周昕皓

(中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院，北京100877)

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，掀開(kāi)了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化探索的序幕。此后，黨和國(guó)家的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和團(tuán)體均在組織構(gòu)建和制度設(shè)計(jì)等治理領(lǐng)域進(jìn)行有益的嘗試。2016年12月25日下午，十二屆全國(guó)人大常委第二十五次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》①《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，《中國(guó)人大》，2017年第11期。(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，時(shí)隔數(shù)月，2017年10月，黨的十九大再次明確提出“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)”，這些舉措無(wú)疑標(biāo)明了國(guó)家監(jiān)察體制改革是近年來(lái)國(guó)家在政治改革方面做出的重大部署，事關(guān)全面深化改革全局，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。

一、研究綜述

監(jiān)察體制改革明確提出后的近一年間，諸多學(xué)者和部分官員對(duì)其進(jìn)行了研究和解讀，從已發(fā)表的文章來(lái)看，主要有四類。一是政策解讀，研究聚焦政策本身，主要起到政策宣傳作用。如李永忠(2017)指出監(jiān)察體制改革有效整合有關(guān)力量，破除過(guò)去分散的格局，變行政監(jiān)察的同體監(jiān)督為國(guó)家監(jiān)察的異體監(jiān)督，有效推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨②李永忠：《權(quán)力結(jié)構(gòu)改革與監(jiān)察體制改革》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第2期。。莊德水(2017)認(rèn)為，黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是解決國(guó)家監(jiān)察體制改革的根本路徑，現(xiàn)行改革的工作思路也就是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家監(jiān)察新格局*莊德水：《國(guó)家監(jiān)察體制改革必須堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)》，《中國(guó)黨政干部論壇》，2017年第2期。。

二是具體問(wèn)題探討，就文件中提及的具體措施和問(wèn)題展開(kāi)討論并提出意見(jiàn)。如吳健雄(2018)認(rèn)為留置取代兩規(guī)措施，是反腐敗調(diào)查措施法制化規(guī)范化的有益探索，他結(jié)合對(duì)北京市首例留置案件的分析，提出留置的性質(zhì)、律師能否介入、能否與”兩規(guī)”并用、使用對(duì)象、使用地點(diǎn)和使用期限及監(jiān)督等六個(gè)問(wèn)題仍需后續(xù)政策文件進(jìn)一步明確*吳健雄：《試點(diǎn)地區(qū)用留置取代“兩規(guī)”措施的實(shí)踐探索》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2018年第2期。。張?jiān)仢?2018)指出留置作為一種監(jiān)察措施應(yīng)該遵循法定性原則、正當(dāng)性原則、比例原則和審查原則，在適用過(guò)程中應(yīng)明確使用的審查機(jī)關(guān)、留置場(chǎng)所的規(guī)范、留置期限的規(guī)范和留置人權(quán)利保障的規(guī)范*張?jiān)仢骸读糁么胧┑幕緝?nèi)涵與規(guī)范運(yùn)行》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2018年第2期。。

三是從法學(xué)視角出發(fā)，就監(jiān)察體制改革涉及的憲法、法律依據(jù)和法律修改等展開(kāi)研究。如童之偉(2016)認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)階段沒(méi)有遇到明顯的憲法法律障礙，在改革試點(diǎn)全面鋪開(kāi)則需要?jiǎng)?chuàng)造憲法依據(jù)，除了修憲別無(wú)選擇。同時(shí)，需指定監(jiān)察委員會(huì)組織法和其他配套法律，并對(duì)現(xiàn)有法律做適當(dāng)修改或廢止其中部分過(guò)時(shí)內(nèi)容*童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，《法學(xué)》，2016年第12期。。姜明安(2017)認(rèn)為改革必須于法有據(jù)，即將修改的國(guó)家監(jiān)察法必須要首先明確以下五種法律關(guān)系，分別是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象的關(guān)系、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與人民代表機(jī)關(guān)的關(guān)系、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的關(guān)系、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部關(guān)系*姜明安：《國(guó)家監(jiān)察法立法應(yīng)處理的主要法律關(guān)系》，《環(huán)球法律評(píng)論》，2017年第2期。。韓大元(2017)認(rèn)為監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)重大的政治改革，首先需確保改革的合法性與合憲性基礎(chǔ)，應(yīng)從試點(diǎn)階段即開(kāi)始遵循法治原則。他認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察體制改革的依據(jù)、人大作為設(shè)立監(jiān)察委的主體、國(guó)家監(jiān)察委的性質(zhì)、監(jiān)察對(duì)象以及監(jiān)察委員會(huì)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系等方面都涉及大量的憲法問(wèn)題亟待解決*韓大元：《論國(guó)家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問(wèn)題》，《法學(xué)評(píng)論》，2017年第3期。。

四是從政治學(xué)視角出發(fā)，對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革的意義、價(jià)值、原則等方面進(jìn)行研究。如馬懷德(2016)指出，十八大后反腐成效顯著，但要實(shí)現(xiàn)不敢腐不想腐不能腐的目標(biāo)，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，必須堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合。國(guó)家監(jiān)察體制改革是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和人民監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的需要，是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，形成制度化、法制化結(jié)果的需要，具有重要意義*馬懷德：《國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第6期。。吳健雄(2017)認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察體制改革的價(jià)值主要有三個(gè)方面，一是構(gòu)建高效權(quán)威的反腐敗國(guó)家監(jiān)察體系，二是優(yōu)化國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)利配置和職權(quán)關(guān)系，三是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。同時(shí)，他指出改革還必須體現(xiàn)黨對(duì)權(quán)利運(yùn)行的全方位監(jiān)督、人民監(jiān)督權(quán)利、改革有法可依、用權(quán)受監(jiān)督等四個(gè)基本原則*吳健雄：《論國(guó)家監(jiān)察體制改革的價(jià)值基礎(chǔ)與制度構(gòu)建》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2017年第4期。。

可以看出，囿于政策出臺(tái)時(shí)間較短，有關(guān)監(jiān)察體制改革的研究成果并不豐盛，研究視角也還存在探索的空間，本文擬從公共管理的角度切入監(jiān)察體制改革，為政策的出臺(tái)和推廣提供參考和借鑒。

二、反腐監(jiān)察工作的現(xiàn)狀與困境

我國(guó)建國(guó)60多年，國(guó)家反腐監(jiān)察工作經(jīng)歷了從一陣風(fēng)的運(yùn)動(dòng)式反腐到制度反腐的演變，隨著工作不斷推進(jìn)，中國(guó)共產(chǎn)黨明確了反腐敗監(jiān)察的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，即黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、依靠群眾支持和參與的總體框架*何增科：《建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家廉政制度體系：中國(guó)的反腐敗與權(quán)力監(jiān)督》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2011年第1期。。目前，我國(guó)參與國(guó)家反腐監(jiān)察的機(jī)構(gòu)分別有各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗局和檢察院等，這些機(jī)構(gòu)為國(guó)家反腐敗作出了巨大的貢獻(xiàn)，特別是十八大以后，我國(guó)的反腐敗取得了舉世矚目的成績(jī)，但既然要全面深化改革，將反腐敗進(jìn)一步引向縱深，就必須直面現(xiàn)行監(jiān)察體制存在的不足，改革創(chuàng)新，努力實(shí)現(xiàn)反腐監(jiān)察治理水平和治理能力的現(xiàn)代化。具體而言，現(xiàn)行監(jiān)察體制存在以下幾點(diǎn)不足之處。

(一)反腐監(jiān)察力量分散，跨部門協(xié)調(diào)耗時(shí)耗力

承前所述，我國(guó)目前的監(jiān)察權(quán)力分布較為分散，黨委、政府和司法機(jī)關(guān)各司其職參與反腐監(jiān)察。在實(shí)踐中，不同機(jī)關(guān)之間相互獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，彼此工作范圍和內(nèi)容存在重疊交叉和相互掣肘的情況。為應(yīng)對(duì)反腐監(jiān)察工作的需要，各級(jí)黨委、政府和司法機(jī)關(guān)有關(guān)部門均已成立不同層級(jí)的反腐敗協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)開(kāi)會(huì)部署有關(guān)工作、協(xié)調(diào)和溝通具體事宜中涉及的多方配合等工作。這種議事協(xié)調(diào)小組在反腐監(jiān)察體制建設(shè)健全的過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，但仍不能掩蓋反腐監(jiān)察沒(méi)有形成集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體制。這種現(xiàn)行模式下，反腐力量分散、爭(zhēng)搶辦案權(quán)、人財(cái)物重復(fù)投入、辦案周期過(guò)長(zhǎng)、組織協(xié)調(diào)乏力、多方銜接不暢等弊端不斷凸顯。例如，檢察院或公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)查處行為人違紀(jì)、輕微違法但尚未構(gòu)成犯罪的情形，按照本單位規(guī)定流程處理完后，常常忽略將有關(guān)線索和處理情況轉(zhuǎn)交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，導(dǎo)致行為人黨紀(jì)、政紀(jì)銜接處理的缺失。諸如此類，表明反腐監(jiān)察各方行使監(jiān)察權(quán)并未形成有效合力。

(二)紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，存在監(jiān)察缺位

按照黨章和《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的對(duì)象僅限于黨員和政府及政府任命的工作人員，難以全面覆蓋立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等及其他國(guó)家機(jī)關(guān)的公務(wù)人員，而國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)組織等更是遠(yuǎn)離監(jiān)督的焦點(diǎn)，站在監(jiān)督的盲區(qū)*支振鋒：《深化監(jiān)察改革，清除監(jiān)督死角》，《人民日?qǐng)?bào)》，2016年11月10日。。立足我國(guó)以公有經(jīng)濟(jì)為主體的中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，諸多的國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)組織背后或多或少都存在國(guó)家行政權(quán)力委托，在實(shí)踐中行使公權(quán)力。這些工作人員中黨員按照組織管理層級(jí)還處在紀(jì)律監(jiān)督的范圍內(nèi)，但非黨員的工作人員完全處于監(jiān)督的死角，其中社會(huì)化用工人員的管理和監(jiān)察更是存在“沒(méi)人管”和“管不著”的情況。另外有一個(gè)值得注意的問(wèn)題，近年來(lái)，反腐敗斗爭(zhēng)不斷引向縱深、落實(shí)到基層，作為基層村民自治組織的村委會(huì)干部腐敗問(wèn)題在各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的查處中被頻繁曝光，但在基層實(shí)踐中，囿于政策和法規(guī)制度建設(shè)的滯后，地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)村委會(huì)非黨員村干部的監(jiān)督上束手束腳，監(jiān)察效能較低。

(三)反腐監(jiān)察工作流程不夠透明，不利于社會(huì)參與

目前，參與反腐監(jiān)察的機(jī)構(gòu)遍布黨、政、司法等不同系統(tǒng)的部門，各部門工作內(nèi)容上既有分工協(xié)作也有重復(fù)覆蓋的地方。這種現(xiàn)行體制較為復(fù)雜，不利于社會(huì)大眾清楚知悉，客觀上造成大眾的理解偏差。公民直接監(jiān)督和輿論監(jiān)督作為社會(huì)監(jiān)督的主要形式，多以舉報(bào)為手段參與反腐監(jiān)察。在實(shí)際舉報(bào)中，往往存在舉報(bào)件一件多投和錯(cuò)投的情況，例如舉報(bào)人因心情迫切將舉報(bào)件同時(shí)投遞紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)信訪、檢察院舉報(bào)中心、法院等各個(gè)系統(tǒng)信訪，抑或涉法涉訴件本應(yīng)投遞法院而交給了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。而囿于分工，實(shí)際舉報(bào)件仍會(huì)通過(guò)既定流程歸整和流轉(zhuǎn)到應(yīng)該受理部門，當(dāng)然也存在涉及黨員的貪腐問(wèn)題紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察院有關(guān)部門都應(yīng)受理的情況，這樣的情況下，雙方在接到舉報(bào)后都會(huì)開(kāi)始著手處理問(wèn)題線索。重復(fù)件的情況主要出現(xiàn)在舉報(bào)人對(duì)舉報(bào)反饋不滿意，一而再再而三地向多個(gè)有關(guān)部門投遞舉報(bào)件。上述情況在現(xiàn)實(shí)中頻繁發(fā)生，造成了大量的人力物力財(cái)力重復(fù)投入和浪費(fèi)。

(四)反腐監(jiān)察職能單一，教育屬性缺失

當(dāng)前，我國(guó)反腐監(jiān)察的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)履行上存在著重懲治輕預(yù)防的問(wèn)題*劉夏：《論我國(guó)反腐敗機(jī)構(gòu)的整合與完善》，《理論導(dǎo)刊》，2017年第2期。。盡管紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察院均有預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)、中央也曾提出了建立懲防體系、包括中央紀(jì)委提出的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)四種形態(tài)等，但在實(shí)踐中以往注重辦案的慣性思維仍然廣泛存在，導(dǎo)致難以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，并未實(shí)現(xiàn)警醒、教育和預(yù)防的效果。以往的反腐監(jiān)察機(jī)構(gòu)干部考核，很大程度以涉案金額的多寡和涉案人員的級(jí)別高低為主要依據(jù)，這種政績(jī)考量標(biāo)準(zhǔn)直接導(dǎo)致了相關(guān)工作人員對(duì)工作中發(fā)現(xiàn)的小節(jié)問(wèn)題選擇性忽視，而致力于辦理大案要案。整個(gè)監(jiān)察體制的工作重心圍繞辦案展開(kāi)，預(yù)防和教育被擱置一邊。盡管黨中央和中央紀(jì)委于近兩年提出了抓早抓小、治病救人的新精神和新要求，但要落到實(shí)處、落到基層仍需時(shí)間的沉淀和實(shí)踐的積累。另一方面，反腐監(jiān)察中的教育不僅要針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部，還要面向社會(huì)大眾，要以豐富的形式向各個(gè)領(lǐng)域傳達(dá)正確、全面的聲音，警醒、教育領(lǐng)導(dǎo)干部，同時(shí)引導(dǎo)社會(huì)大眾參與反腐監(jiān)察工作，形成全社會(huì)合力。今年以來(lái)，《打鐵還需自身硬》和《人民的名義》等影片的播出向社會(huì)各界傳達(dá)了反腐監(jiān)察機(jī)構(gòu)的聲音，一定程度揭開(kāi)了監(jiān)察體制運(yùn)行的“黑箱”，但不能否認(rèn)這方面工作仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。

(五)監(jiān)督職責(zé)難以落實(shí)

目前，現(xiàn)行的反腐監(jiān)察體制更為重視事中和事后審查，日常監(jiān)督較為欠缺。從機(jī)構(gòu)設(shè)置上來(lái)看，各反腐監(jiān)察機(jī)關(guān)專職從事日常監(jiān)督的部門和人員較少，力量薄弱，同時(shí)承擔(dān)監(jiān)督和審查的部門則在辦案方面傾注大量精力，無(wú)暇顧及日常監(jiān)督工作；從監(jiān)督體制上來(lái)看，地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)存在獨(dú)立性缺失?，F(xiàn)行的監(jiān)察體制實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，地方監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)所屬系統(tǒng)，既受同級(jí)黨委或政府領(lǐng)導(dǎo)，又受上級(jí)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。但由于地方機(jī)關(guān)的人財(cái)物撥付和保障由地方負(fù)責(zé)，因此特別是在日常監(jiān)督工作的開(kāi)展上極大程度地受到同級(jí)黨委或政府的限制，導(dǎo)致同級(jí)監(jiān)督形同虛設(shè)，監(jiān)督機(jī)制失靈。

三、整體性治理的內(nèi)涵與改革的起點(diǎn)

(一)整體性治理的內(nèi)涵要義

現(xiàn)行的政府模式追根溯源仍是建立在泰勒“科學(xué)管理”和馬克思·韋伯“官僚制理論”的基礎(chǔ)上，以強(qiáng)調(diào)專業(yè)分工、部門化和效率驅(qū)動(dòng)為核心，在歷經(jīng)傳統(tǒng)公共行政、新公共行政和新公共管理等幾個(gè)階段的范式轉(zhuǎn)變和發(fā)展后弊端凸顯。隨著新公共管理的式微，治理和善治成為了政府治理追求的新的目標(biāo)。整體性治理在20世紀(jì)末這個(gè)治理理論崛起的時(shí)期應(yīng)運(yùn)而生，作為西方公共治理的前沿理論之一，它的提出是為了應(yīng)對(duì)公共事務(wù)的日趨復(fù)雜化、數(shù)字時(shí)代的來(lái)臨以及以往公共管理過(guò)程中由于功能化、機(jī)構(gòu)化所導(dǎo)致的碎片化、空心化政府等一系列的問(wèn)題。

從概念的演進(jìn)來(lái)看，整體性治理始現(xiàn)于希克斯1997年的著作《整體型政府》(Holistic government)，書(shū)中指出了整體性政府產(chǎn)生的原因和背景，為了解決當(dāng)今政府組織內(nèi)部過(guò)度分化和隔離而引起的社會(huì)治理不善導(dǎo)致的社會(huì)問(wèn)題。提出了政府改革的方向，如構(gòu)建整體性政府、打造文化革新政府、實(shí)現(xiàn)預(yù)期性政府和結(jié)果導(dǎo)向政府。1999年，?？怂沟热嗽凇秷A桌中的治理——整體型政府的策略》中提出了擺脫部門主義和過(guò)度強(qiáng)調(diào)功能分工的狹隘本位視野，構(gòu)建整體型政府的具體整合途徑、方法以及政府政策。2002年，?？怂沟热说摹哆~向整體性治理——新的改革議程》批判了政府組織間關(guān)系以及制度生存性等問(wèn)題，提出新世紀(jì)的政府應(yīng)該推動(dòng)整體性治理，摒棄以往的功能性和專業(yè)性部門間的各自為戰(zhàn)，讓政府朝著整體性合作的方向發(fā)展。綜合來(lái)看，?？怂箯?qiáng)調(diào)整體主義的對(duì)立面是碎片化，而非一般討論的專業(yè)化或部門化。另外，整體性治理的核心概念是整合，這種整合是一種對(duì)政府、政策、社會(huì)管理、監(jiān)督等所有層面進(jìn)行整體的運(yùn)作。他提出了治理整合的三個(gè)向度，一是治理層級(jí)的整合；二是治理功能的整合，既可以簡(jiǎn)單表現(xiàn)為不同部門間的協(xié)作，也可以是不同治理功能間的協(xié)調(diào)；三是部門的整合，這種整合不僅包括政府內(nèi)部的跨部門整合，也可以是公共部門與私營(yíng)部門的整合*Perri 6,Diana Leat,Kimberly Seltzer and Gerry Stoker.Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda.Palgrave,2002.。

(二)監(jiān)察體制改革的起點(diǎn)：超越碎片化

“碎片化”意指完整的東西碎裂成諸多零塊，最早用于傳播學(xué)來(lái)形象描述社會(huì)傳播語(yǔ)境，現(xiàn)已廣泛運(yùn)用于政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)等諸多不同領(lǐng)域。新中國(guó)成立六十余年，國(guó)家治理水平不斷提高，最為顯著的就是行政組織體系的不斷優(yōu)化。但專業(yè)化部門分工，各個(gè)部門之間職能交叉、重疊、各自為戰(zhàn)的治理碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重。具體到現(xiàn)行的國(guó)家反腐監(jiān)察體制來(lái)看，各個(gè)監(jiān)察主體運(yùn)行缺乏有效協(xié)同，機(jī)構(gòu)裂化、職能分割和制度運(yùn)行不暢的弊端愈來(lái)愈凸顯，再加上各個(gè)監(jiān)察系統(tǒng)不同的考核晉升所引起“利己主義”與無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，最終影響了反腐監(jiān)察的效果。碎片化的反腐監(jiān)察浪費(fèi)了國(guó)家和社會(huì)的資源，增加了監(jiān)察工作的成本，降低了工作效率和效果。從具體表現(xiàn)來(lái)看，筆者將其歸納為反腐監(jiān)察組織架構(gòu)的碎片化與反腐監(jiān)察制度運(yùn)行的碎片化。

1.反腐監(jiān)察組織架構(gòu)的碎片化。我國(guó)政府的組織架構(gòu)是一種標(biāo)準(zhǔn)的科層制結(jié)構(gòu)，反腐監(jiān)察也不例外。在早期低復(fù)雜性、低不確定性的工業(yè)時(shí)期，各個(gè)部門各行其是、較少協(xié)調(diào)的狀態(tài)足以應(yīng)對(duì)工作任務(wù)。而在信息時(shí)代，復(fù)雜性和不確定性不斷上升，加之我國(guó)轉(zhuǎn)型期的社會(huì)矛盾頻發(fā)與其彼此交織，大大增加了反腐監(jiān)察的工作量與工作難度。囿于歷史原因，原本專業(yè)化、部門化意圖實(shí)現(xiàn)的通過(guò)重復(fù)作業(yè)提高熟練度從而提升行政效率卻因不同部門職責(zé)交叉、重復(fù)在新時(shí)代大打折扣。“科層化政府的政策取向是不斷地強(qiáng)化管制和干預(yù)”*楊冠瓊：《科層化組織結(jié)構(gòu)的危機(jī)與政府組織結(jié)構(gòu)的重塑》，《改革》，2003年第1期。，所以，面對(duì)部門職責(zé)的交叉與重復(fù)所引發(fā)工作中的“沖突”，各部門會(huì)傾向于競(jìng)相出臺(tái)政策規(guī)定，規(guī)范自身工作的同時(shí)擴(kuò)大管轄范圍、增強(qiáng)管控能力，不斷強(qiáng)化自身的權(quán)力地位。這樣就造成了多方監(jiān)察主體在“有利可圖”的領(lǐng)域互相爭(zhēng)奪，而在政績(jī)不顯的領(lǐng)域予以輕視甚至視而不見(jiàn)。黨和國(guó)家的政策精神和意圖在傳遞中也會(huì)受到干擾和影響，引發(fā)在政策執(zhí)行中的變形和衰減，導(dǎo)致監(jiān)察效果降低。

另一方面，反腐監(jiān)察機(jī)構(gòu)的裂化也造成了各個(gè)監(jiān)察主體的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。從理性經(jīng)濟(jì)人的角度出發(fā)，在我國(guó)從事國(guó)家公共事務(wù)工作的個(gè)體應(yīng)該以政治追求和職務(wù)晉升為主要訴求。一般而言，晉升提拔與政績(jī)是緊密相連的，而各個(gè)監(jiān)察主體是由多個(gè)個(gè)體組成，因此其在滿足訴求的過(guò)程實(shí)質(zhì)就是追求政績(jī)的一場(chǎng)“政治錦標(biāo)賽”。反腐監(jiān)察的多方主體在工作中均想著超越“競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，在明顯屬于自己成績(jī)的地方多下功夫，在協(xié)調(diào)幫助其他部門的地方被動(dòng)應(yīng)付。

這種組織機(jī)構(gòu)的裂化和職能分割使得我國(guó)反腐監(jiān)察呈現(xiàn)出高度復(fù)雜的“碎片化”特征，原先預(yù)想的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、齊抓共管的美好愿景并未實(shí)現(xiàn)，反而造成了力量分散、爭(zhēng)奪和推諉、越位與缺位等同時(shí)存在的局面。

2.反腐監(jiān)察制度運(yùn)行的碎片化。十八大以來(lái)，國(guó)家整體反腐監(jiān)察形勢(shì)不斷向好，黨中央和中央紀(jì)委不斷出臺(tái)有關(guān)新精神和新部署，多部黨內(nèi)法規(guī)得以修訂予以順應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)，但這些并不能掩蓋反腐監(jiān)察制度運(yùn)行的碎片化。中央負(fù)責(zé)制定政策和框架，各部門、機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)層層傳導(dǎo)并落實(shí)，自上而下的任務(wù)確定、分解、考核的行政壓力依然存在。不同層級(jí)的機(jī)構(gòu)在政策傳遞過(guò)程中不可避免地為實(shí)現(xiàn)自身的政績(jī)追求而對(duì)政策進(jìn)行異化和扭曲。這也就導(dǎo)致了反腐監(jiān)察制度運(yùn)行中，價(jià)值層面與工具層面的裂化和制度初衷與制度執(zhí)行的悖離。

在制度設(shè)計(jì)上，中央層面為維護(hù)執(zhí)政地位，其設(shè)計(jì)初衷是既立足當(dāng)前，遏制腐敗蔓延勢(shì)頭；又著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，堅(jiān)持標(biāo)本兼治。各執(zhí)行部門對(duì)中央政策的細(xì)化過(guò)程中客觀夾帶著自身的“趨利沖動(dòng)”，往往選擇性將“短期目標(biāo)”放在“長(zhǎng)期目標(biāo)”之前，更為注重短時(shí)間能夠出政績(jī)。而中央在政策出臺(tái)后也需要成績(jī)來(lái)印證政策的效果，因此中央的政策與基層的短視行為形成一個(gè)非良性的互動(dòng)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看并不利于制度的運(yùn)行。

在制度執(zhí)行上，中央旨在全國(guó)范圍實(shí)現(xiàn)較好的政策效果和社會(huì)效果，既重視短期成效又考慮長(zhǎng)期目標(biāo)，注重可持續(xù)性發(fā)展，避免政策執(zhí)行畸輕畸重。中國(guó)地廣人多、情況復(fù)雜，中央政策到了各級(jí)部門后，各級(jí)部門對(duì)政策有著較強(qiáng)解釋權(quán)和選擇性執(zhí)行的能力。部門間競(jìng)爭(zhēng)與官員晉升機(jī)制導(dǎo)致部門更容易采取短視行為，在政策執(zhí)行中強(qiáng)調(diào)政策效果而忽視社會(huì)效果。例如抓執(zhí)紀(jì)辦案輕監(jiān)督教育，為求辦案突破以致程序違規(guī)甚至違紀(jì)違法，刻意制造“政策黑箱”避免和減少外界了解和介入等。原本完整的政策體系也在部門的各自解讀和選擇執(zhí)行中裂解，呈現(xiàn)碎片化特征，造成大量資源的浪費(fèi)。

四、整體性治理與國(guó)家監(jiān)察體制改革的路徑

王岐山在2016年底的調(diào)研工作會(huì)上曾明確指出，監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上是反腐敗機(jī)構(gòu)，監(jiān)察體制改革任務(wù)是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，整合有關(guān)力量，成立監(jiān)察委員會(huì)，作為監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋*王岐山：《監(jiān)察委實(shí)質(zhì)是反腐敗機(jī)構(gòu)，要對(duì)公職人員監(jiān)察全覆蓋》，http://news.sina.com.cn/o/2016-11-25/doc-ifxyawxa2774320.shtml,2016-11-25。。這表明中央對(duì)當(dāng)前我國(guó)反腐監(jiān)察體制運(yùn)行中，所涉各部門條塊分割、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，整體呈現(xiàn)出碎片化狀態(tài)等有所了解，而改革就是有力的回應(yīng)。如何在現(xiàn)有的背景條件下應(yīng)對(duì)反腐監(jiān)察體制存在的碎片化，將我國(guó)的反腐監(jiān)察體制重塑為一種整體性、標(biāo)本兼治、短期效果和長(zhǎng)期目標(biāo)并重的新型體制，順利建成“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委監(jiān)委負(fù)責(zé)，部門協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)社會(huì)參與”的國(guó)家反腐監(jiān)察新局面，就是此次改革的意義所在。而這也是整體性治理之于以往理論范式改進(jìn)和揚(yáng)棄的核心要義，兩者不謀而合。從整體性治理范式出發(fā)，在組織構(gòu)架和制度運(yùn)營(yíng)的改進(jìn)和優(yōu)化方面，此次監(jiān)察體制改革應(yīng)注意以下四點(diǎn)。

(一)整合力量，減少管理層級(jí)

目前，反腐監(jiān)察領(lǐng)域“多龍治水”的現(xiàn)狀已不適應(yīng)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，其造成“大雨漫灌”和“久旱無(wú)雨”同時(shí)存在，不僅不利于反腐敗工作向縱深發(fā)展，也造成了政府資源和社會(huì)資源的浪費(fèi)。在當(dāng)前時(shí)代背景下，反腐監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革的核心就是權(quán)力和責(zé)任的集中與整合。在現(xiàn)有的反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置基礎(chǔ)上，化零為整，以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)為主體，合并檢察院相關(guān)反腐監(jiān)察力量，并將各級(jí)政府的行政監(jiān)察部門撤銷，整合力量收歸其職能，在降低操作難度和工作量的同時(shí)達(dá)到整合的效果。在機(jī)構(gòu)整合中，要注意機(jī)構(gòu)合并背后權(quán)力和職責(zé)的整合。將以往存在的兩者權(quán)力邊界和職責(zé)界限間存在的沖突與空白予以彌合并厘清，實(shí)現(xiàn)整合后1+1大于2的效果。

另一方面，減少管理層級(jí)，實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)扁平化?，F(xiàn)行的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)行政體制貌為中央、省、市、縣四級(jí)，實(shí)質(zhì)則為五級(jí)，縣下還有鎮(zhèn)、區(qū)、街道。政策傳遞必然存在衰減效應(yīng)，但行政層級(jí)越多，政策傳遞過(guò)程中出現(xiàn)異變和衰減的程度越大，政策的實(shí)際效果也會(huì)大打折扣。反腐監(jiān)察機(jī)構(gòu)本就相對(duì)獨(dú)立，較政府行政體制改革先行一步進(jìn)行管理層級(jí)的整合和縮減，既能提高反腐監(jiān)察行政效率、降低行政成本，同時(shí)也為政府體制改革摸索經(jīng)驗(yàn)。如縣級(jí)以下的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)本就編制少、任務(wù)重，還存在兼職情況，各自為戰(zhàn)之下難以實(shí)現(xiàn)反腐監(jiān)察的目標(biāo)?？蓞⒖寂神v紀(jì)檢組收歸中央紀(jì)委直管的先例，將其全部收歸縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一編制管理，對(duì)下級(jí)地區(qū)進(jìn)行派駐管理，這種情況既減少了管理層級(jí)厘清了權(quán)力來(lái)源，也便于縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)適時(shí)整合力量集中調(diào)配。

(二)擴(kuò)大監(jiān)察范圍，實(shí)現(xiàn)全覆蓋

監(jiān)察體制改革的目的，就是讓監(jiān)察委員會(huì)從行政機(jī)關(guān)中獨(dú)立出來(lái)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立，使監(jiān)察范圍覆蓋所有公權(quán)力的行使?，F(xiàn)行的監(jiān)察體制，部分涉及公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)察對(duì)象并未納入以紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察為主體的國(guó)家監(jiān)察范圍內(nèi)，如中央政法委、共青團(tuán)、婦聯(lián)等機(jī)構(gòu)以及一些事業(yè)單位、國(guó)企的監(jiān)察工作存在自說(shuō)自話的狀況，反腐監(jiān)察工作的具體結(jié)果無(wú)上級(jí)主管部門的考核和指導(dǎo)，自我監(jiān)督在“寬松軟”的環(huán)境中逐漸流于形式，喪失了監(jiān)督的實(shí)質(zhì)。反腐監(jiān)察工作就是對(duì)內(nèi)開(kāi)開(kāi)會(huì)、走走過(guò)場(chǎng)，這樣的監(jiān)察實(shí)效，同級(jí)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)班子成員只能停留在口號(hào)上。擴(kuò)大監(jiān)察范圍，實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力監(jiān)察全覆蓋、真覆蓋，就得全面整合對(duì)國(guó)家公權(quán)力運(yùn)行中涉及所有個(gè)體的監(jiān)察職責(zé)，將權(quán)力運(yùn)行至于監(jiān)察的審視下，做到上至國(guó)務(wù)院下至村委會(huì)，內(nèi)至政府外至事業(yè)單位、國(guó)企，對(duì)包括社會(huì)化用工在內(nèi)所有行使的公權(quán)力進(jìn)行無(wú)縫隙監(jiān)督和監(jiān)察。同時(shí)，要杜絕自己監(jiān)督自己唱獨(dú)角戲的情況，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察工作上級(jí)有主管和考核，下級(jí)有監(jiān)督和反映的互相制約的局面。其次，修改有關(guān)監(jiān)察法律條文和規(guī)定，厘清權(quán)力來(lái)源和邊界，做到依法監(jiān)察。

(三)制度運(yùn)行透明化，加強(qiáng)社會(huì)參與

腐敗往往具有較強(qiáng)的隱蔽性，僅僅靠黨和政府的力量要實(shí)現(xiàn)反腐敗壓倒態(tài)勢(shì)耗時(shí)耗力。我們黨在長(zhǎng)期斗爭(zhēng)中形成了一切為了群眾，一切依靠群眾和從群眾中來(lái)，到群眾中去的群眾路線。監(jiān)察工作要實(shí)現(xiàn)變革，就應(yīng)從黨和政府單一治理到引導(dǎo)社會(huì)多元參與轉(zhuǎn)變，打破政府與私營(yíng)部門、非政府組織、公民等外部主體之間的隔閡，整合全社會(huì)力量共建國(guó)家監(jiān)察。首先，反腐監(jiān)察運(yùn)行機(jī)制透明化。將反腐監(jiān)察的機(jī)構(gòu)、職責(zé)及運(yùn)營(yíng)透明化，定期公布不涉密的監(jiān)督、監(jiān)察和案件查辦運(yùn)行流程及結(jié)果；主動(dòng)向外界宣傳反腐監(jiān)察的有關(guān)政策、法律和規(guī)定，鼓勵(lì)社會(huì)參與監(jiān)察工作。其次，建立多元互信。承認(rèn)非政府主體在國(guó)家監(jiān)察工作中參與治理的主體地位和作用，為其參與反腐監(jiān)察工作提供制度保障和活動(dòng)空間。非政府主體通過(guò)參與、協(xié)助監(jiān)察工作，提高自身能力水平，贏得政府的信任，雙方在溝通和協(xié)作中良性互動(dòng)發(fā)展。

(四)注重制度改良，發(fā)揮導(dǎo)向作用

各級(jí)執(zhí)行機(jī)關(guān)和部門對(duì)中央政策的理解不深、理解偏差和選擇性執(zhí)行是造成“政令不出中南?！钡闹饕?。要實(shí)現(xiàn)上下順暢銜接，政策能夠完整貫徹落地的目標(biāo)，解決各級(jí)執(zhí)行機(jī)關(guān)的慣性行為或選擇性行為，就要進(jìn)一步改進(jìn)制度，與時(shí)俱進(jìn)改良考核標(biāo)準(zhǔn)。首先，明確反腐監(jiān)察有關(guān)工作內(nèi)容，細(xì)化各項(xiàng)工作環(huán)節(jié)，避免執(zhí)行機(jī)關(guān)因政策理解原因造成實(shí)質(zhì)上的選擇性執(zhí)行。其次，改良考核標(biāo)準(zhǔn)，將下級(jí)執(zhí)行機(jī)關(guān)的工作考核和個(gè)人晉升與政策貫徹落實(shí)的情況聯(lián)系起來(lái)，既要看短期效果，也要看是否有利于長(zhǎng)期目標(biāo)；通過(guò)考核標(biāo)準(zhǔn)改良，將上下級(jí)機(jī)關(guān)之間的個(gè)人驅(qū)動(dòng)和組織目標(biāo)統(tǒng)一到中央的政策目的上來(lái)。同時(shí)，要注重發(fā)揮導(dǎo)向作用，通過(guò)正面榜樣激勵(lì)和反面典型懲戒，結(jié)合明確的選人用人結(jié)果，切實(shí)扭轉(zhuǎn)執(zhí)行機(jī)關(guān)出于政績(jī)追求而慣性采用短視行為的局面，達(dá)到制度運(yùn)行的整體性目標(biāo)。