徐 帆

政府審計(jì)是國(guó)家治理體系內(nèi)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，能夠推動(dòng)國(guó)家治理使命的實(shí)現(xiàn)，還能通過職能創(chuàng)新，揭露出社會(huì)普遍關(guān)注的違紀(jì)違法問題，有效預(yù)防重大風(fēng)險(xiǎn)與結(jié)構(gòu)性矛盾，這對(duì)調(diào)整和優(yōu)化國(guó)家治理體制機(jī)制，促進(jìn)政策落實(shí)和維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)民主法制和反腐敗等方面發(fā)揮積極作用。在國(guó)家治理的整體框架中，政府審計(jì)要承擔(dān)監(jiān)督職能，還要保證國(guó)家治理體系和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能夠安全有效的運(yùn)行。

一、政府審計(jì)的作用及與國(guó)家治理的邏輯關(guān)系

1.政府審計(jì)參與國(guó)家治理發(fā)揮的作用

政府審計(jì)在國(guó)家治理體系內(nèi)發(fā)揮作用，一般要借助監(jiān)督、評(píng)價(jià)與抵御等功能才能實(shí)現(xiàn)：①抵御作用。政府審計(jì)可以對(duì)國(guó)家治理工作進(jìn)行及時(shí)跟進(jìn)和密切關(guān)注，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)能夠安全運(yùn)行，尤其對(duì)那些具有苗頭性和傾向性的問題，可以第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)，并借助提前預(yù)警等方式，最大限度地防止隱性問題轉(zhuǎn)化為顯性問題和趨勢(shì)性問題，讓那些違法違規(guī)的思想和行為無(wú)法轉(zhuǎn)化成違法和違規(guī)事實(shí)。這樣，不但可以遏制局部性問題向全局性問題演化，還能更好的發(fā)揮政府審計(jì)的“免疫”作用。②監(jiān)督作用。國(guó)家審計(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要監(jiān)督職能部門，審計(jì)單位以法規(guī)為標(biāo)準(zhǔn)開展監(jiān)督控制，把行為標(biāo)準(zhǔn)視作監(jiān)督的參照，對(duì)審計(jì)對(duì)象及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中出現(xiàn)的信息資料與實(shí)施效果進(jìn)行審查；同時(shí)，要求審計(jì)對(duì)象和個(gè)人堅(jiān)持遵紀(jì)守法，唯有如此，才能提升審計(jì)工作的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，并在開展宏觀調(diào)控與管理的過程中，讓國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全得到保障，提升國(guó)家治理的實(shí)效性。③評(píng)價(jià)作用。政府審計(jì)對(duì)于國(guó)家治理具有評(píng)定與建議的作用，一般表現(xiàn)在以政府審計(jì)審核和檢查為基礎(chǔ)，對(duì)審計(jì)對(duì)象執(zhí)行中央和地方經(jīng)濟(jì)政策之合法性、合規(guī)性，以及相關(guān)財(cái)政資金使用之合理性、效果性等進(jìn)行評(píng)價(jià)，確保經(jīng)濟(jì)責(zé)任得到及時(shí)履行和正確落實(shí)，并借此揭示國(guó)家治理體制以及制度層面出現(xiàn)的其他問題，為國(guó)家審計(jì)提供建設(shè)性意見。

2.政府審計(jì)與國(guó)家治理的邏輯關(guān)系

①政府審計(jì)屬于國(guó)家政治制度之安排。在履行職責(zé)的過程中，政府審計(jì)需要充分考慮與協(xié)調(diào)體制層面與宏觀層面中相關(guān)因素的限制，并和其他國(guó)家治理系統(tǒng)當(dāng)中的要素共同構(gòu)建起協(xié)同治理的格局，以此提高政府審計(jì)績(jī)效和國(guó)家治理效果。此外，政府審計(jì)一般被視為國(guó)家體制上的約束力量。對(duì)審計(jì)對(duì)象或者主體權(quán)力運(yùn)行過程進(jìn)行審計(jì)時(shí)，除了要對(duì)公共資源的使用過程開展審查工作，還要以泛宏觀環(huán)境與國(guó)家體制環(huán)境為前提，分析國(guó)家治理的決策、執(zhí)行等制度層面的問題，使公共權(quán)力與公共資金配置行為更加合法、合規(guī)。②在通過政府審計(jì)提升國(guó)家治理效能的過程中，其工作重點(diǎn)和國(guó)家治理的目標(biāo)始終保持一致。在政府審計(jì)層面上，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理不但要全面提升政府的透明度和公信力，在懲治腐敗和維護(hù)國(guó)家安全方面做出更多努力，還應(yīng)讓政府審計(jì)參與到國(guó)家治理當(dāng)中，協(xié)助國(guó)家更好的應(yīng)對(duì)內(nèi)外部的危機(jī)、解決來(lái)自不同領(lǐng)域的困難。③政府審計(jì)能夠降低違紀(jì)違法的發(fā)生概率，能夠消減市場(chǎng)行為主體的欺詐和資源浪費(fèi)等行為，同時(shí)，還可以防止權(quán)力被濫用，是規(guī)范市場(chǎng)秩序最有效的手段之一，更是政府審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的關(guān)鍵途徑。

二、政府審計(jì)參與國(guó)家治理的機(jī)制構(gòu)建

1.從管理機(jī)制向治理機(jī)制轉(zhuǎn)變

政府審計(jì)能夠借助法定權(quán)力對(duì)國(guó)家治理進(jìn)行監(jiān)督和制約。為此，政府審計(jì)需要在職能創(chuàng)新和提高審計(jì)水平的過程中，從管理機(jī)制向治理機(jī)制轉(zhuǎn)變，確保審計(jì)朝更高層級(jí)發(fā)展。需要注意的是，政府審計(jì)與國(guó)家治理屬兩種不同的行政概念，要將政府審計(jì)視為國(guó)家與政府運(yùn)行的關(guān)鍵政治工具。這需要充分發(fā)揮政府的作用，還應(yīng)借助非正式組織與非政府機(jī)構(gòu)的動(dòng)能，讓審計(jì)工作的運(yùn)行呈現(xiàn)出上下互動(dòng)、平等展開的狀態(tài)。將來(lái)，需要繼續(xù)以政府審計(jì)為依托，將國(guó)家治理現(xiàn)代化提到議事日程，以便讓國(guó)家與政府職能的形式關(guān)聯(lián)到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)、民主等諸多領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理和社會(huì)治理全覆蓋。

2.構(gòu)建立足民生的治理機(jī)制

在構(gòu)建協(xié)同機(jī)制的過程中，政府審計(jì)機(jī)關(guān)要按照黨的十九大精神為指引，以積極主動(dòng)的心態(tài)參與到國(guó)家治理實(shí)踐中，同時(shí)，要通過對(duì)新時(shí)代與經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的理解，進(jìn)行改革創(chuàng)新，以便揭露其中存在的違紀(jì)違法等問題。此外，需要構(gòu)建立足民生的國(guó)家治理機(jī)制，也就是在保證政策落地和維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的過程中，讓深化改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作持續(xù)推進(jìn)，使之在民主法制建設(shè)與反腐敗工作中發(fā)揮積極的作用。政府審計(jì)還要以社會(huì)發(fā)展進(jìn)步為依托，持續(xù)拓展其內(nèi)容；只有民生問題得到了解決，國(guó)家才能安全穩(wěn)定。

2018年，銀川市審計(jì)局圍繞“三大戰(zhàn)略”和民生改善，大力推進(jìn)民生及專項(xiàng)資金審計(jì)監(jiān)督力度，截止到9月，共完成了10個(gè)涉民生專項(xiàng)資金審計(jì)項(xiàng)目。其中，通過對(duì)近三年住宅專項(xiàng)維修資金、老舊小區(qū)綜合整治和小街巷改造進(jìn)行審計(jì)，著力關(guān)注千家萬(wàn)戶聚焦的住、行問題，推動(dòng)資金核算及項(xiàng)目招投標(biāo)、監(jiān)理、竣工驗(yàn)收、資產(chǎn)的規(guī)范管理，促進(jìn)制度的完善，確保為民辦實(shí)事項(xiàng)目按照市政府承諾盡早投入使用；通過對(duì)定點(diǎn)民營(yíng)醫(yī)院醫(yī)保金管理使用情況進(jìn)行審計(jì)，促進(jìn)建立多部門聯(lián)系制度、定點(diǎn)民營(yíng)醫(yī)院準(zhǔn)入退出機(jī)制、誠(chéng)信監(jiān)管、考核評(píng)價(jià)、常規(guī)檢查和專項(xiàng)檢查制度，確保定點(diǎn)民營(yíng)醫(yī)院規(guī)范執(zhí)業(yè)，醫(yī)保金合法合規(guī)使用，保障銀川市醫(yī)療保險(xiǎn)基金安全健康運(yùn)行；通過對(duì)城管、環(huán)保專項(xiàng)資金進(jìn)行審計(jì)，服務(wù)“打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”，推進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電和餐廚垃圾處理監(jiān)督管理制度的有效執(zhí)行，促進(jìn)環(huán)保專項(xiàng)資金及時(shí)發(fā)揮效益，推動(dòng)大氣治理等環(huán)保項(xiàng)目規(guī)范有序?qū)嵤?/p>

3.審計(jì)與治理協(xié)同體制的構(gòu)建

政府審計(jì)作為與國(guó)家、政府相互獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，其獨(dú)立性能夠在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理與政府職能轉(zhuǎn)變過程中提升決策的透明度和防止腐敗，更好維護(hù)國(guó)家安全與協(xié)助國(guó)家解決危機(jī)。在對(duì)資源進(jìn)行良性配置和改革現(xiàn)有行政體制的同時(shí)，一方面要優(yōu)化政府職能，借此實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，實(shí)現(xiàn)人的自由和全面發(fā)展。另一方面，要在審計(jì)與治理協(xié)同機(jī)制構(gòu)建方面做出更多努力。創(chuàng)新國(guó)家治理機(jī)制要實(shí)現(xiàn)政企和政社分開，確保公民能夠參與到國(guó)家治理中，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)公眾的良性互動(dòng)。為此，需要激發(fā)審計(jì)活力，規(guī)范審計(jì)行為，彌補(bǔ)國(guó)家治理效率低下與社會(huì)制度的缺失，發(fā)揮國(guó)家與政府的免疫功能，在權(quán)力平衡與監(jiān)督機(jī)制優(yōu)化的過程中，達(dá)到國(guó)家治理與政府審計(jì)的良性均衡發(fā)展。

三、政府審計(jì)參與國(guó)家治理的功能實(shí)現(xiàn)——基于協(xié)同關(guān)系的視角

1.審計(jì)準(zhǔn)備

針對(duì)特定的審計(jì)項(xiàng)目，融合審計(jì)對(duì)象的現(xiàn)實(shí)情況，審計(jì)主體應(yīng)充分權(quán)衡自身在國(guó)家治理體系內(nèi)的功能定位和職責(zé)分工，以適當(dāng)?shù)姆椒ㄗ屨畬徲?jì)能夠在宏觀調(diào)控和中觀管理以及微觀治理方面發(fā)揮重要的作用。還要對(duì)其中的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)做出準(zhǔn)確預(yù)估，對(duì)所涉及的信息與資源進(jìn)行機(jī)會(huì)分析和效應(yīng)分析。這樣，才能在協(xié)同治理機(jī)制下，讓政府審計(jì)與國(guó)家治理相互協(xié)同，實(shí)現(xiàn)對(duì)審計(jì)資源與社會(huì)資源的整合，實(shí)現(xiàn)政府審計(jì)的功能，充分發(fā)揮國(guó)家治理的優(yōu)勢(shì)，降低審計(jì)成本提高治理效率。

2.審計(jì)實(shí)施

在政府審計(jì)參與國(guó)家治理的過程中，應(yīng)重點(diǎn)分析審計(jì)對(duì)象在國(guó)家治理內(nèi)的功能定位以及審計(jì)功能的定位，尋找兩者可以協(xié)同發(fā)展的機(jī)會(huì)，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。為此，審計(jì)人員應(yīng)對(duì)審計(jì)對(duì)象服務(wù)國(guó)家治理的狀況進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)價(jià)，在實(shí)施政府審計(jì)程序的同時(shí)，充分考慮兩者之間的“合作”內(nèi)容與政府審計(jì)的參與方式。此外，需要整理政府審計(jì)的思路，對(duì)已經(jīng)開展的政府審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行論證，以便突出國(guó)家治理的特點(diǎn)。

在這方面，山東省淄博市人民政府通過多種方式加大對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中各類風(fēng)險(xiǎn)隱患揭示力度，加大對(duì)重點(diǎn)民生資金和項(xiàng)目審計(jì)力度。在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)部分單位落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神不到位。一是會(huì)議費(fèi)管理不規(guī)范，存在會(huì)議費(fèi)中列支招待費(fèi)、沒有按照“一會(huì)一結(jié)算”的要求結(jié)算會(huì)議費(fèi)等問題。二是公務(wù)接待超標(biāo)準(zhǔn)等問題。三是公車運(yùn)行維護(hù)管理不嚴(yán)格，存在公車加油、維修管理不合規(guī)等問題。四是公務(wù)支出和公款消費(fèi)報(bào)銷憑證不完整。在保障性安居工程政策跟蹤審計(jì)方面，發(fā)現(xiàn)的問題主要有：一是專項(xiàng)資金利用效率不高。7個(gè)區(qū)縣財(cái)政補(bǔ)助資金1.24億元閑置超過1年。二是工程建設(shè)程序不規(guī)范。4個(gè)區(qū)縣10個(gè)項(xiàng)目未按規(guī)定進(jìn)行招標(biāo)，涉及合同金額7086萬(wàn)元；3個(gè)區(qū)縣8個(gè)項(xiàng)目2954套住房未按規(guī)定辦理竣工驗(yàn)收即交付使用。三是落實(shí)保障性安居工程政策不嚴(yán)格。69戶不符合條件的住戶享受住房保障待遇和領(lǐng)取廉租住房租賃補(bǔ)貼。針對(duì)審計(jì)查出的違反財(cái)政財(cái)務(wù)收支規(guī)定的問題，淄博市審計(jì)局已依法下達(dá)審計(jì)決定，要求有關(guān)單位予以糾正；對(duì)管理不規(guī)范問題，已建議有關(guān)部門建章立制，切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部管理；對(duì)涉及體制機(jī)制問題，已建議相關(guān)部門統(tǒng)籌研究解決。

3.審計(jì)報(bào)告

政府審計(jì)在參與國(guó)家治理的過程中，一般要經(jīng)過監(jiān)督評(píng)價(jià)、免疫系統(tǒng)和國(guó)家治理等不同階段。在這一過程中，為得到更為理想、客觀的審計(jì)報(bào)告，國(guó)家治理和政府職能需要根據(jù)時(shí)代的發(fā)展要求進(jìn)行轉(zhuǎn)型，并按照新變化和新形式，重點(diǎn)體現(xiàn)國(guó)家治理的創(chuàng)新體制，繼而實(shí)現(xiàn)從管理到治理的轉(zhuǎn)換，確保民生問題得到及時(shí)而有效的解決。此外，政府審計(jì)參與國(guó)家治理工作需要準(zhǔn)確尋找路徑和著力點(diǎn)，重點(diǎn)在預(yù)算審計(jì)和公共政策審計(jì)以及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等層面開展卓有成效的工作。同時(shí)，還應(yīng)在協(xié)同治理導(dǎo)向下，讓政府審計(jì)報(bào)告能夠?qū)徲?jì)對(duì)象特定時(shí)期的治理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督與結(jié)束，以便取得強(qiáng)有力的審計(jì)證據(jù)，并在匯總審計(jì)意見后，對(duì)政府審計(jì)期間出現(xiàn)的問題和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行回顧和分析，以便對(duì)政府審計(jì)參與國(guó)家治理的結(jié)果進(jìn)行充分論證，保證審計(jì)結(jié)果得以利用與開發(fā)。