黃瑩瑩，高 璐

合肥學院馬克思主義學院，合肥，230601

1 問題的提出

農(nóng)村的宅基地流轉(zhuǎn)是健全城鄉(xiāng)一體化體制機制、全面深化改革的重要問題。2013年，中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會就做出了改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道的重大決定［1］。該決定明確指出了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的目標，引發(fā)了政府和學界熱切關注。張軍擴認為，“現(xiàn)行制度已經(jīng)難以適應現(xiàn)代化發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要”［2］。薛玉飛認為，農(nóng)村“空心化”日益嚴重，“由于沒有體現(xiàn)‘市場化’原則，導致宅基地無法流轉(zhuǎn)，無法變現(xiàn)為‘財產(chǎn)’”［3］。許經(jīng)勇認為，宅基地的正常流動，是提高農(nóng)地利用效率、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要路徑［4］。劉守英則認為，目前關于宅基地的法律法規(guī)嚴重滯后，不利于農(nóng)民實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)權和農(nóng)村土地管理［5］。近年來，我國農(nóng)業(yè)政策開始向提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力為目標的供給側(cè)結(jié)構性改革［6］。賀雪峰則認為，騰退農(nóng)村宅基地節(jié)約耕地是宅基地改革的重要方面，但應當留一點資源冗余量，為農(nóng)民提供退路，為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定提供彈性與緩沖的空間［7］。以上學者多從宅基地流轉(zhuǎn)受限制的政策和法律角度進行理論和實踐分析，找出了問題的癥結(jié)，并提出一些建設性的建議。本文在前期研究基礎上，筆者從我國土地、糧食安全和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化視角以及安徽省農(nóng)村宅基地改革實踐出發(fā)，對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)改革提出一孔之見，以呼應前人的研究。

2 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)改革的意義

2.1 基于土地和糧食安全

被喻為“中國農(nóng)村改革之父”的杜潤生認為，中國最大的問題是農(nóng)民問題，農(nóng)民最大的問題是土地問題［8］。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民沒有現(xiàn)代化，中國就不會現(xiàn)代化。

世界第二大糧食生產(chǎn)國美國，因土地集約化的家庭農(nóng)場經(jīng)營模式，以及高度的生產(chǎn)機械化、電氣化、化學化和良種化而實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化?！皟H用不到3%的農(nóng)業(yè)人口，就生產(chǎn)了世界1／5的糧食，不僅能夠滿足本國3億人口的糧食需要，還能有2／3的農(nóng)產(chǎn)品對外出口”［9］，成為世界上輸出農(nóng)產(chǎn)品最多的國家。反觀我國，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國卻無法實現(xiàn)糧食的自給自足。2014年5月25日，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司司長張紅宇在一次會議上說，“我國糧食自給率已經(jīng)跌到87%，全部農(nóng)產(chǎn)品自給率約70%，30%是靠國際市場來調(diào)節(jié)的。”［10］

糧食安全問題的根本出路在于增加糧食生產(chǎn)能力，而增加糧食生產(chǎn)能力必須有一定的耕地數(shù)量和較好的耕地質(zhì)量為保障?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要（2006—2020年）》提出到2010年和2020年，全國耕地應分別保持在18.18億畝和18.05億畝。根據(jù)《2016中國國土資源公報》，截至2016年末，全國耕地面積為20.24億畝。從2006年到2016年的十年間，我國保住了18億耕地紅線。但由于農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制政策的實施，土地被分割成一個個小塊，這種分散的、不成規(guī)模的小農(nóng)經(jīng)濟，延續(xù)的是效率不高、粗放、規(guī)模狹小、不科學的增長模式，農(nóng)業(yè)無法實行大規(guī)模機械化作業(yè)和科技化、集約化經(jīng)營，糧食產(chǎn)量始終無法提高。盡管我國平原地區(qū)也有一些類似于發(fā)達國家的機械化農(nóng)場，但是數(shù)量很少。而西部地區(qū)有較多的不適合種植業(yè)發(fā)展的山地、沙漠，無法實施大規(guī)模機械化農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)效率不高。盡管我國從2004年到2015年實現(xiàn)了糧食產(chǎn)量“十二連增”，但仍面臨著糧食需求迅速增長、生產(chǎn)成本居高不下、產(chǎn)量提升空間日益收窄、耕地利用粗放、三大主糧凈進口等多重困難的挑戰(zhàn)。

隨著工業(yè)化建設進程的推進，農(nóng)耕用地被大幅度征用，導致可耕種面積減少，加之城市化進程加快，大量農(nóng)村人口進城務工，部分土地閑置，一些偏遠地區(qū)出現(xiàn)“空心村”現(xiàn)象。2012年5月，著名作家馮驥才在出席“中國北方村落文化遺產(chǎn)保護工作論壇”時提道：“從2000年到2010年10年間，中國消失了90萬個自然村，平均每天近300個村莊消失?！保?1］國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》表明，“2016年全國農(nóng)民工總量28 171萬人，比上年增加 1.5%?！保?2］根據(jù)相關政策，進城農(nóng)民原住宅只能轉(zhuǎn)讓給同村集體經(jīng)濟成員，農(nóng)房市場狹窄，導致進城務工農(nóng)民房屋和宅基地以及自留地和承包土地閑置和撂荒現(xiàn)象，宅基地普遍存在浪費現(xiàn)象。有資料統(tǒng)計，“目前我國農(nóng)村部分地區(qū)宅基地閑置率高達30%”［13］。據(jù)中國科學院地理資源所調(diào)查測算，“全國農(nóng)村‘空心村’綜合整治，增加耕地的潛力達1.14億畝。國土資源部的資料也顯示，通過農(nóng)村土地綜合整治，可新增耕地10%～15%?！保?4］國務院發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》顯示：“2000—2011年，在農(nóng)村人口減少了1.33億人的情況下，以宅基地為主的農(nóng)村居民點用地反而增加了3 045萬畝”［2］。這說明農(nóng)村宅基地資源嚴重浪費問題突出。例如2002—2013年農(nóng)村人口大規(guī)模轉(zhuǎn)移進城期間，安徽農(nóng)村土地的毎平方公里人口承載力，由4 126人降至2 822人，人均建設用地由242平方米上升為360平方米。但城鎮(zhèn)建設用地指標日漸不足，按土地利用總體規(guī)劃到2020年安徽全省建設用地總規(guī)模將達到2 988.84萬畝，但到2013年底，建設用地總規(guī)模已達2 905.35萬畝，還只剩下83.49萬畝指標，剩余7年的年平均建設用地空間不足11.93萬畝，無法滿足工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的需要［15］。面對如此嚴峻土地浪費問題以及帶來的糧食安全問題，必須予以高度的重視。

2.2 中央及安徽關于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)政策與實踐

十八屆三中全會通過的《決定》準許農(nóng)村宅基地產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易，現(xiàn)已經(jīng)成為深化宅基地改革的一大突破。2014年12月，中央全面深化改革領導小組進一步提出，“宅基地權益保障和取得方式要進一步完善，探索農(nóng)民住房保障的多種實現(xiàn)形式；對于超標準占用和一戶多宅等情況，探索有償使用；探索農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓”［16］，被業(yè)界稱為“新土改”。自此，各地開始了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)試點，試點從宅基地閑置率高的地方展開。一般路徑是：退出宅基地—撥付補償資金—成為復耕農(nóng)地或集體經(jīng)營性建設用地。

就在三中全會閉幕當天，2013年11月12日，安徽省發(fā)布《關于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導意見》要求“深化農(nóng)村土地確權登記發(fā)證工作、建立宅基地退出補償激勵機制”［17］。2014年7月又出臺《貫徹落實〈安徽省人民政府關于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導意見〉實施方案》提出“探索建立宅基地退出激勵機制。村民主動退出后，由村集體組織予以補償或政府予以獎勵。探索流轉(zhuǎn)制度，允許村民通過流轉(zhuǎn)使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的宅基地”［18］。2016年6月又頒布《關于去庫存促進房地產(chǎn)市場穩(wěn)定發(fā)展的實施意見》，提出“對自愿將宅基地退還給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的，縣政府按每畝不低于5萬元給予獎勵”［19］。系列政策的出臺，標志著我省農(nóng)村宅基地退出機制試點工作開始啟動。

3 安徽省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)狀況

2016年暑假，結(jié)合三下鄉(xiāng)活動，課題組對安徽省內(nèi)農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓進行了大規(guī)模問卷調(diào)查。范圍是“宿州市泗縣瓦坊鄉(xiāng)陡張村，合肥市長豐縣陶樓鄉(xiāng)陶西村，肥東縣馬湖鄉(xiāng)崗程村、張集鄉(xiāng)、文集社區(qū)、長臨河鎮(zhèn)，廬江縣城關鎮(zhèn)新塘村，肥西縣小廟鎮(zhèn)高崗村和新民村、山南鎮(zhèn)陡崗社區(qū)、嚴店鄉(xiāng)劉河村，六安市金安區(qū)張店鎮(zhèn)太平橋村和從全村等8個縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)15個行政村。共發(fā)放問卷1 000份，實際收回987份。”［20］

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“被調(diào)查者中28.6%回答本村村民不止有一處宅基地，34.8%回答本村有空置住宅；52%回答有出售宅基地現(xiàn)象，43%回答有城鎮(zhèn)居民向外村村民出售宅基地情況?！保?0］從閑置宅基地的分布上看，隨著城市建設不斷向外圍擴大，郊區(qū)農(nóng)民就地就業(yè)較多，閑置宅基地不多。而在經(jīng)濟較貧困的偏遠農(nóng)村，農(nóng)戶多數(shù)外出務工，宅基地空置情況比較普遍。“在泗縣瓦坊鄉(xiāng)陡張村回收的99份問卷中，33.3%被調(diào)查者回答本村村民不止有一處宅基地，41%回答本村有空置戶?！保?0］回答有宅基地轉(zhuǎn)讓的比例不及城市近郊。在宅基地和房屋價格一欄中有57份問卷明確回答了當?shù)卣氐膬r格，面積從四五十平方米至二百多平方米不等，價格也從兩三萬至二三十萬不等。這一問題在對陡張村駐村干部的問卷中也得到驗證。根據(jù)駐村干部的問卷，該村2 058戶，有兩處以上宅基地的有50戶，有150戶空置，15戶宅基地和房屋已經(jīng)轉(zhuǎn)讓，雖轉(zhuǎn)讓比例不大，但說明即使是邊遠貧困地區(qū)，也存在著兩處以上宅基地及轉(zhuǎn)讓情況。

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，安徽作為農(nóng)業(yè)大省和勞動力輸出大省，宅基地空置現(xiàn)象比較嚴重。同時，市場條件下各種要素的自然流動，農(nóng)村宅基地已產(chǎn)生了流轉(zhuǎn)需求，出現(xiàn)了私自轉(zhuǎn)讓與閑置浪費并存現(xiàn)象。因此，政府應加強政策引導，穩(wěn)妥有序地推進宅基地退出程序，杜絕宅基地的隱形流轉(zhuǎn)和土地資源浪費，保證我國土地與糧食生產(chǎn)。

4 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)改革建議

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)改革方向應定位于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的總目標。眾多的農(nóng)村人口和土地資源不足造成土地細碎化，使得土地難以充分發(fā)揮效益。據(jù)統(tǒng)計，我國耕地以外的集體建設用地70%～80%是宅基地［21］。農(nóng)村宅基地占用土地面積大，閑置率高，與耕地形勢嚴峻形成鮮明的對比。因此，提高土地利用效率，應從宅基地改革入手，解決因宅基地空置和土地細碎化而帶來的規(guī)模難以擴大的困局，為未來規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，提高生產(chǎn)率奠定基礎，實現(xiàn)土地由零碎經(jīng)營到規(guī)模經(jīng)營、由低效經(jīng)營到高效經(jīng)營、由小農(nóng)經(jīng)營到產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的根本轉(zhuǎn)變，同時也有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息化水平和科技含量，有利于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性風險，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的常態(tài)化收益，確保糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給。

4.1 有序推進宅基地退出程序，保障農(nóng)民合法權益

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，對于宅基地的退出，村民普遍擔心宅基地退出后的補償以及相關利益是否受到損害的問題。例如住房、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、子女教育等方面，迫切地希望得到來自社會各方面的保障。因此，在宅基地流轉(zhuǎn)問題上，政府能夠出臺有力的措施保障農(nóng)民的合法利益不受損害并因此受益成為焦點。

4.1.1 完善宅基地退出補償機制和保障機制

按照自愿原則，不斷完善宅基地退出補償保障機制，以此鼓勵農(nóng)戶退出宅基地。根據(jù)農(nóng)戶的多元化需求分類細化退出補償辦法。例如，愿意現(xiàn)金補償?shù)?，可根?jù)相關標準以市價予以補償，可以優(yōu)先購置經(jīng)濟適用房；愿意購買商品房的，可以提供資金補助；已選擇安置房的，可以提供就業(yè)機會；已按政府規(guī)劃自建住宅的農(nóng)戶，可以給予建房補貼，等等。

4.1.2 制定土地級差標準，提高回收標準

根據(jù)2010年《安徽省農(nóng)村宅基地管理辦法（草案）》規(guī)定，“農(nóng)村村民新建住宅，其宅基地面積標準為：城郊、農(nóng)村集鎮(zhèn)和圩區(qū)，每戶不得超過160平方米；淮北平原地區(qū)，每戶不得超過220平方米；山區(qū)和丘陵地區(qū)，每戶不得超過160平方米；利用荒山、荒地建房的，每戶不得超過300平方米。”［22］160平方米的宅基地標準相當于0.24畝，加上農(nóng)民自留地，很難超過一畝。按目前政府指導價格，農(nóng)戶得到的補償有限，對農(nóng)民沒有吸引力，建議政府制定土地級差標準，提高回收土地價格標準，并根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展狀況和物價指數(shù)的波動，每年調(diào)整土地價格，根據(jù)土地所在位置，從偏遠地區(qū)到中心城市郊區(qū)價格依次遞增，以減少土地閑置浪費現(xiàn)象。

4.2 以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為精準目標

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是農(nóng)村改革的目標。完善宅基地退出補償機制和保障機制，保障農(nóng)民合法權益，提高宅基地和土地回收標準等措施，是避免土地細碎化、實現(xiàn)集約經(jīng)營、規(guī)?；a(chǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提條件。

4.2.1 土地回收中采取漸進式措施

在土地、宅基地收回過程中，政府應該采取漸進式改革，改革時間相對拉長，以回收自然減員土地和新開墾荒地為主的辦法，增加和保持土地持有量，一是避免引起社會不安和動蕩，二是有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。同時，須加強對自然減員人口和戶口遷出人口的監(jiān)控。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》對已去世的五保戶、農(nóng)戶多占的宅基地及時收回，對已在城市定居且戶口已遷出原集體經(jīng)濟組織的成員，土地和宅基地給予相應的補償后依法收歸村集體。在下一輪土地承包中，以2016年底我省農(nóng)村宅基地確權數(shù)據(jù)作為延包的依據(jù)，以第二輪農(nóng)戶承包額為基數(shù)進行總量控制。原則上農(nóng)戶所承包的土地數(shù)量、位置、肥瘦不低于第二輪，以多數(shù)農(nóng)民滿意為準。同時解決土地二輪延包時部分不均現(xiàn)象。例如，1998年二輪延包時，由于各種原因出現(xiàn)農(nóng)民少承包或未承包土地的問題。同時調(diào)整多占承包地的問題，切實維護農(nóng)民權益，實現(xiàn)社會公平正義。

4.2.2 為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化留出挪騰空間

根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，糧食安全的前提條件不僅要保證土地數(shù)量和質(zhì)量，更重要的是農(nóng)業(yè)機械化、電氣化、化學化和良種化的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，其前提條件則是土地集中化和集約經(jīng)營。我國目前各家各戶承包的土地比較分散和零碎，不利于大規(guī)模作業(yè)。在下一輪土地承包中，村集體預留的機動土地應相對集中?？紤]因農(nóng)村人口減少和新開墾的荒地等實際情況，政府政策應允許村集體增加機動土地數(shù)量，并增大機動土地發(fā)包規(guī)模，杜絕小塊發(fā)包和承包，實現(xiàn)土地的相對集中和集約化經(jīng)營。

4.2.3 建設新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

推動區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體由農(nóng)戶分散經(jīng)營向各類市場化新型主體轉(zhuǎn)化和集聚，制定新型職業(yè)農(nóng)民培育規(guī)劃，打造高素質(zhì)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理者隊伍，促進務農(nóng)人口年輕化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，激勵更多產(chǎn)業(yè)資金流向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，以確保我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展，真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標。