仇新建

（甘肅政法學院 甘肅 蘭州 730070）

引言

行政立法是指立法機關將部分立法權授予行政機關，行政機關根據(jù)授權來創(chuàng)制行政法規(guī)和規(guī)章的行為。具有兩種含義，一種是行政機關接受國家立法機關的委托，按照相應的法定程序所制定的具有法律效力的規(guī)范性文件。另一種則是行政機關根據(jù)法定程序制定的行政管理規(guī)范性文件。是一種“準立法”行為。行政立法的優(yōu)勢在于彌補立法機關在立法過程中的局限性，但是這種優(yōu)勢也為立法機關帶來了廣泛的自由裁量空間，裁量空間如果過大，就會造成權力尋租，導致行政機關出現(xiàn)不作為的現(xiàn)象。因為行政立法與社會資源配置和權利義務的調(diào)整有關，涉及多方利益，所以，行政立法不作為所影響到的不僅是公民、法人、和其他社會組織的權利利益，甚至還會影響到公共利益和國家利益。[1](P74)所以，對于行政立法不作為現(xiàn)象急需出臺相應的措施來進行預防和監(jiān)督，以便讓行政立法能夠更好的發(fā)揮其應有效力，來充分、及時保障社會各方利益。我國的行政立法不作為與授予其立法權的上位法有密切聯(lián)系，例如《中華人民共和國電力法》37條規(guī)定“上網(wǎng)電價實行同網(wǎng)同價。具體辦法和實施步驟由國務院規(guī)定，電力生產(chǎn)企業(yè)有特殊情況需另行制定上網(wǎng)電價的，具體辦法由國務院規(guī)定”。此外，還有例如《中華人民共和國城市供水條例》第23條所規(guī)定的“城市自來水供水企業(yè)和自建設施對外供水的企業(yè)應當實行職工持證上崗制度。具體辦法由國務院城市建設行政主管部門會同人事部門等制定?！痹谶@類規(guī)定中，對于立法的期限和細節(jié)并沒有一個明確的規(guī)定。當出現(xiàn)具體的立法時間和有關細節(jié)問題時，大多是委托行政機關“參照具體情況”來定，如此一來，究竟何時才立法就成為最為關鍵的問題，由于行政立法牽扯多方利益，尤其是行政相對人的利益，在現(xiàn)實中，立法不作為會導致許多需要救濟的社會關系問題無法得到相應的解決，進而影響公民權利的享有。最為典型的案列要屬桂亞寧向北京市二中院提起訴訟，對1993年制定的空難每人賠償7萬元提出異議，請求法院判令中國民航總局依法履行1995年《中華人民共和國民用航空法》第128條所規(guī)定的立法義務。在該案中，民航總局的行為就屬于行政立法不作為。諸如此類的案件在社會中較為普遍，并且大部分都以行政相對人的敗訴而告終，導致這一現(xiàn)象發(fā)生的因素也是多方面的，本文將從多個角度對行政立法不作為展開分析，來探討如何對行政立法不作為現(xiàn)象。進行有效的監(jiān)督和管控。

一、對行政立法不作為的理解

（一）行政立法不作為的定義

從嚴格意義上來講，目前國內(nèi)對于行政立法不作為尚未形成一個統(tǒng)一的共識，不同的學者對其定義也不相同，主要有以下幾種：我國學者姜安明認為，行政立法不作為體現(xiàn)在行政立法主體存在故意、過失或者拖延履行立法職責的行為；學者羅豪才則認為行政立法不作為主要體現(xiàn)在行政主體對行政相對人所提合法申請所做的應當履行而不履行的不作為行為[2]；而于立深則將行政立法不作為理解為兼具行政行為不作為和行政立法不作為共同特點的行為。筆者認為在定義行政立法不作為時應以現(xiàn)實中的案列為著眼點，以上文所提到的桂亞寧案為例，判斷行政立法不作為時，立法的時限、職責（或者說立法義務）以及上位法的規(guī)定是非常重要的考量標準。再以全國首例行政立法不作為案為例，南京市美亭化工廠廠長楊春庭提起訴訟狀告南京市江寧區(qū)人民政府未按規(guī)定及時廢止《江寧縣城鎮(zhèn)房屋拆遷管理暫行辦法》，導致其拆遷受損。本案也是由于行政機關未及時根據(jù)上位法規(guī)定采取相應立法行為而造成行政相對人利益遭受損害的結果。由此可以得出行政立法不作為是指依法被授予立法權的行政機關，在負有立法義務并且能夠履行立法義務時，未能及時進行立法致使行政相對人或國家和社會利益損失的行為。從法理上看，是一種怠于行使立法權的行為，其構成要件為：（1）行政立法機關依法被授予立法權；（2）行政立法機關有能力行使立法權；（3）行政立法機關不立法或者消極立法。

（二）行政立法不作為的特點

在對行政立法不作為的定義了解后，再進一步來探討對行政立法不作為的特點，其特點主要有以下幾種：

1.針對對象的抽象性。行政立法不作為所危害的對象是社會中某一類與行政管理有利益關系的群體，并不是某個特定人，其危害范圍較特定人來說是廣泛的。

2.違法行為的隱蔽性。這是行政立法不作為比較特殊的一點，首先，我們要明確行政立法不作為是由于未及時履行法律授權的立法義務而使行政相對人的權益遭受損害，因此它是違法的。其次，與行政法規(guī)的不同點在于，行政法規(guī)如果違反憲法或法律，是比較容易被上級機關或大眾所察覺并予以解決的，但行政立法是一種“抽象”、“擬制”的行政行為，不像行政法規(guī)那樣顯而易見，由于部分上位法的規(guī)定大都如“具體補償標準和辦法由國務院財政部門會同有關部門制定”、“本法實施的具體標準步驟和辦法由國務院規(guī)定”、“收費的具體標準由國務院另行制定”、“國務院可根據(jù)本法制定實施辦法”等沒有設置明確期限和細節(jié)的模糊法規(guī)，這樣一來，行政立法機關就會在立法上形成一種延怠，以各種理由對不立法來進行搪塞，當行政相對人的權益被侵犯時也找不到申訴的法律依據(jù)。對行政執(zhí)法機關而言，也無法開展執(zhí)法行為。而且因為上位法的“具體辦法由國務院制定”等模糊規(guī)定，當出現(xiàn)國務院或相關部門未制定辦法時，行政相對人的權力其實處于一種看不見，摸不著的透明狀態(tài)，這樣就使得上位法所賦予公民的權力不易被發(fā)現(xiàn)甚至是被遺忘，使上位法的本意變成了一張“空頭支票”。

3.立法行為的怠慢性。行政機關為了便于維護社會秩序以及保護公民的合法權益通常采用制定行政法規(guī)或規(guī)章的方式進行，所追求的是一種公平、公正、公開的管理。從主動性來講行政立法應是行政主體為實現(xiàn)其管理職能而主動發(fā)起的，具有主動性的特點，但行政立法不作為則與之相反，是一種消極的逃避行為，是行政立法機關對行政責任和立法責任的放棄，也是對立法裁量權的濫用，主要表現(xiàn)為：（1）對有義務，有必要制定具體化實施步驟的法律采用拒絕立法的方式或者應付差事似的制定簡單、籠統(tǒng)且不具有操作性的法規(guī)或規(guī)章；（2）立法行為從廣義上講包含了法的制定，修改和廢止，行政立法機關有時不去廢止已經(jīng)過期應當廢止或需要修改的法規(guī)，而是繼續(xù)執(zhí)行，這使得法規(guī)與社會實際情況脫節(jié)，無法有效適用來保護行政相對人的合法權益，在能動性上不足，對立法采取一種敷衍、消極的態(tài)度。

（三）行政立法不作為的產(chǎn)生原因

在分析行政立法不作為的產(chǎn)生時要圍繞立法的目的、社會背景、文化背景、政治、經(jīng)濟等綜合因素來展開。主要有以下幾種原因：

1.授權的上位法所規(guī)定的內(nèi)容不清晰。授予行政立法權的上位法如果不嚴謹，沒有詳細的時間期限和立法細節(jié)，就會造成行政立法不作為。在這種規(guī)定模糊不確定，法律用語不明確（例如某些法律規(guī)定中的“公共秩序”、“社會利益”等不明確無法準確界定的名詞）的上位法授權下，被授權的行政立法機關在適用時就會結合實際情況來斟酌裁量，但由于缺乏明確的界限，往往就會使裁量空間過大，在涉及行政主體自身利益時，例如在制定關于政府賠償?shù)刃枰С鲐攧盏男姓ㄒ?guī)時，行政主體往往不愿意啟動立法程序從而進行立法上的推諉。這種推諉就會使立法延遲，往往使行政相對人的權益得不到救濟。除了在規(guī)定實施細節(jié)的內(nèi)容方面不清晰，使行政主體在涉及利益時出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，還有當規(guī)定聯(lián)合立法的立法責任主體不明確時，多個立法主體之間也會出現(xiàn)立法不作為現(xiàn)象，相互推托立法責任，使行政相對人的權益無法得到及時救濟。

2.行政立法主體自身的局限性。社會關系是復雜的，行政立法主體在立法時往往會面臨諸多利益的考量，并試圖使多方利益達成一種穩(wěn)定的平衡狀態(tài)，但效果有時總是差強人意。這是因為行政立法主體的本質是行政機關，其行政行為的目的在于管理職權范圍內(nèi)的社會公共事務，在進行立法時往往會缺乏一定的民意基礎，因其構成人員并非完全的專業(yè)法律人士，與立法機關組成人員的專業(yè)性存在一定的差距，立法機關在立法時有嚴格的起草、表決和通過程序，其操作具有極強的規(guī)范性和嚴密的程序性，而行政機關在立法時只有少數(shù)人可以參加，缺乏少數(shù)服從多數(shù)的立法原則，容易形成個人專斷，所以我國的行政立法與立法機關的立法活動相比，具有模糊和公開不足的缺點。此外，公眾的參與和聽證會制度的發(fā)展在行政立法領域也難以實現(xiàn)，這使得民眾的利益訴求無法通過相應的渠道來表達，所以制定的部分行政法規(guī)、規(guī)章有時會出現(xiàn)與實際脫節(jié)的現(xiàn)象，缺乏執(zhí)行的基礎，有時甚至還會出現(xiàn)限制公民人身自由或侵犯公民財產(chǎn)權的情況。比如國務院曾制定并因“孫志剛案”而承受巨大社會輿論壓力的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，以及1982年批準，后在21世紀初被廢止的《勞動教養(yǎng)試行辦法》。除了這兩個例子外，目前社會所存在的拆遷案件與行政法規(guī)未能合理公平的處理公共利益與個人利益的矛盾也有很大聯(lián)系，致使被拆遷的公民無法得到合理的補償，也不能很好地分配雙方的權利義務。前文已經(jīng)談到，行政機關的目的是實現(xiàn)其管轄范圍內(nèi)的公共管理目標，設立行政機關也是為了更加合理的配置社會資源和利益，但因為行政立法的“準立法”性質和其立法缺乏一定監(jiān)督程序和制定程序的特點，使得行政立法更容易出現(xiàn)限制和壓縮行政相對人利益的情況。對于行政機關而言，有時會從行政管理方便和“自利”的角度出發(fā)而消極立法，遇到利益就制定法規(guī)來“攬”，遇到責任就逃避撇清，造成部門之間的立法沖突日益加劇。例如《義務教育法》第61條規(guī)定“對接受義務教育的適齡兒童、少年不收學雜費的實施步驟，由國務院規(guī)定?！钡珖鴦赵旱侥壳盀橹股形醋鞒雒鞔_的規(guī)定，而是寄希望于地方政府，前教育部副部長陳小婭對此的解釋是“從中央財政來說，不可能像對農(nóng)村義務教育那樣，把城市免學雜費的工作全部包攬下來，所以需要地方政府做充分的準備”[3]，因為教育投入的回報周期相對于經(jīng)濟投資要長很多，因此就會出現(xiàn)地方政府對教育投入的不重視，如果學校出現(xiàn)亂收費的現(xiàn)象，地方政府又怠于出臺相應的行政法規(guī)，這時就會使學生和家長在利益上遭受損失。此外，針對目前社會熱議的農(nóng)民工子女上學問題，也和行政立法機關基于利益的考量和教育資源的分配而未出臺農(nóng)民工子女異地入學的法規(guī)有很大的關系，因為《義務教育法》等12條規(guī)定“父母或其法定監(jiān)護人在非戶籍所在地工作或居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護人工作或者居住地接受義務教育的，當?shù)厝嗣裾畱獮槠涮峁┢降冉邮芰x務教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”。但直到現(xiàn)在，仍有大量的農(nóng)村戶籍兒童無法在其父母所工作的城市享受義務教育，也造成了留守兒童日益增多的社會問題。所以，行政立法不作為與行政立法主體自身的局限性是有關系的。

3.監(jiān)督不到位造成的權力濫用。行政機關在制定相關行政法規(guī)時，擁有很大的自由裁量權，但這個權力不可以隨意規(guī)定，權力的行使必須正當合理，對權利的不合理使用就是在濫用權力，權力的行使必須結合行政管理的目的、法律授權的內(nèi)容和性質以及有關實際情況，進行全面綜合的考量。在美國，行政機關行使立法權的權利只能由國會委任，行政機關所制定的行政法規(guī)不得違反憲法和法律的規(guī)定，并且其自身也要受自己所制定的法規(guī)的約束。最為典型的案列就是1974年美國訴尼克松案的判決，司法部長根據(jù)法律授權制定法規(guī)設立特別檢察官，該案的特別檢察官發(fā)出傳票，命令尼克松總統(tǒng)交出與案件有關的文件和錄音帶，并申請法院執(zhí)行。而此時司法部長認為特別檢察官未經(jīng)他同意發(fā)出傳票，這屬于行政部門上下級間的糾紛，法院不應受理。但最高法認為司法部長在法規(guī)中已將調(diào)查權授予特別檢察官，從而剝奪了自己在行政法規(guī)中所規(guī)定的自由裁量權力。只要法規(guī)繼續(xù)存在，行政部門就必須遵守。[4](P265)美國法院對于行政機關的行政立法有屬于自己的一套監(jiān)督和審查辦法。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第12條關于行政訴訟受案范圍的規(guī)定可知，行政立法不作為不在法院的受案范圍內(nèi)，這就使得法院對于行政立法不作為現(xiàn)象無法進行監(jiān)督和審理，這也就是為什么當出現(xiàn)公民控告行政立法機關立法不作為時常常敗訴的主要原因。由于缺乏對這一現(xiàn)象的監(jiān)督，部分行政機關在立法時往往會側重保護行政機關的利益，使行政相對人得不到保護。行政機關出于行政管理的方便需要，對行政相對人的利益訴求選擇性忽視，在一定程度上促使了行政立法不作為的產(chǎn)生。

二、行政立法不作為的危害分析

（一）行政相對人利益受損

《行政訴訟法》第12條已經(jīng)說明法院對于行政立法不作為案件不予受理的現(xiàn)實情況，顯示出對于行政立法不作為缺乏有效的監(jiān)督和管控，法院尚不能審理，普通公民就更無監(jiān)督可言。行政立法不作為與民眾產(chǎn)生了脫節(jié)，這種脫節(jié)與立法本意相違背，行政立法是為了更合理地分配社會資源，保障行政相對人的合法權益，對于某些專業(yè)性要求極高的行政立法，則能夠更好地服務于與之相對應的社會群體，彌補立法機關在某些專業(yè)領域的不足，而行政立法不作為則與之相反，在保護行政相對人方面呈現(xiàn)“無為”、“消極”的一面，侵犯公民的合法權利，例如曾經(jīng)熱議的戶籍制度就造成了同一場事故，發(fā)生同命不同價的情況以及因征收補償不到位導致沖突的案件時有發(fā)生，這些都與行政立法機關在立法上的不作為有很大關聯(lián)。由于行政立法主體通常只有少數(shù)人參與，致使形成個人專斷的可能性大大上升，在立法時也容易趨利避害，通過損害行政相對人利益的不作為來為自己提供便利或利益。

（二）執(zhí)法依據(jù)不明確

依法行政是現(xiàn)代行政管理的根本原則，[4](P262)我國提倡依法治國，建設社會主義法治國家，行政機關在執(zhí)法過程中必須按照法律規(guī)定的程序、標準和原則來進行，是執(zhí)法行為所存在的合理依據(jù)，指導著一切行政執(zhí)法活動，但如果行政立法機關為了逃避責任等原因而發(fā)生立法不作為，那么執(zhí)法機關在執(zhí)法時就要面臨無法可依的尷尬局面，行政機關的公信力和權威性也必然會受到公眾的質疑，那么行政機關的執(zhí)法行為也將缺乏一個合法存在的基礎。此外，由于行政立法不作為會使行政機關缺失調(diào)整某種社會關系的法律和規(guī)章，行政執(zhí)法機關也更加容易發(fā)生濫用執(zhí)法權的行為，對行政相對人的權益構成損害?？上攵?，如果執(zhí)法機關因無法可依而產(chǎn)生濫用執(zhí)法權的行為，那么社會中一些不法分子也會利用法律漏洞而為所欲為，侵害他人合法權益，給社會風氣和社會生活的長治久安埋下隱患。

（三）立法權閑置

任何能夠產(chǎn)生效益的方式或途徑都可稱其為一種“資源”，立法權就是這樣一種資源，立法可以最大效益平衡社會資源，實現(xiàn)資源的再分配，但這需要在合適的時間、合適的條件下完成，是一種時機，而立法不作為就是一種錯失時機的表現(xiàn)，即便后來進行了立法上的補救，其效果也會大打折扣，因為先前因缺失立法而造成的對相對人利益的損害在某種程度上已無法挽回。所以說，行政立法不作為是對立法權的一種浪費，一種閑置，使本該通過立法來保護的權益未得到應有的救濟，對立法本身來說就是一種浪費，沒有發(fā)揮其應有的效力。

（四）立法公信力減損

公信力是指公眾對于公共權力的信任，公信力的降低也就意味著某個掌握公共權力的國家機關在行使其職權時出現(xiàn)了瑕疵，使公眾對該機關和該行為產(chǎn)生了質疑和不信任。行政立法不作為也正是如此，因為它是一種“準立法”行為，所以立法不作為將會減損立法的公信力，立法權在社會大眾的意識中是一種崇高而又神圣的權利，但如果享有立法權的行政機關發(fā)生立法不作為，利用職務上的便利和法規(guī)中的空隙收受賄賂或者對行政相對人隨意行使行政處罰權，侵害到公民合法權益時，社會大眾對于立法權的信任勢必會下滑，行政主體如果要重塑立法的公信力，所要耗費的成本也是極高的。另外互聯(lián)網(wǎng)媒體時代已經(jīng)打破了過去只有電視、廣播、報紙等傳統(tǒng)舊媒體對于信息資源的控制，[5](P105)行政立法不作為對于司法公信力的危害也會隨著互聯(lián)網(wǎng)的傳播而加劇，如果被人刻意渲染和放大，那么對于司法公信力的破壞程度將是難以預料的。

三、監(jiān)督與救濟現(xiàn)狀

（一）我國立法監(jiān)督的現(xiàn)狀

當代我國有關立法的監(jiān)督可以從憲法及上位法條文中找到答案，根據(jù)《憲法》第67條第七項規(guī)定全國人民代表大會常務委員會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。第104條也規(guī)定了縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令。由此可見人大常委會在對立法方面的監(jiān)督具有核心地位。因為監(jiān)督在一定程度上屬于憲政制度，所以要理解行政立法的監(jiān)督，應從憲法的有關規(guī)定來加以理解。

1.立法機關的監(jiān)督。從目前我國的立法監(jiān)督現(xiàn)狀來看，存在的問題是比較多的，既與立法授權機關有限的監(jiān)督權有關，也與行政機關的內(nèi)部監(jiān)督趨于形式化密不可分。首先從授權的立法機關的監(jiān)督權談起，依據(jù)憲法，人大常委會負責監(jiān)督行政法規(guī)并有權撤銷，監(jiān)督的目的在于防止行政法規(guī)出現(xiàn)違背上位法意愿的情況，但從我國有關立法監(jiān)督的實際規(guī)定來看，我國的監(jiān)督法規(guī)只規(guī)定了監(jiān)督主體，但對于如何監(jiān)督，怎樣監(jiān)督等涉及操作步驟的細節(jié)時，并沒有進行具體的設計。如《立法法》第10條規(guī)定：“授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限以及被授權機關實施授權應當遵循的原則等”，這種籠統(tǒng)的規(guī)定其實使全國人大常委會在監(jiān)督國務院制定的行政法規(guī)時面臨更加復雜的監(jiān)督細節(jié)問題，很難做到有效的落實。由于中央的監(jiān)督資源有限，面臨這些年全國各地不斷增加的行政立法數(shù)量，有時會顯得力不從心，甚至會出現(xiàn)“委托監(jiān)督”，將監(jiān)督權進行下放，以提高監(jiān)督的效率。例如《監(jiān)督法》就規(guī)定根據(jù)需要，可以委托下一級人民代表大會常務委員會對法律法規(guī)進行檢查。這其實是授權主體對于其立法權的放棄，因為對于授權主體而言，其兼具授權與監(jiān)督的雙重身份，二者不能分離行使。對于監(jiān)督的下放，可以理解為是對于授權的下放，行政立法后果的好與壞應與授權機關相掛鉤，所以說對于監(jiān)督權的下放會使得授權立法機關的責任“淡化”，將監(jiān)督不到位的責任推給接受委托監(jiān)督的下級機關，這對于監(jiān)督制度的全面有效落實其實是會產(chǎn)生消極負面的影響，也不利于立法授權機關樹立其權威性。

2.行政機關的監(jiān)督。行政立法是當今世界普遍存在的問題，在過去的20年里，行政法最重要的發(fā)展之一是行政機關日益依賴于規(guī)定制定，將其作為制定政策的一種手段。[6](P188)行政法規(guī)呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，我國著名的行政法學家王民揚先生也認為，在行政法關系上，法規(guī)的數(shù)量遠遠超過法律，美國公民的日常生活大部分受法規(guī)的支配。[4](P263)由此可見，行政法規(guī)在調(diào)整社會關系中的重要性。我國的行政立法也在改革開放后，呈現(xiàn)快速增長的態(tài)勢，因此行政立法機關的作用就顯得尤為重要，但行政立法猶如一把“雙刃劍”，如果立法時間及時，立法內(nèi)容清晰妥當，對權利義務和社會資源能做到合理的配置，那么行政立法對于社會經(jīng)濟發(fā)展和公民權益的保障是極為有效的措施；反之政府部門如果濫用立法權，以法謀利，以法謀私，形成“制定一部法規(guī)，養(yǎng)肥一個部門”的不正之風，將嚴重阻礙經(jīng)濟的發(fā)展，使寶貴的立法資源趨于浪費。[7](P32)借助維護“公共利益”、“社會利益”的名義來淡化民眾訴求的表達，對人民的合法權益置之不理，視而不見，采用重復立法、消極立法、無用立法、沖突立法甚至拒絕立法的態(tài)度來敷衍了事，都是對行政機關的一次次沖擊。在行政立法越來越多的趨勢下，行政立法權必然會進行擴張，新舊法律間的沖突也越來越明顯，這也將導致在現(xiàn)實生活中立法雖多，但解決不了任何問題的現(xiàn)象時有發(fā)生，加劇社會多方利益的矛盾。況且由于行政立法不作為不屬于我國法院的受理范圍，使得以行政機關為主導的行政立法在法規(guī)未被審查前，有了可以進行權力尋租的大好時機，這對于行政立法的公信力也會產(chǎn)生不小的影響，其主要原因就是行政機關自身的“徇私”和不完善的制度缺陷造成的。再好的立法制度也會因權力的擴張和濫用而走向背離立法初衷的道路，這也是我國在行政領域需要解決的棘手問題。

（二）我國行政立法不作為救濟的現(xiàn)狀

1.行政復議的現(xiàn)狀。當法律關系主體的合法權益遭受侵害時，就需要獲得法律救濟來對受損權益進行補救。在行政領域，行政復議就成了最為常見的救濟方式，它是指公民、法人或者其他組織不服行政主體作出的具體行政行為時，如果認為該行政行為侵犯了其合法權益，依法向行政復議機關提出行政復議申請，行政復議機關依法對該行政行為進行審查并作出行政復議決定的行政行為。從《中華人民共和國行政復議法》第二章有關行政復議范圍的規(guī)定來看，在行政立法不作為方面沒有明確的受理規(guī)定。僅在第6條第11款中規(guī)定可行使行政復議的范圍包括“認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的”這樣的兜底條款。在第7條對行政機關所依據(jù)的規(guī)定可以一并向行政機關提出對該規(guī)定的審查申請中，沒有將國務院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章包括在內(nèi)，這使得行政規(guī)章游離在審查邊緣之外，在實際的運用過程中，也會出現(xiàn)諸如帶有“部門利益性質”、“地方保護性質”等不受監(jiān)管的規(guī)定，對行政相對人的利益進行侵害而不受法律追究的情況出現(xiàn)，使行政救濟的效力大打折扣。

2.行政訴訟的現(xiàn)狀。從我國現(xiàn)有的司法審查制度來看，目前尚未將行政立法納入其中，因此對于行政立法不作為的監(jiān)管也就無從談起，要想使司法機關對行政機關所作的所有行政行為進行監(jiān)督從目前的現(xiàn)狀來看，還有很長一段路要走，行政法治的充分落實也缺乏有力的保障，盡快將行政立法和行政立法不作為納入司法審查體系也是完善我國行政訴訟制度的當務之急。

3.國家賠償?shù)默F(xiàn)狀。目前我國的《國家賠償法》尚未將行政立法不作為納入其中，但《中華人民共和國憲法》第41條又規(guī)定“對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或檢舉的權利”。這說明國家已經(jīng)賦予公民有關權利，但具體到《國家賠償法》的規(guī)定上，則又對憲法規(guī)定進行了壓縮。[8](P24)從法理上講，行政立法不作為如果使行政相對人的權益產(chǎn)生了損失，那么行政立法主體和公民的損失之間是有因果關系的，有關的行政立法機關應該給予賠償，但就目前來看，這是難以實現(xiàn)的，我國的《國家賠償法》還有待進一步完善。

四、對行政立法不作為監(jiān)督救濟的完善構想

（一）賦予公民行政立法請求權

我國的法律目前尚未賦予公民行政立法請求權，但筆者認為賦予公民行政立法請求權有以下幾點好處：第一，可以督促行政立法主體及時立法，是一種有效的監(jiān)督方式，畢竟人大常委會和司法機關的監(jiān)督精力有限，有時難免會出現(xiàn)遺漏，而賦予公民行政立法請求權則可以填補公力監(jiān)督的空隙；第二，除可以監(jiān)督行政立法主體及時立法外，行政立法請求權也是實現(xiàn)公民參與國家管理的一條重要途徑，憲法第二條也規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務”，所以賦予公民行政立法請求權對于進一步擴大相對人的行政參與權是很有幫助的。行政立法者在制定時因為有了公眾的參與，可以獲得更為豐富詳實的信息，亦能夠更加清晰明確地了解公民的利益訴求，這對制定出符合普遍利益的行政法規(guī)和規(guī)章而言具有很強的指導性；第三，國家的一切權力屬于人民，法律授權也一樣屬于人民，在行政立法領域給予公民充分的行政立法請求權對于貫徹憲法的人民民主精神也會產(chǎn)生積極的影響，授權立法若是沒有人民的參與，也只會流于形式，使權利脫離人民，在制定行政法規(guī)、規(guī)章時，也不能夠反應民眾的訴求，法規(guī)和規(guī)章的可操作性也會降低。

（二）為授權立法設立可度量的標準

前文已經(jīng)指出，就目前我國出現(xiàn)的行政立法不作為現(xiàn)象，有很大一部分原因就是由于授權的上位法在授權時未進行詳細的規(guī)定，對具體操作步驟和期限都沒有進行設定，導致行政立法主體的自由裁量權過大，在面對利益的誘惑時，往往出現(xiàn)“自利”行為，通過立法來為自己撈好處或者減輕自己的行政負擔，損害行政相對人的利益。因此，筆者認為我國急需在授權立法方面建立起一套規(guī)范性、操作性都很強的標準，在授權立法層面使行政機關找不到漏洞可鉆。這套可以參考和度量的標準就和黃茂榮教授說的那樣，它是“立法者自己列述行政機關從事行政行為時應遵守的標準，以便司法機關事后可以審查行政活動是否與立法者之特別意思相符”。[9](P96)此外，還應當要完善對行政主體在立法、修訂和廢除方面的強制制度并配合建立完備的授權立法規(guī)則，二者互相配合，來杜絕行政立法不作為現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）細化行政立法不作為的責任

行政立法作為一種行政行為，有其存在的價值和意義，同時它也是行政機關的一項義務，當行政機關不履行或者消極履行立法義務時，就應當要承擔相應的責任。[10](P21)明確責任相當于給行政機關的行為劃了一道不可逾越的紅線，只要觸碰紅線就會受到懲罰，細化責任在一定程度上可以對目前行政立法主體過于寬泛的自由裁量權進行約束，限制其無限擴張。責任分為很多種，筆者認為，行政立法不作為的立法主體應承擔的責任包含以下幾種；

1.行政法律責任。當行政立法不作為出現(xiàn)時，行政主體首先要因此承擔責任，承擔的主體是負有立法義務，有能力履行而不履行的行政機關及其主要責任人員，表現(xiàn)為主要責任人員基于故意或過失而作出的不立法或者消極立法的行為，致使公民權益或國家和社會的利益遭受損失。憲法規(guī)定，國家的一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，而國家行政機關由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。所以行政機關理應維護憲法，而行政立法不作為如果從廣義的角度來理解是違憲的，因此要承擔違憲責任，其后果輕則撤銷有關行政法規(guī)和規(guī)章，重則撤銷該不作為的行政機關。

2.因不作為而引起的政治責任。行政立法不作為既然構成違憲，那勢必在政治方面也需承擔一定的責任，人民是國家的主人，政府行使的公權力是基于人民的委托而形成，政府要做的就是用好自己手中的權力來維護人民的利益和憲法的權威。政府的立法不作為是不履行法定職責的一種，那么對于行政機關主要責任人員，就有可能面臨公開道歉、接受質詢或被上級機關罷免等政治責任后果。行政機關也會面臨上級機關的批評甚至整頓。

3.輿論所造成的社會責任。這種社會責任雖不像前面兩種責任有上級機關的參與，但會給行政機關巨大的社會壓力。在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達的今天，民眾通過網(wǎng)絡發(fā)表意見，參政議政已不再是什么新鮮事，如果行政機關因為自己不合理的行為使公民的利益受損，只要在網(wǎng)上一經(jīng)公開，就會大量傳播，給有關行政機關造成一定的社會輿論壓力，那么行政機關的權威和公信力也會因輿論而下降，[11](P57-58)社會秩序也有可能因此而不穩(wěn)定，將會引發(fā)一系列的社會問題。如果能夠給行政機關明確細化好所要承擔的責任，在某種程度上，將會給行政機關敲響警鐘，督促其及時積極制定出符合人民利益的法規(guī)規(guī)章。

（四）將行政立法不作為納入行政救濟范圍

以大陸法系的領國日本為例，日本在上世紀60年代后，認為在國會沒有制定生存保障法時，可依據(jù)本國憲法有關生存權的規(guī)定，對國會提起立法不作為的訴訟。[12](P56)如果我國將行政立法不作為納入行政救濟范圍，在法理上將更加符合依法行政的精神，王名揚也認為“司法審查是法院監(jiān)督行政機關遵守法律的有力工具，沒有司法審查，行政法治就等于一句空話，個人自由和權利就缺乏保障。”[13](P566)因此將行政立法盡快納入行政救濟范圍是非常必要的。此外，進行司法審查的司法機關具有很高的公信力，它的介入對于彌補現(xiàn)行監(jiān)督體制的不足是很有幫助的，由于司法的公平性，在涉及社會資源配置和權利義務分配方面能夠獲得民眾的普遍認可，行政立法機關在司法機關的監(jiān)督下，也會謹慎立法、公平立法，對于今后保障公民的權益或者國家和社會公共利益而言具有推動作用。

公民除了可以復議、訴訟外，筆者認為還應當有權獲得國家賠償，如果某項行政立法從公布時起就能對相對人的利益構成損害，而不需要借助具體的實施，若不允許受害的相對人提出賠償訴訟，則會縱容行政立法機關做出對公民不利的行為，所以應當擴大行政訴訟的受案范圍。國家賠償對于抑制行政立法不作為也會產(chǎn)生積極作用，使行政立法主體在立法時會進行利益的考量，減少損害的發(fā)生。