任　博，孫　濤

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350)

一、問題的提出

當(dāng)今社會，城市、特別是大城市作為“經(jīng)濟(jì)密集的社會有機(jī)體”①饒會林：《城市經(jīng)濟(jì)學(xué)》上卷，沈陽：東北大學(xué)出版社，1999年版，第4頁。和人類社會生活的高級形態(tài)，伴隨著經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展及其現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，越來越成為人們政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會生活的共同體。正是由于城市所具有的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會等多重功能，使得城市公共服務(wù)供給顯得尤為重要。

目前，在我國現(xiàn)有的地方政府管理體制和市政管理體制下，人口超過100萬人的大城市一般為地級行政建制的城市，即“地級市”，全國共有293個(gè)②中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局編：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2017》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2017年版，第3頁。；同時(shí)，還有大連、青島、寧波、廈門、深圳5個(gè)計(jì)劃單列市(副省級)以及哈爾濱、長春、沈陽、濟(jì)南、南京、杭州、廣州、武漢、西安和成都等10個(gè)副省級城市。除甘肅省嘉峪關(guān)市、廣東省東莞市、中山市以及海南省的三沙市、儋州市外，全國“地級市”、計(jì)劃單列市、副省級城市地方政府縱向設(shè)置均為市政府、區(qū)政府以及作為區(qū)政府派出機(jī)關(guān)的街道辦事處，實(shí)行“兩級政府、三級管理”體制。特別是由于《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條對縣級以上各級地方政府職能和職責(zé)做了相同的規(guī)定，并且在列舉每一級政府職能和職責(zé)的最后一條都是“辦理上級國家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項(xiàng)?！钡诹鶙l規(guī)定：“自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)?！币虼?，城市政府在縱向?qū)蛹壜毮芘渲?、職?zé)劃分和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一、一致：市政府有什么職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)，區(qū)政府就有什么職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)，上下對口，由此形成了我國目前地方政府管理體制和市政管理體制中的“條塊”關(guān)系。不僅如此，而且也不對不同類型的市轄區(qū)加以區(qū)分，在政府職能配置、職責(zé)劃分和機(jī)構(gòu)設(shè)置上基本相同。此外，作為區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān)，由于街道辦事處承擔(dān)著“承辦區(qū)委、區(qū)政府交辦的其他工作”的職責(zé)，即使沒有設(shè)置與市政府、區(qū)政府相對應(yīng)的部門或機(jī)構(gòu)，但也設(shè)有專職人員負(fù)責(zé)管理，依然是區(qū)政府職能、職責(zé)的延伸或翻版。市、區(qū)兩級政府職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)高度統(tǒng)一、一致，導(dǎo)致市政府、區(qū)政府甚至街道辦事處之間公共服務(wù)職責(zé)劃分“分割化”和“碎片化”：一方面，基于專業(yè)化原則，公共服務(wù)職責(zé)被分割劃分在不同的政府職能部門承擔(dān)和履行，如教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、公安、民政、社會保障、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等部門，難以為居民提供完整、精準(zhǔn)和無縫隙的滿意公共服務(wù)；另一方面，基于層級節(jié)制原則，市、區(qū)政府及其職能部門提供受益范圍不同的同一公共服務(wù)，極易導(dǎo)致公共服務(wù)供給重復(fù)、成本過高以及不同市轄區(qū)公共服務(wù)供給上的差異，難以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的空間正義與公平。因此，明確劃分城市各級政府之間的公共服務(wù)職責(zé)，對職責(zé)“分割化”和“碎片化”進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)和整合，是構(gòu)建服務(wù)型政府的重要內(nèi)容，也是提升城市政府公共服務(wù)能力、水平的有效途徑和體制保障。

二、整體性治理理論是適用于我國城市政府公共服務(wù)職責(zé)劃分的分析工具

我們認(rèn)為，當(dāng)前我國城市政府公共服務(wù)職責(zé)劃分及其供給，應(yīng)在現(xiàn)有的層級節(jié)制、專業(yè)分工基礎(chǔ)上，充分運(yùn)用整體性治理理論工具和分析框架，對職責(zé)劃分及其供給(履職)“分割化”“碎片化”進(jìn)行整合，以實(shí)現(xiàn)城市政府公共服務(wù)的高效、便捷、公平、完整和無縫隙供給。一定意義上講，這也是我國城市政府職能轉(zhuǎn)變、行政機(jī)構(gòu)改革和理順“條塊”關(guān)系，實(shí)現(xiàn)有效治理城市這一重大時(shí)代重任的可能選擇與路徑。

整體性治理形成于20世紀(jì)90年代，它是對新公共管理的一種修正。作為一種治理理論和工具，整體性治理強(qiáng)調(diào)，政府應(yīng)以公眾的需求為導(dǎo)向，圍繞服務(wù)對象的需求，以信息技術(shù)為手段和工具，以責(zé)任、協(xié)調(diào)、整合為治理機(jī)制，對治理的層級、功能、公共部門與私人部門的關(guān)系以及信息系統(tǒng)等“碎片化”問題進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合，在不改變現(xiàn)有管轄邊界或不設(shè)立新的“超級機(jī)構(gòu)”的情況下，通過協(xié)調(diào)或整合現(xiàn)有各自獨(dú)立組織或機(jī)構(gòu)的行動(dòng)，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公眾提供整體化的、無縫隙的、非分離的“整體型服務(wù)”的政府治理圖式。整體性治理“為我們理解當(dāng)代政治中的一個(gè)核心難題提供了有價(jià)值的貢獻(xiàn)，即如何使治理中復(fù)雜的不同部門和層級協(xié)同提供高質(zhì)量的服務(wù)，以滿足日益增長的公眾需求”*Laugharne，PeterJ.“Towards Holistic Governance(Bookreview)”，Democratization，2003，10(2)，p.164-165．。

第一，以公眾為中心，改進(jìn)“管理主義”的價(jià)值傾向。新公共管理是一種以效率為基本價(jià)值取向的政府改革運(yùn)動(dòng)，對市場機(jī)制、私人工商部門管理原則、工具及其方法的推崇備至，使新公共管理理論及其實(shí)踐具有“管理主義”的價(jià)值傾向，嚴(yán)重?fù)p害了公平與正義以及責(zé)任性、回應(yīng)性等民主價(jià)值。而整體治理則以公眾需要和公共服務(wù)為中心，把公共價(jià)值和公共利益作為基本價(jià)值導(dǎo)向并置于首要的位置，強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)職能、職責(zé)和責(zé)任，通過協(xié)調(diào)、合作、整合等諸多方式和方法，促使公共服務(wù)供給主體緊密合作，為公眾提供完整的、無縫隙的公共服務(wù)，并通過整體價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，“構(gòu)建一個(gè)整體效果最優(yōu)和公共利益最佳的服務(wù)型政府”*顏佳華，周萬春：《整體性治理視角下的政府文化行政職能轉(zhuǎn)型研究》，《學(xué)習(xí)論壇》，2012年第12期。。

第二，以整體性為取向，克服組織結(jié)構(gòu)分散化帶來的管理困境?！靶鹿补芾怼备母锿ㄟ^結(jié)構(gòu)再造，形成了一種不同于傳統(tǒng)官僚制的組織結(jié)構(gòu)形式，即扁平化和分散化的組織結(jié)構(gòu)形式，然而卻直接陷入組織不協(xié)調(diào)的困境：試圖通過競爭機(jī)制以提供高質(zhì)量和多樣化的服務(wù)，但卻因“忽視了部門之間的合作與協(xié)調(diào)，造成碎片化的制度結(jié)構(gòu)。”*Sylvia Horton，David Farnham．Public Administration in Britain．Great Britain：Macmiiian Press LTD，1999，p．251．在整個(gè)公共機(jī)構(gòu)或部門中，由于各部、委與執(zhí)行部門(局)缺乏合作的決策機(jī)制，陷入了碎片化治理的困境。整體性治理則依托信息技術(shù)的優(yōu)勢，通過建立一個(gè)跨部門的把整個(gè)治理機(jī)構(gòu)聯(lián)合和整合起來的治理結(jié)構(gòu)。這樣，既克服了政府機(jī)構(gòu)、組織內(nèi)部的部門主義傾向以及各自為政的弊端，又調(diào)整了社會與市場的橫向關(guān)系，并可以充分發(fā)揮政府戰(zhàn)略協(xié)作和統(tǒng)籌服務(wù)的功能與作用，從而構(gòu)建起一種政府與市場、社會通力合作的運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的治理網(wǎng)絡(luò)。

第三，以綜合組織為載體，修正過度分權(quán)帶來的體制機(jī)制“碎片化”弊端。新公共管理提出并倡導(dǎo)“分權(quán)化政府”，然而過度分權(quán)也導(dǎo)致了組織之間信息的失真和溝通的不暢，使地方利益主體為了追逐各自的利益而加大了離心力，從而降低了政府聚合和集聚力量以服務(wù)公眾的能力。整體性治理修正了新公共管理所倡導(dǎo)的過度分權(quán)導(dǎo)致的多頭等級結(jié)構(gòu)的弊端，提倡建立一種綜合的組織結(jié)構(gòu)及其體制機(jī)制，并將其建立在官僚制等級和分工的基礎(chǔ)之上，從而強(qiáng)化了中央政府對政策過程的調(diào)控能力，為跨部門聯(lián)系、協(xié)調(diào)與合作，提供了便利條件。

第四，提供一套全新的治理方式與治理工具。整體性治理理論，以整體主義為其理論基礎(chǔ)，以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為其平臺，對不同的信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行整合，推動(dòng)了政府行政業(yè)務(wù)與流程的透明化，提高了政府整體運(yùn)作的效率和效能，從而使政府扮演了一種整體性服務(wù)供給者的角色。

由此可見，整體性治理策略框架與城市政府跨部門、跨層級公共事務(wù)治理具有契合性。隨著我國經(jīng)濟(jì)與社會快速發(fā)展以及城市化進(jìn)程加快和縱深推進(jìn)，城市居民對于美好生活的需求、公共服務(wù)的數(shù)量需求和質(zhì)量要求必將與日俱增。城市各級政府及其所屬部門的公共服務(wù)供給及其有效性，超越了原有各級政府及其部門職責(zé)和能力的范圍，加之多種多樣各類跨地區(qū)、跨部門的公共服務(wù)供給問題交疊叢生，由此需要調(diào)整政府間關(guān)系，探究如何“按照傳統(tǒng)的自上而下的層級結(jié)構(gòu)建立縱向的權(quán)力線，并根據(jù)新興的各種網(wǎng)絡(luò)建立起橫向的行動(dòng)線”，*[美]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉，埃格斯：《網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)》，北京：北京大學(xué)出版社，2008年版，前言，第7頁。在具體的公共服務(wù)供給領(lǐng)域建立起協(xié)作和協(xié)同關(guān)系。整體性治理以“問題導(dǎo)向”“問題解決”為核心，其主要目標(biāo)是減少不同政策之間的相互矛盾和沖突；通過減少不同服務(wù)項(xiàng)目之間的沖突或重復(fù)，以實(shí)現(xiàn)充分利用資源為城市公眾提供整體的、無縫隙的服務(wù)。*Christopher Pollitt，“Joined-Up Government：A Surveey”，Political Studies Review，2003(1)，p.35.應(yīng)用整體性治理回應(yīng)城市政府公共服務(wù)職責(zé)和供給的碎片化或缺位的需求，而不是以碎片化供給對待碎片化需求，從而跳出“大碎片”套“小碎片”和混亂的、無序的以及低質(zhì)量的公共服務(wù)供給。通過整體性治理，打通城市各級政府及其部門的公共服務(wù)職責(zé)邊界，把原來以各級政府及其部門行政邊界劃分公共服務(wù)職責(zé)、配置公共服務(wù)資源、處理公共事務(wù)的“硬”邊界打開和打通，使城市治理不再是以部門和行政區(qū)為導(dǎo)向，而是以公共服務(wù)問題和資源為導(dǎo)向。通過各級政府之間協(xié)作關(guān)系的確立，公共服務(wù)職責(zé)的整合，有效推動(dòng)城市政府間公共服務(wù)職責(zé)的合理分工，實(shí)現(xiàn)城市整體資源的優(yōu)化配置和社會效益的最大化。

同時(shí)，整體性治理的策略框架，也為城市政府公共服務(wù)職責(zé)及其供給“碎片化”提供了解決思路。我國城市政府協(xié)作履行公共服務(wù)職責(zé)和為居民提供公共服務(wù)面臨的現(xiàn)實(shí)困境，主要表現(xiàn)為價(jià)值整合的碎片化、資源利用和配置以及行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的碎片化、政策制定及其執(zhí)行等體制機(jī)制上的碎片化、電子政務(wù)信息的碎片化等四個(gè)維度的問題。碎片化不僅難以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，而且有可能導(dǎo)致公共服務(wù)供給的空間非正義性。因此，要走出碎片化的困境，需要改變我國城市現(xiàn)行的公共服務(wù)供給方式，加強(qiáng)相關(guān)治理主體、責(zé)任主體之間的協(xié)調(diào)和整合。“整體性治理的對立面不是專業(yè)化而是碎片化”*Perri 6.Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda.New york：Palgrave，2002，p.28-29.，其策略框架是一個(gè)復(fù)合體系，既包括政府組織結(jié)構(gòu)的聯(lián)合，也包括政府組織運(yùn)行機(jī)制的整合；既有制度化方面政府體制、法律規(guī)范的改革，也有文化和價(jià)值的形成，從而構(gòu)成城市政府公共服務(wù)的治理理念、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和技術(shù)系統(tǒng)四個(gè)方面的整體性策略框架。這一策略框架的內(nèi)容與我國城市政府公共服務(wù)職責(zé)劃分及其供給面臨困境的內(nèi)容相契合，可以為我們提供方向性的指導(dǎo)思路。

三、我國城市政府公共服務(wù)職責(zé)劃分及其供給“碎片化”問題原因分析

政府職責(zé)劃分，既是內(nèi)部職能分工的直接結(jié)果，又是與外部環(huán)境交互作用的必然產(chǎn)物。因此，探討政府職責(zé)劃分，必須關(guān)注影響它的內(nèi)外部要素，綜合分析各種制約因素。我國城市政府公共服務(wù)職責(zé)劃分“分害化”“碎片化”由來已久，是由多方面原因共同造成的：既有理念、價(jià)值等文化因素的影響，又有組織結(jié)構(gòu)及其體制機(jī)制的制約，還有技術(shù)條件、技術(shù)系統(tǒng)的約束。

首先，傳統(tǒng)小農(nóng)意識、管理理念以及責(zé)任觀念的影響，這是我國城市政府公共服務(wù)職責(zé)劃分及其供給“分割化”“碎片化”的文化因素。

在我國傳統(tǒng)文化中，長期以來存在著一種為人們熟視無睹的思想糟粕——小農(nóng)意識或小農(nóng)觀念、思想，其基本特征：一是保守僵化、固步自封；二是封閉狹隘，“萬事不求人”；三是熱衷于“內(nèi)耗”；四是缺乏公共意識，信奉“各掃自家門前雪，莫管他人瓦上霜”，對于公共事務(wù)和公共利益冷漠無情，缺乏公共意識和公共精神。時(shí)至今日，這種意識、思想和觀念依然存在，影響著人們的思想和社會生活，致使我國城市各級政府及其部門和官員不同程度地缺乏公共意識和合作精神，習(xí)慣于“各自為政”，而忽視與其他轄區(qū)、部門的聯(lián)系、協(xié)作與合作，進(jìn)而形成“自閉式”、“碎片化”的公共服務(wù)職責(zé)劃分及其供給模式。

同時(shí)，馬克斯·韋伯基于專業(yè)化分工、等級節(jié)制管理的官僚制組織理論及其思想，一直占據(jù)著公共行政的正統(tǒng)地位。作為我國政府管理體制重要組成部分的地方政府管理體制和城市市政管理體制，就是按照馬克斯·韋伯官僚制的專業(yè)化分工、等級節(jié)制原則組建起來的，并以此作為城市政府職能職責(zé)劃分，包括公共服務(wù)職責(zé)劃分及其供給的依據(jù)，對城市進(jìn)行公共事務(wù)管理和為居民提供公共服務(wù)。在我國，除個(gè)別地級市外，全國“地級市”、計(jì)劃單列市、副省級城市都是按照層級節(jié)制和專業(yè)化分工原則劃分政府公共服務(wù)職責(zé)和供給公共服務(wù)的。其優(yōu)勢和優(yōu)越性在我國城市治理的實(shí)踐中已經(jīng)充分體現(xiàn)出來，但也帶來不少問題，公共服務(wù)職責(zé)劃分及其供給“分割化”和“碎片化”即是其突出表現(xiàn)。

此外，“官本位”意識的存在，是造成我國城市政府及其官員服務(wù)意識淡薄的根本原因，也是政府官員追求政治晉升以及為此作為的動(dòng)力所在。政府官員也是“理性經(jīng)濟(jì)人”，在追求城市公共利益最大化的同時(shí)也要追求自身利益最大化，而個(gè)人自身利益最大化的直接表現(xiàn)即是謀求政治上的晉升。在“壓力型體制”下，市政府及其所屬部門把任務(wù)和指標(biāo)層層量化分解，落實(shí)到市轄區(qū)、街道等下級政府及其部門甚至個(gè)人，這在客觀上造成了地方政府及其官員“只對上負(fù)責(zé)不對下負(fù)責(zé)”，“不怕群眾不滿意，只怕領(lǐng)導(dǎo)不滿意”的約束機(jī)制。源于政治錦標(biāo)賽體制的壓力，政府官員必然選擇性地履行公共服務(wù)職責(zé)，提供有限的公共服務(wù)。在日常的城市治理中對跨區(qū)、跨部門公共服務(wù)供給、公共危機(jī)治理重視程度不夠，不愿意承擔(dān)必要的政府責(zé)任，使得府際協(xié)作和部門間協(xié)同合作難以及時(shí)有序有效地展開，嚴(yán)重制約了城市跨區(qū)、跨部門公共服務(wù)職責(zé)的有效履行。

其次，按照官僚制層級節(jié)制、專業(yè)分工原則建立起來的城市政府組織，由于層級過多和分工過細(xì)而導(dǎo)致公共服務(wù)職責(zé)劃分及其供給“分割化”“碎片化”。

政府組織結(jié)構(gòu)的合理與否，層級設(shè)置是否適中，部門劃分是否合理，直接影響著政府職能職責(zé)的履行和實(shí)現(xiàn)。層級過多或者分工過細(xì)，都極有可能導(dǎo)致政府職責(zé)劃分及其供給的“分割化”和“碎片化”。一是從縱向?qū)蛹墭?gòu)成上看，我國地級以上城市政府組織結(jié)構(gòu)層次過多，包含有市、區(qū)以及街道辦事處三個(gè)層級。城市作為“經(jīng)濟(jì)密集的社會有機(jī)體”*饒會林：《城市經(jīng)濟(jì)學(xué)》(上卷)，沈陽：東北大學(xué)出版社，1999年版，第4頁。，其各種空間要素以及各類公共事務(wù)治理、公共服務(wù)供給應(yīng)當(dāng)是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體。而城市現(xiàn)行市、區(qū)兩級政府職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)高度統(tǒng)一、一致，導(dǎo)致市政府、區(qū)政府甚至街道辦事處之間公共服務(wù)職責(zé)劃分“分割化”和“碎片化”：一方面，同一公共服務(wù)由市、區(qū)甚至街道等不同層級政府及其派出機(jī)關(guān)“各自為政”地“碎片化”供給，極易導(dǎo)致供給重復(fù)、成本過高。而且各級政府要提供所有的公共服務(wù)，但限于所掌握資源、信息和權(quán)力的有限性及其特殊性，又不可能有效地提供居民所需要的多方面完整的公共服務(wù)。另一方面，同一公共服務(wù)由市、區(qū)甚至街道等不同層級政府“碎片化”供給，極易造成公共服務(wù)供給的空間非正義和不公平，且不可能為居民提供完整、無縫隙和滿意的公共服務(wù)。二是從橫向職能分工看，按照1983年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中的統(tǒng)一規(guī)定，市政府的組成部門為30-40個(gè)，小市少于30個(gè)，特大城市可多于40個(gè)，縣(區(qū))政府25個(gè)左右*《中共中央、國務(wù)院關(guān)于省、市、自治區(qū)黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》，1982年12月；《中共中央國務(wù)院關(guān)于地、市、州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》，1983年2月。。這里的市，即指地級市；小市，特指縣級市：較大的市，則主要指計(jì)劃單列市和副省級市。城市、特別是地級以上城市地方政府組織結(jié)構(gòu)中，由于部門設(shè)置過多，職能配置必然過于分散，職責(zé)劃分必然過細(xì)，造成職能交叉和權(quán)責(zé)不清，“越位”“缺位”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。從公共服務(wù)供給職能、職責(zé)來看，我國城市政府承擔(dān)著教育、文化、科學(xué)技術(shù)、公共衛(wèi)生、體育及健身、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防災(zāi)救災(zāi)、環(huán)境保護(hù)、公共安全等公共服務(wù)職能和職責(zé)。然而，由于過分強(qiáng)調(diào)按照專業(yè)化分工原則設(shè)立政府工作部門，上述公共服務(wù)職責(zé)劃分被分割在眾多政府部門。此外，城市政府公共服務(wù)職責(zé)劃分及其供給“碎片化”還表現(xiàn)在公共服務(wù)供給決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能的配置上缺乏科學(xué)性，府際協(xié)調(diào)不足，機(jī)構(gòu)設(shè)置仍然需要不斷調(diào)整、重組和優(yōu)化。

再次，現(xiàn)行市政管理體制以及決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制“碎片化”，成為影響我國城市政府公共服務(wù)職責(zé)劃分及其供給整體性治理的體制機(jī)制因素。

我國現(xiàn)行的城市政府組織結(jié)構(gòu)，造成公共服務(wù)職責(zé)劃分及其供給“碎片化”及其分割流程。在現(xiàn)行市政管理體制下，決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制以及監(jiān)督機(jī)制“碎片化”，成為影響城市政府公共服務(wù)職責(zé)劃分及其供給整體性治理的體制機(jī)制因素。一是“條塊分割”的城市管理體制導(dǎo)致公共服務(wù)職責(zé)劃分及其供給“碎片化”。在我國，根據(jù)憲法和地方組織法規(guī)定，縣級以上地方各級政府領(lǐng)導(dǎo)所屬職能部門和下級政府的工作，其所屬職能部門與下級政府所屬職能部門具有領(lǐng)導(dǎo)或者指導(dǎo)關(guān)系。此外，還有大量垂直管理部門存在。因而，在城市管理中形成了市、區(qū)及其派出機(jī)關(guān)、市政府主管部門與區(qū)政府工作部門之間“條塊分割”的關(guān)系。二是“條塊分割”下的公共服務(wù)決策“碎片化”。在我國，由于尚未建立公共服務(wù)供給的整體性決策機(jī)制，致使城市政府公共服務(wù)政策制定“碎片化”，這主要體現(xiàn)在以下為幾個(gè)方面：其一，缺乏城市公共服務(wù)整體性治理的國家綜合性立法(盡管難度極大)，跨層級、跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制尚需建立和健全。目前，我國城市政府公共服務(wù)職責(zé)劃分及其供給依據(jù)的是由幾十部單一的專門法構(gòu)成的法律體系。采用國家立法的方式分別賦予縣級以上地方政府對轄區(qū)內(nèi)相關(guān)公共服務(wù)供給事項(xiàng)負(fù)責(zé)的權(quán)力，并以行政區(qū)劃為單位分層級(縱向)、分部門(橫向)單獨(dú)進(jìn)行供給。其二，整合跨層級、跨部門的城市公共服務(wù)供給決策機(jī)制尚未建立起來。城市各級政府及其部門都只是根據(jù)自身需要和實(shí)際利益制定公共服務(wù)政策以及編制公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，未能形成統(tǒng)一的整體性的城市公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，各項(xiàng)決策或規(guī)劃極有可能相互割裂，甚至沖突。其三，公共服務(wù)供給法規(guī)中涉及的各層級、各部門職責(zé)不清晰，只有分工而沒有協(xié)作。如前所述，按照現(xiàn)行《食品安全法》的規(guī)定，我國的食品安全監(jiān)管即是多部門管理，涉及到的垂直管理部門有工商行政部門、食品藥品監(jiān)督管理部門、質(zhì)量監(jiān)督檢查檢疫部門、公安部門、糧食部門等8個(gè)部門，屬地管理的部門有發(fā)展改革委員會、衛(wèi)生行政部門、農(nóng)業(yè)部門、商務(wù)部門、財(cái)政部門等5個(gè)部門*陳剛，張滸：《食品安全中政府監(jiān)管職能及其整體性治理——基于整體政府理論視角》，《云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2012年第5期。。從法律規(guī)定看，只有分工——各自的責(zé)任規(guī)定而沒有對協(xié)作、合作等事項(xiàng)作出規(guī)定。三是“條塊分割”下的公共服務(wù)政策執(zhí)行“碎片化”。主要表現(xiàn)為眾多相關(guān)法律法規(guī)的可操作性不強(qiáng)，特別是各級政府及其有關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)、合作可操作性不強(qiáng)。其一，基于“條塊關(guān)系”原則制定的相關(guān)公共服務(wù)法律法規(guī)，對縣級以上地方政府的授權(quán)相對模糊，導(dǎo)致有關(guān)公共服務(wù)的政策落實(shí)困難。在內(nèi)容上多數(shù)規(guī)定只是原則性的，在管理權(quán)限和職責(zé)劃分上相對模糊，多數(shù)規(guī)定都是“縣級以上”政府，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，使得法律法規(guī)的落實(shí)大打折扣。其二，缺乏城市公共服務(wù)政策執(zhí)行的整合機(jī)制。城市公共服務(wù)供給由市、區(qū)政府及其眾多專業(yè)化職能部門承擔(dān)，各層級、各部門之間各自為政，沒有在專業(yè)化分工基礎(chǔ)上形成整合各公共服務(wù)供給部門的工作機(jī)制。例如，同一城市甚至同一市轄區(qū)中，教育公共服務(wù)供給充分，市民比較滿意，但公共文化服務(wù)供給則不足，市民不大滿意。這種情況，在我國城市中應(yīng)當(dāng)講具有一定的普遍性。其三，同一項(xiàng)公共服務(wù)供給，也是由城市各層級及其相關(guān)職能部門承擔(dān)，協(xié)調(diào)與合作不力，導(dǎo)致執(zhí)法的分散化。前面提到的食品安全執(zhí)法即是這一現(xiàn)象的集中表現(xiàn)。四是“條塊分割”下的公共服務(wù)政策監(jiān)督“碎片化”。我國的公共政策監(jiān)督機(jī)制，雖然經(jīng)過幾十年的建設(shè)已經(jīng)初步形成體系，但是在其運(yùn)行過程中仍然存在著諸多問題和不足。從理論上、法理上講，我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的主體較多，然而，在實(shí)踐中各監(jiān)督主體之間分工不明確，權(quán)利不清晰，彼此之間的關(guān)系也沒有完全理順，因而不同程度地存在著各主體監(jiān)督權(quán)限、方式、程序和范圍等不夠明確等問題，致使各主體在監(jiān)督過程中各自為政，尚未形成一個(gè)嚴(yán)密有序的、責(zé)任清晰的、協(xié)調(diào)互動(dòng)的、權(quán)限明確的以及運(yùn)轉(zhuǎn)高效的政策監(jiān)督機(jī)制。

最后，電子政務(wù)信息碎片化和“信息孤島”困境以及電子政務(wù)建設(shè)制度體制“碎片化”，是造成城市公共服務(wù)職責(zé)劃分及其供給“碎片化”的技術(shù)性因素。

“沒有高度發(fā)展的電子化政府，就無法跨越政府的層級鴻溝，也無法將數(shù)量龐大的行政機(jī)構(gòu)和單位用電腦連接起來，以便向民眾提供整合性的服務(wù)?！?彭錦鵬：《全觀型治理：理論與制度化策略》，《政治科學(xué)論叢》(臺灣)，2005年第23期。當(dāng)前，我國城市面臨的電子政務(wù)“碎片化”和“信息孤島”困境，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是電子政務(wù)信息系統(tǒng)及基礎(chǔ)設(shè)施之間缺乏必要的溝通和聯(lián)系。由于管理體制的原因以及部門既有利益的驅(qū)使，造成城市信息資源的“條塊”分割和部門控制，缺乏有效的共建共享，不同層級、不同部門的多頭管理必然導(dǎo)致信息資源的不暢。二是相當(dāng)一部分城市橫向政府職能部門之間和縱向政府層級之間沒有建立起電子政務(wù)平臺和政務(wù)信息的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)以及專業(yè)性子系統(tǒng)，無法對政務(wù)信息進(jìn)行有機(jī)的整合，更談不上實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息資源共享、政務(wù)信息交換和政務(wù)信息互聯(lián)互通。各政務(wù)信息系統(tǒng)之間無法實(shí)現(xiàn)真正的共聯(lián)共享，使得城市政府在建設(shè)電子政務(wù)過程中出現(xiàn)各種“信息孤島”現(xiàn)象和信息“碎片化”現(xiàn)象。同時(shí)，我國電子政務(wù)建設(shè)立法缺失，制度和體制“碎片化”：一方面，有關(guān)電子政務(wù)的相關(guān)立法滯后或缺失。有些立法制定的時(shí)間較早，明顯跟不上形勢的發(fā)展，從而缺乏時(shí)效性。尤其是在電子證照、電子文件等領(lǐng)域，由于相關(guān)立法缺失，根本不能滿足當(dāng)前政府公共服務(wù)發(fā)展的需要。另一方面，有關(guān)電子政務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定的過于宏觀，缺乏針對性和具體實(shí)施辦法，并且尚未形成全國統(tǒng)一的規(guī)范要求。其結(jié)果是造成我國大多數(shù)城市政府電子政務(wù)具體操作標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)節(jié)不一致，給廣大市民帶來了很多不必要的麻煩。此外，城市電子政務(wù)建設(shè)的職能職責(zé)界定不明晰，政務(wù)信息協(xié)同效率低下，信息“條塊”分割嚴(yán)重，信息系統(tǒng)建設(shè)缺乏嚴(yán)格科學(xué)的程序，行政審批過多、過濫，進(jìn)而導(dǎo)致整體性電子政務(wù)建設(shè)體制“碎片化”。

四、構(gòu)建我國城市政府公共服務(wù)職責(zé)劃分及其供給整體性治理的對策與建議

問題產(chǎn)生的原因，決定了問題解決的方式及其路徑。我國城市政府公共服務(wù)職責(zé)劃分及其供給“分割化”“碎片化”的問題，是由價(jià)值觀念、組織結(jié)構(gòu)、體制機(jī)制以及技術(shù)系統(tǒng)等因素所致，由此決定了解決這一問題的路徑選擇。

首先，強(qiáng)化城市政府公共責(zé)任和公共利益的基本價(jià)值取向與治理理念。

從整體性治理來講，無論是責(zé)任、協(xié)調(diào)、合作、整合等治理策略的使用，還是強(qiáng)調(diào)政府層級之間、部門之間以及公共部門與私人部門之間的整體性運(yùn)作，其根本目標(biāo)都是通過整體性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，“構(gòu)建一個(gè)整體效果最優(yōu)和公共利益最佳的服務(wù)型政府?！?顏佳華，周萬春：《整體性治理視角下的政府文化行政職能轉(zhuǎn)型研究》，《學(xué)習(xí)論壇》，2012年第12期。因此，應(yīng)當(dāng)把回應(yīng)公共需求、承擔(dān)公共責(zé)任以及追求公共利益作為我國城市服務(wù)型政府建設(shè)的價(jià)值內(nèi)核。在城市治理中，要更好地發(fā)揮政府的作用，通過宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能的正確履行，不斷凸顯政府的公共性和服務(wù)性，強(qiáng)化政府的公共責(zé)任和公共利益，這是推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)我國城市政府職能轉(zhuǎn)變、行政機(jī)構(gòu)改革和理順“條塊”關(guān)系，實(shí)現(xiàn)有效治理城市必須堅(jiān)持的價(jià)值取向。一是克服保守封閉、“萬事不求人”、習(xí)慣于“內(nèi)耗”和“各掃自家門前雪，莫管他人瓦上霜”的傳統(tǒng)小農(nóng)意識和思想，樹立公共意識和合作精神，強(qiáng)化城市各轄區(qū)、各部門之間的聯(lián)系、協(xié)作與合作，進(jìn)而構(gòu)建整體性的城市政府公共服務(wù)職責(zé)劃分體系及其供給模式。二是修正長期以來一直占據(jù)公共行政正統(tǒng)地位的馬克斯·韋伯基于專業(yè)化分工、等級節(jié)制的官僚制理論及其理念，確立并不斷強(qiáng)化專業(yè)分工、層級節(jié)制基礎(chǔ)上的城市各區(qū)、各部門間的橫向與縱向整合理念，并以此作為城市政府公共服務(wù)職責(zé)劃分及其供給的指導(dǎo)思想理念。三是摒棄服務(wù)意識淡薄、以追求政治晉升并為此而作為的“官本位”意識，堅(jiān)持公共性和服務(wù)性的價(jià)值取向，不斷強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能。緊緊圍繞文化、教育、科技、衛(wèi)生、健康、食品安全、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等事關(guān)民生的重點(diǎn)領(lǐng)域，通過建立健全城市基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)城市基本公共服務(wù)均等化，提高城市公共服務(wù)的總量和質(zhì)量。

其次，通過機(jī)構(gòu)整合，建立以整體性為特征的城市政府公共服務(wù)組織形態(tài)。

優(yōu)化城市政府組織結(jié)構(gòu)及其流程，加大政府職能整合力度?！罢鲜钦w性治理的一個(gè)重要概念，整合意味著要逆部門化和碎片化、實(shí)行大部門式治理。”②顏佳華，周萬春：《整體性治理視角下的政府文化行政職能轉(zhuǎn)型研究》，《學(xué)習(xí)論壇》，2012年第12期。一是通過政府組織(機(jī)構(gòu))及其職能整合，解決城市政府公共服務(wù)組織及其職能“碎片化”問題，推進(jìn)城市政府公共服務(wù)組織。組織和職能由分散和“碎片化”向整合和“整體性”轉(zhuǎn)變。我們認(rèn)為，我國城市公共服務(wù)整體性治理的終極目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是通過整合城市各層級、各部門公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)及其職能配置，搭建城市公共服務(wù)供給的整體政府平臺或載體，以便更加及時(shí)、有效地回應(yīng)市民的服務(wù)訴求，為全體市民提供公平、完整和滿意的公共服務(wù)。二是這種組織及其職能整合是在現(xiàn)行科層制層級節(jié)制、專業(yè)分工基礎(chǔ)上的整合，而不是另起爐灶。如前所述，按照現(xiàn)代官僚制層級節(jié)制和專業(yè)分工原則劃分政府公共服務(wù)職責(zé)，其突出優(yōu)勢和優(yōu)越性已經(jīng)在我國城市治理的實(shí)踐中明顯體現(xiàn)出來。與此同時(shí)，它也帶來了公共服務(wù)職責(zé)劃分及其供給“碎片化”的問題。通過政府公共服務(wù)組織及其職能的整合，其目的在于達(dá)到城市政府各層級、各部門之間的協(xié)調(diào)、配合與合作，從而為全體市民提供完整、無縫隙的公共服務(wù)?；谶@樣的認(rèn)識和考慮，我們建議，在我國現(xiàn)有地方政府管理體制和市政管理體制下，建立由市長或常務(wù)副市長任主任，各市轄區(qū)區(qū)長或常務(wù)副區(qū)長任副主任，市政府所屬文化、教育、科技、衛(wèi)生、體育、社會保障、公安、食品安全、市政設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、工商行政部門、食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督檢查檢疫以及發(fā)展改革委、財(cái)政等公共服務(wù)職能部門或相關(guān)部門以及部分專家、學(xué)者為成員的公共服務(wù)委員會。該委員會由市政府領(lǐng)導(dǎo)，其主要職責(zé)是總覽全局，統(tǒng)籌規(guī)劃全市的公共服務(wù)供給，以此實(shí)現(xiàn)城市公共服務(wù)組織及其職能的整合。

再次，推進(jìn)整體性公共服務(wù)供給體制建設(shè)，優(yōu)化服務(wù)型政府的運(yùn)行機(jī)制。

組織機(jī)構(gòu)是履行現(xiàn)實(shí)職能的平臺和載體，體制機(jī)制則是履行和實(shí)現(xiàn)職能的制度保障。整體性治理著眼于政府機(jī)構(gòu)和組織體系整體運(yùn)作的協(xié)調(diào)性、協(xié)同性和整合性，強(qiáng)調(diào)層級節(jié)制和專業(yè)分工基礎(chǔ)上政府運(yùn)作的整合，主張對職能相同或相近的政府層級、部門進(jìn)行整合和歸并，實(shí)現(xiàn)大部門式的治理。我們認(rèn)為，推進(jìn)我國城市整體性公共服務(wù)供給體制建設(shè)和優(yōu)化服務(wù)型政府運(yùn)行機(jī)制，必須立足我國政府管理體制實(shí)際以及遵循專業(yè)化職能分工原則。為此，提出以下建議：一是城市公共服務(wù)委員會及其組成成員——各市轄區(qū)政府、市政府所屬各公共服務(wù)職能部門或相關(guān)部門，均在市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下展開工作。其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各市轄區(qū)政府、市政府所屬各公共服務(wù)職能部門的工作，打破“條塊分割”的城市公共服務(wù)供給體制，轉(zhuǎn)變各市轄區(qū)政府、市政府所屬各部門各自為政供給公共服務(wù)的方式，協(xié)同合作地為全體市民提供高效、公平、完整和無縫隙的滿意公共服務(wù)。這是當(dāng)前我國推進(jìn)城市整體性公共服務(wù)供給體制建設(shè)的基本途徑和路徑選擇。二是構(gòu)建并優(yōu)化城市政府公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制。城市公共服務(wù)委員會既是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，又是決策機(jī)構(gòu)。作為決策機(jī)構(gòu)，城市公共服務(wù)委員會負(fù)責(zé)全市有關(guān)公共服務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的編制，并報(bào)市人民代表大會及其常務(wù)委員會審議和批準(zhǔn)；審議和批準(zhǔn)各市轄區(qū)政府、市政府所屬各部門負(fù)責(zé)的公共服務(wù)項(xiàng)目。各市轄區(qū)政府、市政府所屬各公共服務(wù)職能部門作為公共服務(wù)供給的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)為市民提供相關(guān)地區(qū)和相關(guān)領(lǐng)域的公共服務(wù)。發(fā)揮市各級人大及其常委會、監(jiān)察部門、社會團(tuán)體、社會輿論和人民群眾作為監(jiān)督主體的作用，加大對政府及其所屬部門公共服務(wù)職責(zé)履行的監(jiān)督。三是在上述對公共服務(wù)供給決策、執(zhí)行和監(jiān)督分解和法規(guī)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建決策、執(zhí)行和監(jiān)督既相互制約和相互把關(guān)，又分工負(fù)責(zé)和互相協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，使城市公共服務(wù)供給決策更科學(xué)，執(zhí)行更高效，監(jiān)督更有力。

最后，建立健全保障體系，整合信息資源，創(chuàng)新城市電子政務(wù)發(fā)展方式。

傳統(tǒng)“條塊分割”“碎片化”的政府管理模式，導(dǎo)致我國城市電子政務(wù)信息系統(tǒng)及基礎(chǔ)設(shè)施之間缺乏必要的溝通和聯(lián)系、各部門信息系統(tǒng)之間互不相通等電子政務(wù)“碎片化”和“信息孤島”困境。破解這一困境，我們提出如下決議：一是建立健全保障體系。進(jìn)一步完善法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)，加快城市網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)的研發(fā)，改善專業(yè)電子政務(wù)人才的選拔和培養(yǎng)制度，從而為城市公共服務(wù)供給水平和質(zhì)量提升提供強(qiáng)有力的法律、物質(zhì)、技術(shù)和人才支撐。二是實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)信息資源互聯(lián)互通互用。既要建立城市信息資源共建共享的機(jī)制，又要制定統(tǒng)一的城市電子政務(wù)信息資源指標(biāo)體系，為各級政府以及各部門之間的共建共享提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。同時(shí)，還要加強(qiáng)城市電子政務(wù)信息資源的應(yīng)用開發(fā)，著重開發(fā)信息資源的應(yīng)用能力，提高城市電子政務(wù)信息資源的使用效率，增強(qiáng)政府公共服務(wù)供給的水平。三是創(chuàng)新城市電子政務(wù)發(fā)展方式。要以市民需求為導(dǎo)向，完善電子政務(wù)績效評估體系，大力發(fā)展移動(dòng)端的公共服務(wù)供給。