關(guān)秦川

（西南交通大學(xué)，四川 成都 611756）

自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)高等教育事業(yè)逐漸開(kāi)始起步；20世紀(jì)90年代初期確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為高等教育的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的體制基礎(chǔ)；1999年高校全面擴(kuò)招，高等教育事業(yè)進(jìn)入高速發(fā)展的快車(chē)道。2017年，教育部高等教育司司長(zhǎng)吳巖在教育部產(chǎn)學(xué)合作協(xié)同育人項(xiàng)目對(duì)接會(huì)上對(duì)當(dāng)前我國(guó)高等教育做出基本判斷，認(rèn)為中國(guó)高等教育發(fā)展整體已進(jìn)入世界中上水平。隨著我國(guó)高等教育改革的逐步深化，高校后勤發(fā)展相對(duì)滯后對(duì)高校的進(jìn)一步發(fā)展逐漸呈制約態(tài)勢(shì)。高校后勤為師生提供教學(xué)科研所需的公共保障性福利，其服務(wù)本身作為第三產(chǎn)業(yè)亦屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的組成部分。實(shí)際上，早在20世紀(jì)80年代，中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》（1985年5月27日通過(guò)）即提出將高校后勤服務(wù)納入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。隨后，高校后勤的社會(huì)化改革一直是高校后勤體制改革的核心問(wèn)題。本文通過(guò)梳理中國(guó)高校后勤由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制管理模式過(guò)渡的過(guò)程，對(duì)其發(fā)展規(guī)律進(jìn)行總結(jié)，并使用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論展開(kāi)分析，力圖為高校后勤的社會(huì)化改革提供理論支持。

一、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論概述

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)是奧利弗·威廉姆森（Oliver E.Williamson）于20世紀(jì)六七十年代在一系列文章中提出的新制度學(xué)派，之所以凸顯一個(gè)“新”字，主要是為了同以凡伯倫、康芒斯、密切爾等經(jīng)濟(jì)學(xué)家為首的老制度學(xué)派相區(qū)分。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心理論主要是產(chǎn)權(quán)理論和制度變遷理論。產(chǎn)權(quán)理論，也稱(chēng)科斯定理（Coase theorem），是羅納德·科斯（Ronald

Coase）在20世紀(jì)60年代提出的一種觀點(diǎn)。科斯本人從未將定理寫(xiě)成確定性的簡(jiǎn)要文字，而是通過(guò)一系列案例予以歸納和闡述，比較流行的說(shuō)法是：只要產(chǎn)權(quán)明確，同時(shí)交易成本為零或者很?。ㄒ灾劣诳梢院雎越灰壮杀荆?，那么，無(wú)論初始產(chǎn)權(quán)賦予誰(shuí)，市場(chǎng)達(dá)成均衡的最終結(jié)果都是有效率的，資源的配置將實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)[1]。

制度變遷理論（Institution Change Theory）由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·C·諾思（Douglass C.North）在研究中發(fā)現(xiàn)并闡述，旨在把制度因素納入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的解釋命題之中，制度變遷理論包含三部分內(nèi)容：第一是對(duì)同一體制中產(chǎn)生激勵(lì)性的產(chǎn)權(quán)理論的相關(guān)闡述；第二是國(guó)家理論對(duì)產(chǎn)權(quán)界定理論的融合與排斥；第三是意識(shí)形態(tài)理論同客觀外在變化的交相變遷[2]。具體而言，制度變遷可根據(jù)變遷方向及源動(dòng)力再做區(qū)分：第一是“自下而上”的制度變遷，又稱(chēng)為誘致性制度變遷（induced change），是一種自利自發(fā)的制度變遷，例如英國(guó)普通法的法治變遷歷程；第二是“自上而下”的制度變遷，也稱(chēng)為強(qiáng)制性制度變遷（compulsive change），是指政府以強(qiáng)力方式引入和推行的制度變遷，例如我國(guó)改革開(kāi)放后以政府為主導(dǎo)的法治改革。一言以蔽之，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論使用上述理論工具作用于國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度以及國(guó)家體制運(yùn)行的宏觀與微觀分析。具體就高校后勤管理模式的演變而言，其主要涉及兩個(gè)重點(diǎn)，第一是高校后勤資源的產(chǎn)權(quán)歸屬，另一個(gè)是后勤運(yùn)行過(guò)程中涉及的資源配置變遷，下文將通過(guò)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的分析框架對(duì)之加以研究。

二、高校后勤管理模式的演變歷程

（一）高度計(jì)劃管理模式（1949—1984）

1949年12月23日至31日，新中國(guó)第一次全國(guó)教育工作會(huì)議在北京召開(kāi)，此次會(huì)議確定了高校改造的基本思路——“以老解放區(qū)新教育經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，吸收舊教育有用經(jīng)驗(yàn)”。隨后，于1950年6月1日召開(kāi)的第一次全國(guó)高等教育會(huì)議上，高校改造的基本思路得到進(jìn)一步細(xì)化，教育部部長(zhǎng)馬敘倫在會(huì)上明確提出：“我們要在統(tǒng)一的方針下，按照必要和可能，初步調(diào)整全國(guó)公私立高等學(xué)?；蚱淠承┰合?，以便更好地配合國(guó)家建設(shè)的需要?！盵3]1951年，中央政府決定將蘇聯(lián)的教育模式予以系統(tǒng)化移植，按照蘇聯(lián)高等教育的中央式高度集權(quán)管理模式、一體化的高等教育國(guó)有體制和專(zhuān)業(yè)化高度分工的專(zhuān)門(mén)教育體系，依葫蘆畫(huà)瓢建構(gòu)了中國(guó)的高等教育體系。自此，中國(guó)政府對(duì)高等學(xué)校的計(jì)劃化、集中化、嚴(yán)格化管理體系正式形成。高校的師資安排、招生人數(shù)、專(zhuān)業(yè)設(shè)置、人事任命、學(xué)籍管理以及課程設(shè)置等全部納入政府的計(jì)劃管理范圍。后勤的運(yùn)行模式同樣如此，所有后勤經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目和具體運(yùn)作均由國(guó)家計(jì)劃和審批。高校成為小社會(huì)，后勤小而全，效率和效益低下，這種狀況一直延續(xù)到20世紀(jì)80年代初期。大體而言，中央政府扮演主導(dǎo)角色，國(guó)家集中計(jì)劃，政府直接管理。高校后勤辦社會(huì)，資源獲取渠道單一，效率低下，政府“統(tǒng)、包、管”，學(xué)校“等、靠、要”，后勤管理行政化[4]。

（二）有計(jì)劃的自主管理模式（1985—1998）

經(jīng)過(guò)30多年的計(jì)劃式發(fā)展，高等教育計(jì)劃體制的弊端逐步凸顯：政府對(duì)高等學(xué)校管得過(guò)死，學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力；學(xué)校數(shù)量不足、質(zhì)量不高、合格的師資和必要的設(shè)備嚴(yán)重缺乏；課程內(nèi)容難以跟上時(shí)代步驟，教學(xué)思路沿用傳統(tǒng)方法并停滯不前，教學(xué)與實(shí)踐相結(jié)合的環(huán)節(jié)闕如。1985年5月27日，中共中央正式通過(guò)教育改革的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于教育體制改革的決定》，對(duì)我國(guó)教育體制改革的根本目的進(jìn)行了深入討論，決定擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)；同時(shí)，為了高等教育改革的順利進(jìn)行，明確高等學(xué)校后勤服務(wù)工作的改革方向是實(shí)行社會(huì)化。具體而言，中央政府作為管理者和組織者，從宏觀層面明確高等學(xué)校的改革方向，省級(jí)政府成為高校后勤改革的協(xié)調(diào)者，高校的自主辦學(xué)權(quán)有所擴(kuò)大，有權(quán)在國(guó)家計(jì)劃外自行決定接受委培生和招收自費(fèi)生，有權(quán)根據(jù)自身實(shí)際需要使用國(guó)家下發(fā)的基建投資和經(jīng)費(fèi)，有權(quán)利用自身資源自籌資金等等。華東地區(qū)部分高校以此為契機(jī)開(kāi)展了有限的后勤改革探索，取得初步經(jīng)驗(yàn)。期間，高校的數(shù)量和規(guī)模逐步擴(kuò)大，高等教育大眾化也逐步提上政府議事日程。但是，高校后勤資源并未隨之同比例擴(kuò)張，資源的匱乏與流轉(zhuǎn)障礙成為高等教育進(jìn)一步發(fā)展的制約性因素。

（三）深化改革模式（1999年至今）

高校擴(kuò)招自1999年正式全面拉開(kāi)帷幕，僵化的后勤資源與日益增長(zhǎng)的師生數(shù)量之間的矛盾日趨激烈。1999年11月3日，由國(guó)務(wù)院辦公廳牽頭和組織的全國(guó)高校后勤社會(huì)化改革工作第一次會(huì)議在上海召開(kāi)，高校后勤社會(huì)化改革的討論和研究日趨熱烈。第一次全國(guó)高校后勤社會(huì)化改革工作會(huì)議對(duì)后勤改革進(jìn)行全面動(dòng)員和部署，并提出用三年左右時(shí)間基本完成高校后勤社會(huì)化改革的目標(biāo)。緊接著，第二、第三次高校后勤社會(huì)化改革工作會(huì)議分別于2000年12月和2001年12月在武漢和西安召開(kāi)，相應(yīng)的配套文件也逐步印發(fā)。2000年1月14日，教育部、計(jì)委、財(cái)政部等六部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加快高等學(xué)校后勤社會(huì)化改革的意見(jiàn)》，國(guó)務(wù)院辦公廳隨即轉(zhuǎn)發(fā)（國(guó)辦發(fā)〔2000〕1號(hào)）?！兑庖?jiàn)》對(duì)高校后勤社會(huì)化改革的指導(dǎo)思想和基本原則、改革的目標(biāo)和步驟、改革重點(diǎn)和扶持政策等思路和要求予以進(jìn)一步明確；為加強(qiáng)高校后勤社會(huì)化改革的可操作性和實(shí)效性，財(cái)政部、稅務(wù)總局印發(fā)《關(guān)于高校后勤社會(huì)化改革有關(guān)稅收政策的通知》（財(cái)稅字〔2000〕25號(hào)），對(duì)高校后勤服務(wù)實(shí)體在社會(huì)化改革期間剝離和轉(zhuǎn)制過(guò)程中有關(guān)稅收政策提出了優(yōu)惠辦法。高校后勤部門(mén)由行政化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)向市場(chǎng)化、多元化服務(wù)實(shí)體轉(zhuǎn)變。高校后勤社會(huì)化改革取得了巨大的成果，學(xué)生公寓、食堂數(shù)量面積飛速攀升，高校后勤部門(mén)創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位，產(chǎn)生了顯著的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

三、高校后勤管理模式的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

（一）高度計(jì)劃管理模式的產(chǎn)權(quán)分析

建國(guó)初期的高校管理體制是當(dāng)時(shí)特定歷史境遇的產(chǎn)物，目的是通過(guò)有針對(duì)性的計(jì)劃以迅速培養(yǎng)國(guó)家所需的各類(lèi)高級(jí)人才，國(guó)家百?gòu)U待興、社會(huì)資源極為匱乏的現(xiàn)狀使得高度的中央集權(quán)體制成為不二選擇。高校后勤通過(guò)政府的行政指令性審批服務(wù)于高校的人才培養(yǎng)，完全依附于政府。此時(shí)，后勤資源的產(chǎn)權(quán)清晰，產(chǎn)權(quán)的各類(lèi)處分行為單一，加之對(duì)人才的需求大于供給，因此，彼時(shí)的后勤管理模式能夠大致適應(yīng)當(dāng)時(shí)形勢(shì)，并發(fā)揮了積極的作用。但是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的后勤管理模式仍然存在突出弊端。首先，后勤資源在微觀層面無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效分配。所有的后勤資源產(chǎn)權(quán)均隸屬于高校，高校完全隸屬于政府，因此所有的后勤資源之處分都由政府決定，高校本身不掌握其產(chǎn)權(quán)。政府在宏觀層面的統(tǒng)籌帷幄無(wú)法對(duì)高校的微觀需求做出一一回應(yīng)，微觀層面的后勤資源未能實(shí)現(xiàn)充分利用。其次，后勤資源的微觀效率低下。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)忽視微觀主體的主動(dòng)參與，抑制了競(jìng)爭(zhēng)，扼殺了高校的自主權(quán)，導(dǎo)致“大鍋飯”狀態(tài)盛行。

（二）有計(jì)劃的自主管理模式的產(chǎn)權(quán)分析

1985年后，高校的自主權(quán)有所擴(kuò)大。第一是辦學(xué)自主權(quán)限擴(kuò)大，高校有權(quán)在計(jì)劃外招收委培生和自費(fèi)生，有權(quán)對(duì)專(zhuān)業(yè)計(jì)劃和教學(xué)進(jìn)行調(diào)整；第二是人事管理權(quán)限擴(kuò)大，高校有權(quán)提名任免副校長(zhǎng)和其他各級(jí)干部；第三是后勤資源的處分權(quán)能逐步擴(kuò)大。此次變革的原因在于，經(jīng)濟(jì)的初步發(fā)展迫切需要大量人才，然而高校對(duì)人才培養(yǎng)的數(shù)量和質(zhì)量難以對(duì)社會(huì)現(xiàn)狀作出有效回應(yīng)，面對(duì)人才供給與需求的矛盾尖銳，高校必須加快發(fā)展節(jié)奏。與之緊密相關(guān)的是，高校后勤資源的單一配置路徑、低下的資源使用效率成為高校發(fā)展的重大制約因素，后勤部門(mén)成為高校的沉重負(fù)擔(dān)。為克服高校計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的低效及剛性，政府對(duì)高校的自主權(quán)加以擴(kuò)張。此后，高校后勤內(nèi)部管理體制和運(yùn)行機(jī)制有所變革，部分高校對(duì)后勤資源實(shí)行校內(nèi)內(nèi)部承包，或試行后勤內(nèi)部獨(dú)立核算。

（三）深化改革模式下的高校后勤產(chǎn)權(quán)狀態(tài)分析

高校深化后勤社會(huì)化改革的目標(biāo)是盤(pán)活資源，后勤資源、服務(wù)人員及運(yùn)作體制成建制地從高校行政系統(tǒng)中予以分離，以組建自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的高校后勤服務(wù)實(shí)體。相應(yīng)的配套政策亦逐步出爐，例如對(duì)高校后勤部門(mén)剝離出來(lái)的后勤經(jīng)濟(jì)實(shí)體因經(jīng)營(yíng)學(xué)生公寓、食堂以及為高校教學(xué)、科研提供相應(yīng)后勤業(yè)務(wù)而獲得的各項(xiàng)收入，免征營(yíng)業(yè)稅。以此為契機(jī)，各高校紛紛成立以后勤集團(tuán)、后勤服務(wù)總公司等命名的后勤服務(wù)實(shí)體，同時(shí)設(shè)立以后勤管理處等命名的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)代表校方行使后勤管理職能?？梢哉f(shuō)，深化改革模式下的高校后勤資源已經(jīng)得到較大程度的利用。

目前，高校后勤實(shí)體形式多樣，部分由校方發(fā)文成立后勤集團(tuán)，同后勤行政管理部門(mén)屬“兩塊牌子，一套人馬”的校內(nèi)甲乙方關(guān)系，不具備獨(dú)立法人資格；部分高校注冊(cè)并成立后勤服務(wù)公司，成為法律上的獨(dú)立法人，但絕大多數(shù)后勤服務(wù)公司是高校獨(dú)資公司，董事長(zhǎng)、總經(jīng)理由副校長(zhǎng)或后勤管理部門(mén)負(fù)責(zé)人擔(dān)任。尤為重要的是，后勤服務(wù)公司并未與高校進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估與剝離，因而在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中無(wú)法按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)營(yíng)；至于向市場(chǎng)化、多元化的后勤服務(wù)實(shí)體轉(zhuǎn)變，由于高校后勤資源的國(guó)資屬性以及頂層設(shè)計(jì)的缺乏，目前尚未全面施行[5]。

總體而言，我國(guó)高校后勤資源的產(chǎn)權(quán)界定似混沌狀態(tài)，既清晰又模糊。首先，就高校所有權(quán)而言，高校的全部資產(chǎn)由政府投資建設(shè)而逐步積累，政府是高校的當(dāng)然、唯一所有權(quán)人；然而，政府僅僅在宏觀層面上對(duì)高校的經(jīng)營(yíng)與管理做出規(guī)劃、指導(dǎo)乃至審批等行政性行為，并未在具體而直接的事務(wù)上加以操持，因而政府是高校的名義所有權(quán)人。其次，高校的經(jīng)營(yíng)權(quán)（管理權(quán)）由高校自身享有并履行，高校可以占有、使用并在一定程度上享有高校的資源收益權(quán)，但高校并無(wú)完全的處分權(quán)。高校本身作為法人實(shí)體,但對(duì)高校財(cái)產(chǎn)的法律權(quán)屬并未完全清晰。

（四）高校后勤體制改革的制度變遷分析

制度變遷的成本與收益之比對(duì)于促進(jìn)或推遲制度變遷起著關(guān)鍵作用，只有在預(yù)期收益大于預(yù)期成本的前提下，行為主體才會(huì)去推動(dòng)直至最終實(shí)現(xiàn)制度的變遷，反之亦反，這就是制度變遷的原則[6]。在社會(huì)資源極為匱乏時(shí)，通過(guò)國(guó)家的指令性計(jì)劃提供對(duì)高校后勤的投入，無(wú)疑是理性且有效率的資源配置方式。建國(guó)初期此種模式亦產(chǎn)生了積極的效果，在客觀上使得高校得到穩(wěn)定發(fā)展，高校后勤資源的供給與需求基本均衡。隨著高等教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度背景下的客觀環(huán)境發(fā)生變化，計(jì)劃體制下的單一國(guó)家投入渠道顯然難以滿足形勢(shì)之需，既存制度必然有所改變以做出回應(yīng)，相應(yīng)的，后勤管理模式進(jìn)入過(guò)渡化的變遷，拓寬高校后勤投入渠道、提升后勤資源的利用率就成為改革的目的和源動(dòng)力。

四、結(jié)語(yǔ)

2012年，教育部提出《關(guān)于深化高校后勤社會(huì)化改革的若干意見(jiàn)（討論稿）》，計(jì)劃高校后勤社會(huì)化改革的三步走布局，首先是試點(diǎn)階段（2011—2014年），在全國(guó)范圍內(nèi)選擇部分改革成效突出、市場(chǎng)基礎(chǔ)較好的地區(qū)，逐步開(kāi)展后勤社會(huì)化改革的試驗(yàn)工作；其次是全面實(shí)施階段（2014—2018年），在試點(diǎn)階段積累的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，將高校后勤社會(huì)化改革的各項(xiàng)有效舉措全面推行至全國(guó)所有高校；最后是健全完善階段（2019—2020年），即對(duì)高校后勤社會(huì)化改革的經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)、提煉和深化，尤其在對(duì)改革過(guò)程中存在的突出問(wèn)題加以思考和解決，從而使得高校后勤保障和管理體系得到進(jìn)一步健全和完善。2017年3月，教育部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部等五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見(jiàn)》（教政法〔2017〕7號(hào)），再次提出破除體制機(jī)制障礙，進(jìn)一步向地方和高校放權(quán)，讓高校擁有更大自主權(quán)。然而，迄今為止，高校與后勤服務(wù)實(shí)體之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系以及二者的管理和運(yùn)行模式，以及高校后勤經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)與非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的差異化經(jīng)營(yíng)管理、剝離程度以及收益權(quán)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題仍未完全厘清，處于懸而未決的狀態(tài)。

高校后勤資源產(chǎn)權(quán)意指高校后勤資源的所有權(quán)，包括占有、使用、收益、處分四個(gè)子權(quán)利，在權(quán)利主體方面，高校與政府分而治之：政府享有后勤資源的主要收益權(quán)及處分權(quán)，高校享有后勤資源的占有權(quán)、使用權(quán)、剩余收益權(quán)及剩余處分權(quán)。產(chǎn)權(quán)明晰，指產(chǎn)權(quán)主體明確和產(chǎn)權(quán)內(nèi)容明確，以及各主體、內(nèi)容在運(yùn)作過(guò)程中量度、范圍的準(zhǔn)確界定。高校后勤資源產(chǎn)權(quán)的明晰具體而言包括兩個(gè)方面：首先是后勤資源的整體層面實(shí)現(xiàn)占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)四大權(quán)利在高校、政府兩大主體之間的合理界定與分配，確保產(chǎn)權(quán)的整體性和完整性；其次是各主體內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)要素應(yīng)相對(duì)完整，使得各主體的產(chǎn)權(quán)要素能獨(dú)立發(fā)揮作用?？傮w而言，也就是在高校后勤資源的界定和運(yùn)作過(guò)程中準(zhǔn)確界定不同主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

高校后勤社會(huì)化改革的推進(jìn)呈轟烈之勢(shì)，然而，大量的推進(jìn)舉措均為教育部等行政部門(mén)發(fā)布的規(guī)范性文件，法律位階低且時(shí)效性差[7]。高校后勤社會(huì)化改革涉及的面極為廣泛，涉及的多重因素遠(yuǎn)非教育等行政部門(mén)一己之力即可為之，當(dāng)下后勤改革取得一定成果的部分高校及地區(qū)，并非是在法律的框架下加以改革，而是通過(guò)向上級(jí)主管部門(mén)的逐級(jí)報(bào)告及批示從而階段性為之，因而改革雖有成效卻因缺乏法律明文規(guī)定而無(wú)法全面鋪開(kāi)。通過(guò)中央層面的立法支持，藉此明確高校后勤社會(huì)化改革的產(chǎn)權(quán)歸屬及經(jīng)營(yíng)體制，相信可以破除目前高校后勤社會(huì)化改革的壁壘，從而為型塑新時(shí)代高校后勤保障體系打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。