劉勇

“美國優(yōu)先”政策是特朗普總統(tǒng)在2017年12月《國家安全戰(zhàn)略報告》發(fā)布的新戰(zhàn)略，將在減稅、加息、縮表以及基建等方面進行一系列的全球收縮策略。美國國會參議院投票通過和12月23日圣誕節(jié)前特朗普簽署的減稅法案作為新戰(zhàn)略的重大舉措，如果得以實施，美國和其他國家的經(jīng)濟貿(mào)易關(guān)系也將因此而產(chǎn)生重大影響。此次歷史性減稅法案的減稅規(guī)模為美國近30年之最，將有效促進美國的跨國企業(yè)海外利潤回流，增加美國國內(nèi)投資、消費和財政赤字，刺激美國經(jīng)濟增長并對人民幣匯率、跨境資本流動等產(chǎn)生外溢影響。

一、美國稅改政策初衷和效果分析

特朗普在競選期間即大力呼吁制造業(yè)企業(yè)重回美國投資。此次減稅將有效促進跨國企業(yè)回流美國，有利于2018年美國中期選舉，同時會刺激美國企業(yè)積極開展投資，未來10年減稅1.4萬億美元，提升其國際競爭力，使其現(xiàn)有行業(yè)優(yōu)勢進一步擴大。隨著企業(yè)利潤回流、再投資資金增加，將會創(chuàng)造更多就業(yè)崗位和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進美國經(jīng)濟增長。

稅改的近期好處不言而喻。一是提升美國企業(yè)競爭力，創(chuàng)造就業(yè)崗位。企業(yè)所得稅率降至20%，將使美國稅負(fù)大大低于經(jīng)合組織25%的平均稅率，有助于企業(yè)盈利能力的提升，提升國內(nèi)產(chǎn)出水平，增加就業(yè)崗位。二是吸引海外利潤回流美國，提升國內(nèi)投資水平。美國財政部長史蒂芬·努欽提到的“非常有競爭力”的“一次性”海外利潤匯回稅可能帶有一定優(yōu)惠性質(zhì)，將吸引美國企業(yè)將離岸利潤留存匯回美國。三是提振士氣，籠絡(luò)民心。特朗普上任初期，禁穆令、新醫(yī)改法案等政治主張未能取得良好效果，競選期間的一些承諾也被市場認(rèn)為是“雷聲大雨點小”，特朗普團隊亟須一場“勝利”，打破僵局，提高民眾的支持率，為后續(xù)政策主張獲得民眾和國會支持創(chuàng)造良好的條件。

稅改方案的弊端是會提高財政赤字。根據(jù)美國稅收基金會測算，不考慮宏觀經(jīng)濟反饋效應(yīng)下，減稅給聯(lián)邦未來十年將帶來4.4—5.9萬億美元減收，其中減少個人所得稅2—2.5萬億美元，企業(yè)所得稅及基建投資稅收減免共0.9—1萬億美元。根據(jù)聯(lián)邦預(yù)算委員會的預(yù)測，稅改計劃可能導(dǎo)致未來五年內(nèi)聯(lián)邦赤字增加3萬億美元。如果稅改能夠達到預(yù)算平衡，美國經(jīng)濟需要每年增長4.5%，這是上世紀(jì)60年代以來從未出現(xiàn)的增長水平。鑒于目前人口老齡化加速，全要素生產(chǎn)效率提升緩慢，僅通過稅改達到4.5%的經(jīng)濟增速幾乎是不可能的。

財政刺激短期有助于經(jīng)濟增長，但中長期效果會逐漸遞減。特朗普稅改寄希望于通過降低稅率鼓勵消費和投資，進而促進就業(yè)和經(jīng)濟增長。從目前特朗普的政策框架來看，大規(guī)?；ê褪飞献畲笠?guī)模減稅的組合，意味著特朗普政府很可能會采取擴張性的財政政策刺激經(jīng)濟。但通過短期的財政刺激帶來經(jīng)濟增長的可持續(xù)性存疑，一方面財政擴張雖然可以提高產(chǎn)出水平和國民收入，但另一方面會帶來通脹和國際資本流入的壓力。鑒于目前美國勞動生產(chǎn)率提升緩慢，財政刺激很難在短期內(nèi)顯著提升產(chǎn)出水平，有可能導(dǎo)致價格水平的上漲，從而迫使美聯(lián)儲超預(yù)期的收緊貨幣政策，進而造成美元過快升值，使美國國際收支情況進一步惡化并加重政府和企業(yè)的債務(wù)負(fù)擔(dān)。財政刺激的結(jié)果可能只會帶來經(jīng)濟的短期小幅回暖，伴隨著物價水平的大幅上漲，嚴(yán)重情況下可能導(dǎo)致經(jīng)濟進入滯漲。此外，從財政平衡的角度來看，財政刺激是短期的、透支性的。財政赤字的擴大，勢必會導(dǎo)致國會在未來某個時點要求特朗普縮緊財政，從而弱化美國中長期的經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Α?/p>

二、美國稅改對世界經(jīng)濟的影響

“美國優(yōu)先”的國內(nèi)經(jīng)濟政策，其政策組合存在內(nèi)在的矛盾和沖突，難以協(xié)調(diào)。大規(guī)?；ê蜏p稅面臨債務(wù)上限約束，而加息將增加財政擴張的融資成本，財政擴張與貨幣收緊難以并行。美國稅改作為特朗普的“美國優(yōu)先”重大施政方略，如果能夠兌現(xiàn)，比如將法定企業(yè)稅率降至20%，那么美元可能需要升值20%左右，這將對美元帶來重大利好，美國和其他國家的經(jīng)濟貿(mào)易關(guān)系也將因此產(chǎn)生重大影響。一是引發(fā)示范效應(yīng)，加速在華外國企業(yè)利潤回流。目前英國、印度、韓國等國都開始制定本國的減稅方案，形成競爭減稅潮趨勢。如果在華外國企業(yè)母國的稅賦環(huán)境和營商環(huán)境優(yōu)于中國，相關(guān)企業(yè)則有可能撤離中國。二是歐洲五個最大經(jīng)濟體的財政部長致信美國財長警告稱，美國的稅改計劃可能違反了該國雙重稅務(wù)條款，且可能與全球貿(mào)易規(guī)定相左。

特朗普提出的“基建+減稅+加息+縮表戰(zhàn)略”的國內(nèi)核心經(jīng)濟政策，對美國經(jīng)濟的短期影響利大于弊。特朗普國內(nèi)經(jīng)濟政策的核心是“基建+減稅+加息+縮表”，從短期看利好股市和經(jīng)濟發(fā)展，但是這個政策組合同時存在內(nèi)在的矛盾和沖突。首先，特朗普的財政刺激政策會同時拉高通脹水平和財政赤字率。債務(wù)水平的上升將推高美國長期國債收益率。特朗普上臺以及相應(yīng)的刺激計劃引發(fā)投資者對通脹的重估，通脹預(yù)期上升導(dǎo)致全球債市齊步下行。其次，再通脹和財政刺激使得美國股市基本面得以改善，利好周期性行業(yè)。減稅刺激消費也有利于消費行業(yè)。在廢除多德弗蘭克法案的預(yù)期下，股市的風(fēng)險偏好修復(fù)，市場投資者情緒上升。

特朗普的“美國優(yōu)先”的經(jīng)濟政策是：更高的貿(mào)易關(guān)稅、抑制非法移民、增加聯(lián)邦刺激、給企業(yè)和個人減稅。而這只能短期地促進美國GDP增長，長期來說對經(jīng)濟增長是否向好仍然有待觀察。具體來說，短期內(nèi)特朗普政策能夠提振需求，對其他經(jīng)濟體有正面的溢出效應(yīng)。然而更長時間來看，隨著財政刺激緩和，以及高貿(mào)易關(guān)稅、降低移民、退出“巴黎氣候協(xié)定”和更收緊的貨幣政策的推進，經(jīng)濟增長將受到抑制。特朗普的政策對其他經(jīng)濟體將產(chǎn)生負(fù)面的溢出效應(yīng)。對于部分固定匯率或是美元化的新興市場經(jīng)濟體來說，尤其如此。之所以說特朗普政策的影響比較大，是因為他的政策會導(dǎo)致美國利率走高，推動美元走強，這將對大資本有利，但對美國出口不利，對中小企業(yè)的利好有限。財政刺激雖然短期可以提振經(jīng)濟，但可能讓經(jīng)濟有過熱風(fēng)險，使得美聯(lián)儲政策進一步收緊，最終導(dǎo)致經(jīng)濟衰退。

全球很多優(yōu)秀的企業(yè)或許會沖著美國的低稅率而搬遷美國落戶。特朗普稅改目標(biāo)顯然非常明確，其主要的目的就是為了能夠刺激美國經(jīng)濟增長，并給美國帶來更多的就業(yè)機會。簡化了復(fù)雜的稅法以后可以降低美國家庭的稅務(wù)壓力，公司稅率將從全球最高之一調(diào)至全球最低之一，此舉將吸引更多的海外資金流入美國。特朗普將稅收降到全球最低并取消遺產(chǎn)稅，對全球其他國家影響不亞于美聯(lián)儲升息跟縮表。

三、積極應(yīng)對美國減稅及其“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略

盡管美國實施大規(guī)模減稅計劃會使國際稅收秩序產(chǎn)生波動，特別是對現(xiàn)已形成的“稅基侵蝕”和“利潤轉(zhuǎn)移行動計劃”等反國際稅收惡性競爭的共識和成果造成沖擊，但美國的政策制定首先考慮對象是本國經(jīng)濟發(fā)展。因此，面對美國減稅政策及其一系列“美國優(yōu)先”政策推進對我國基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的減稅降費改革將產(chǎn)生的影響，我們需要在保持戰(zhàn)略定力的同時，積極預(yù)判充分應(yīng)對。

中國的大規(guī)模稅制改革，早已走在了世界各國的前面。自2012年營業(yè)稅改增值稅試點工作逐步鋪開，到2016年5月營改增在全國范圍內(nèi)實施。再加上各級政府“放管服”改革不斷深化，對小微企業(yè)實行稅收優(yōu)惠，極大地減輕了市場主體的稅費負(fù)擔(dān)，推動中國企業(yè)蓬勃發(fā)展?？梢灶A(yù)期，中國以結(jié)構(gòu)性減稅為重心并輔之以改善民生為主線索的一系列增加支出的操作，將有利于收支兩翼彼此協(xié)調(diào)、互相策應(yīng)，走出一條與當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟形勢相契合、同整個宏觀經(jīng)濟政策布局相協(xié)調(diào)的路子。

一是營造更加良好的營商環(huán)境，對沖在華外國企業(yè)資本和利潤外流的風(fēng)險和壓力。中國首先要冷靜觀察，根據(jù)自己供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和開放的節(jié)奏，以及現(xiàn)實條件采取措施。尤其要注意兼顧統(tǒng)籌，通過限制資本外流的方式來企圖阻止資金的流動是不可持續(xù)的。中國更要從自身入手，積極打造良好的政商關(guān)系和企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，積極吸引外資。美國的稅改可能會加速全球資本回流美國，在這一背景下，中國更應(yīng)該強調(diào)對外開放的重要性并擴大服務(wù)貿(mào)易。建立開放合作的新格局，實行高水平的貿(mào)易投資便利化政策，實施準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理制度，大幅度放寬市場準(zhǔn)入，擴大服務(wù)業(yè)對外開放，保護外商投資合法權(quán)益。對各類企業(yè)要平等對待，營造公平公正的營商環(huán)境。

二是對我國對美投資項目風(fēng)險進行全面系統(tǒng)的可行性評估。針對美國財政赤字增加、債務(wù)上限繼續(xù)擴大等情況，研究將持有的美國國債等資產(chǎn)以“債轉(zhuǎn)股”等方式參與到美國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的可能性，積極維護自身利益。美國減稅政策的實施可能會帶來財政赤字的不斷擴大，在這一情況下，中國對美國國債的投資價值面臨較大的風(fēng)險。能否確保中國在美國投資的安全性、流動性和增值性，將直接影響到中國的國家利益。以美國的此次稅改為契機，中國有必要重新審視和適時調(diào)整對美投資的思路，將財務(wù)性的金融投資和戰(zhàn)略性的股權(quán)投資相結(jié)合并適度向后者傾斜。中國可以在承諾不會大規(guī)模減持美國國債，只進行形式轉(zhuǎn)換的前提下，將所持有的美國國債做抵押，以參股的方式投資美國的各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從長期來看，“債轉(zhuǎn)股”的方案可以通過運營回報或股權(quán)分紅的方式逐步取得收益。當(dāng)然，這一設(shè)想還需要在具體操作層面加以探討和研究。中美雙方可先進行初步的研究，從法律層面、經(jīng)濟層面和技術(shù)層面等進行可行性分析，最后拿出具體的方案，探討“債轉(zhuǎn)股”對美國基建投資的機制。

（作者：國家開發(fā)銀行首席經(jīng)濟學(xué)家、研究院院長）

責(zé)任編輯：狄英娜