徐彭坤 宋明爽

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院行政管理系 山東 泰安 271018）

一、引言

自2010年以來，浙粵地帶開展“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”和“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革為我國(guó)基層城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新發(fā)展提供了重要的路徑思考。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)或者說簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化表達(dá)主要為“鎮(zhèn)改市”改革。2014年國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土部等11個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于新型城鎮(zhèn)化實(shí)施意見的通知》提出，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中建立行政創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式。國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》要求，新生中小城市培育是新型城鎮(zhèn)化背景下關(guān)系城市群建設(shè)發(fā)展質(zhì)量的重要內(nèi)容，中小城市的培育和發(fā)展仍是目前城鎮(zhèn)化發(fā)展的一大“短板”，需要加快培育。在國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下，山東省結(jié)合自身省域鎮(zhèn)情積極部署全省城鎮(zhèn)化推進(jìn)工作，2016年出臺(tái)《關(guān)于設(shè)立新的中小城市的試點(diǎn)方案》的通知，做出將該省10個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)提升發(fā)展成為“新生小城市”重大戰(zhàn)略決策。從目前文獻(xiàn)檢索來看，自2010年起學(xué)術(shù)界對(duì)于“鎮(zhèn)改市”的研究相對(duì)較多，但是研究對(duì)象更多集中在浙粵兩省地帶，山東省由于出臺(tái)政策與推進(jìn)實(shí)施的相對(duì)較晚，學(xué)術(shù)界關(guān)注度較低。本文故選取山東省"鎮(zhèn)改市”改革作為研究對(duì)象，其中山東省B鎮(zhèn)曾是山東省唯一國(guó)家級(jí)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，其“鎮(zhèn)改市”試點(diǎn)改革具有較強(qiáng)的典型性。

二、“鎮(zhèn)改市”相關(guān)研究概述

（一）“鎮(zhèn)改市”的釋義

從相關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)、新聞報(bào)道來看“鎮(zhèn)改市”與“鎮(zhèn)級(jí)市”、“鎮(zhèn)級(jí)小城市”“強(qiáng)鎮(zhèn)改市”、“撤鎮(zhèn)建市”、“縣轄市”等等多個(gè)概念同義。高旺等人認(rèn)為，小城市培育和“鎮(zhèn)改市”改革的核心是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)。通過授予特大鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)更大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，推動(dòng)中小城市的發(fā)展（高旺，2018）。林秋玲等人認(rèn)為，“鎮(zhèn)改市”就是把人口、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、稅收以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)指標(biāo)達(dá)到一定規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的鎮(zhèn)改設(shè)為市（林秋玲，2016）。鄭新認(rèn)為，“鎮(zhèn)改市”是指人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)狀況、財(cái)政收入、稅收及基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)指標(biāo)滿足一定標(biāo)準(zhǔn)的中心鎮(zhèn)，根據(jù)其具體情況適度改市的過程。是擴(kuò)大鎮(zhèn)的權(quán)利，提高公共服務(wù)水平，從而有效的實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，農(nóng)民市民化（鄭新，2016）。筆者認(rèn)為，“鎮(zhèn)改市”主要是指在不改變行政區(qū)劃和行政級(jí)別的前提下賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，并優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善公共服務(wù)，讓“鎮(zhèn)”具備城市功能，更好的發(fā)揮強(qiáng)鎮(zhèn)在縣域范圍內(nèi)“增長(zhǎng)極”、集聚、服務(wù)、輻射等功能，進(jìn)而發(fā)展成為一種新型“城市”載體，以此促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提升居民的生活質(zhì)量和水平。

（二）“鎮(zhèn)改市”發(fā)展載體——經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)是我國(guó)基層城鎮(zhèn)化的重要載體，如何界定經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在政府相關(guān)文件中并沒有明確規(guī)定，但相關(guān)學(xué)者歸納總結(jié)了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)特征和量化參考。郭明，孔雯歸納總結(jié)廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)具有“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)成熟、市場(chǎng)化水平高、各類人口集聚”等顯著特征（郭明，孔雯.2013）。孫銳，袁玲玲將我國(guó)新興經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)特征概括為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，聚集人口多，人口吸納力強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)富有特色，城鎮(zhèn)化水平高等”（孫銳，袁玲玲.2017）。劉奇洪歸納總結(jié)了浙江省中心鎮(zhèn)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：離縣城（中心城區(qū)）遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)總量大，人口多，輻射面廣等三大類型標(biāo)準(zhǔn)（劉奇洪，2014）。綜上所述，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的界定和分析主要從鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)體量、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度來給予限定和歸納。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)主要表現(xiàn)在區(qū)位優(yōu)勢(shì)特殊、產(chǎn)業(yè)集聚程度高、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、人口體量大等多個(gè)方面。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)之所以能夠作為城鎮(zhèn)化路徑創(chuàng)新的載體，是因?yàn)槠鋮^(qū)位因素、集聚產(chǎn)業(yè)、較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口聚集能給鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型成為現(xiàn)代型小城市發(fā)展提供必要條件。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)區(qū)位距離縣城較遠(yuǎn)，有利于發(fā)揮鎮(zhèn)域范圍內(nèi)“增長(zhǎng)極”功能和輻射功能。其次，較高程度產(chǎn)業(yè)集聚作用顯著。集聚產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅能夠更好的促使生產(chǎn)資料聚集和擴(kuò)散，還能夠吸納人口的聚集促進(jìn)城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及輻射力的增強(qiáng)。再次，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)還能夠帶來更多的財(cái)政收入，鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的多寡直接決定城鎮(zhèn)化發(fā)展投入大小和未來城鎮(zhèn)化發(fā)展程度。除此之外，在同等條件下較高程度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還能夠促進(jìn)人均收入水平不斷提高，人均收入的增加就會(huì)拉動(dòng)消費(fèi)上漲從而使得城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求有所增加，鎮(zhèn)域“塊狀經(jīng)濟(jì)”按此規(guī)律不斷地增長(zhǎng)壯大更能為國(guó)家分擔(dān)農(nóng)民市民化的成本，進(jìn)而就會(huì)促進(jìn)更大數(shù)量的農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化，推動(dòng)基層城鎮(zhèn)化的更好發(fā)展。最后，人口體量大且聚集程度高，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)地集約性發(fā)展，從而能夠進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量水平。

（三）山東省B鎮(zhèn)概況

B鎮(zhèn)是山東省新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)鎮(zhèn)，并且是該省唯一國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，并先后榮獲全國(guó)先進(jìn)基層黨組織、全國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)示范鎮(zhèn)、全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)等40多項(xiàng)國(guó)家和省部級(jí)榮譽(yù)。2016年底，B鎮(zhèn)被評(píng)為省級(jí)“新生小城市”試點(diǎn)鎮(zhèn)，目前其正憑借自身鎮(zhèn)域優(yōu)勢(shì)特征促使該鎮(zhèn)向“宜居宜業(yè)”型的小城市轉(zhuǎn)型。

1.良好的自然區(qū)位條件

B鎮(zhèn)區(qū)所處位置優(yōu)勢(shì)顯著，地處山東省多個(gè)地級(jí)市的交匯處，依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邊緣規(guī)律，幾個(gè)經(jīng)濟(jì)中心吸引范圍的邊緣地帶容易形成新的發(fā)展中心，可以發(fā)展成為新的集鎮(zhèn)或小城市。此外，山東省B鎮(zhèn)對(duì)外交通方便，擁有高速公路道口與稠密公路網(wǎng)，多條國(guó)道、省道途徑此鎮(zhèn)，并擁有高速路口、汽車站等交通要件。地形特征和水源的分配格局對(duì)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃布局有著深刻的影響，山東省B鎮(zhèn)位于黃河沖積形成的平原地帶，地形平坦，土壤肥沃，并且有充足的水源，該鎮(zhèn)的地形特征和水源格局為人口企業(yè)等規(guī)模性集聚發(fā)展提供了有利的條件。據(jù)了解，早在20世紀(jì)90年代初該鎮(zhèn)就確定了“人口向鎮(zhèn)區(qū)集中，土地向大戶集中，企業(yè)向園區(qū)集中”的城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)而形成良好的鎮(zhèn)域發(fā)展城市空間結(jié)構(gòu)。此外，資源、能源等條件是現(xiàn)代型城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要支撐。山東省B鎮(zhèn)北靠全國(guó)第二大油田——?jiǎng)倮吞?，充足的石油資源為其產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了重要生產(chǎn)資料以及動(dòng)能支持。

2.較大數(shù)量的人口聚集

人口的聚集才會(huì)形成城市。人口總量、人口組成結(jié)構(gòu)以及分布聚集程度是“建制鎮(zhèn)”轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代型小城市發(fā)展的關(guān)鍵。山東省B鎮(zhèn)現(xiàn)轄有97個(gè)行政村和27個(gè)居民小區(qū)，常住人口16萬(wàn)人，鎮(zhèn)駐地常住人口10萬(wàn)人。該鎮(zhèn)人口以鎮(zhèn)政府駐地為中心，在村與村、社區(qū)與社區(qū)間形成緊密狀分布。從當(dāng)?shù)氐娜丝诮M成結(jié)構(gòu)來看，外來務(wù)工人口占據(jù)較大比例，近十年來吸引約9萬(wàn)人到鎮(zhèn)區(qū)工作。據(jù)2015年統(tǒng)計(jì)來看，大量外來技術(shù)人員到鎮(zhèn)上工作，其中就業(yè)人口高中以上學(xué)歷占到了90%，大專以上占到了40%。外來務(wù)工人口能在一定程度上優(yōu)化當(dāng)?shù)厝丝谥R(shí)和技能素質(zhì)結(jié)構(gòu)，有利于當(dāng)?shù)鼐用袼季S方式、行為模式向現(xiàn)代型“新生小城市”居民轉(zhuǎn)變。

3.社會(huì)文化基礎(chǔ)優(yōu)良。

鎮(zhèn)域文化代表了居民對(duì)現(xiàn)代型生活發(fā)展的感情傾向和價(jià)值觀，為“鎮(zhèn)改市”發(fā)展提供重要的精神動(dòng)力支撐。B鎮(zhèn)政府駐地有專科學(xué)校1所，中職院校1所，初中2所，小學(xué)6所，幼兒園5所，有利于強(qiáng)化B鎮(zhèn)居民的文化素質(zhì)，提升其居民精神文化水平。B鎮(zhèn)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中形成了自身獨(dú)特的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化體系，首先在文化設(shè)施方面，該鎮(zhèn)在鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)市民文化中心、市民體育中心，在公共區(qū)域建設(shè)文化墻、產(chǎn)業(yè)墻、創(chuàng)業(yè)墻，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化內(nèi)涵。B鎮(zhèn)的群眾文化活動(dòng)豐富多彩，持續(xù)舉辦元宵燈展、民間藝術(shù)匯演、消夏晚會(huì)、金秋花節(jié)等特色品牌文化活動(dòng)，豐富居民精神生活，提高現(xiàn)代型城市發(fā)展的宜居性。此外，精神文化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的重要支撐。B鎮(zhèn)擁有有“紅色”革命文化，是山東省最早的農(nóng)村黨支部發(fā)源地，在早期革命中所形成的“開拓進(jìn)取”精神同樣適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)向“新生小城市”探索轉(zhuǎn)型發(fā)展，現(xiàn)代型城鎮(zhèn)開拓建設(shè)提供了重要精神支撐。

4.優(yōu)良的工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展傳統(tǒng)

工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是山東省B鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭和支柱，該鎮(zhèn)自上世紀(jì)50、60年代開始就有重視工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展傳統(tǒng)。改革開放以來，B鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯著增強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)1978年B鎮(zhèn)社會(huì)總產(chǎn)值達(dá)到達(dá)到600.49萬(wàn)元，2000年達(dá)到了61億元。2000年，一、二、三產(chǎn)業(yè)占農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入之比為10∶77∶13，完成地方財(cái)政收入3598萬(wàn)元，年末金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存款余額4.56億元。近年來該鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別迅猛，例如2015年該鎮(zhèn)GDP為2196409萬(wàn)元，占所屬縣域發(fā)展GDP的28.6%,此外財(cái)政收入達(dá)92554萬(wàn)元，城鎮(zhèn)居民人均純收入為45463，農(nóng)村居民收入為19348元。強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力，為該鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型發(fā)展為小城市提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

總而言之，山東省B鎮(zhèn)擁有較為優(yōu)越的區(qū)位條件，不論是地理位置、資源能源等自然要素，還是交通要件、人口聚集、文化精神等社會(huì)要素，為其“鎮(zhèn)改市”的發(fā)展提供重要支撐，有利于山東省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)B鎮(zhèn)從“建制鎮(zhèn)”向現(xiàn)代型“新生小城市”轉(zhuǎn)變。

三、山東省B鎮(zhèn)“鎮(zhèn)改市”發(fā)展路徑

（一）行政管理體制改革：強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府是關(guān)系著推“鎮(zhèn)改市”發(fā)展的主導(dǎo)力量，其行政管理體制的構(gòu)建是影響這種力量發(fā)揮的重要抓手。漢密爾頓很重視政府行政問題，他提出，決定行政管理是否完善的首要因素是行政部門的強(qiáng)而有力，足夠的權(quán)力是使行政部門能夠強(qiáng)而有力的關(guān)鍵要素。建制鎮(zhèn)通過“鎮(zhèn)改市”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代型新生小城市需要依托強(qiáng)而有力的基層政府，而使其強(qiáng)而有力的關(guān)鍵就是實(shí)施“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革，通過縣級(jí)權(quán)限下放，該鎮(zhèn)先后承接有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地規(guī)劃與審批等108項(xiàng)權(quán)限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府城鎮(zhèn)化行政管理權(quán)限顯著增強(qiáng)，有利于更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“新生小城市”發(fā)展中的主導(dǎo)作用。此外，順應(yīng)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，該鎮(zhèn)先后成立并完善便民服務(wù)中心、綜合執(zhí)法辦公室、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)物流園管理辦公室4個(gè)事業(yè)單位（不含教育、衛(wèi)生），調(diào)整和優(yōu)化行政機(jī)構(gòu)設(shè)置能夠有效的整合行政資源，提高行政效率，更好地為“新生小城市”發(fā)展服務(wù)。

（二）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，提升鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量

鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)提升發(fā)展是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展為城市的根本性基礎(chǔ)，在“鎮(zhèn)改市”發(fā)展的過程中一方面要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐步增強(qiáng)，另一方更要優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展與居民生活相適應(yīng)的宜居性產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。山東省B鎮(zhèn)在“鎮(zhèn)改市”發(fā)展過程中，積極致力于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)優(yōu)化發(fā)展。積極轉(zhuǎn)變以往簡(jiǎn)單粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念，由追求經(jīng)濟(jì)“量”的增加轉(zhuǎn)變?yōu)椤百|(zhì)”的發(fā)展，其突出表現(xiàn)為將人的健康發(fā)展和可持續(xù)性發(fā)展作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本價(jià)值趨向，努力營(yíng)造精細(xì)化的現(xiàn)代型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。從B鎮(zhèn)現(xiàn)階段主要產(chǎn)業(yè)培育來看，該鎮(zhèn)始終堅(jiān)持“以人為本，工業(yè)主體”地位不動(dòng)搖，做大做強(qiáng)汽車配件、橡膠輪胎、精細(xì)化工、綠色造紙四大傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，并推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向價(jià)值鏈高端攀升，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和發(fā)展，保持鮮明的現(xiàn)代工業(yè)特色，實(shí)施工業(yè)集群式發(fā)展，集約用地，提高經(jīng)濟(jì)效率。

在做大做強(qiáng)第二產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，該鎮(zhèn)積極開拓發(fā)展服務(wù)型經(jīng)濟(jì)?！靶律〕鞘小狈?wù)型城市經(jīng)濟(jì)的崛起和發(fā)展，能夠更好地為當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)和生活服務(wù)，這是工業(yè)型強(qiáng)鎮(zhèn)得以轉(zhuǎn)型成為“新生小城市”的很大一動(dòng)力支撐。

（三）按照新型“城市”標(biāo)準(zhǔn)配置公共服務(wù)

“鎮(zhèn)改市”最重要的外在表現(xiàn)就是改善鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的公共服務(wù)，滿足公眾對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的要求。山東省B鎮(zhèn)在“鎮(zhèn)改市”發(fā)展過程中始終將公共服務(wù)能力的提升作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)，依托鎮(zhèn)域范圍內(nèi)公共服務(wù)提升和完善有效促進(jìn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和外來人口入駐。其中涉及醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、就業(yè)等多方面公共服務(wù)內(nèi)容。如該鎮(zhèn)在“鎮(zhèn)改市”過程中投資350多萬(wàn)元建成了“便民服務(wù)中心”，涉及城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、城鎮(zhèn)管理、民生保障等多個(gè)領(lǐng)域，與民眾醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老、就業(yè)相關(guān)的行政審批事物都可到便民中心集中辦理，實(shí)現(xiàn)了“一站式”服務(wù)，提升了公共服務(wù)質(zhì)量和效率。此外，山東省B鎮(zhèn)在鎮(zhèn)區(qū)駐地按城市標(biāo)準(zhǔn)配置教學(xué)設(shè)施，其中包括大專院校1所，中職院校1所，初中2所，小學(xué)6所，幼兒園5所，保證鎮(zhèn)域范圍內(nèi)居民能夠享受與地級(jí)市城市教育功能相匹配的教育機(jī)構(gòu)。該鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)駐地設(shè)有市級(jí)“三級(jí)乙等”醫(yī)院一所，能夠?yàn)殒?zhèn)域范圍內(nèi)居民提供良好的醫(yī)療服務(wù)。

（四）城鄉(xiāng)融合式聯(lián)動(dòng)發(fā)展

英國(guó)著名城鄉(xiāng)規(guī)劃師霍華德（EBenezer Howard）于1898年提出“田園城市”的設(shè)想，其認(rèn)為應(yīng)該建設(shè)一種“田園城市”，城市與鄉(xiāng)村要“通婚”，這是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論先驅(qū)?！版?zhèn)改市”作為一種基層城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，必然連接“村”與“鎮(zhèn)”兩個(gè)載體。山東省B鎮(zhèn)在“新生小城市”推進(jìn)建設(shè)的過程中，堅(jiān)持鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村一體化發(fā)展，積極推進(jìn)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)。該鎮(zhèn)積極融合現(xiàn)代型基層城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式，轉(zhuǎn)變以往“新型城鎮(zhèn)化就是上樓”的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，積極探討“政府規(guī)劃、以村為主、自求平衡、分類突破”的發(fā)展模式，推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)生活方式上層次、有提升。除此之外，該鎮(zhèn)做出“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)區(qū)中心與農(nóng)村聯(lián)動(dòng)融合式發(fā)展模式。比如在人居環(huán)境方面，該鎮(zhèn)系統(tǒng)推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治，健全完善環(huán)衛(wèi)保潔長(zhǎng)效機(jī)制，完成示范片區(qū)與典型示范村創(chuàng)建，讓鄉(xiāng)村人居環(huán)境發(fā)展與鎮(zhèn)區(qū)人居環(huán)境協(xié)調(diào)運(yùn)行。

四、山東省B鎮(zhèn)“鎮(zhèn)改市”成果：新生小城市雛形形成

山東省B鎮(zhèn)自2016年實(shí)施“鎮(zhèn)改市”發(fā)展以來，城鎮(zhèn)化水平顯著提升，現(xiàn)已初步具備現(xiàn)代型小城市的雛形，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，結(jié)構(gòu)優(yōu)化，質(zhì)量提升

伴隨著“新生小城市”推進(jìn)發(fā)展，鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)顯著優(yōu)化?，F(xiàn)如今，在全國(guó)乃至全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不景氣的情況下，B鎮(zhèn)在“鎮(zhèn)改市”發(fā)展過程中依然保持了較好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。2016年，全鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入1677億元，鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政收入10.4億元，在全國(guó)綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)排名中列全國(guó)68位，全省第1位。2017年全年該鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)工業(yè)主營(yíng)收入1513億元，進(jìn)出口總額達(dá)169億元。此外，2017年該鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政收入112021萬(wàn)元，比上年增收8661萬(wàn)元，增長(zhǎng)8.4%。財(cái)政收入過10億是山東省新生小城市創(chuàng)建的量化指標(biāo)之一，該鎮(zhèn)現(xiàn)已達(dá)到該指標(biāo)。該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)伴隨著城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的發(fā)展得到優(yōu)化和改善。山東省B鎮(zhèn)在“鎮(zhèn)改市”城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，由只注重工業(yè)型經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)齊頭并進(jìn)，以增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力。

（二）人口市民化程度提高

隨著“新生小城市”的建設(shè)，該鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模效應(yīng)明顯，城鎮(zhèn)化載體功能提升，“就地城鎮(zhèn)化”發(fā)展迅速。該鎮(zhèn)主要依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐漸吸納外來人員來鎮(zhèn)區(qū)務(wù)工，務(wù)工人員并攜帶人口逐步在鎮(zhèn)區(qū)定居穩(wěn)定下來，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的承載規(guī)模越來越大，鎮(zhèn)區(qū)人口越來越聚集。另一方面，農(nóng)村地區(qū)人口就地轉(zhuǎn)移人口市民，B鎮(zhèn)農(nóng)村居民逐步脫離土地，來鎮(zhèn)區(qū)企業(yè)務(wù)工就業(yè)、真正實(shí)現(xiàn)“就地（近地）城鎮(zhèn)化”，離土不離鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)域“市民化”的低成本化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該鎮(zhèn)大部分鎮(zhèn)區(qū)居民家庭收入70%以上收入來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，具有經(jīng)濟(jì)就業(yè)基本非農(nóng)化、生產(chǎn)方式基本工業(yè)化、生活方式基本現(xiàn)代化的明顯城鎮(zhèn)化特征。據(jù)統(tǒng)計(jì)2017年山東省B鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化水平已達(dá)66.3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國(guó)整體的城鎮(zhèn)化水平。

（三）城市服務(wù)和輻射功能顯著提升。

我國(guó)長(zhǎng)期受城鄉(xiāng)二元體制和“等級(jí)制約”的影響，政府財(cái)政更多集中于城市地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，村鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施存在數(shù)量不足、水平較低等問題，而山東省B鎮(zhèn)通過“鎮(zhèn)改市”改革，逐步改善了村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展明顯滯后于城市的局面。山東省B鎮(zhèn)在推進(jìn)“新生小城市”試點(diǎn)過程中，適度超前配備城市基礎(chǔ)設(shè)施，城市服務(wù)功能得以提升和完善。該鎮(zhèn)以“新生小城市”建設(shè)為契機(jī)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)配套，加快建設(shè)一批具有綜合承載能力的地產(chǎn)、金融、物流、文化、教育、醫(yī)療等標(biāo)志性建筑和大型服務(wù)項(xiàng)目，如市級(jí)人民醫(yī)院解決16萬(wàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民醫(yī)療問題、投資8000萬(wàn)元增設(shè)“省級(jí)規(guī)范化”實(shí)驗(yàn)小學(xué)，解決“大班額”問題，實(shí)施“小班制”教學(xué)，使B鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化服務(wù)功能明顯提升。

B鎮(zhèn)鎮(zhèn)域輻射功能加強(qiáng)。“市與鎮(zhèn)最大不同在于對(duì)外輻射，小城市除了本身所轄范圍外，還應(yīng)有比其管轄范圍更大的吸引范圍或輻射范圍，也就是‘輻射范圍大于市域范圍’”（劉奇洪，2014）。隨著“鎮(zhèn)改市”的推進(jìn)，B鎮(zhèn)現(xiàn)初步具備“新生小城市”的雛形和功能，鎮(zhèn)區(qū)“擴(kuò)散”效應(yīng)增強(qiáng)，進(jìn)而鎮(zhèn)域范圍內(nèi)輻射功能逐步加強(qiáng)。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段B鎮(zhèn)鎮(zhèn)域輻射范圍已超越行政限制，B鎮(zhèn)周圍村莊居民前來購(gòu)物、娛樂、享受醫(yī)療等等。

五、山東省B鎮(zhèn)“鎮(zhèn)改市”發(fā)展現(xiàn)存困境

（一）“鎮(zhèn)改市”發(fā)展要素支撐力度不足

我國(guó)是明顯的“等級(jí)制約”型城市管理體制，“新生小城市”試點(diǎn)畢竟在縣轄范圍之內(nèi)基層城鎮(zhèn)化試點(diǎn)，城市發(fā)展優(yōu)質(zhì)要素資源往往被上級(jí)城市或中心城市截留，而留成給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城市要素資源少之又少。目前，B鎮(zhèn)“新生小城市”試點(diǎn)，現(xiàn)正處于加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期，政策中所給予的土地指標(biāo)數(shù)量滿足不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的需求，用地供給與發(fā)展需求矛盾突出，直接影響了全鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效益的提升。此外，山東省B鎮(zhèn)推進(jìn)新生小城市建設(shè)試點(diǎn)過程中需要更大的政策優(yōu)惠和政策支持，應(yīng)賦予更多的發(fā)展優(yōu)先權(quán)，增強(qiáng)試點(diǎn)鎮(zhèn)的發(fā)展空間，真正發(fā)揮試點(diǎn)帶動(dòng)作用。而受上下級(jí)部門、平行部門之間在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、財(cái)政分成、人事安排上利益訴求差異的影響，上級(jí)政府部門對(duì)該鎮(zhèn)及其他鎮(zhèn)的扶持力度幾乎等同，而對(duì)于B鎮(zhèn)“新生小城市”發(fā)展需求來看，城市發(fā)展資源要素是其重要制約“瓶頸”。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員數(shù)量和素質(zhì)難以推動(dòng)“鎮(zhèn)改市”健康發(fā)展

B鎮(zhèn)政府雖是推動(dòng)“新生小城市”試點(diǎn)發(fā)展的主體，但實(shí)際上鎮(zhèn)政府工作人員的數(shù)量和知識(shí)能力素質(zhì)都不容樂觀。第一，B鎮(zhèn)行政編制人員配備較少。隨著B鎮(zhèn)“新生小城市”試點(diǎn)的推進(jìn)，鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的人口、經(jīng)濟(jì)體量會(huì)越來越大，需要解決的問題也越來越多。B鎮(zhèn)現(xiàn)有規(guī)模以上企業(yè)130家，97個(gè)行政村，16萬(wàn)人，城市化管理和服務(wù)任務(wù)量大，但該鎮(zhèn)現(xiàn)有編制名額僅134人，工作人員無法適應(yīng)越來越繁重的公共服務(wù)和社會(huì)管理需要，尤其是安全生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)等領(lǐng)域許多工作開展受到較大影響。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員知識(shí)和技能素質(zhì)不強(qiáng)?！靶律〕鞘小卑l(fā)展涉及項(xiàng)目審批、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等多方面內(nèi)容，該鎮(zhèn)因缺乏相應(yīng)專業(yè)技術(shù)人才和執(zhí)法人員，進(jìn)而獨(dú)立開展城市建設(shè)管理工作的能力不夠。第三，B鎮(zhèn)政府缺乏干部配備和靈活用人的自主權(quán)。新生小城市推進(jìn)過程中安全、環(huán)保、金融等方面的專業(yè)人才招聘不足且發(fā)展空間有限，進(jìn)而無法吸引更多人才進(jìn)入基層、留在基層工作。據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，山東省B鎮(zhèn)每年幾乎都有十余名中堅(jiān)力量青壯年人才通過遴選去上級(jí)行政單位工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)職位空缺現(xiàn)象較為嚴(yán)重?？偠灾?，城鎮(zhèn)化建設(shè)行政人員欠缺是推進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型建設(shè)的一大“短板”，行政人員數(shù)量不足或質(zhì)量不高勢(shì)必會(huì)影響城鎮(zhèn)化的順利轉(zhuǎn)型。

（三）城鎮(zhèn)行政管理體制轉(zhuǎn)型存在風(fēng)險(xiǎn)性

城鎮(zhèn)行政管理體制轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)性是指在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中的行政管理體制改革和發(fā)展缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)，存在實(shí)然和應(yīng)然的矛盾。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在行政體制轉(zhuǎn)型的過程中將遇到一系列諸如行政機(jī)構(gòu)編制、權(quán)力權(quán)限劃分、領(lǐng)導(dǎo)干部選舉與定級(jí)等問題，這些新生具體問題難以從現(xiàn)行的法律法規(guī)中進(jìn)行借鑒，因此城鎮(zhèn)行政管理體制轉(zhuǎn)型缺乏法律保障。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接的下放權(quán)力與稅法、土地法和戶籍法存在著沖突和矛盾，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府間的制度關(guān)系和運(yùn)行機(jī)制容易處于錯(cuò)亂“失范”狀態(tài)，況且在“縣強(qiáng)鄉(xiāng)弱”利益分割格局下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往處于劣勢(shì)地位。

新型城鎮(zhèn)化背景下“新生小城市”轉(zhuǎn)型發(fā)展需承擔(dān)的改革任務(wù)會(huì)越來越多，牽扯事項(xiàng)也越來越多，而上級(jí)部門政策僅僅發(fā)揮“指導(dǎo)性、原則性”作用，并未附有更具體和更有操作性的政策實(shí)施，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層行政組織，自主權(quán)力有限，自己摸索也缺乏經(jīng)驗(yàn)，風(fēng)險(xiǎn)性較大。目前該鎮(zhèn)在“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革中所下放的部分城市建設(shè)規(guī)劃行政權(quán)力因無法有效使用和執(zhí)行現(xiàn)已收回到縣級(jí)部門，比如鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃局的建設(shè)用地許可證、規(guī)劃審批許可證已收回縣住建局，該鎮(zhèn)僅僅保留了施工許可證。

六、“鎮(zhèn)改市”發(fā)展建議

（一） 增強(qiáng)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府間利益協(xié)調(diào)

“鎮(zhèn)改市”發(fā)展是縣域范圍內(nèi)基層城鎮(zhèn)化發(fā)展的新態(tài)勢(shì)，必然帶來縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府之間利益的重構(gòu)。因此，在縣域范圍內(nèi)應(yīng)加強(qiáng)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府之間政策的協(xié)商與對(duì)接，以實(shí)現(xiàn)基層城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的“共同愿景”。特別是在制定“新生小城市”試點(diǎn)政策的過程中，應(yīng)當(dāng)建立縣鄉(xiāng)上下兩級(jí)政府之間政策協(xié)商與對(duì)接機(jī)制，縣級(jí)政府既要統(tǒng)籌安排縣域城鎮(zhèn)化整體推進(jìn)狀況又要充分考慮某一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域特情。

政策支持性內(nèi)容應(yīng)當(dāng)按需所配，B鎮(zhèn)“新生小城市”建設(shè)作為縣域范圍內(nèi)重要構(gòu)成部分，需要在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)轉(zhuǎn)型的過程中應(yīng)當(dāng)有相當(dāng)?shù)恼邇A斜性支持。其最重要的就是“財(cái)政政策”和“土地政策”，縣級(jí)政府一方面應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政政策的支持，例如增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的留成比例、城市建設(shè)配套費(fèi)返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建立鎮(zhèn)級(jí)金庫(kù)等。除此之外，隨著“鎮(zhèn)改市”的深入發(fā)展，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)其“建設(shè)用地指標(biāo)”的支持，對(duì)此應(yīng)當(dāng)出臺(tái)有關(guān)用地保障與土地更新制度，加強(qiáng)縣級(jí)政府對(duì)B鎮(zhèn)土地政策的傾斜，促進(jìn)其健康發(fā)展。

（二）深注重城鎮(zhèn)人居環(huán)境，完善城市功能

我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中容易出現(xiàn)一味追求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，往往忽略人居環(huán)境的建設(shè)和城市功能齊全問題，造成“宜業(yè)不宜居”的狀態(tài)。因此，在積極促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的同時(shí)，更應(yīng)該注重改善人居環(huán)境，完善城市功能，增強(qiáng)城鎮(zhèn)的“人口吸納能力”，以留住人才。山東省B鎮(zhèn)在“鎮(zhèn)改市”深入推進(jìn)發(fā)展過程中，應(yīng)積極樹立綠色可持續(xù)發(fā)展的理念，增強(qiáng)城鄉(xiāng)居民人居環(huán)境的建設(shè)。除此之外，盡管現(xiàn)階段山東省B鎮(zhèn)已具備現(xiàn)代型小城市雛形，但是與大中型城市相比在公共服務(wù)和城市功能方面還存在較大差距，該鎮(zhèn)在“鎮(zhèn)改市”發(fā)展過程中應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善和配備“新生小城市”基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，提高其城市服務(wù)功能，增強(qiáng)其“宜居性”，讓城鄉(xiāng)居民生活的更好。

（三）建設(shè)探索性發(fā)展“系統(tǒng)容錯(cuò)機(jī)制”

系統(tǒng)容錯(cuò)機(jī)制是在某種系統(tǒng)控制在一定范圍內(nèi)的一種允許或包容犯錯(cuò)情況的發(fā)生，是一種在趨于目標(biāo)達(dá)成的過程中允許出現(xiàn)與目標(biāo)理想路徑所出現(xiàn)的偏離，但又經(jīng)實(shí)踐發(fā)展回歸目標(biāo)路徑的一種機(jī)制。轉(zhuǎn)型性城鎮(zhèn)化發(fā)展是一種探索性發(fā)展，探索性發(fā)展難免會(huì)出現(xiàn)偏差，從而會(huì)偏離或背離所設(shè)想的愿景目標(biāo)。因此在推進(jìn)“新生小城市”及基層城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中應(yīng)給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多的自主權(quán)和裁量權(quán)空間，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自覺性和主體性，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠有信心、有能力去積極探索“現(xiàn)代型”小城市建設(shè)和發(fā)展。