（四川外國語大學(xué)，重慶400031）

改革開放近四十年來，我國社會經(jīng)濟(jì)取得了非常巨大的變化，人民生活水平進(jìn)一步提高。公共財政制度是一項基礎(chǔ)性、民生性工程，具有覆蓋面廣、受益人群多、影響大的特點，必須要保持公共財政制度順利發(fā)展，這就必須要加強(qiáng)法治化創(chuàng)新與建設(shè)，使法治化能夠根據(jù)社會發(fā)展進(jìn)步實時調(diào)整，能夠根據(jù)社會變化及時頒布與調(diào)整法律，要形成公共財政制度的法治化體系，為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入足夠的法律支撐，以此來推進(jìn)社會的順利發(fā)展。

一、公共財政制度法治化創(chuàng)新的必要性

（一）市場經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的需要

西方資本主義早期由于受到歷史因素的影響，在市場經(jīng)濟(jì)活動中一般不參與民間的社會活動，而是社會經(jīng)濟(jì)主體根據(jù)市場信息自行調(diào)整，因而將其早期的政府稱為消極的守夜人。這種不積極參與到社會的活動有一定的益處，有利于市場經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展，形成新興事物，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但由于缺乏監(jiān)管，易形成市場的無序發(fā)展，個別經(jīng)濟(jì)主體形成壟斷地位，導(dǎo)致市場經(jīng)濟(jì)混亂。在這種背景下，19世紀(jì)末，為打破個別經(jīng)濟(jì)的壟斷地位，有效調(diào)節(jié)市場，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)合理有序發(fā)展，保障市場沿著正確的軌道運行，政府開始注重調(diào)節(jié)，通過一定的監(jiān)管有效促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以說，政府調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟(jì)是社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，是隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段自然形成的。在公共財政領(lǐng)域而言，就是突出以公共利益為主的法治化建設(shè)，通過法制的形成有效調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)主體。眾所周知，社會主義市場經(jīng)濟(jì)必然要遵循法治經(jīng)濟(jì)，離開了法治化，市場經(jīng)濟(jì)就會變得無序，任何公平都無從談起。在這種形勢下，需要建立完善相應(yīng)的法律規(guī)范來進(jìn)行調(diào)整，通過法律規(guī)范的形式切實規(guī)范市場主體的行為。只有這樣，公共財政制度法治化的持續(xù)發(fā)展才能夠?qū)崿F(xiàn)。

（二）政府效率提高與完善的需要

政府預(yù)算的科學(xué)公開是保證預(yù)算資金得以有效運行的保障，預(yù)算資金的使用效率越高，政府相關(guān)職能的效率就會更高，這一點充分體現(xiàn)在財政資金的使用上。財政資金的合理使用可以有效杜絕政府支出的浪費，提高財政資金的使用效率。在財政收入方面，加強(qiáng)公共財政制度的法治化建設(shè)有助于收入主體按照既定法律來規(guī)范自身行為，防止財政收入不足，有助于加強(qiáng)政府自身效率與財政資金收入情況的監(jiān)督，杜絕不合理收入行為的發(fā)生[1]。在財政資金的支出方面，政府財政預(yù)算資金都納入到合理的規(guī)范中來，政府的每一筆財政資金支出，都受到法律的約束，有效的遏制腐敗，規(guī)范支出行為。通過加強(qiáng)財政制度的法治化創(chuàng)新，使財政主體可以在既有框架下認(rèn)真履行職能，提高政府的工作效率，完善工作方法制度。

（三）政府公共財政職能轉(zhuǎn)變的需要

社會主義市場經(jīng)濟(jì)下的財政職能，從本質(zhì)上來講就是要保證社會的公共需要，實現(xiàn)資源的合理優(yōu)化配置，對社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控并防范風(fēng)險，有效促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府主體要進(jìn)一步退出經(jīng)營性領(lǐng)域，維護(hù)市場穩(wěn)定發(fā)展，就需要更好的維護(hù)市場公平競爭，而想做到這一切就需要通過法治途徑來解決，并使之規(guī)范化、制度化，繼而人人都遵守，做到這一點，就需要法治的約束。同時，市場經(jīng)濟(jì)各項活動的開展也需要在法治的框架下進(jìn)行，試想如果沒有稅收方面的法律，稅務(wù)征收如何進(jìn)行，如果使稅務(wù)資源在合理軌道下進(jìn)行呢，社會主義市場經(jīng)濟(jì)如何良性發(fā)展，這都是不可想象的。推進(jìn)公共財政制度法治化，是促進(jìn)新時代社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然需要。此外，我國改革開放近四十年所取得的成果，也需要我們捍衛(wèi)，如何捍衛(wèi)這些來之不易的成績，就需要法治作用給固定下來，通過國家強(qiáng)制力來保持穩(wěn)定性，任何組織和個人都不得背離法律，否則就要受到法律的制裁。

（四）市場經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的需要

我國自加入世貿(mào)組織以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，這對于我國法治建設(shè)帶來了機(jī)遇，但同時也對當(dāng)前的法治體系提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在快速發(fā)展的背景下，國際間的貿(mào)易爭端日益趨多，法治的談判越來越頻繁，迫切需要對當(dāng)前公共財政管理體制進(jìn)行改革與創(chuàng)新，強(qiáng)化法治化創(chuàng)新與建設(shè)，以此來不斷適應(yīng)快速發(fā)展的社會需要。同時，面對全球化的經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)全球化沖擊著社會的所有領(lǐng)域，我國要強(qiáng)化法治建設(shè)，與國際社會接軌，來維護(hù)國家權(quán)益，保障經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)地位。

二、財政制度法治化創(chuàng)新遵循的要求

（一）遵循法律要求

任何事物要想獲得可持續(xù)發(fā)展，都必須按照一定的規(guī)律，否則難以做到有序發(fā)展。在公共財政法治化建設(shè)的過程中，必須要按照法律要求，在法治化軌道按規(guī)范來做。從市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律來看，法治化建設(shè)與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展是相輔相成的，離開了法律規(guī)范，市場經(jīng)濟(jì)就無從發(fā)展。在過去的一段時間里，大量學(xué)者一直在探討，如何在人治思維中找到適合我國社會發(fā)展實際的道路，那就是以法治化為中心，強(qiáng)化法治化的創(chuàng)新與改革，通過公共財政領(lǐng)域來推動整個社會發(fā)展。公共財政的發(fā)展必須要做到以法治化建設(shè)為中心，對公共需要與公共利益領(lǐng)域強(qiáng)化法治建設(shè)，政府在財政收入與支出領(lǐng)域要以法律為依據(jù)，切實在法律法規(guī)的約束規(guī)范下進(jìn)行，不得在法律授權(quán)的范圍之外[2]。同時，社會主體要以法律為依據(jù)，充分監(jiān)督、規(guī)范政府的公共財政活動，使其能夠在最大范圍內(nèi)符合公共利益。

（二）做到公開、透明

公共財政的各項制度做到公開、透明是其最基本的特性之一，就是要讓社會公眾能夠了解公共財政資金用于何處，廣泛接受社會監(jiān)督。公開透明必須是建立在完備的財政法律基礎(chǔ)之上，必須要遵循特定的程序才可以。納稅人交納稅金到財政部門，都有了解財政資金用于何處的權(quán)利，如果納稅人無法了解到這一情況，就違反了相關(guān)的制度規(guī)定，公共財政本來所要達(dá)到的目標(biāo)就很難實現(xiàn)，納稅人的知情權(quán)就不能夠順利實現(xiàn)。當(dāng)前，一些財政主體為了保護(hù)自身利益，對財政資金的使用情況不愿意對社會進(jìn)行公開，不想接受社會監(jiān)督，這就使公開、透明的要求難以得到實現(xiàn)。財政制度必須要建立相關(guān)的法律規(guī)范建設(shè)，通過特定程序?qū)@一情況進(jìn)行審查批準(zhǔn)，并以法律的形式向社會公眾公開，使財政活動在法律監(jiān)督的情況下進(jìn)行，在公開透明的環(huán)境下接受社會公眾監(jiān)督。

（三）保證公共屬性

公共財政在本質(zhì)上來講，所提供的產(chǎn)品都存在著公共屬性，滿足社會公共屬性是公共財政更好發(fā)展的必要條件，只有以公共性為基本前提，提供的產(chǎn)品與服務(wù)才能夠更好的滿足大眾需要，發(fā)揮公共財政本身的作用，以此來促進(jìn)社會發(fā)展。公共財政提供的公共產(chǎn)品，只能用來滿足人們的一般需要，帶有普遍性質(zhì)，不能夠通過市場交換來換得價值，一旦流向市場獲得市場認(rèn)可，則失去了公共性本身的意義。但在某些特定行業(yè)，允許物品部分進(jìn)行市場交換，這類稱之為部分公共性。對于不具有公共性的公共產(chǎn)品，公共財政是不涉及的?？梢哉f，產(chǎn)品的公共屬性是用來判斷公共財政關(guān)系內(nèi)涵與外延的基本準(zhǔn)則。對于市場不能解決帶有普遍性的公共社會領(lǐng)域事項，公共財政就會發(fā)揮其作用，進(jìn)行介入，保持其基本屬性不變。在法治化創(chuàng)新方面，公共財政也應(yīng)發(fā)揮其公共屬性。但由于各種原因的影響，我國現(xiàn)行財政體制和財政政策還存在一定的缺位和錯位現(xiàn)象，這在一定程度上會影響到我國公共財政的可持續(xù)發(fā)展。

（四）以公益性為根本

公共財政要想獲得最大的收益，就必須保持公益性，其發(fā)展的目的只是為了滿足公共需要，不能夠賺取利潤[3]。如果公共財政追求經(jīng)濟(jì)利潤，就失去了本身應(yīng)該有的作用，并且會在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，會產(chǎn)生凌駕于其他經(jīng)濟(jì)主體之上，運用手中的權(quán)利干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至?xí)l(fā)生尋租行為，這不利于經(jīng)濟(jì)活動主體之間的公平競爭，使政府與市場之間的關(guān)系難以有效的劃分清楚。此外，由于公共財政過于追求經(jīng)濟(jì)利潤，而作為公共財政主體的政府既是政策的制定者，又是參與者，就會形成既是“裁判員”，又是“運動員”的情況，其它經(jīng)濟(jì)主體難以與其進(jìn)行競爭，這會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動嚴(yán)重的不公平。因此，公共財政在發(fā)展中不僅要滿足公共利益的需求，又要兼顧其它主體發(fā)展。

三、公共財政法治化創(chuàng)新的方向定位

（一）發(fā)展有限財政

公共財政制度法治化創(chuàng)新從根本上來講，就是為了轉(zhuǎn)變政府發(fā)展職能，將政府不該管的交給市場來管，強(qiáng)化市場的資源配置作用，通過資源的有效配置來滿足社會公共需要，形成“小政府、大市場”的情況，政府只是從宏觀調(diào)控方面來予以管理。公共財政要想發(fā)揮更大作用，必然要通過法治的形式予以解決，這就意味著必須要以權(quán)力的分立形式來實現(xiàn)，以避免權(quán)力集中與專制。公共財政要想得到可持續(xù)發(fā)展，就必須在法律的框架內(nèi)行使程序，用法律來限制財政權(quán)力，防止其出現(xiàn)腐敗與危險，發(fā)展有限財政，而不是通過市場的形式，通過自身能力滿足社會公眾的需要。同時，外部經(jīng)濟(jì)市場存在很多的不確定性，壟斷、不公平分配以及地區(qū)之間發(fā)展不平衡等現(xiàn)象依然存在，這種情況依靠市場很難解決，就需要運用公共財政的力量來給予協(xié)調(diào)解決，通過宏觀調(diào)控，有效減少各地區(qū)、各行業(yè)的差距，以此來更好的促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）遵循責(zé)任法則

對于公共財政的使用來說，責(zé)任法則是其最基本的法則之一。要想把事情做成功，每個財政主體必須要有責(zé)任，要對所使用的資源負(fù)責(zé)，只有對每一項財政事項負(fù)責(zé)，公共財政才可能發(fā)揮其應(yīng)用作用，才能夠最大限度的為社會服務(wù)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，往往擁有資源的人，并不是做出決策的人，這就形成委托代理關(guān)系，委托人將資源給代理人，代理人根據(jù)委托人的意愿做出相關(guān)的決策，使委托人的資源能夠發(fā)揮更大的作用，這種市場經(jīng)濟(jì)條件下的委托關(guān)系也同樣適應(yīng)于公共財政領(lǐng)域[4]。公共財政的來源基本上都來自于納稅人，納稅人提供了資源，但最后決策大都由公共財政部門來決策，要使想納稅人的資源得到合理有效使用，就需要強(qiáng)化監(jiān)督。在一定時期內(nèi)，公共財政的使用部門要把公共財政資金的使用情況進(jìn)行社會公布，使納稅人能夠更好的了解使用狀況，做到知情，便于社會有序和諧發(fā)展。要強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制，對于不按既定程序、既定法律使用公共財政資金的主體，要給予一定的懲罰，形成問責(zé)機(jī)制，這樣可以更好地讓使用主體增強(qiáng)責(zé)任意識，真正發(fā)揮公共財政資金最大效用。

（三）明確自身定位

當(dāng)前，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展與完善，公共財政制度法治化在創(chuàng)新的過程中也要隨著市場的變化而變化，要不斷的調(diào)整自身功能，明確自身的市場定位，強(qiáng)化職能的調(diào)整與轉(zhuǎn)化，這突出的表現(xiàn)在要做好市場定位，防止出現(xiàn)越位、錯位或缺位現(xiàn)象的發(fā)生。當(dāng)前階段，一些公共財政主體出于自身利益的需要，越位、錯位現(xiàn)象時有發(fā)生，干擾公共財政資金使用現(xiàn)象時有發(fā)生，造成公共財政資金領(lǐng)域的混亂，這不利于公共財政的可持續(xù)發(fā)展。公共財政主體要退出市場機(jī)制能夠自身調(diào)整好的領(lǐng)域，將工作的重心放在為社會公眾提供公共商品與公共服務(wù)上來，把市場能夠做好的交給市場，自己只負(fù)責(zé)宏觀上的調(diào)控。要下大力氣推進(jìn)公共財政的民主化與法治化建設(shè)，通過法律的形式明確規(guī)范政府自身行為，使公共財政的主體在法律框架下來自覺行使自身權(quán)利[5]。從一定意義上來講，公共財政的實質(zhì)就是要求政府對財政職能的定位，它要求政府公共財政職能必須隨著市場的變化而不斷發(fā)展，要對我國公共財政職能事項進(jìn)行統(tǒng)一鑒別、篩選，把政府不能管、不該管的統(tǒng)一交由市場管理，把自己需要管的事真正管起來，從而真正從宏觀上起到調(diào)控作用。

該局組織了以“春夏秋冬”四大戰(zhàn)役為牽引的系列專項整治，兩次承辦青島市食品藥品安全突發(fā)事件應(yīng)急演練，監(jiān)管業(yè)務(wù)量、辦案量、罰沒款量連續(xù)6年位居全市首位，僅2016年就查辦案件624起，罰沒款720余萬元。在全國食品安全城市中期評比中取得97.6分的好成績。

（四）做到有序、有效

公共財政要想真正發(fā)揮作用，必須要在法律的框架內(nèi)完成自身職責(zé)，財政制度法治化要不斷完善法律法規(guī)的建設(shè)，保證公共財政制度法治化建設(shè)能夠持續(xù)不間斷。同時，法治化建設(shè)的過程中所頒布的法律法規(guī)要能夠有針對性，能夠切實針對某項財政制度頒布，具有一定的針對性與可操作性。在現(xiàn)代社會中，要想保持經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展，就必須要保證財政制度的穩(wěn)定性，防止出現(xiàn)社會動蕩，一旦社會上無序現(xiàn)象發(fā)生，將會影響到整個社會的發(fā)展與穩(wěn)定，要將公共財政活動收支納入到有序的管理范疇中來，不能夠隨意支配與使用財政資金，保障資金使用渠道，政府預(yù)算要將財政活動全部納入進(jìn)來，任何財政活動都由政府來支配。要通過法律的形式對政府公共財政資金進(jìn)行精打細(xì)算，避免預(yù)算制度流于形式造成不必要浪費，不斷提高政府財政效率，使財政資金能夠更好的發(fā)揮作用。

四、公共財政制度法治化創(chuàng)新的建設(shè)策略

公共財政制度對于我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到非常重要的作用與意義，它是依靠國家力量對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控，可以有效的糾正市場偏差、防止經(jīng)濟(jì)偏離、保障市場公正有序競爭的重要形式。但是，由于各種因素的影響，我國公共財政制度法治化建設(shè)還存在一定的差距與不足，這突出表現(xiàn)在，公共財政法律制度建設(shè)還存在著粗線條、層次低等問題，法治化創(chuàng)新的力度還較低，還停留在較低層面；公共財政制度權(quán)利濫用的現(xiàn)象在某些領(lǐng)域還依舊存在，對收支管理的監(jiān)督力度還不強(qiáng)，這些問題都會影響到我國公共財政制度法治化建設(shè)的步伐。為此，必須要強(qiáng)化措施，加強(qiáng)公共財政制度的法治化建設(shè)。

（一）不斷加快法治化創(chuàng)新步伐

公共財政法治化創(chuàng)新的前提是必須建立完備的公共財政法律體系，通過法律體系來做支撐。市場經(jīng)濟(jì)是法治化的經(jīng)濟(jì)，它是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及的方面很多，僅通過行政性手段要想很好的發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)是非常困難的。因此，必須要借助法律的力量來進(jìn)行完善與補(bǔ)充。當(dāng)前，我國在公共財政制度法治化建設(shè)方面還有許多方面需要完善，《預(yù)算法》與其它法律之間還存在相沖突的地方，《憲法》中對公共財政部分定位還不夠高，這都會影響到財政制度建設(shè)。因此，必須要不斷加快法治化創(chuàng)新的步伐，要做好各個部門、各個法律之間的銜接，防止出現(xiàn)相沖突的現(xiàn)象[6]。要能夠根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)與體制變化及時進(jìn)行創(chuàng)新，要對空白領(lǐng)域加緊時間推進(jìn)法律，填補(bǔ)空白，做到有法可依，要明確《憲法》中公共財政部分的地位，提高其在社會中的地位。

（二）合理有效規(guī)范財政工作

要合理明確中央與地方的事權(quán)與職責(zé)，向效率、便民原則有效劃分事權(quán)，地方政府要更好的明確自身職責(zé)與使命，根據(jù)各地的實際情況，因地制宜的建立規(guī)范縱向轉(zhuǎn)移支付的法律制度，提高公共財政資金的使用效率[7]。要合規(guī)運行，按照市場經(jīng)濟(jì)運行的內(nèi)在規(guī)律，適時進(jìn)行改革，使公共財政法治化能夠與社會保持同步性，各項公共財政制度都要在法律的規(guī)范框架下行使職責(zé)，要遵循相應(yīng)的制度規(guī)范，任何公共財政活動都要在法律框架下來完成。制定出的法律規(guī)范體系要能夠得到認(rèn)真落實，否則就是一紙空文，對整個公共財政活動沒有任何的指導(dǎo)作用。各部門必須要履行忠誠職責(zé)，按照既定程序進(jìn)行操作，講求法律的實效，使每一項財政活動都能夠落實到實處。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督管理職能

公共財政資金要想更多限度的發(fā)揮作用，除了加強(qiáng)預(yù)算，在法律的管理框架下進(jìn)行之外，還要強(qiáng)化監(jiān)督管理，對公共財政的責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督，防止公共財政資金使用不合理、不規(guī)范現(xiàn)象的發(fā)生。要明確財政法律責(zé)任，對違反公共財政法律制度的行為，給予懲罰，杜絕此類問題的再次發(fā)生。要不斷完善公共財政法律責(zé)任制度，出臺相關(guān)法律法規(guī)，適時制定公共財政資金的監(jiān)督法律法規(guī)或條例，從根本上給予指導(dǎo)，為公共財政資金的合理高效使用奠定基礎(chǔ)[8]。要建立執(zhí)法責(zé)任制，落實責(zé)任追究制度，強(qiáng)化對財政執(zhí)法人員的法律責(zé)任追究力度，公共財政法治要明確好自身定位，真正發(fā)揮啟動和支撐改革的關(guān)鍵作用，逐步退出一些不該管的領(lǐng)域，使制度創(chuàng)新歸于內(nèi)在合理性。

（四）明確職能，突出公共屬性

我國公共財政法治化發(fā)展必須要在法制的軌道進(jìn)行，以憲法為根本依據(jù)，突出其公共屬性，實現(xiàn)依法治國與社會主義法制的有效統(tǒng)一與銜接[9]。要在實際建設(shè)突出社會主義市場經(jīng)濟(jì)的作用，真正發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，政府的作用僅限于處理市場無法處理的領(lǐng)域。政府各個主體要進(jìn)一步明確職能，逐步退出經(jīng)營性與競爭性領(lǐng)域，如果一味的干預(yù)市場，就會很容易造成市場的混亂。因此，公共財政主體在法治軌道框架下，要賦予市場主體更多的權(quán)利，使其能夠形成合理競爭的局面，更好的促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[10]。當(dāng)前，雖然說我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較之前來說取得了很大的進(jìn)步，但是社會的不充分不平衡發(fā)展問題依舊存在，必須建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、能夠真正發(fā)揮作用的公共財政法律體制，要能夠?qū)W習(xí)借鑒先進(jìn)經(jīng)驗，與國際先進(jìn)經(jīng)驗接軌，營造公平的競爭環(huán)境，促進(jìn)我國公共財政法治水平的逐步上升。