李秀鳳，張　靜

(1.濟(jì)南大學(xué) 政法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250021；2.中共濟(jì)南市委黨校，山東 濟(jì)南 250100)

我國現(xiàn)行的社會保險(xiǎn)費(fèi)率確立于20世紀(jì)90年代。歷經(jīng)20余年，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)形式發(fā)生了巨大變化，國民的社會保險(xiǎn)認(rèn)知不斷提升，適時(shí)發(fā)展多層次的社會保障體系、適當(dāng)調(diào)整社會保險(xiǎn)費(fèi)率的時(shí)機(jī)基本成熟。2014年12月底，在全國人大常委會“詢問會”上，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)首次承認(rèn)社會保險(xiǎn)費(fèi)率過高。2015年2月，國務(wù)院常務(wù)會議決定降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率；6月，進(jìn)而決定降低工傷和生育保險(xiǎn)費(fèi)率；10月29日，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年計(jì)劃的建議》提出“適當(dāng)降低社會保險(xiǎn)費(fèi)率”；12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議再次提出“要降低社會保險(xiǎn)費(fèi)”，并研究精簡歸并“五險(xiǎn)一金”。2016年3月，李克強(qiáng)總理在十二屆全國人大四次會議閉幕后記者會上的表態(tài)①李克強(qiáng)總理在十二屆全國人大四次會議記者會上表態(tài)：“給地方更多的自主權(quán)，讓他們根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，階段性地、適當(dāng)?shù)叵抡{(diào)‘五險(xiǎn)一金’的繳存比例是可以做的?？偟氖亲屍髽I(yè)多減輕一點(diǎn)負(fù)擔(dān)，讓職工多拿一點(diǎn)現(xiàn)金”。更是讓眾多企業(yè)和地方政府對社保費(fèi)率下調(diào)充滿了期待。2016年4月14日，人力資源社會保障部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于階段性降低社會保險(xiǎn)費(fèi)率的通知》(人社部發(fā)[2016]36號，以下簡稱人社部[2016]36號文)，初步確定了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)費(fèi)率的下調(diào)幅度和執(zhí)行期限。與此同時(shí)，上海率先、其他十多個(gè)省市緊隨其后紛紛下調(diào)部分社會保險(xiǎn)費(fèi)率。社保費(fèi)率的政策性變動標(biāo)志著我國社會保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整機(jī)制的改革開始破冰，社會保險(xiǎn)系統(tǒng)的自我平衡機(jī)制開始啟動。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸放緩的形勢下，社保費(fèi)率的下調(diào)有利于減輕企業(yè)(特別是中小微民營企業(yè))負(fù)擔(dān)、恢復(fù)經(jīng)營活力、帶動社會就業(yè)、利好實(shí)體經(jīng)濟(jì)②莫開偉：《社保費(fèi)率下降，利好實(shí)體經(jīng)濟(jì)》，《中華工商時(shí)報(bào)》，2016年3月31日，第003版。。

社保費(fèi)率的政策性調(diào)整具有雙面性：一方面能夠及時(shí)因應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，另一方面卻給社會保險(xiǎn)制度的持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行帶來很大的不確定性。社會保險(xiǎn)制度是一個(gè)相對獨(dú)立的系統(tǒng)，財(cái)務(wù)自主是其區(qū)別于其他以稅收為財(cái)源支撐的社會保障制度的主要標(biāo)志*鐘秉正：《社會保險(xiǎn)法論》，臺北：三民書局股份有限公司，2005年版，第139頁。。社保費(fèi)率下調(diào)必然降低社會保險(xiǎn)基金收入，進(jìn)而影響億萬參保人員的社會保險(xiǎn)權(quán)益。當(dāng)調(diào)整社保費(fèi)率已為眾望所歸之時(shí)，為了社會保險(xiǎn)制度的持續(xù)運(yùn)作，這些基本問題需要明確：誰有權(quán)調(diào)整社保費(fèi)率？社保費(fèi)率調(diào)整怎樣兼顧代際公平？社保費(fèi)率的調(diào)整應(yīng)當(dāng)依循哪些正當(dāng)?shù)某绦?？因費(fèi)率下調(diào)而降低的基金收入缺口如何彌補(bǔ)？這些問題關(guān)涉社會保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展，影響社會保險(xiǎn)的法制化進(jìn)程。本文將結(jié)合社會保險(xiǎn)的運(yùn)行機(jī)理，從法律關(guān)系的角度對社保費(fèi)率調(diào)整的權(quán)利主體、依據(jù)、程序、基金缺口的彌補(bǔ)等問題展開分析與闡述，以此助推我國社保費(fèi)率調(diào)整的法治化進(jìn)程。

一、財(cái)務(wù)自主：社會保險(xiǎn)制度的運(yùn)作特征

社會保險(xiǎn)是一種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制，它通過參與人的供款將被保險(xiǎn)人或受益人的社會風(fēng)險(xiǎn)集中轉(zhuǎn)移給某一組織*Bulletin of the Commission on Insurance Terminology of the American Risk and Insurance Association,Vol.1,No.2 (May 1965),and Vol.2,No.2 (July 1966).，其本旨在于通過社會互助的方式分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，制度的基本特征在于依據(jù)保險(xiǎn)原則利用參與人的供款收入因應(yīng)保險(xiǎn)給付，因此，參與人的供款是社會保險(xiǎn)財(cái)務(wù)的主要來源。除此之外，還包括一般稅收、利息等其他不同來源。不同的國家，社會保險(xiǎn)的制度模式不同，其財(cái)源籌措方式及各類財(cái)源比重也不相同。根據(jù)政策起因和制度特點(diǎn)上的差異，社會保險(xiǎn)制度存在“福利型”社會保險(xiǎn)和“保險(xiǎn)型”社會保險(xiǎn)兩種基本型態(tài)*也有觀點(diǎn)把“福利型”社會保險(xiǎn)和“保險(xiǎn)型”社會保險(xiǎn)分別稱為貝弗里奇模式和俾斯麥模式。參見Ming-Cheng Kuo,Hans F.Zacher,Hou-Sheng Chan,Reform and Perspectives on Social Insurance:Lessons from the East and West,Kluwer Law International,2002,p.37.?！案＠汀鄙鐣ｋU(xiǎn)發(fā)端于補(bǔ)救模式下的社會福利政策機(jī)制，“保險(xiǎn)型”社會保險(xiǎn)立基于機(jī)制模式下的社會保險(xiǎn)政策機(jī)制*補(bǔ)救模式和機(jī)制模式的分類最初由社會政策學(xué)家Titmuss提出，中國社會科學(xué)院歐洲研究所周弘所長進(jìn)行了比較論述。參見周弘：《社會福利制度的理論框架》，《中國人口科學(xué)》，2001年第4期。。“福利型”社會保險(xiǎn)以英國為代表，通常由“公民資格”決定被保險(xiǎn)人的主體資格，財(cái)源收入主要來自于雇主和雇員的社會保險(xiǎn)供款，實(shí)行均一費(fèi)率，強(qiáng)調(diào)普及式的維生水準(zhǔn)的均等給付，所得再分配功能顯著?！氨ｋU(xiǎn)型”社會保險(xiǎn)以德國為代表，以保障職業(yè)勞動者為主，財(cái)源收入基本也是以雇主和雇員的社會保險(xiǎn)供款為主，待遇給付與供款工資關(guān)聯(lián)，注重制度的激勵效用，強(qiáng)調(diào)責(zé)任主體的自我負(fù)責(zé)精神和危險(xiǎn)分?jǐn)偟谋ｋU(xiǎn)原則，所得再分配的功能較弱。由于“福利型”社會保險(xiǎn)往往承載著較重的社會救助的政策目標(biāo)，一般稅收的比重較大。在“保險(xiǎn)型”社會保險(xiǎn)中，由于自我負(fù)責(zé)精神和保險(xiǎn)原則的強(qiáng)調(diào)，一般稅收的比重相對較小。為了維持保險(xiǎn)財(cái)務(wù)和給付水準(zhǔn)的穩(wěn)定，社會保險(xiǎn)的財(cái)源籌措很難依賴單一來源，一些國家甚至出現(xiàn)保險(xiǎn)費(fèi)、租稅以至強(qiáng)制儲蓄等籌措方式混合使用的情況，差別僅在于比重不同。不過，隨著國家理念的變遷、責(zé)任分配的重構(gòu)以及社會保險(xiǎn)覆蓋范圍的擴(kuò)大，一般稅收在這兩種類型中的比重差別在逐漸減少。

一般稅收注資社會保險(xiǎn)財(cái)務(wù)的基本形式主要有兩種：一是支付社會保險(xiǎn)運(yùn)作管理費(fèi)用；二是保費(fèi)補(bǔ)助及其他負(fù)擔(dān)*張榮芳：《社會保險(xiǎn)法學(xué)》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2012年版，第51頁。。實(shí)施集中管理體制的國家，前者所需經(jīng)費(fèi)主要通過財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算解決，一般不由社會保險(xiǎn)基金支付，我國《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》第30條的規(guī)定正體現(xiàn)了這一點(diǎn)；后者所需費(fèi)用構(gòu)成了政府對社會保險(xiǎn)財(cái)務(wù)的挹資責(zé)任，即社會保險(xiǎn)財(cái)務(wù)中的政府責(zé)任。不同的國家和地區(qū)，政府責(zé)任的大小不同。如日本的《國民年金法》規(guī)定“政府需出資全費(fèi)用的1/3”，我國臺灣地區(qū)的“全民健康保險(xiǎn)法”第3條明確規(guī)定：“‘政府’每年度負(fù)擔(dān)本保險(xiǎn)之總經(jīng)費(fèi)，不得少于每年度保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)扣除法定收入后金額之36%?！蔽覈摹渡鐣ｋU(xiǎn)法》對政府的財(cái)政責(zé)任也有明確規(guī)定*《社會保險(xiǎn)法》第5、13、25、65條。。

與被保險(xiǎn)人和雇主的社會保險(xiǎn)供款義務(wù)不同，政府的注資義務(wù)不是其應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)移轉(zhuǎn)的對價(jià)，政府與被保險(xiǎn)人和雇主之間不是社會保險(xiǎn)法上的風(fēng)險(xiǎn)共同體，不能形成社會保險(xiǎn)法上的社會連帶關(guān)系*政府不能與被保險(xiǎn)人形成社會連帶關(guān)系的理由主要有四個(gè)：一是，政府屬于公法人，而非自然人，本身并不會因疾病、老年等而遭遇經(jīng)濟(jì)能力減少或喪失的風(fēng)險(xiǎn)，無風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)需求；二是從歷史淵源看，現(xiàn)代意義上的社會保險(xiǎn)本是因緩和階級斗爭、籠絡(luò)勞工階級而產(chǎn)生，與社會連帶的出發(fā)點(diǎn)完全不同；三是，如果把政府作為社會連帶的一方，容易誘發(fā)國民對政府注資產(chǎn)生無限訴求，進(jìn)而破壞社會保險(xiǎn)自身的保險(xiǎn)機(jī)制；四是，在有些體制下，政府已經(jīng)立于社會保險(xiǎn)法律關(guān)系中的保險(xiǎn)人地位，如果同時(shí)立于被保險(xiǎn)人地位而履行供款義務(wù)，與法理矛盾。參見孫乃翊：《論社會保險(xiǎn)制度之財(cái)務(wù)運(yùn)作原則——兼評中央與地方政府關(guān)于健保保費(fèi)補(bǔ)助之爭議問題》，《政大法學(xué)評論》，2008年第101期。。政府對社會保險(xiǎn)的注資不是基于社會保險(xiǎn)上的社會連帶關(guān)系，而是政府就特定社會政策目的所為的社會給付*張桐銳：《重分配與社會互助》，《臺灣本土法學(xué)雜志》，2005年第76期。。一般來講，保費(fèi)的用途受到保險(xiǎn)目的的限定，僅用于該項(xiàng)社會保險(xiǎn)制度承保的社會風(fēng)險(xiǎn)所為的支出*張榮芳，熊偉：《全口徑預(yù)算管理之惑：論社會保險(xiǎn)基金的異質(zhì)性》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》，2015年第3期。。每項(xiàng)社會保險(xiǎn)制度都承保著特定的社會風(fēng)險(xiǎn)，如養(yǎng)老保險(xiǎn)主要管理著因年老而致的勞動能力降低所帶來的經(jīng)濟(jì)收入不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，工傷保險(xiǎn)主要管理著因職業(yè)勞動而致的傷害等。然而，社會保險(xiǎn)制度在設(shè)立之初或在后續(xù)發(fā)展中往往承接一些特定的政策目標(biāo)，如因制度改革而致的視同繳費(fèi)安排、特定群體的優(yōu)惠繳費(fèi)制度等。這些特定政策目標(biāo)的介入使得社會保險(xiǎn)制度在承保特定風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，還承載著部分社會救助和社會福利的功能，這種支出與其承保的社會風(fēng)險(xiǎn)無關(guān)，對社會保險(xiǎn)而言即屬于“外部負(fù)擔(dān)”*所謂外來負(fù)擔(dān)基本上系指免付保費(fèi)、提早或以優(yōu)惠所得的保險(xiǎn)給付。參見邵惠玲：《社會福利國之昨日與今日——以德國社會保險(xiǎn)的法制發(fā)展為例》，《財(cái)產(chǎn)法暨經(jīng)濟(jì)法》，2008年第16期。，此項(xiàng)負(fù)擔(dān)如以保費(fèi)因應(yīng)，將違反平等原則，故應(yīng)由國家以租稅予以支應(yīng)⑥張榮芳，熊偉：《全口徑預(yù)算管理之惑：論社會保險(xiǎn)基金的異質(zhì)性》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》，2015年第3期。。這種由租稅因應(yīng)的保險(xiǎn)給付是政府基于特定事由針對不同類別的被保險(xiǎn)人所負(fù)保險(xiǎn)費(fèi)用的分擔(dān)，并不是對保險(xiǎn)財(cái)務(wù)的補(bǔ)貼，而是對被保險(xiǎn)人個(gè)體的給付*蔡維音：《全民健保財(cái)政基礎(chǔ)之法理研究》，正典出版文化有限公司，2008年版，第65頁。，本質(zhì)上仍屬于被保險(xiǎn)人所負(fù)保險(xiǎn)費(fèi)用的一部分。也就是說，政府的注資并不是國家財(cái)政的兜底責(zé)任，也不是國家的制度擔(dān)保責(zé)任，而是對社會保險(xiǎn)人賦予特定的社會政策目標(biāo)所應(yīng)支出的對價(jià)，是政府履行對國民的生活照顧責(zé)任所應(yīng)承擔(dān)的給付。

在此，政府的注資并非模糊社會保險(xiǎn)財(cái)務(wù)自主的界限，相反，正是社會保險(xiǎn)財(cái)務(wù)自主的體現(xiàn)，也是社會保險(xiǎn)財(cái)務(wù)自主的要求。政府通過一般稅收消解社會保險(xiǎn)的“外部負(fù)擔(dān)”同時(shí)也說明社會保險(xiǎn)財(cái)務(wù)不能與政府的一般財(cái)政互聯(lián)互通，社會保險(xiǎn)財(cái)務(wù)具有封閉性，需要自給自足、自求收支平衡。

無論“福利型”社會保險(xiǎn)還是“保險(xiǎn)型”社會保險(xiǎn)都需恪守社會保險(xiǎn)財(cái)務(wù)自主原則?！案＠汀鄙鐣ｋU(xiǎn)通常會以租稅形式籌集社會保險(xiǎn)基金，其社會保險(xiǎn)稅收收入會與政府的一般財(cái)政分別建賬、分開管理。例如美國的《社會保障法》將用于社會保險(xiǎn)的財(cái)政資金與政府的一般財(cái)政收入分離，社會保障稅由財(cái)政部國內(nèi)稅務(wù)局征收后存入國庫，再根據(jù)社會保險(xiǎn)預(yù)算按比例轉(zhuǎn)入社會保險(xiǎn)信托基金專戶，在扣除行政費(fèi)用及支出當(dāng)期給付后，余額再通過法律規(guī)定的投資工具保值增值*參見Section 201(a)(b) TitleⅡSSA.。美國的《社會保障法》開創(chuàng)了社會保險(xiǎn)由政府直接經(jīng)辦的制度模式。在這種制度模式下，社會保險(xiǎn)財(cái)務(wù)直接來源于由雇主和雇員繳納的工薪稅，社會保險(xiǎn)財(cái)務(wù)區(qū)別于一般財(cái)政稅收，實(shí)行自給自足。之所以作出這種制度安排，時(shí)任總統(tǒng)羅斯福的說法是“可以防止立法者濫開空頭支票導(dǎo)致將來的財(cái)政赤字，將使社會保險(xiǎn)的花費(fèi)永遠(yuǎn)不超過其預(yù)定的收入”*Larry DeWitt,The Development of Social Security in America,Social Security Bulletin,Vol.70,No.3,2010,pp.1-25.。這種制度模式通過財(cái)政區(qū)隔與控制的方式將社會保險(xiǎn)基金作為“第二財(cái)政”，以區(qū)別于一般的政府財(cái)政——“第一財(cái)政”*關(guān)于“第一財(cái)政”與“第二財(cái)政”的具體論述，參見鄭秉文：《社?；鸬姆山M織形式：歐盟的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)》，《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2009年第1期。，從而保障政府的社會保險(xiǎn)公共服務(wù)職能獨(dú)立于政府的其他公共管理職能?！氨ｋU(xiǎn)型”社會保險(xiǎn)通常會以保險(xiǎn)費(fèi)的形式籌集社會保險(xiǎn)基金，社會保險(xiǎn)基金由社會保險(xiǎn)人的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)(一般為理事會)負(fù)責(zé)管理和運(yùn)營。由于此種類型的財(cái)務(wù)處理方式通常為現(xiàn)收現(xiàn)付制，保險(xiǎn)費(fèi)率會根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的態(tài)勢、人口結(jié)構(gòu)的變化以及基金支出的狀況定期調(diào)整，因此，社會保險(xiǎn)基金一般不會節(jié)余太多，管理相對簡單。但財(cái)務(wù)自主仍是此種類型社會保險(xiǎn)制度的主要特征和基本要求。

二、社會保險(xiǎn)人：社會保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理主體

作為一種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制，社會保險(xiǎn)同時(shí)也是“建立在協(xié)調(diào)社會成員自助、互助，國家與社會公助關(guān)系基礎(chǔ)上，依托國家信用責(zé)任、促進(jìn)社會和諧的一組社會契約”*胡曉義：《社會保險(xiǎn)經(jīng)辦管理》，北京：中國勞動社會保障出版社，2011年版，第2頁。。在這種契約關(guān)系中，基礎(chǔ)性的法律關(guān)系主體是社會保險(xiǎn)人*我國的社會保險(xiǎn)立法中沒有社會保險(xiǎn)人和被保險(xiǎn)人這對術(shù)語，而是沿用社會保險(xiǎn)管理的術(shù)語體系，稱社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和勞動者(或參保人員)?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》第1條明確提出社會保險(xiǎn)法的調(diào)整對象是社會保險(xiǎn)關(guān)系?；谏鐣ｋU(xiǎn)的保險(xiǎn)性，可以參鑒保險(xiǎn)法的原理研究社會保險(xiǎn)關(guān)系。保險(xiǎn)法的主要調(diào)整對象是保險(xiǎn)關(guān)系，保險(xiǎn)法律關(guān)系的主體包括保險(xiǎn)人一方和由投保人、被保險(xiǎn)人及受益人構(gòu)成的另一方。作為社會保險(xiǎn)法律關(guān)系而言，雖存在廣義和狹義之分，但保險(xiǎn)人始終作為最為重要的一方主體存在。為區(qū)別于商業(yè)保險(xiǎn)，有必要將社會保險(xiǎn)中的保險(xiǎn)人稱為社會保險(xiǎn)人。參見賈林青：《保險(xiǎn)法》(第五版)，北京：中國人民大學(xué)出版社，2014年版，第58頁；張榮芳：《社會保險(xiǎn)法學(xué)》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2012年版，第17頁。和被保險(xiǎn)人。被保險(xiǎn)人通過繳納社會保險(xiǎn)供款將自身面臨的經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)(或稱社會風(fēng)險(xiǎn))轉(zhuǎn)移至社會保險(xiǎn)人，社會保險(xiǎn)供款聚合后形成社會保險(xiǎn)基金，作為社會保險(xiǎn)人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任財(cái)產(chǎn)，當(dāng)預(yù)定的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，由社會保險(xiǎn)人依法向被保險(xiǎn)人或受益人提供金錢或服務(wù)給付。因此，從本質(zhì)上講，社會保險(xiǎn)人是社會保險(xiǎn)的經(jīng)營主體，是某一社會風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理者。

雖然社會保險(xiǎn)的理念可以追溯至古代歐洲共濟(jì)之保險(xiǎn)組織，但現(xiàn)代意義的社會保險(xiǎn)卻因工業(yè)化時(shí)代的勞工問題而生，最初存在的目的則是為了安定工人階級的斗爭，消除社會主義在工人中的影響，并借機(jī)瓦解產(chǎn)業(yè)工人的自治組織對國家統(tǒng)治的潛在威脅*關(guān)于社會保險(xiǎn)產(chǎn)生的政治動機(jī)，參見李志明：《社會保險(xiǎn)權(quán)的歷史發(fā)展：從工業(yè)公民資格到社會公民資格》，《社會學(xué)研究》，2012年第4期；[丹麥]哥斯塔·埃斯平-安德森：《福利資本主義的三個(gè)世界》，苗正民、滕正英譯，北京：商務(wù)印書館，2010年版，第123-126頁。。因此，當(dāng)時(shí)的社會保險(xiǎn)主要是以勞工階級的職業(yè)類別為基礎(chǔ)劃分風(fēng)險(xiǎn)共同體，國家強(qiáng)制風(fēng)險(xiǎn)共同體內(nèi)的成員以工資收入的一定比例供款并據(jù)此建立起供款與給付之間的正比聯(lián)動，這樣，國家強(qiáng)制、保險(xiǎn)供款、供款與給付之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)便成為社會保險(xiǎn)的制度性特征。但是，隨著時(shí)間的推移，社會保險(xiǎn)逐漸突破原有的界限，呈現(xiàn)許多新的面相：從對被保險(xiǎn)人之選擇趨向保障之普遍性，從保費(fèi)形式的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)趨向稅收形式的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)，從對抗“社會風(fēng)險(xiǎn)”之保障趨向“社會地位”之保障，從保險(xiǎn)給付與保費(fèi)對價(jià)趨向給付與社會處境相當(dāng)，從確保個(gè)人生活水準(zhǔn)之保障趨向適當(dāng)分享社會富裕之保障*Ming-Cheng Kuo,Hans F.Zacher,Hou-Sheng Chan,Reform and Perspectives on Social Insurance:Lessons from the East and West,Kluwer Law International,2002.p.5.。同時(shí)，在20世紀(jì)80年代的社會保險(xiǎn)改革中，智利等拉美國家出現(xiàn)了社會保險(xiǎn)私有化的改革浪潮。歷經(jīng)時(shí)代變遷，社會保險(xiǎn)的經(jīng)營主體不斷演變，有的是政府的職能部門，如美國的社會保障署*美國的社會保險(xiǎn)制度實(shí)行分級分類管理，有強(qiáng)制性社會保險(xiǎn)與自愿性社會保險(xiǎn)、政府直接經(jīng)營和商業(yè)化、聯(lián)邦政府經(jīng)營和州政府經(jīng)營之分，此文僅以聯(lián)邦政府實(shí)施垂直經(jīng)營管理的強(qiáng)制性保險(xiǎn)——老年、遺囑和失能保險(xiǎn)為研究對象。；有的是擁有自治權(quán)的社會自治組織，如德國的各類社會保險(xiǎn)基金會；有的是按照私法運(yùn)營的公司法人，如智利的養(yǎng)老金管理公司。不管社會保險(xiǎn)的經(jīng)營主體如何演變，政府主導(dǎo)、國家強(qiáng)制、參保人供款、供款與給付關(guān)聯(lián)以及財(cái)務(wù)自主始終是社會保險(xiǎn)的五大核心特征，是社會保險(xiǎn)的本質(zhì)所在，是社會保險(xiǎn)區(qū)別于商業(yè)保險(xiǎn)、國家保險(xiǎn)、社會救助的根本標(biāo)志。其中，政府主導(dǎo)并非政府舉辦。在由社會自治組織或私營公司法人經(jīng)辦社會保險(xiǎn)的體制下，社會保險(xiǎn)公共服務(wù)已經(jīng)交由合法的社會組織或私人主體提供，這些社會組織或私人主體是相應(yīng)社會風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理者，國家的責(zé)任在于制定規(guī)則和框架立法，“國家責(zé)任意在讓國家確保私人執(zhí)行任務(wù)的合法性與合乎公益”，國家責(zé)任在于特定任務(wù)的執(zhí)行責(zé)任和私人執(zhí)行公共任務(wù)有重大缺失或營運(yùn)不善而有損公益的結(jié)果發(fā)生時(shí)的接收責(zé)任；在此，行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)化為“計(jì)劃者、發(fā)動者、協(xié)調(diào)者、控制者、財(cái)務(wù)提供者、品質(zhì)保證者、基礎(chǔ)建設(shè)的準(zhǔn)備者”*參見高秦偉：《社會自我規(guī)制與行政法的任務(wù)》，《中國法學(xué)》，2015年第5期。。當(dāng)社會保險(xiǎn)由政府職能部門負(fù)責(zé)經(jīng)辦時(shí)，國家會通過立法或采取其他措施將政府的社會保險(xiǎn)公共服務(wù)職能區(qū)隔于政府的其他職能。美國的老年、遺囑和失能保險(xiǎn)制度屬于典型的政府直接經(jīng)營管理體制，專用于社會保險(xiǎn)預(yù)算的社會保障稅進(jìn)入國庫后會形成社會保險(xiǎn)信托基金專戶，作為政府的“第二財(cái)政”，以區(qū)別于政府的一般財(cái)政，從而保障政府的社會保險(xiǎn)公共服務(wù)職能獨(dú)立于政府的其他公共管理職能，進(jìn)而將政府職能部門的公共服務(wù)提供者角色和社會風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理者角色融為一體。由此可見，不管哪種制度模式，社會保險(xiǎn)人作為社會保險(xiǎn)的經(jīng)營主體都是既定社會風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理者。

社會保險(xiǎn)人同時(shí)也是社會保險(xiǎn)法律關(guān)系中最重要的主體。社會保險(xiǎn)法律關(guān)系有廣義和狹義之分*廣義的社會保險(xiǎn)法律關(guān)系是指社會保險(xiǎn)關(guān)系的主體，在社會保險(xiǎn)活動中，依據(jù)社會保險(xiǎn)法形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。具體包括社會保險(xiǎn)資金籌集關(guān)系、社會保險(xiǎn)待遇支付關(guān)系、社會保險(xiǎn)監(jiān)督關(guān)系以及社會保險(xiǎn)爭議解決關(guān)系等。狹義的社會保險(xiǎn)法律關(guān)系僅指社會保險(xiǎn)基礎(chǔ)法律關(guān)系，即社會保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人與保險(xiǎn)人之間依法形成的收取和繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)、支付和享受社會保險(xiǎn)待遇的相互權(quán)利義務(wù)關(guān)系。參見林嘉：《社會保障法學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社，2012年版，第38-39頁。。無論廣義的社會保險(xiǎn)法律關(guān)系還是狹義的社會保險(xiǎn)法律關(guān)系，作為風(fēng)險(xiǎn)管理主體的社會保險(xiǎn)人都是其中最為關(guān)鍵的主體，處于核心地位，各主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系都因它而生。在基礎(chǔ)性的社會保險(xiǎn)法律關(guān)系中，社會保險(xiǎn)人依法籌集社會保險(xiǎn)供款，形成承擔(dān)社會風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的基金財(cái)產(chǎn)，通過保值增值，最終用于支付被保險(xiǎn)人及受益人法定的社會保險(xiǎn)待遇。無論社會保險(xiǎn)資金籌集關(guān)系、社會保險(xiǎn)待遇支付關(guān)系、社會保險(xiǎn)基金經(jīng)營管理關(guān)系、社會保險(xiǎn)監(jiān)督關(guān)系，還是社會保險(xiǎn)爭議處理關(guān)系，社會保險(xiǎn)人始終作為最為關(guān)鍵的一方主體主導(dǎo)、續(xù)接著各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

社會保險(xiǎn)費(fèi)率的調(diào)整是社會保險(xiǎn)資金籌集法律關(guān)系的重要內(nèi)容，直接影響著社會保險(xiǎn)基金收入額度，進(jìn)而影響著社會保險(xiǎn)人責(zé)任財(cái)產(chǎn)的規(guī)模與安全。既然社會保險(xiǎn)人作為風(fēng)險(xiǎn)管理主體，既是社會風(fēng)險(xiǎn)的直接承擔(dān)者，又是社會保險(xiǎn)資金籌集法律關(guān)系中的一方當(dāng)事人，是社會保險(xiǎn)資金籌集法律關(guān)系中的權(quán)利主體，那么，社會保險(xiǎn)人應(yīng)是社會保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整的權(quán)利主體。

但是，現(xiàn)代意義的社會保險(xiǎn)自產(chǎn)生之初就具有很強(qiáng)的政治價(jià)值和政策功能，甚至被視為“一種為‘消除革命’而進(jìn)行的投資”*李志明：《社會保險(xiǎn)權(quán)的歷史發(fā)展：從工業(yè)公民資格到社會公民資格》，《社會學(xué)研究》，2012年第4期。。當(dāng)社會保險(xiǎn)由國家之手承接并受國家權(quán)力保障時(shí)，社會保險(xiǎn)的經(jīng)營主體隨之發(fā)生了變化，社會保險(xiǎn)人的主體職能也發(fā)生了改變，它不僅是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的私法上的管理主體，它承載著雙重職能：一是作為社會保險(xiǎn)公共服務(wù)的提供者，秉承著國家的意志，分擔(dān)著國家的社會保險(xiǎn)公共服務(wù)職能；二是作為自主運(yùn)營的獨(dú)立法人，具有獨(dú)立的經(jīng)營目的，擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，具備獨(dú)立的法定權(quán)能，獨(dú)立地承擔(dān)著相應(yīng)的經(jīng)營責(zé)任。作為自主運(yùn)營的獨(dú)立法人，社會保險(xiǎn)人應(yīng)該擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，但是作為代行國家事務(wù)管理職能的重要義務(wù)主體，承載著重要的公共政策職能，貫徹著國家的社會政策意志，因此，它不能自主收入和支出，對保險(xiǎn)對象的選擇、保險(xiǎn)費(fèi)率和給付待遇標(biāo)準(zhǔn)的確定等影響社會保險(xiǎn)財(cái)務(wù)安全關(guān)鍵事項(xiàng)并不擁有獨(dú)立的權(quán)能，保險(xiǎn)對象的選擇、保險(xiǎn)費(fèi)率和保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)的確定牽涉“公民的社會保險(xiǎn)權(quán)，對應(yīng)于國家舉辦社會保險(xiǎn)的憲法義務(wù)，因此必須樹立社會保險(xiǎn)法定的原則”*張榮芳，熊偉：《全口徑預(yù)算管理之惑：論社會保險(xiǎn)基金的異質(zhì)性》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》，2015年第3期。，由立法機(jī)關(guān)決定。既使由政府職能部門擔(dān)任社會保險(xiǎn)人的美國，其社會保險(xiǎn)權(quán)作為一項(xiàng)法定權(quán)利不能由行政裁量而限制或降低，如果基于公共政策需要或其他任何合理的理由，國會可以改變、修訂或廢除《社會保障法案》的任何條款，而不被視為違憲*George E.Rejda,Social Insurance and Economic Security,Second Edition,Prentice-Hall,Inc.,1984,pp.25-26.。

在此，社保費(fèi)率調(diào)整的法律保留事項(xiàng)處置與社會保險(xiǎn)人作為風(fēng)險(xiǎn)管理主體的社保費(fèi)率調(diào)整的權(quán)利主體身份存有矛盾和沖突，這種矛盾和沖突能夠在社會保險(xiǎn)的雙重屬性中得到闡釋和消融?！吧鐣ｋU(xiǎn)是一種包含‘社會’與‘保險(xiǎn)’兩種要素的社會機(jī)制”*郭明政：《社會保險(xiǎn)法律關(guān)系爭議問題之探討》，載葛克昌，林明鏘主編：《行政法實(shí)務(wù)與理論》，北京：元照出版有限公司，2003年版，第474頁。，“社會”的要義在于強(qiáng)制納保、法定給付、國家責(zé)任與社會衡平；“保險(xiǎn)”的要義在于由社會保險(xiǎn)共同團(tuán)體將參保人的供款集合成保險(xiǎn)團(tuán)體的責(zé)任財(cái)產(chǎn)，用以分散團(tuán)體成員的風(fēng)險(xiǎn)。社會保險(xiǎn)的“社會性”要求其制度設(shè)置首先應(yīng)當(dāng)考慮大多數(shù)國民的保障利益和最急需保障的國民利益，并且還要切斷參保人供款與保險(xiǎn)給付的直接關(guān)聯(lián)性，禁止保險(xiǎn)人參保人員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)狀況及體能狀態(tài)的核查與擇優(yōu)選擇，從而充分利用“大數(shù)法則”吸納更多的國民參與，藉此達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)分散與所得重分配的目的，因此，社保費(fèi)率的擬定首先應(yīng)當(dāng)考量大多數(shù)國民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力，而非社會保險(xiǎn)人的效益選擇。為了保障社會保險(xiǎn)費(fèi)率的合理性、公正性、權(quán)威性和穩(wěn)定性，由立法規(guī)定往往成為最佳的選擇，并逐漸形成一種趨勢。如現(xiàn)代意義社會保險(xiǎn)的鼻祖——德國，自治管理是社會保險(xiǎn)制度的典型特征，具有悠久的歷史，但社會保險(xiǎn)費(fèi)率并非其自治事項(xiàng)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)中，立法者在社會法典中細(xì)化了保險(xiǎn)費(fèi)計(jì)量的基礎(chǔ)和保險(xiǎn)費(fèi)的規(guī)章*參見[德]烏里奇·貝克爾：《德國社會保險(xiǎn)的自治權(quán)——理念、組織安排和改革》，《社會保障研究》，2005年第1期，第56-66頁。；而在法定醫(yī)療保險(xiǎn)中，制度實(shí)施伊始，國家沒有任何權(quán)力確定醫(yī)療保險(xiǎn)的繳費(fèi)率，醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)率的確定權(quán)是醫(yī)療保險(xiǎn)基金會自主管理的關(guān)鍵事項(xiàng)，于醫(yī)療保險(xiǎn)基金會間的相互競爭中最終形成*參見[德]赫爾穆特·普拉策：《德國社會保險(xiǎn)自主管理的構(gòu)想與功能》，《社會保障研究》，2005年第1期，第114-119頁。；后來，醫(yī)療保險(xiǎn)管理委員會的費(fèi)率確定權(quán)受到限制，部分由立法規(guī)定。

實(shí)際上，社會保險(xiǎn)權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，是社會保障權(quán)的重要組成部分；社會保障權(quán)是我國憲法確認(rèn)和保護(hù)的權(quán)利，是一種憲法權(quán)利，因此，社會保險(xiǎn)權(quán)源于憲法規(guī)定的社會保障權(quán)，是被憲法確認(rèn)一項(xiàng)基本權(quán)利*參見林嘉：《社會保險(xiǎn)權(quán)利救濟(jì)研究》，《中山大學(xué)法律評論》，2014年11月，第12卷第3輯，第53-73頁。。對于公民的基本權(quán)利，國家有尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)的義務(wù)*Eide,A.,The Human Right to Adequate Food and Freedom from Hunger,1998.In:FAO (Food and Agriculture Organization of the United Nations),the Right of Food:In Theory and Practice.Rome,Italy 1998.United Nations:New York.。尊重義務(wù)要求政府不得隨意干涉；保護(hù)義務(wù)要求政府采取適當(dāng)?shù)拇胧┓蓝诺谌降那趾Γ粚?shí)現(xiàn)義務(wù)包括促進(jìn)義務(wù)和提供義務(wù)，要求政府積極作為以確保權(quán)利得到充分實(shí)現(xiàn)*參見[挪]A.艾德：《國際人權(quán)法中的充足生活水準(zhǔn)權(quán)》，載劉海年主編：《〈經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約〉研究》，北京：中國法制出版社，2000年版，第226頁。。國家的實(shí)現(xiàn)義務(wù)雖然并不要求國家親歷親為，但國家要承擔(dān)制度擔(dān)保責(zé)任，當(dāng)社會保險(xiǎn)出現(xiàn)系統(tǒng)性支付不能時(shí)，保證會通過包括財(cái)政補(bǔ)助在內(nèi)的措施，幫助社會保險(xiǎn)基金渡過難關(guān)*制度擔(dān)保責(zé)任不同于最后付款人責(zé)任。制度擔(dān)保責(zé)任往往表現(xiàn)為緊急援助，財(cái)政貸款是第一位的，財(cái)政補(bǔ)助是第二位的，當(dāng)社會保險(xiǎn)恢復(fù)正常運(yùn)行后，政府投入資金一般可以收回，只有在特殊情況下才轉(zhuǎn)為補(bǔ)助，而最后付款人責(zé)任則并未作此區(qū)分，因此，最后付款人責(zé)任無限擴(kuò)張了政府對社會保險(xiǎn)的財(cái)政責(zé)任。參見熊偉，張榮芳：《財(cái)政補(bǔ)助社會保險(xiǎn)的法學(xué)透析：以二元分立為視角》，《法學(xué)研究》，2016年第1期。。正是這種“制度擔(dān)保責(zé)任”限定了社會保險(xiǎn)人的部分權(quán)限，將社會保險(xiǎn)費(fèi)率的調(diào)整權(quán)交由代表全體國民意志的權(quán)力機(jī)關(guān)確定。長期以來，社會保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整的法律保留事項(xiàng)屬性受到普遍的信賴和遵從。但是，當(dāng)社會進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代以后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)、國家職能等因素都發(fā)生了巨大的變化，由國會立法調(diào)整費(fèi)率顯然難以及時(shí)因應(yīng)各項(xiàng)因素的快速變化，因此，部分國家對費(fèi)率調(diào)整的法律保留原則進(jìn)行了修正，將其改革為“依法定要件而自動調(diào)整，并授權(quán)聯(lián)邦政府依命令為之”*鄭文輝：《健全社會保險(xiǎn)財(cái)務(wù)之研究》，《行政院財(cái)政改革委員會研究報(bào)告》，2002年8月，第5-29頁。。

然而，從法律關(guān)系的角度解析，社會保險(xiǎn)人才是真正的社會風(fēng)險(xiǎn)管理主體，即使因?yàn)樯鐣ｋU(xiǎn)的社會性致其最為關(guān)鍵的權(quán)利受到限制，其作為風(fēng)險(xiǎn)管理主體的角色權(quán)利應(yīng)當(dāng)通過其他途徑得以體現(xiàn)和彰顯。社會保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)自主性說明社會保險(xiǎn)人雖然不能自主收入和支出，但它仍然是一個(gè)獨(dú)立的預(yù)算主體，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守收支平衡原則。社會保險(xiǎn)人的財(cái)務(wù)收支狀況并非社保費(fèi)率調(diào)整的唯一誘因，甚至也不是影響費(fèi)率調(diào)整的關(guān)鍵因素，供款者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力直接決定著社保費(fèi)率水平，直接鉗制著社會保險(xiǎn)供款的征繳。當(dāng)供款者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力出現(xiàn)變化影響到社會保險(xiǎn)基金收入時(shí)，社會保險(xiǎn)人會根據(jù)支出情況作出預(yù)算報(bào)告提交權(quán)力機(jī)關(guān)審議*預(yù)算報(bào)告只是一種信息申報(bào)，權(quán)力機(jī)關(guān)的審議也不同于審批。參見張榮芳，熊偉：《全口徑預(yù)算管理之惑：論社會保險(xiǎn)基金的異質(zhì)性》，《法律科學(xué)》(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))，2015年第3期。。權(quán)力機(jī)關(guān)再根據(jù)社會保險(xiǎn)人的信息申報(bào)，依法調(diào)整社會保險(xiǎn)費(fèi)率。也就是說，雖然社會保險(xiǎn)人不是社會保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整的權(quán)利主體，但作為財(cái)務(wù)自主的風(fēng)險(xiǎn)管理主體，能夠?yàn)樯绫ＹM(fèi)率調(diào)整提供基金收支情況的數(shù)據(jù)支撐，從而對社保費(fèi)率的調(diào)整產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。

三、代際公平：社會保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整的考量因素

社會保險(xiǎn)供款費(fèi)率的確定必須慮及兩種因素：一是社會保險(xiǎn)財(cái)務(wù)自主性的要求，二是社會保險(xiǎn)供款費(fèi)率的高低對整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響。社會保險(xiǎn)財(cái)務(wù)具有自主性，保持社會保險(xiǎn)財(cái)務(wù)基本自給自足是社會保險(xiǎn)制度獨(dú)立運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也是社會保險(xiǎn)制度持續(xù)運(yùn)作的根本保障，社會保險(xiǎn)人作為社會保險(xiǎn)責(zé)任的直接責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)具有根據(jù)社會保險(xiǎn)待遇支出狀況確定保險(xiǎn)供款費(fèi)率的參與權(quán)和建議權(quán)。但是，這種權(quán)利會因第二因素而受到限制。社會保險(xiǎn)是通過國民當(dāng)前消費(fèi)的部分犧牲來換取將來保險(xiǎn)事故發(fā)生時(shí)的經(jīng)濟(jì)生活安全保障，保險(xiǎn)供款支出必然會部分抑制供款人的當(dāng)前消費(fèi)需求，當(dāng)前消費(fèi)需求的減弱必然會對經(jīng)濟(jì)增長活動產(chǎn)生一定的影響。這種影響作用在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期并不突出，但在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)期卻非常明顯。因此，多數(shù)國家在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期都會通過降低社會保險(xiǎn)供款費(fèi)率，將國家社會保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)安全保障職能讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力空間，從而保證國家更廣范圍的社會安全保障。但是，社保供款費(fèi)率的下調(diào)并不能必然導(dǎo)致社保待遇的降低，而且社會保障的福利剛性*福利剛性是指從人的心理角度講，已經(jīng)擁有了對未來享受較高退休待遇預(yù)期的員工是難以接受退休金大幅縮水的改革取向的。因此，社保待遇的降低總會招來民眾的激烈反對。參見張榮芳：《社會保險(xiǎn)法學(xué)》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2012年版，第83頁。也會阻礙社保待遇降低。也就是說，社保費(fèi)率降低會導(dǎo)致社會保險(xiǎn)基金收入減少，但社會保險(xiǎn)基金支出則不會減少，甚至還會出現(xiàn)隨著老齡化的加重而進(jìn)一步增加的趨勢，進(jìn)而危及社會保險(xiǎn)財(cái)務(wù)自主與安全。

理論上講，社保費(fèi)率的調(diào)整與社會保險(xiǎn)財(cái)務(wù)自主、社會經(jīng)濟(jì)之間的制衡與磨擦可以于社會保險(xiǎn)精算中獲得部分平衡和緩釋。社會保險(xiǎn)精算通常以人壽和健康保險(xiǎn)精算為基礎(chǔ)，尤其在壽險(xiǎn)精算中，通過利息理論、生命表、多減因表等多種因子的評估和預(yù)設(shè)，基本確定社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)水平和待遇水平之間的聯(lián)動效應(yīng)。但是，相對于私人(商業(yè))保險(xiǎn)而言，社會保險(xiǎn)精算則更困難，并具有更大的不明確性，因?yàn)樯鐣ｋU(xiǎn)精算與出生、死亡、結(jié)婚、再婚、就業(yè)、失業(yè)、失能、退休、平均工資水平、待遇水平、利息率和其他數(shù)量繁多的附加因素等經(jīng)濟(jì)學(xué)、人口學(xué)和社會學(xué)變量密切相關(guān)，這加重了通過社會保險(xiǎn)精算進(jìn)行預(yù)測的難度*George E.Rejda,Social Insurance and Economic Security,Second Edition,Prentice-Hall,Inc.,1984,p.41.。另外，社會保險(xiǎn)精算屬于數(shù)理分析與推導(dǎo)，基本不涉及社會政策的影響因子。因此，如果純粹基于精算而確立社會保險(xiǎn)費(fèi)率水平則可能引發(fā)嚴(yán)重的代際不公問題。如在待遇確定型*養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃可以分為待遇確定型(defined benefit,簡稱DB)和繳費(fèi)確定型(defined contribution,簡稱DC)兩種基本模式。在DB模式下，養(yǎng)老金計(jì)劃發(fā)起人或管理者向計(jì)劃參與者作出承諾，保證養(yǎng)老金收益按預(yù)先的約定發(fā)放，即養(yǎng)老金待遇水平會根據(jù)繳費(fèi)年限和工資收入水平預(yù)先確定，會隨物價(jià)水平調(diào)整，繳費(fèi)水平會經(jīng)預(yù)算估計(jì)定期調(diào)整。在DC模式下，預(yù)先確定繳費(fèi)水平，退休時(shí)以不斷累積的繳費(fèi)額為基礎(chǔ)發(fā)放養(yǎng)老金，養(yǎng)老金的多少取決于繳費(fèi)總額和投資收益收入，投資風(fēng)險(xiǎn)由參加者個(gè)人承擔(dān)。參見鄧大松：《社會保險(xiǎn)》(第二版)，北京：中國勞動社會保障出版社，2009年版，第87頁；鄭秉文：《何謂DB與DC》，《中國證券報(bào)》，2005年10月21日，第B04版。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，待遇水平由養(yǎng)老金計(jì)劃發(fā)起人或管理者預(yù)先承諾，繳費(fèi)水平根據(jù)預(yù)算估計(jì)定期調(diào)整，待遇水平與繳費(fèi)年限和退休前的工資水平直接相關(guān)，與繳費(fèi)水平?jīng)]有直接關(guān)聯(lián)。在積累制待遇確定型(即financial defined benefit，簡稱FDB)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，因繳費(fèi)水平而引起的代際不公問題不會十分明顯；但就現(xiàn)收現(xiàn)付制待遇確定型(defined-benefit pay-as-you-go，簡稱DB-PAYG)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，會根據(jù)預(yù)先的承諾兌現(xiàn)當(dāng)期(或近期)的待遇支出，再根據(jù)當(dāng)期(或近期)的待遇支出經(jīng)過預(yù)算估計(jì)當(dāng)期(或近期)的繳費(fèi)水平。如果人口結(jié)構(gòu)發(fā)展平穩(wěn)，繳費(fèi)水平不會出現(xiàn)大的波動，代際公平問題不突出；但在老齡化問題日趨嚴(yán)重的情況下，當(dāng)期(或近期)勞動力人口的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)會愈益增大，代際不公問題凸顯*由于繳費(fèi)確定型社會保險(xiǎn)制度預(yù)先確定繳費(fèi)水平，待遇水平取決于個(gè)人賬戶中累積的繳費(fèi)額和投資收益額，主要體現(xiàn)為參保者人生不同階段的經(jīng)濟(jì)互濟(jì)，基本不涉及不同參保者之間的經(jīng)濟(jì)互濟(jì)，因此基本不存在代際公平問題。。此種問題同樣存在于實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制的短期性社會保險(xiǎn)中，如醫(yī)療保險(xiǎn)。老齡化的加重必然增大退休者的醫(yī)療保險(xiǎn)需求和待遇支出，進(jìn)而增加當(dāng)期(或近期)就業(yè)年齡人口的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。也就是說，不同的社會保險(xiǎn)模式，社會保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體并不相同。在純粹繳費(fèi)確定型體制下，費(fèi)率調(diào)整的不利結(jié)果會由當(dāng)代繳費(fèi)者退休時(shí)承受，如果有納稅人補(bǔ)貼的話，則由納稅人承受；在完全積累的待遇確定型體制下，則由當(dāng)代工人承擔(dān)費(fèi)率調(diào)整帶來的不利結(jié)果；而在部分積累的待遇確定型體制下，因費(fèi)率調(diào)整所致的風(fēng)險(xiǎn)可能在當(dāng)代工人和未來的工人間分散*Nicholas Barr and Peter Diamond,Pension Reform:A Short Guide,Oxford University Press,2010,p.37.。正是因?yàn)橘M(fèi)率調(diào)整蘊(yùn)含這些問題，各國對社會保險(xiǎn)費(fèi)率的調(diào)整幅度都持謹(jǐn)慎態(tài)度，幅度變化不宜過大，從而使得費(fèi)率調(diào)整既能滿足社會保險(xiǎn)財(cái)務(wù)自主性需求，又能兼顧當(dāng)期繳費(fèi)者的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)、以及繳費(fèi)者與待遇享受者之間的代際公平；正是因?yàn)闈撛诘拇H不公問題，將社會保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整列為法律保留事項(xiàng)才能確保當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益的衡平兼顧。

四、從政策到法律：我國社會保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整的進(jìn)路選擇

社會保險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)安全的保障措施，財(cái)務(wù)自主的制度運(yùn)作特征內(nèi)在地要求社會保險(xiǎn)費(fèi)率的適時(shí)調(diào)整。歷經(jīng)二十余年的發(fā)展，我國的社會形勢、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)安全保障的理念和方式都發(fā)生了巨大變化，原有的社會保險(xiǎn)費(fèi)率卻一直沿用至今，實(shí)屬罕見。這次的社保費(fèi)率調(diào)整順時(shí)應(yīng)勢，開啟了社會保險(xiǎn)財(cái)務(wù)的自平衡機(jī)制，同時(shí)也提出了社會保險(xiǎn)財(cái)務(wù)如何自求平衡的新課題。

國家實(shí)行的社會保險(xiǎn)制度雖然屬于給付行政，是一種授益行政，但其實(shí)仍是國家行政對人民自由生活的一種干預(yù)，是現(xiàn)代社會國家職能不斷擴(kuò)張的體現(xiàn)。社會保險(xiǎn)制度的設(shè)立在為人民提供基本的經(jīng)濟(jì)安全保障的同時(shí)，也因國家行政廣泛地介入人民生活而產(chǎn)生對個(gè)體自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制而必須接受制度實(shí)施的正當(dāng)性拷問。奠基于“生存照顧”理念之上的“服務(wù)行政”理論為國家公權(quán)力的介入提供了正當(dāng)性證成。福斯多夫認(rèn)為每個(gè)人自求多福應(yīng)是過去社會的信條，今日的社會，“個(gè)人生活之危機(jī)，已移轉(zhuǎn)由社會承擔(dān)。個(gè)人危機(jī)已與社會整體之生存休戚與共，此亦構(gòu)成了國家公權(quán)力應(yīng)予介入之理由?！?陳新民：《公法學(xué)札記》，北京：法律出版社，2010年版，第62頁。國家公權(quán)力的介入進(jìn)而豐富和改變著公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的狀態(tài)。國家承擔(dān)著對國民的積極的生存照顧義務(wù)，公民擁有要求國家提供適當(dāng)?shù)纳嬲疹櫟臋?quán)利。在給付國家*二戰(zhàn)之后，國家形態(tài)由秩序國家轉(zhuǎn)化為給付國家。在給付國家理念下，國家作為行政作為給付的承擔(dān)者，負(fù)擔(dān)愈來愈重，為此國家進(jìn)入“保障國家”階段。參見高秦偉：《社會自我規(guī)制與行政法的任務(wù)》，載《中國法學(xué)》，2015年第5期，第73-98頁。之下，這種要求國家提供適當(dāng)?shù)纳嬲疹櫟臋?quán)利已經(jīng)成為公民的一項(xiàng)“新財(cái)產(chǎn)權(quán)”*“新財(cái)產(chǎn)權(quán)”是哈佛大學(xué)法學(xué)院教授查爾斯·瑞克(Charles A.Reich)在論文《新財(cái)產(chǎn)權(quán)》(New Property)提出的觀點(diǎn)。他認(rèn)為隨著國家對經(jīng)濟(jì)生活的廣泛介入，公民的福利權(quán)利也是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，是一種新財(cái)產(chǎn)權(quán)，這種新財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣需要程序性保障。See Charles A.Reich,The New Property,Yale Law Journal,Vol.73,Issue 5,April 1964,pp.733-787.而受到重視和保護(hù)。雖然這種權(quán)利的內(nèi)容會隨著經(jīng)濟(jì)社會文化環(huán)境的變化而變化，往往與社會政策密切相關(guān)，具有很強(qiáng)的政治色彩，但這并不意味著不能將其轉(zhuǎn)變?yōu)榉蓡栴}，用法律的原理和技術(shù)予以支持和保障。相反，隨著社會保險(xiǎn)權(quán)利是“權(quán)利”而非“特權(quán)”觀念的普及和深入，將關(guān)涉公民社會保險(xiǎn)權(quán)利的具體內(nèi)容擬定完全交由政策裁量，顯然也不符合法治社會的建設(shè)要求。當(dāng)然，為了保存自由，有限度的保障是必不可少的*[英]弗里德里希·奧古斯特·哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅、馮興元等譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，1997年版，第128頁。。但“新財(cái)產(chǎn)權(quán)”的建立為公民帶來保障的同時(shí)，也極大地限制了公民的自由和獨(dú)立?！胺呻m然不能創(chuàng)造更好的民族或更好的團(tuán)體，但是它能為我們預(yù)留堅(jiān)守崇高理念的自由呼吸的空間”*See Charles A.Reich,The New Property After 25 Years,24,U.S.F.L.Rev.223-271,1989-1990.。人社部[2016]36號文初步確定了社會保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整的依據(jù)和幅度，但與科學(xué)、合理、規(guī)范的費(fèi)率調(diào)整機(jī)制的形成還存在一定的距離。將社會保險(xiǎn)費(fèi)率的政策性調(diào)整逐漸回歸于“法律之治”，才有利于更加公平和更可持續(xù)的社會保障制度的建立。

第一，從調(diào)整的權(quán)利主體看，社會保險(xiǎn)費(fèi)率的調(diào)整權(quán)性質(zhì)上屬于法律保留事項(xiàng)，原則上由立法機(jī)關(guān)行使；待條件成熟后，調(diào)適為依法定要件而自動調(diào)整，并授權(quán)中央政府發(fā)布。我國屬于政府直接管理型的社會保險(xiǎn)組織管理體制，全國性的社會保險(xiǎn)專職責(zé)任部門依政府的行政體制設(shè)置，隸屬于中央政府，集中統(tǒng)一管理和執(zhí)行全國性的社會保險(xiǎn)事務(wù)*參見郭靜：《社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的發(fā)展特點(diǎn)及趨勢——社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)國際比較之二》，《中國社會保障》，2011年第2期，第27-29頁。。人力資源和社會保障部是我國中央級別的社會保險(xiǎn)行政管理部門，主要負(fù)責(zé)社會保險(xiǎn)的政策擬定和實(shí)施的監(jiān)督管理，能夠及時(shí)、全面地了解和掌握各地的具體實(shí)踐和發(fā)展動態(tài)，能夠?yàn)樯鐣ｋU(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整的必要性和可行性提供最有力的論據(jù)。目前，關(guān)于社會保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整的規(guī)范性文件由人力資源和社會保障部負(fù)責(zé)擬定和發(fā)布，未嘗不可；但是，從長遠(yuǎn)看，社會保險(xiǎn)費(fèi)率的變動牽涉的利害主體廣泛，社會影響深遠(yuǎn)，授權(quán)中央政府而非中央政府的組成機(jī)構(gòu)依法定要件自動調(diào)整更為合適。

第二，從公平性保障的角度看，應(yīng)建立利益關(guān)系人參與機(jī)制和指數(shù)化的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，依此確定社會保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整的幅度和頻率。雖然我國建國初的社會保險(xiǎn)制度沿襲前蘇聯(lián)的做法，實(shí)行國家保險(xiǎn)制度*所謂國家保險(xiǎn)是指僅由企業(yè)單方繳費(fèi)，勞動者無需承擔(dān)任何費(fèi)用即可享受國家給付的保險(xiǎn)待遇的做法。這種做法并非現(xiàn)代意義上的社會保險(xiǎn)，具體解析見本文第一章第一節(jié)第二部分。，但是，從制度淵源上分析，我國目前的社會保險(xiǎn)制度應(yīng)屬俾斯麥模式的脈系。俾斯麥模式的特點(diǎn)在于雇主與雇員共同繳費(fèi)、保障的程度依據(jù)被保險(xiǎn)人原先的收入(即勞動提供的等級與價(jià)值)確定、基金由工會組織代表與資方代表依法共同管理*參見郭明政：《社會保險(xiǎn)之改革與展望》，臺北：翰蘆圖書出版公司，2006年版，第23頁。。這種模式基于工會與雇主代表乃是廣義上經(jīng)濟(jì)活動的代表的假設(shè)，把社會對話作為制度的內(nèi)建要素*參見郭明政：《社會保險(xiǎn)之改革與展望》，臺北：翰蘆圖書出版公司，2006年版，第23頁。，強(qiáng)調(diào)雇主與雇員的共同參與、協(xié)商與博弈，將關(guān)涉社會保險(xiǎn)權(quán)益的重要事項(xiàng)交由利益關(guān)系人自主管理與協(xié)商，國家主要肩負(fù)政策引導(dǎo)和法律監(jiān)督之責(zé)。俾斯麥模式奠基于工業(yè)社會以傳統(tǒng)雇傭?yàn)橹鞯慕M織環(huán)境，以強(qiáng)有力的集權(quán)國家為后盾，對雇主和雇員的組織性具有較高的要求。雇主和雇員的團(tuán)體組織性源于其深厚的社會自治的制度傳統(tǒng)。工業(yè)社會的挑戰(zhàn)和社會組織的發(fā)展改變著國家的角色功能和政府的執(zhí)政理念，進(jìn)而助推著責(zé)任分配的重構(gòu)。在法治國家理念下，從權(quán)力的分立與制衡和行政權(quán)力的依法行使角度規(guī)范國家治理和保障人民權(quán)利；在社會國家理念下，在依法行政的基礎(chǔ)上，國家需要承擔(dān)積極的給付義務(wù)，此時(shí)，國家責(zé)任并不只是“‘政府或公務(wù)員’的責(zé)任，而是‘整體社會’與‘全國人民’的責(zé)任”*鐘秉正：《社會法與基本權(quán)保障》，北京：元照出版公司，2010年版，第252頁。。因?yàn)闄?quán)利的社會性，國民在享受給付權(quán)利的同時(shí)往往需要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，與義務(wù)對應(yīng)的還有國民對社會事務(wù)的參與權(quán)利。國家理念的發(fā)展與轉(zhuǎn)變意味著國家并非萬能，無力事事親為，社會主體的自我規(guī)制反而能夠減輕國家治理的負(fù)擔(dān)。

就社會保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整來講，利益關(guān)系人主要包括社會保險(xiǎn)人和社會保險(xiǎn)的供款義務(wù)人。社會保險(xiǎn)人是風(fēng)險(xiǎn)管理主體，是保險(xiǎn)責(zé)任的承擔(dān)者，理應(yīng)擁有社會保險(xiǎn)費(fèi)率的決定權(quán)。雖然由于社會保險(xiǎn)的特殊性，出于權(quán)利保障的考慮而將社會保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整權(quán)作為法律保留事項(xiàng)，由立法機(jī)關(guān)行使，但是，社會保險(xiǎn)人畢竟是風(fēng)險(xiǎn)管理的義務(wù)主體，與其承擔(dān)的義務(wù)相對應(yīng)，應(yīng)當(dāng)通過參與權(quán)的設(shè)置在費(fèi)率調(diào)整的決策過程中體現(xiàn)社會保險(xiǎn)人的意志。社會保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整直接影響著社會保險(xiǎn)供款義務(wù)人的義務(wù)內(nèi)容。社會保險(xiǎn)供款義務(wù)人包括用人單位和被保險(xiǎn)人。用人單位是社會保險(xiǎn)供款的主要義務(wù)主體，在社會保險(xiǎn)法律關(guān)系中履行協(xié)力義務(wù)，所享有的多是程序性權(quán)利，參與權(quán)的設(shè)置可以通暢其意志的理性表達(dá)渠道，形成良性的繳費(fèi)激勵機(jī)制。

利益關(guān)系人參與機(jī)制側(cè)重于程序公平，費(fèi)率調(diào)整的實(shí)質(zhì)公平更需依賴于科學(xué)、合理的指數(shù)化調(diào)整機(jī)制。指數(shù)化調(diào)整機(jī)制的設(shè)立應(yīng)當(dāng)充分考慮經(jīng)濟(jì)場域、人口/家庭場域、行政管理場域(財(cái)政補(bǔ)貼)中各種與經(jīng)濟(jì)和人口指標(biāo)相關(guān)的因素的動態(tài)均衡。目前的費(fèi)率調(diào)整措施僅從社會保險(xiǎn)基金的結(jié)余狀況和用人單位的承受能力衡定調(diào)整的必要性和調(diào)整的幅度、頻率，而未能充分考慮改制成本、就業(yè)形式、實(shí)際繳費(fèi)率、人口流動、人口凈增長率和凈贍養(yǎng)比等影響因子，雖然短期內(nèi)能起到明顯的效果，但長期而言，不利于社會保險(xiǎn)制度的持續(xù)運(yùn)作和法制化發(fā)展。指數(shù)化調(diào)整機(jī)制雖然不是包治百病的靈丹妙藥，但卻是社會保險(xiǎn)制度持續(xù)運(yùn)作的一個(gè)基本前提，它的設(shè)立會使社會保險(xiǎn)制度的設(shè)置更加公平正義。

第三，從社會保險(xiǎn)基金平衡的角度看，類型化社會保險(xiǎn)基金的缺口，對應(yīng)建立適宜的補(bǔ)缺機(jī)制。簡單地說，社會保險(xiǎn)基金缺口的產(chǎn)生主要源于兩個(gè)方面：一是制度轉(zhuǎn)軌的成本，二是制度自身的原因。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展總會伴隨著制度的調(diào)適和變動。社會保險(xiǎn)制度改革中出現(xiàn)的“視同繳費(fèi)”和“優(yōu)惠繳費(fèi)”處理規(guī)定承載著重要的社會政策目標(biāo)，這些目標(biāo)對社會保險(xiǎn)制度本身來說即為沉重的“外來負(fù)擔(dān)”，應(yīng)由政府的一般財(cái)政買單。制度自身的原因包括社會保險(xiǎn)實(shí)際供款水平、基金的增值能力等方面。社會保險(xiǎn)基金的保值增值能力同樣影響著基金的實(shí)際支付能力，牽涉金融市場的環(huán)境和投資渠道的選擇等問題，此處不贅。社會保險(xiǎn)的實(shí)際供款水平受實(shí)際供款基數(shù)、供款群體和實(shí)際供款費(fèi)率等多種因素影響，實(shí)際供款費(fèi)率直接影響著社會保險(xiǎn)基金的平衡。一般來講，社會保險(xiǎn)費(fèi)率的降低調(diào)整除了受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢因素外，還應(yīng)當(dāng)立基于合理的基金支出盈余期間的限定。根據(jù)社會保險(xiǎn)財(cái)務(wù)自主的要求，因社會保險(xiǎn)費(fèi)率的降低調(diào)整而致的基金缺口應(yīng)屬社會保險(xiǎn)財(cái)務(wù)自求平衡事項(xiàng)范圍，不應(yīng)由一般財(cái)政填補(bǔ)。因此，社會保險(xiǎn)費(fèi)率的降低調(diào)整應(yīng)該限定在基金的承受能力限度內(nèi)，應(yīng)在保險(xiǎn)精算的基礎(chǔ)上保持限定期限內(nèi)基金的適度平衡。