shè)置,科學(xué)配置黨政部門(mén)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。統(tǒng)籌使用各類(lèi)編制資源,形成科學(xué)合理的管理體制,完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法”。在配置黨政部門(mén)權(quán)力、完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法過(guò)程中,與之相關(guān)的部門(mén)預(yù)算問(wèn)題亦有研究的必要。

與《預(yù)算法》配套的《預(yù)算法實(shí)施條例》修訂工作仍未完成?？梢灶A(yù)想,《預(yù)算法實(shí)施條例》將是學(xué)界和實(shí)務(wù)部門(mén)繼續(xù)關(guān)注的問(wèn)題。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]傅宏宇,張明媚.預(yù)算法律問(wèn)題國(guó)別研究[M].北京:中國(guó)法制出版社,2017.

[2]韋森.國(guó)家治理體制現(xiàn)代化:稅收法定、預(yù)算法修改與預(yù)算法定[M].北京:商務(wù)印書(shū)館,2017.

[3]任超.英國(guó)財(cái)稅法史研究[M].北京:法律出版社,2017.

[4]朱孔武.征稅權(quán)、納稅人權(quán)利與代議政治[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2017.

[5]蔣悟真,郭創(chuàng)拓.論預(yù)算治理的三重維度[J].東岳論叢,2017,(8):59-65.

[6]陳治.財(cái)政可持續(xù)視野下預(yù)算控制機(jī)制的失效和應(yīng)對(duì)[J].法商研究,2017,(3):38-47.

[7]胡明.論預(yù)算的規(guī)范性質(zhì)與效力[J].東岳論叢,2017,(8):74-79.

[8]王樺宇.論人大預(yù)決算審查監(jiān)督權(quán)的實(shí)質(zhì)回歸[J].法學(xué)評(píng)論,2017,(2):99-113.

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