吳學(xué)興

【摘 要】在國家大力推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的同時(shí)，如何認(rèn)識管委會內(nèi)控建設(shè)，如何提高管委會的整體風(fēng)險(xiǎn)防范能力，加強(qiáng)對管委會公權(quán)力運(yùn)行的制衡與約束是亟待解決的問題。本文主要就針對管委會的功能和特點(diǎn)就其內(nèi)部控制制度建設(shè)提幾點(diǎn)看法。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；管委會；內(nèi)部控制

一般來講，管委會主要承擔(dān)著一定區(qū)域內(nèi)規(guī)劃建設(shè)的職能，其需要統(tǒng)籌的重要事項(xiàng)有：轄區(qū)內(nèi)的整體規(guī)劃；為建設(shè)項(xiàng)目籌集資金；工程建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)、項(xiàng)目建設(shè)管理等事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督、控制等。所以，加強(qiáng)管委內(nèi)部控制制度的建設(shè)有利于降低管委會在開發(fā)建設(shè)方面面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)。

一、建立內(nèi)部控制制度是國家制度建設(shè)的需要

1.內(nèi)控建設(shè)是財(cái)政部當(dāng)前努力推進(jìn)的重要工作之一

如同財(cái)政部對管理會計(jì)的推進(jìn)一樣，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)也是當(dāng)前財(cái)政部門重抓的一樣工作。財(cái)政部在2012年推出了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會〔2012〕21號），該規(guī)范于自2014年1月1日起施行；2015年財(cái)政部推出了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會〔2015〕24號），該指導(dǎo)意見要求到2020年行政事業(yè)單位要基本建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系。

但在上述兩文推出后，行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制制度建設(shè)的進(jìn)度還是與上述文件要求相差甚遠(yuǎn)，為加快行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的建設(shè)，確保指導(dǎo)意見的目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，財(cái)政部在2017年1月25日推出了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》（財(cái)會2017年1號）。

2.要從依法治國的高度來看待自身單位的內(nèi)控建設(shè)

建立健全單位內(nèi)部控制制度建設(shè)不僅是全面推進(jìn)依法治國需要，也是單位內(nèi)部實(shí)現(xiàn)權(quán)力相互制衡，開展廉政建設(shè)的需要。上述文件所針對的實(shí)施對象都是行政事業(yè)單位。但由于管委會一般下屬國有企業(yè)較多，管委會的業(yè)務(wù)、人員與其所屬的國有企業(yè)間較難切割，其管轄區(qū)域內(nèi)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目需要由其所屬國有企業(yè)為載體來具體實(shí)施，所以單就管委會層面進(jìn)行內(nèi)部控制制度建設(shè)顯然是不夠的，把管委會以及下屬國有公司作為一個(gè)整體來構(gòu)建、推進(jìn)內(nèi)部控制制度的建設(shè)應(yīng)該是最好的選擇。

二、管委會的業(yè)務(wù)性質(zhì)及其內(nèi)部控制制度建設(shè)的現(xiàn)狀

1.管委會的業(yè)務(wù)活動性質(zhì)

具體來講，管委會一般都承擔(dān)著其管轄范圍區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、一些公益性項(xiàng)目的建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)及其配套服務(wù)、區(qū)內(nèi)社會事務(wù)管理、土地出讓計(jì)劃安排等諸多功能。所以，管委會內(nèi)部控制建設(shè)涉及的業(yè)務(wù)層面也是錯(cuò)綜復(fù)雜的，從管委會所開展的活動看，其活動是屬于行使行政職能還是公司行為有時(shí)很難給予定位，其大多數(shù)項(xiàng)目的實(shí)施都是以社會效益為主的。所以管委在構(gòu)建內(nèi)部控制制度的體系時(shí)，需要從管委會所從事的不同活動性質(zhì)分別加以研究來搭建。

2.管委會內(nèi)控制度的建立情況

總體來看，管委會的內(nèi)部控制制度建設(shè)能夠得到單位領(lǐng)導(dǎo)層的重視，內(nèi)控制度所涉及的層面基本能涵蓋其所開展的各種業(yè)務(wù)和事項(xiàng)。但在對管委會業(yè)務(wù)活動的區(qū)分、梳理、分類，制度細(xì)化程度及其針對性，制度可操作性等方面存在較多的問題，其所制定的制度與當(dāng)前開展廉政建設(shè)的有機(jī)契合方面還做得不夠。這就造成了內(nèi)部控制制度體系結(jié)構(gòu)不夠清晰，各項(xiàng)制度顯得散亂，制度時(shí)效性不強(qiáng)的局面。

內(nèi)部控制制度體系不清晰，制度多、亂、煩，同樣會給制度的執(zhí)行層面帶來較多的麻煩。

3.管委會內(nèi)控制度的執(zhí)行情況

內(nèi)部控制制度在具體實(shí)施方面存在的問題就更多。制度執(zhí)行不力，員工內(nèi)控意識淡薄，內(nèi)部控制要做到全過程、全員控制還有很長的路要走。

三、完善管委會內(nèi)部控制制度建設(shè)的思路

1.內(nèi)部控制制度建設(shè)的基本依據(jù)

目前，我國在內(nèi)部控制建設(shè)方面，有企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范兩個(gè)體系。經(jīng)對比分析，兩個(gè)體系在內(nèi)部控制的目標(biāo)、原則、要素方面存在一些差異，但總體來講還是有高度的相似性。在內(nèi)部控制目標(biāo)方面行政事業(yè)單位的內(nèi)控目標(biāo)單列了“有效防范舞弊和預(yù)防腐敗”這一目標(biāo)，在內(nèi)部控制的原則方面，企業(yè)內(nèi)部控制多了一個(gè)“成本效益原則”。上述的差異，并不是說企業(yè)在防范舞弊和預(yù)防腐敗方面不重要，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制就可以不講成本效益原則。在構(gòu)建內(nèi)部控制制度時(shí)企業(yè)內(nèi)部控制與行政事業(yè)單位內(nèi)部控制兩個(gè)規(guī)范體系完全可以結(jié)合運(yùn)用。

2.內(nèi)部控制制度建設(shè)的層次

管委會是行政單位，各國有公司是公司制單位，下屬各國有公司有的以承擔(dān)公益性建設(shè)項(xiàng)目為主，有的以營利為目的需要自主開展經(jīng)營性業(yè)務(wù)。所以，管委會的內(nèi)控制度建設(shè)分兩個(gè)層次來構(gòu)建比較妥當(dāng)，管委會與承擔(dān)公益性建設(shè)項(xiàng)目為主的公司作為一個(gè)整體來構(gòu)建內(nèi)控制度建設(shè)，各經(jīng)營性公司各自承擔(dān)建立內(nèi)控制度建設(shè)的責(zé)任。各經(jīng)營性公司在建立內(nèi)控制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)在管委會層面的內(nèi)控框架下進(jìn)行，并與相呼應(yīng)相匹配。同時(shí)，要結(jié)合各自的業(yè)務(wù)特點(diǎn)注意對高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)控制。

3.從單位和業(yè)務(wù)兩個(gè)層面加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)

內(nèi)部控制制度建設(shè)需要在單位和業(yè)務(wù)兩個(gè)層面分別加以考慮，在單位層面，主要目的是要為單位的內(nèi)部控制建設(shè)創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。按照內(nèi)控建設(shè)的要求，需要成立由單位主要負(fù)責(zé)人為組長的內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，有條件的要把內(nèi)控控制建設(shè)與單位的信息管理系統(tǒng)進(jìn)行融合，以提高內(nèi)部控制的信息化管理水平。這一層面的主要建設(shè)內(nèi)容一般包括單位的決策議事機(jī)制、崗位責(zé)任制、人力資源政策、單位文化建設(shè)、信息技術(shù)的運(yùn)用等。這里，要重點(diǎn)提一下的是，就單位崗位責(zé)任制而言，較為常見的是把崗位責(zé)任制融入在具體的制度中，但我認(rèn)為如以一些具體制度為載體來定位崗位責(zé)任制，容易造成某些重要崗位的崗位責(zé)任制的缺失，崗位責(zé)任制也顯得比較散亂。所以，還是建議按照單位的職能部門單獨(dú)制定崗位責(zé)任制較為有利。

內(nèi)控制度建設(shè)的業(yè)務(wù)層面，要求做到制度的完備性以及制度在實(shí)際執(zhí)行中的可操作性。在設(shè)計(jì)各項(xiàng)制度時(shí)需要考慮的因素有對權(quán)力運(yùn)行的制約、不相容崗位與職責(zé)的分離等。在這一層面，經(jīng)與財(cái)政部門行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)的要求相對照，管委會的重要業(yè)務(wù)板塊一般都能與之對應(yīng)，包括的業(yè)務(wù)有：預(yù)算業(yè)務(wù)管理控制、收支業(yè)務(wù)管理控制、政府采購業(yè)務(wù)管理控制、資產(chǎn)管理控制、建設(shè)項(xiàng)目管理控制、合同管理控制等。這里需要單獨(dú)重點(diǎn)提一下是，一般來講，收支業(yè)務(wù)管理控制包含在財(cái)務(wù)管理制度中的較多見，除非單位涉及現(xiàn)金收款業(yè)務(wù)較多，收款環(huán)節(jié)復(fù)雜、涉及人員多、涉及業(yè)務(wù)范圍廣的情況下才單獨(dú)制定收支業(yè)務(wù)管理控制制度。

由于內(nèi)部原則要求既要做到重要性，又要做到全面性。所以在業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制建設(shè)中，內(nèi)部控制在覆蓋內(nèi)部控制報(bào)告所涉及的領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，還需對單位的其他領(lǐng)域開展分析，并有針對性的制定一些制度。如單位檔案管理制度、請銷制度、計(jì)算機(jī)安全管理制度、公章管理使用制度等。

所要強(qiáng)調(diào)的是，管委會在業(yè)務(wù)層面有兩個(gè)重點(diǎn)控制領(lǐng)域：一是對區(qū)內(nèi)建設(shè)規(guī)劃合理性、長遠(yuǎn)性的控制。由于規(guī)劃制定并經(jīng)實(shí)施后很難逆轉(zhuǎn)，它決定了一個(gè)區(qū)域的整體布局是否合理，影響著一個(gè)區(qū)域的長遠(yuǎn)發(fā)展。二是對建設(shè)項(xiàng)目的控制。這也是腐敗案件的多發(fā)領(lǐng)域。加強(qiáng)對工程發(fā)包的規(guī)范性的控制以及對建設(shè)項(xiàng)目資金的籌集、使用、管理的控制，這對有效防止腐敗來說也是非常重要的。

四、有效執(zhí)行管委會內(nèi)部控制制度的對策建議

就目前內(nèi)控建設(shè)而言，很多單位都有完整的內(nèi)部控制制度，他們還把制度整理成冊。存在較大問題的是在具體執(zhí)行層面，單位領(lǐng)導(dǎo)層凌駕于內(nèi)控制度之上的現(xiàn)象還是普遍存在的。較多單位還只是把內(nèi)部控制建設(shè)作為應(yīng)付財(cái)政部門的內(nèi)控報(bào)告和檢查而已。內(nèi)部控制制度要得到有效的執(zhí)行，還要從以下幾個(gè)方面入手：

1.要加強(qiáng)內(nèi)審部門的作用

（1）加強(qiáng)內(nèi)審部門的作用，首先是要提高內(nèi)審部門機(jī)構(gòu)的層級，加強(qiáng)內(nèi)審人員的配備。要大力提高內(nèi)審部門人員的專業(yè)技術(shù)水平。使得內(nèi)審工作在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備上與其需要完成的工作相匹配。

（2）內(nèi)審內(nèi)容的深度需要提升，內(nèi)審的方式方法需要改變。不要將內(nèi)審的目光只停留在翻閱財(cái)務(wù)憑證、財(cái)務(wù)報(bào)表方面，這些工作，外部審計(jì)機(jī)構(gòu)基本都能勝任。相對于外部審計(jì)，內(nèi)審部門最大的優(yōu)勢就是對本單位的業(yè)務(wù)流程、業(yè)務(wù)活動的參與人員、單位的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域比較了解。所以內(nèi)審部門需要將關(guān)注重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到制度的執(zhí)行層面，把目光拓展到財(cái)務(wù)賬本之外去。

（3）內(nèi)審部門控制在時(shí)間上應(yīng)是全天候的，要做到對業(yè)務(wù)活動事前、事中和事后的控制。并要把控制重心轉(zhuǎn)移到事前和事中中去，這就需要內(nèi)審人員積極參與到單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動的發(fā)生過程中去。

2.加強(qiáng)外部監(jiān)管部門對制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查

內(nèi)部審計(jì)相對于外部審計(jì)，有一些先天優(yōu)勢，但也有某些局限性，特別是其自身與單位利益的相關(guān)性較強(qiáng)，要內(nèi)審部門來完成其所在單位在內(nèi)控執(zhí)行方方面面的監(jiān)督，顯然是不可能的。這樣外部審計(jì)部門、紀(jì)檢部門和財(cái)政等部門作為補(bǔ)充，重視對制度執(zhí)行情況的檢查，可以進(jìn)一步督促單位不光在制度制定上下功夫，而可以讓其在制度執(zhí)行上下功夫。

3.加強(qiáng)宣傳，要求內(nèi)控建設(shè)從自我做起

制度的執(zhí)行，除了要有好的制度外，還需要單位成員從上到下，對已有制度有一個(gè)有充分的了解，對加強(qiáng)單位內(nèi)部控制的意義有一個(gè)充分的認(rèn)識。這些都需要單位對內(nèi)部控制制度、加強(qiáng)內(nèi)控的意義等方面進(jìn)行廣泛的宣傳，并對不同的人群開展有針對性的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。只有有了相應(yīng)的認(rèn)知，制度的執(zhí)行力才可能逐步得以提高。

最后需要強(qiáng)調(diào)的是，內(nèi)部控制制度的建設(shè)是一個(gè)過程，不是某一個(gè)階段。在單位內(nèi)部控制制度基本建成后，需要根據(jù)單位業(yè)務(wù)領(lǐng)域的變化，有關(guān)內(nèi)審部門以及外部審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的問題，對單位內(nèi)部控制的流程不斷進(jìn)行優(yōu)化、對新發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制制度的空白點(diǎn)及時(shí)完善和補(bǔ)充。

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