齊小鹍,郝香賀

(大連理工大學，遼寧 大連 116024)

一、日本國立大學法人化改革的背景及歷程

(一)法人化改革的背景

經濟方面，20世紀90年代日本經濟逐漸衰退，泡沫經濟崩潰，政府不得不削減高等教育經費，減少對高等教育的財政投入，而經濟的落后也導致日本逐漸落后于世界全球化的潮流。此外，法人化改革前，日本教師屬于國家公務員編制，也就意味著所有教師的工資都需要由文部科學省支付，這一狀況更加導致財政資源的緊張[1]。

政策方面，日本戰(zhàn)后一直采用的凱恩斯主義擴大公共投資的政策也失去了以往的效力。受西方國家行政體制改革的影響，從1983年開始，日本政府逐漸信奉新自由主義，主張減少公共支出和財政赤字，開始放寬對大學的限制，加快了大學改革的步伐。

人口方面，20世紀80年代以來，日本的人口結構發(fā)生重大變化，18歲人口和勞動人口逐漸減少，老齡化速度加快。通過文部科學省的學?；菊{查數據顯示(表1)，自平成元年(1989年)以來，18歲人口的數量呈現逐年下降趨勢。人口的急劇變化沖擊了日本的高等教育體系，一部分大學在適齡人口下降時期無法招收充足的學生，而政府依舊按照學生數量進行撥款，導致部分高校教育研究和財政事務等難以運營。此外，雖然日本高等教育毛入學率已經達到大眾化水平，但是人才培養(yǎng)的責任幾乎是由數量不到90所的國立大學所承擔。而近年來世界一流大學排名中，日本大學的排名不盡人意，日本政府逐漸認識到國立大學改革的重要性。

表1　日本18歲人口數量預測 (萬人)[2]

資料來源：文部科學省學校基本調查等

(二)法人化改革的歷程

面對國內種種現狀，1997年4月日本內閣會議決定在尊重大學自主性的同時，將國立大學的獨立行政法人化問題作為大學改革的一個環(huán)節(jié)進行研究，并在2003年之前得出結論。1999年7月通過的《獨立行政法人通則法》，用以保障行政法人制度，為國立大學法人化改革奠定了基礎。2000年7月召開調查研究會議，2002年3月調查研究會議總結了關于國立大學法人的最終報告。2002年11月日本內閣會議決定為了在競爭環(huán)境中培育出世界一流大學，通過國立大學法人化改革等措施進行大學結構改革。隨后，2003年2月在國會上提出《國立大學法人法》等6個關系法案，并于2004年4月實行國立大學法人改革[3]。

國立大學法人化的實質是將日本的國立大學從原國家行政組織中剝離，并賦予大學獨立的法人資格，以提高國立大學的辦學自主性。國立大學改革對象包括86所國立大學以及4所大學共同利用機構。國立大學法人化改革每六年為一個周期，文部科學省委托國立大學法人評價委員會對各個獨立法人的中期目標等進行評價，形成評估結果并向社會公布。至今為止，日本已經完成兩個中期的法人化改革，目前處于第三個中期目標實施期間[4]。

二、日本國立大學法人化改革的成效

(一)經費籌措渠道更加多元化

國立大學法人化改革前，學校經費主要由政府提供，國立大學只需遵循相關法律就可以獲得學校運營的費用[5]。由于政府對經費的高度控制，導致國立大學經費來源渠道窄小，高校間缺乏經費競爭機制，而對于國家來說，一定程度上造成了資源的浪費，缺乏對資源的有效控制。法人化改革后，日本國立大學的主要經費來源包括政府的運營費交付金、學費收入、附屬醫(yī)院收入、受托研究收入和其他競爭性收入。運營費交付金包括基本運營費交付金、特定運營費交付金和附屬運營費交付金。文部科學省撥付給國立大學的預算經費以每年1%的速度削減，鼓勵國立大學拓寬經費來源渠道，同時政府采取獎勵機制，要求國立大學制定中期目標和中期計劃，政府根據各國立大學的完成情況來分配下一次中期計劃期間經費的數量。在這種機制的影響下，改變了以往文部科學省根據大學教職工人數和學生數量以及上一年預算金額來進行經費分配的方法，提高了資源的合理配置，避免經費的浪費，經費競爭機制的實行也激發(fā)各國立大學的積極性，主動通過競爭來獲得相應的研究經費[6]。

表2　國立大學法人競爭資金及外部資金收益增減額(單位：億元)[7]

通過表2可以發(fā)現，第一個中期目標實施期間，各國立大學的競爭資金和外部資金的收益額均有所增加，增加的幅度取決于法人的屬性和性質，大規(guī)模綜合大學的增加額度仍占明顯優(yōu)勢。同時我們也可以發(fā)現，國立大學法人的運營經費不只限于文部科學省的撥款，在政府撥款額度逐年下降的情況下，擴大了外部經費資金的籌措渠道。

(二)管理運營機制更加完善

法人化改革前，文部科學省作為國立大學的辦學主體，負責國立大學領導人員的任命，對學校開設的專業(yè)以及各部門的設置都進行管轄，國立大學運行機制儼然為一種“計劃體制”，政府高度集權，操控著國立大學的發(fā)展。法人化改革后，建立了一套新的管理體制和運營體制(見圖1)，從外部管理結構來講，教職員工不再是國家公務員，國立大學各獨立法人自行規(guī)定教師工資等事宜，國立大學獨立法人成為真正的辦學主體。作為國立大學獨立法人代表的校長，由各國立大學進行選拔，交由文部科學省任命即可。國立大學法人評價委員會進行的評價是一種事后監(jiān)管，政府對國立大學的控制放寬，預算、校內組織的設立等由國立大學自身根據實際需要來確定，而文部科學省對各個國立大學的撥款額度由中期計劃的評估結果決定。從內部管理體制來講，形成了經營協(xié)議會、理事會、教育研究評議會3大組織機構。經營協(xié)議會主要是經營面的審議，負責主持有關大學經營方面的合作；理事會是決策機構，負責大學重要決策的決定和重大事項的抉擇；教育研究評議會主要是教育與研究方面的審議，負責審議國立大學教育研究事項。法人化改革前，大學的行政權利主要由各院系的教授所掌握，法人化改革后，校長的權利大為增加，擁有了人事決策權利[8]，形成了一種自上而下的管理體系。

圖1　法人化改革后日本國立大學管理運營體制[9]

(三)評價制度更加合理

國立大學法人化改革后，國立大學法人評價委員會作為第三方評價機構開始獨立出來，負責評估國立大學的教學和科研等事項，從而促進國立大學的運營與發(fā)展。

國立大學法人法第35條規(guī)定的《獨立行政法人通行法》第34條規(guī)定國立大學法人評價委員會根據國立大學法人及大學共同利用法人機構(以下簡稱“法人”)中期目標期間的業(yè)務業(yè)績進行評價(以下稱為“中期目標期限評價”)。此項評價考慮到大學教育研究的特性，在各個法人自我評價的基礎上，對每個法人在教育研究現狀和業(yè)務運營以及財務現狀等方面設立的中期目標的達成情況進行調查分析，從而形成對各個法人的業(yè)務業(yè)績的整體評價，而不是將各個法人的評價結果進行對比?？紤]到要從更加專業(yè)的角度更加細致地對教育研究現狀進行評價，國立大學法人評價委員會在遵循《國立大學法人法》的基礎上，請求獨立行政法人大學評價與學位授予機構實施評價，并尊重其評價結果，進行全面評價。評價方法為各個國立大學法人首先進行自我評價，然后交由國立大學法人評價委員會進行中期目標評價，或根據近期的評價結果，國立大學法人評價委員會委托大學學位與授予機構進行評估，交由國立大學法人評價委員會確認并公之于眾[10]。

此種評價方式改變了以往由政府主導評價方式的弊端，保證了大學評價的客觀真實性。引入第三方評價機制，有利于更加客觀地評價國立大學業(yè)務，從而實現政府為國立大學提供更加完善的服務，其評價結果的公開透明也有利于社會公眾的監(jiān)督，保障資源的有效利用，防止權力的失衡與濫用。

(四)產學研結合更加密切

法人化改革之前，國立大學教職員工與社會企業(yè)的合作需經過文部科學省的審批，合作項目所得收入大部分也要上交至文部科學省，這顯然不利于調動教師開展社會合作的積極性。而教師又是公務員編制，因此造成部分教師只能用政府提供的資金進行科研，而不關注社會事務的現象。法人化改革后，科研資金來源渠道不再只是依靠文部科學省，經費來源更加多樣化，同時經費競爭機制的設立，也提高了各國立大學爭取經費的積極性，更加積極地通過與社會企業(yè)合作以增加經費收入。表3為2015年度大學產學合作實施情況的數據。通過觀察數據可以發(fā)現，國立大學與企業(yè)進行合作的項目數量逐年遞增，研究費用收入額也逐年增長。國立大學法人化改革使得產學研的結合更加密切，高校從自身運營出發(fā)逐漸走出固有體制，推動相關學科專業(yè)與社會企業(yè)的共同合作，國立大學的社會服務意識逐漸增強，促進了產學研的相互轉化，同時也增加了學校的經費來源。

表3與民間企業(yè)進行共同研究受托研究的實施件數及其研究費用收入[11][12](單位：百萬元)

年份實施件數收入201014209292612011145782939720121503630798201315802348532014166313767620151804140624

三、日本法人化改革存在的問題

日本國立大學法人化改革自2004年實施以來至今已有13個年頭，歷經兩個中期目標，目前正處于第3個中期目標計劃的實施期間。無論從經費制度、管理運營制度還是人事制度、評價制度等均取得了顯著的成果，但同時也不可避免地出現了一系列問題：

(一)教師問題日益凸顯

國立大學法人化改革之前，日本教師屬于國家公務員編制，享受日本文部科學省提供的經費來進行科學研究。法人化改革后，政府撥發(fā)的運營費交付金逐年減少，國立大學為了獲得更多的辦學經費，不得不轉向與企業(yè)的合作以尋得更多的資金來源。在此背景下，教師的功利化傾向也越來越嚴重，不再只專注于學術研究，而是為了生計更多地去關注市場的發(fā)展，利益追逐現象凸顯出來。

此外，法人化改革后，更多的學校開始改革教師聘任制度，教師聘任制度不再是終身制而是任期制。據文部科學省統(tǒng)計，2004年任期制教師的人數為6956人，2007年增加至11156人，隨著法人化改革的不斷深入，任期制教師人數也不斷增加。任期制的目的是促進教師能力的發(fā)展，通過競爭機制促進學術活動的發(fā)展與交流。但由于任期制的實行，教師任職缺乏一定的保障，工作積極性受到影響，同時任期制度的不穩(wěn)定性也導致教師工作內容的不連續(xù)性，無法保障在一個時間段內專門從事一項研究。

中期評價制度的實行也給教師增加了一定的工作量。國立大學法人評價委員會每6年對各國立大學進行中期評價，每年度也進行相應的評估。教師在評估的每一階段必然要準備相應的材料，從各國立大學每年的自我評價到國立大學法人評價委員會做出中期評價后都需要教師的參與，因此造成了額外的工作負擔。

文部科學省在2015年6月又推出一項新的政策，要求各國立大學取消或重組文科院系，此項政策的實施也必然影響文科院系教師的去留問題，文科教師何去何從、是否轉變自己的研究方向是必須要面對的問題。

(二)管理運營體制方面顯露弊端

根據國立大學法人化改革的實施要求，各大學在組織、人事、財務方面的自主性、自律性均有增強，校長作為教學、經營兩個方面的最終負責人，其權利與責任也大幅增加。對于每個獨立法人而言，伴隨著校長的角色變化，也相應進行了一系列的變革。例如根據校長的管理政策引入校長自由裁量性開支以及旨在實現教育研究的自由裁定能力，建立支持校長工作的校長秘書室和咨詢委員會等系統(tǒng)。在管理運營體制改革方面存在著不同的意見。國立大學法人化改革的實施，其優(yōu)點表現在校長的權利得到了加強，大學對社會變化做出迅速反應變得更加容易；但是也有意見指出大學的決策速度加快、決策過程尚不清楚、校長的管理能力不足等問題；同時還有意見認為教學管理的責任和制度應該明確分開，但是在經過實地調查、專家意見聽證會、聽取公民意見后，有許多意見認為教學和管理分離是相當有害的，應該保持原樣。

其次，改革后自上而下的管理運營模式與改革前自下而上的管理模式有著實質性的區(qū)別，因此管理運營體制的重組也需要各國立大學逐漸適應[13]。改革前的國立大學由教授會的教師負責內部管理，教授會的設置以學院為基準，學院的教授會權利很大，學院是教師、學生和管理機構三者的統(tǒng)一結合體，因此校長想要觸及學院的管理層面也存在一定困難。改革后的大學治理結構分為雙軌路線——即經營與教學相分離，但實際上經營與教學很難做到完全分離，大學內部的治理體系變得錯綜復雜，如何合理協(xié)調成為一個新的關注點。

(三)評價制度方面的問題

從評價制度的實施過程來講，國立大學法人化改革評價首先需要各個獨立法人進行自我評價，在此基礎上，國立大學法人評價委員會每年形成各獨立法人的年度評價報告，每一個中期(6年)發(fā)布中期目標評估結果。這種評價過程涉及到以自查為起始點的評估模式，且每年都會有年度評估，各獨立法人在完成當年自查任務后需要快速投入下一階段的實施進程中去，而且又面臨下一年的評估審查，因此會出現資源浪費、改革投入時間不足等問題，造成人力、物力、財力的浪費，同時，在一個較短的時期內也很難檢驗改革成效。

再者，國立大學法人評價委員會只是對各個國立大學中期目標實施情況進行評價，而不是對各個獨立大學實施情況進行對比分析。而文部科學省根據各國立大學中期目標完成情況和評價結果決定財政撥款的數額，這會造成部分高校在中期目標規(guī)劃的過程中降低自身標準，以獲取文部科學省更多的經費。

四、國立大學法人化改革對我國高?！叭バ姓钡膯⑹?/h2>

2010年7月我國公布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》，初步提出管辦評分離政策。2013年11月，十八屆三中全會正式明確管辦評分離政策中教育改革的發(fā)展戰(zhàn)略。2014年1月，時任教育部長袁貴仁對管辦評分離做出解釋，管辦評分離政策的核心為“政府宏觀管理，學校自主辦學，社會廣泛參與”。2017年1月，國務院印發(fā)《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，文件中提出到2020年基本實現管辦評分離，形成政府依法治理，學校自主辦學，社會各界依法參與和監(jiān)督的格局，教育治理體系和治理能力現代化水平明顯提升[14]。當前正是處于管辦評分離政策的探索時期，日本國立大學法人化改革13年以來取得的成就和存在的問題，對我國管辦評分離政策的實施有著重大的啟示作用：

(一)完善法律，確保大學辦學自主權

任何一項政策的實施，都需要國家法律層面的支持，頂層設計到位，政策的實施才有章可循。日本國立大學法人化改革政策的成功實施首先得益于日本政府制定的管理運營制度、評價制度、財務制度等方面的政策，為以后改革的實施奠定了基礎。目前我國管辦評政策的法律實施依據較為匱乏，政府想要合理地簡政放權，需要國家頂層制度的設計。如國家、高校、政府、社會等不同主體的職責劃分問題，高校的目標方向與導向問題等?！秶抑虚L期教育改革與發(fā)展綱要(2010-2020)》提供的是總體目標與規(guī)劃的問題，對于如何進一步的實施并沒有詳盡的闡述。因此，國家應完善相關立法，在聽取利益相關者意見的基礎上，結合我國國情與發(fā)展現狀，制定合乎實際的法律法規(guī)，保障大學的辦學自主權。同時，各方也應遵守法律，實現角色轉變，使得高校真正成為辦學主體，政府成為真正的引導者和規(guī)劃者。

(二)建立合理的學校內部治理機構

法人化改革后，日本國立高校內部成立運營協(xié)議會來負責大學的運營，且成員由校內外各界人士組成。成立理事會來討論各重大事項，成立評議會負責評價教育事務，校級的管理權力較以前相比大為增強，促進了大學行政權力與學術權力的協(xié)調[15]。我國高校目前運行的管理體制為黨委領導下的校長負責制，是一種具有中國特色的現代大學制度。在教育“去行政化”的背景下，我國高校應積極探索大學治理模式，協(xié)調學校內部治理體系，明確各方的職責權利，加強與社會和企業(yè)的交流，真正落實大學服務社會的重要職能，促進產學研的合作發(fā)展。注意協(xié)調各組織之間的關系，能更好地促進決策的制定與實施。同時應加強建立監(jiān)督制約機制，有效監(jiān)督內部權力機構的運營，確保管理透明化、有效化，促進治理與監(jiān)督的良性循環(huán)。

(三)健全第三方評價機制

日本國立大學法人評價委員會的設立是法人化改革過程中的一大亮點。國立大學法人評價委員會委托第三方評價機構——大學學位與授予機構進行評估，在此基礎上核實評價結果并向公眾發(fā)布評估報告。此種評價機制的設立將以往的內部評價轉為內部評價與外部評價相結合，能有效促進國立大學法人化的改革與評價。就目前我國高校評價機制來講，仍舊是政府評價占主導地位，在管辦評分離政策實施過程中，應該逐漸健全第三方評價機制。第三方評價機構應是獨立于政府和高校存在，我國目前對第三方評價機構的設立要求、標準等問題仍處于無定論狀態(tài)，加上我國高校長期處于政府管轄與評估下，仍存在高校怯于行使“簡政放權”政策實施過程中獲得的權利，民眾對第三方評價機構評估的真實性和認可度不高等問題，第三方評價機構的設立在我國處于空白與探索狀態(tài)。對此，國家應在借鑒其他國家成熟經驗的基礎上進行改革，明確第三方評價機構的設立要求、評價標準等問題，完善立法，確立第三方評價機構的法律地位，同時加強對第三方評價機構的監(jiān)督，真正實現政府督學、高校辦學、社會評學的良好循環(huán)體制，為我國創(chuàng)建世界一流大學和一流學科奠定良好的基礎。

在國家進入“十三五”規(guī)劃之際，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》也進入收尾階段，如何真正實現高校“去行政化”，如何真正實現管、辦、評分離，需要政府、高校、社會的共同探索。

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