劉赫喆

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266237)

我國(guó)行政責(zé)任制度建設(shè)仍處于起始階段，存在諸多缺陷及問題，主要體現(xiàn)在權(quán)責(zé)不平衡、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部制約缺乏、法律法規(guī)缺失等方面。特別是行政公務(wù)人員的行政責(zé)任難以落實(shí)，其中最為突出的是行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不能與實(shí)現(xiàn)瑕疵，本體制度不健全、監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制不完善等是導(dǎo)致公務(wù)人員行政追責(zé)實(shí)現(xiàn)不良的主要成因。其中行政處分作為行政公務(wù)人員承擔(dān)行政責(zé)任最嚴(yán)格的表現(xiàn)形式，更是缺少應(yīng)有的法律規(guī)范。雖然法律對(duì)相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任有所規(guī)定，但由于行政處分的實(shí)施主體是任命機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)，行政相對(duì)人不能干預(yù)，實(shí)踐中責(zé)任追究往往無(wú)法落實(shí)到個(gè)體，由行政主體承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任即告結(jié)束。因此，如何彌補(bǔ)行政處分制度的缺失以構(gòu)建全方位的行政責(zé)任追究機(jī)制，是目前確保行政責(zé)任落實(shí)到位的重點(diǎn)和難點(diǎn)，同時(shí)也是行政處分制度制約、監(jiān)督權(quán)力行使并改善行政倫理道德的關(guān)鍵所在。由此產(chǎn)生一種設(shè)想，通過建立責(zé)任追究中行政處分與行政主體責(zé)任承擔(dān)的協(xié)作模式及銜接制度，實(shí)現(xiàn)行政追責(zé)中各環(huán)節(jié)資料與意見的共享，追責(zé)行為的實(shí)施主體互相監(jiān)督甚至承擔(dān)連帶責(zé)任，促使行政處分在責(zé)任追究中得以落實(shí)。

一、現(xiàn)行責(zé)任體系中行政處分的不足

我國(guó)行政內(nèi)部體系中權(quán)責(zé)嚴(yán)重不平衡，立法對(duì)行政機(jī)關(guān)以及執(zhí)行公務(wù)人員的行政權(quán)力規(guī)定較為具體，但對(duì)其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，在形式、內(nèi)容的規(guī)定上均相對(duì)籠統(tǒng)，關(guān)于行政處分的要求更是罕見，無(wú)形中弱化了對(duì)權(quán)力的制約。對(duì)于行政責(zé)任的追究，在我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)范中，憲法僅停留在原則性規(guī)定層面，而各部門行政管理法的規(guī)定較為分散且未形成體系，此外部分專門規(guī)定行政行為的法律文件中同樣有所體現(xiàn)，例如《中華人民共和國(guó)行政許可法》等。但總體而言，我國(guó)尚沒有形成統(tǒng)一的法典，各部門相關(guān)的規(guī)章制度缺乏嚴(yán)密性和權(quán)威性，同時(shí)責(zé)任對(duì)象認(rèn)定存在分歧，由此使得決策責(zé)任的追究片面且缺乏一致性。雖然多數(shù)單行法針對(duì)法律責(zé)任都有專門章節(jié)進(jìn)行規(guī)定，但是由于作出各類追責(zé)行為的主體并不相同，實(shí)踐中普遍存在行政公務(wù)人員追責(zé)不到位問題，特別是行政處分行為缺乏可操作性，責(zé)任落實(shí)在學(xué)理和法律規(guī)范方面均缺少有力支撐，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)責(zé)任學(xué)說(shuō)范圍的不完整

關(guān)于行政責(zé)任的承擔(dān)，目前學(xué)界的主流觀點(diǎn)為“行政主體責(zé)任說(shuō)”，認(rèn)為行政責(zé)任是行政主體及其執(zhí)行公務(wù)人員違反法定職責(zé)和義務(wù)的責(zé)任*王連昌：《行政法學(xué)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1993年版，第301頁(yè)。。鑒于作為行政責(zé)任承擔(dān)主體的國(guó)家是抽象主體，而國(guó)家通過法律規(guī)范將行政權(quán)力授予行政主體及其公務(wù)員行使，自然也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。如果行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在行使行政職權(quán)的過程中，產(chǎn)生行政違法行為或者不當(dāng)行使職權(quán)行為，導(dǎo)致公民等其他主體的合法權(quán)益受到侵犯，理應(yīng)予以追究。學(xué)說(shuō)主張承擔(dān)責(zé)任的對(duì)象是行政主體及其公務(wù)人員和法律法規(guī)授權(quán)的組織，行政主體指能獨(dú)立以自己名義對(duì)外行使行政職權(quán)，并承擔(dān)法律責(zé)任的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織，而行政公務(wù)人員包括國(guó)家公務(wù)員和其他行政公務(wù)人員*根據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》規(guī)定，行政公務(wù)人員包括該法重新界定的七類機(jī)關(guān)的工作人員，以及雖不具有公務(wù)員身份，但是經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)、具有管理公共事務(wù)職能、經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的工作人員。，顯然不屬于行政主體范疇，如果僅將行政主體確定為追責(zé)對(duì)象，則無(wú)形中縮小了學(xué)說(shuō)涵蓋范圍，容易造成對(duì)行政公務(wù)人員追責(zé)的忽視，使得行政處分行為無(wú)用武之地。從這個(gè)角度出發(fā)，將此類學(xué)說(shuō)稱為“行政主體及公務(wù)人員責(zé)任說(shuō)”更加準(zhǔn)確*彭國(guó)甫主編：《公務(wù)員依法行政讀本》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，2002年版，第189頁(yè)。。

(二)責(zé)任對(duì)象認(rèn)定的模糊

違法行為所產(chǎn)生的法律責(zé)任的承擔(dān)主體通常分為兩大類，一是包括各級(jí)政府及有關(guān)部門在內(nèi)的單位、組織等行政主體，二是對(duì)違法行為理應(yīng)承擔(dān)直接責(zé)任的主管人員及相關(guān)人員。對(duì)于第一類主體，其承擔(dān)法律責(zé)任的方式多表現(xiàn)為實(shí)施追責(zé)行為的主體對(duì)其作出相應(yīng)懲罰，大致分為損害賠償、罰款、沒收違法所得等經(jīng)濟(jì)性懲罰和撤銷違法、糾正不當(dāng)?shù)刃袨榧m正性懲罰。至于第二類主體，在行政法律規(guī)范中專指以公務(wù)員為代表的行政公務(wù)人員，需給予行政處分。行政公務(wù)人員的承擔(dān)行政責(zé)任形式主要有通報(bào)批評(píng)、賠償損失、行政處分三類，其中行政處分是最嚴(yán)厲的行政性制裁措施。其實(shí)質(zhì)是在行政主體對(duì)相對(duì)人承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任后，對(duì)行政主體內(nèi)部有故意或重大過失的工作人員進(jìn)行的責(zé)任追究，即表現(xiàn)為國(guó)家公務(wù)員對(duì)國(guó)家應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任*《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第七十一條的部分內(nèi)容如下：采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，責(zé)令限期改正，給予警告，可以并處罰款，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由其行政主管部門或者有關(guān)機(jī)關(guān)給予處分，并予通報(bào)。。

以《政府采購(gòu)法》為例，關(guān)于行政責(zé)任的界定*參見張茂林：《論我國(guó)的公務(wù)員行政處分制度》，華東師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2004年。，其中“責(zé)令限期改正，給予警告，可以并處罰款”屬于行政主體的責(zé)任，由具有采購(gòu)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)及代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)，而其中關(guān)于“對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”的處分承擔(dān)主體應(yīng)為行政公務(wù)人員。由此引發(fā)一個(gè)問題，同一違法行為所引起的行政系統(tǒng)內(nèi)部法律責(zé)任，常常包括行政主體責(zé)任和行政處分兩個(gè)部分，分別由行政機(jī)關(guān)及其主要責(zé)任人員承擔(dān)，而對(duì)行政主體進(jìn)行追責(zé)的主體并不具備作出處分的權(quán)利，意味著對(duì)行政主體追責(zé)和行政處分兩種行為的實(shí)施主體必然不同。我國(guó)行政責(zé)任追究缺乏對(duì)抗性，同時(shí)存在公開性不足等問題。部分辦案人員通常將行政機(jī)關(guān)與其公務(wù)人員視為一體，責(zé)任追究通常到行政主體為止。因此，行政責(zé)任對(duì)象的混淆是實(shí)踐操作中經(jīng)常出現(xiàn)的錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)把公務(wù)人員的責(zé)任與行政主體責(zé)任區(qū)別開來(lái)。由于公務(wù)人員不當(dāng)行為給相對(duì)人造成損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)外承擔(dān)行政責(zé)任，但行政機(jī)關(guān)的一切行政行為由公務(wù)人員具體執(zhí)行，相關(guān)部門有權(quán)追究直接責(zé)任人員的行政責(zé)任。只要行政法律規(guī)范明確設(shè)定行政公務(wù)人員行政責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)由相關(guān)公務(wù)人員承擔(dān)；即使沒有明確規(guī)定，單位主管領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

(三)責(zé)任追究主體的交叉

我國(guó)對(duì)行政主體的追責(zé)制度相對(duì)成熟，實(shí)踐中的問題一般能夠妥善解決。而行政處分本身法律規(guī)制欠缺，實(shí)施主體模糊的情況時(shí)有發(fā)生，且缺乏妥善解決的方法。我國(guó)《公務(wù)員法》將行政處分分為警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除六種，《中華人民共和國(guó)憲法》第89條和第106條以及《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》、《行政監(jiān)察法》中也對(duì)行政處分的確認(rèn)機(jī)關(guān)做出規(guī)定。然而關(guān)于行政處分的任免機(jī)關(guān)的確定，仍然存有一定爭(zhēng)議，根據(jù)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》第35條規(guī)定，我國(guó)行政處分的實(shí)施主體為任免機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)，即行政處分雙軌制。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)作為專門的對(duì)公務(wù)員實(shí)施監(jiān)督的機(jī)關(guān)，其處分權(quán)包括直接行政處分權(quán)和提出給予公務(wù)員行政處分的監(jiān)察建議權(quán)。然而部分法律法規(guī)卻把行政處分機(jī)關(guān)限制為違法國(guó)家公務(wù)人員所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)，如《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第45條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)給予行政處分。此項(xiàng)規(guī)定限縮了實(shí)施主體的范圍，實(shí)際上剝奪了監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政處分權(quán)，缺乏操作合理性。

此外，該條例第46條進(jìn)一步規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門按照規(guī)定的任免權(quán)限和程序任免國(guó)家公務(wù)員”，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不應(yīng)享有行政處分權(quán)，但是《國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》第10條又規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府也享有一定的行政處分權(quán)，有的地方政府規(guī)章甚至對(duì)其作了明確的規(guī)定*參見唐秋玲：《我國(guó)公務(wù)員行政責(zé)任追究機(jī)制探討》，湘潭大學(xué)碩士學(xué)位論文，2006年。。行政處分實(shí)施主體的權(quán)限不清，使得處分行為的實(shí)際操作難度加大，為了避免不必要的爭(zhēng)端，一些責(zé)任意識(shí)淡薄的行政機(jī)關(guān)，選擇有意識(shí)地忽視公務(wù)人員的違法違紀(jì)行為，放棄行使行政處分的權(quán)利，這顯然違背了行政基本精神。行政處分權(quán)主體不清，或者任免機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的權(quán)限出現(xiàn)交叉重合，不僅嚴(yán)重影響行政處分行為的行使，更是為對(duì)行政主體及個(gè)人追責(zé)工作的銜接增加了難度，相關(guān)案件材料的移交工作受到限制，不利于行政責(zé)任的全面落實(shí)。

(四)責(zé)任追究程序的空白

我國(guó)關(guān)于行政處分的責(zé)任落實(shí)不到位，主要原因之一在于追責(zé)程序設(shè)置不盡合理。首先，行政處分的啟動(dòng)存在較大漏洞，正常的程序啟動(dòng)應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)其公務(wù)人員存在違法違紀(jì)嫌疑或其他人向行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)。但實(shí)踐中行政處分是否作出通常依據(jù)行政長(zhǎng)官的主觀意志，即使是違法行為的受害方，也僅能主張行政主體依法承擔(dān)責(zé)任，沒有資格要求對(duì)公務(wù)人員進(jìn)行處分*參見張茂林：《我國(guó)公務(wù)員行政處分制度中的問題與對(duì)策》，《陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年第11期。。甚至對(duì)行政主體的追責(zé)也并非啟動(dòng)行政處分的條件，程序啟動(dòng)的單一性為行政處分的落實(shí)增加了難度。

其次，目前我國(guó)沒有任何關(guān)于對(duì)行政主體追責(zé)與行政處分聯(lián)合處理或材料移交的制度，各部門之間行使行政權(quán)能配合不足，實(shí)踐中多由對(duì)行政主體作出懲罰的機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，但因權(quán)限制約，僅能落實(shí)關(guān)于行政主體承擔(dān)責(zé)任的部分，對(duì)于責(zé)任人員的行政處分通常不了了之，法律中雖有關(guān)于行政處分的規(guī)定，但責(zé)任落實(shí)并不到位。因此必須把對(duì)行政主體的追責(zé)制度與行政處分制度結(jié)合起來(lái)，完善其程序規(guī)范及具體操作規(guī)定，促使各類辦案人員在責(zé)任追究工作中積極配合。只有完善針對(duì)行政公務(wù)人員的行政責(zé)任追究制度，才能對(duì)公務(wù)人員的權(quán)力行使進(jìn)行有效監(jiān)督，并對(duì)其違法行為予以追究，促使公務(wù)人員提升依法行政水平。

綜上所述，行政責(zé)任體系尚有諸多不足，特別是關(guān)于行政處分責(zé)任的落實(shí)，無(wú)論是理論建構(gòu)還是實(shí)踐中追責(zé)主體、責(zé)任對(duì)象的確定，都存在較多疏漏，致使行政公務(wù)人員責(zé)任意識(shí)淡薄，所享有的權(quán)利義務(wù)不對(duì)等。因此，如何建構(gòu)行政主體追責(zé)與行政處分的協(xié)作模式，從而使行政處分的實(shí)施得到切實(shí)有效的保障，是行政責(zé)任體系建設(shè)日臻完善的關(guān)鍵步驟。

二、責(zé)任追究的協(xié)作模式選擇

目前我國(guó)行政法律法規(guī)對(duì)多部門綜合作出法律行為的執(zhí)法程序、法律責(zé)任、監(jiān)督救濟(jì)缺乏明確規(guī)定，在行政系統(tǒng)內(nèi)部責(zé)任追究方面，對(duì)于同一違法行為涉及到多個(gè)追責(zé)行為的情況，在法律規(guī)制上仍屬空白。結(jié)合我國(guó)實(shí)際，針對(duì)責(zé)任追究中關(guān)于行政處分的缺失，對(duì)行政主體追責(zé)與行政處分的協(xié)作主要有兩種可選擇模式，一是對(duì)行政主體的追責(zé)與行政處分并行；二是對(duì)行政主體的追責(zé)先行，為行政處分的開展奠定基礎(chǔ)。

(一)對(duì)行政主體的追責(zé)與行政處分并行

第一種模式需要借助行政執(zhí)法的協(xié)作來(lái)實(shí)現(xiàn)，要求兩個(gè)或者兩個(gè)以上的行政執(zhí)法主體根據(jù)履行職責(zé)的需要，共同派人進(jìn)行行政檢查和案件調(diào)查，但是根據(jù)各自的法定職責(zé)權(quán)限，分別作出行政處理決定。具體而言，有權(quán)對(duì)行政主體實(shí)施懲處的機(jī)關(guān)與作出行政處分的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)同工作，各自進(jìn)行調(diào)查取證并將資料及時(shí)共享。兩者共同履行行政職責(zé)，但分別作出懲罰及處分決定，不受對(duì)方行政行為的干擾。

兩個(gè)實(shí)施主體協(xié)作順利進(jìn)行的關(guān)鍵在于程序的合理性。我們可以合理借鑒行政處罰中的相關(guān)規(guī)定，根據(jù)案件復(fù)雜程度分為簡(jiǎn)易程序和一般程序，一般程序主要包括調(diào)查取證、告知、審批、決定、送達(dá)、執(zhí)行等階段。在對(duì)行政主體追責(zé)與行政處分并行的模式中，不論由哪方率先發(fā)現(xiàn)違法行為，雙方實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)相互告知，因此理論上二者的立案環(huán)節(jié)是同步的。調(diào)查、審理階段雖然各自進(jìn)行，但是由于整個(gè)過程中實(shí)施主體信息共享，正常情況下應(yīng)基本維持在同一時(shí)間作出決定。需要注意的是，目前簡(jiǎn)易程序、聽證程序等規(guī)定都是行政處分程序所不具有的，這些差異可能使二者作出決定的時(shí)間存在出入。由于缺少必要的程序方式與環(huán)節(jié)，行政處分的效率及準(zhǔn)確性受到影響，為了達(dá)到協(xié)作一致的目的，必須參照行政主體追責(zé)程序，彌補(bǔ)處分程序的不足。

在法律規(guī)定的案件范圍內(nèi)，對(duì)行政主體進(jìn)行追責(zé)可以仿照行政處罰適用簡(jiǎn)易程序，省略不利于及時(shí)處理案件的環(huán)節(jié)，而行政處分僅有一種普通程序，無(wú)論違法違紀(jì)行為情節(jié)輕重均統(tǒng)一適用。針對(duì)此項(xiàng)程序缺失，可以參考德國(guó)關(guān)于處分行為的有關(guān)規(guī)定，根據(jù)公務(wù)人員違法違紀(jì)的嚴(yán)重程度或處分決定的性質(zhì)，允許不同機(jī)關(guān)或人員依據(jù)不同程序履行處分權(quán)，情節(jié)輕微的可適用簡(jiǎn)易程序。二者協(xié)作中，在簡(jiǎn)易程序的選擇上應(yīng)當(dāng)具有一致性，才能保證行政機(jī)關(guān)之間的合理配合。此外，行政處分作為一種內(nèi)部行政行為，與以公開為特征的行政主體追責(zé)制度相比，其操作及監(jiān)督的透明性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此行政處分同樣應(yīng)當(dāng)引入聽證程序，既能維護(hù)公務(wù)人員的合法權(quán)益，同時(shí)也有利于發(fā)揮其教育懲戒作用。在行政處分行為中，可以有選擇性地適用聽證，比如行政機(jī)關(guān)對(duì)違法違紀(jì)公務(wù)人員擬作出開除等嚴(yán)重的處分決定前，應(yīng)當(dāng)允許受處分公務(wù)人員申請(qǐng)聽證*季龍江：《論我國(guó)行政處分程序制度的完善》，延邊大學(xué)碩士學(xué)位論文，2006年。。這樣不僅有助于增強(qiáng)內(nèi)部行政行為的透明度，拓展針對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督途徑，而且能夠確保當(dāng)事人的合法權(quán)益不受侵害，避免行政爭(zhēng)議的發(fā)生。在協(xié)作模式下，聽證程序無(wú)需同時(shí)啟動(dòng)，行政機(jī)關(guān)對(duì)懲罰行為有異議申請(qǐng)聽證的，其涉及行政處分的公務(wù)人員自然有資格同時(shí)申請(qǐng)聽證；若行政機(jī)關(guān)未申請(qǐng)聽證，但公務(wù)人員對(duì)行政處分行為申請(qǐng)聽證的，處分主體也應(yīng)當(dāng)同意其聽證請(qǐng)求。需要說(shuō)明的是，由于行政處分決定與公務(wù)人員及受害當(dāng)事人均息息相關(guān)，因此聽證請(qǐng)求權(quán)不僅應(yīng)授予當(dāng)事公務(wù)員，因違法行為而受到侵害的行政相對(duì)人同樣享有請(qǐng)求權(quán)*參見姚瑞敏：《論完善我國(guó)行政處分的程序》，《中國(guó)法學(xué)》，2001年第3期。。

對(duì)行政主體追責(zé)與行政處分并行的協(xié)作模式，具有兩類主體獨(dú)立工作、互不干預(yù)的優(yōu)勢(shì)，既能保障資源共享，又避免受到對(duì)方干擾。但此種模式的缺點(diǎn)也十分顯著，各自獨(dú)立工作效率明顯降低，二者程序相互重疊，調(diào)查取證過程交叉混亂，可能導(dǎo)致作出行政行為的事實(shí)依據(jù)存在差異，從而使得對(duì)行政主體責(zé)任的判定與處分決定之間存在不一致。除此之外，此種模式還產(chǎn)生了行政執(zhí)法違法的隱患，實(shí)踐中各部門極易超越自身職權(quán)范圍，權(quán)力交叉情況嚴(yán)重，極可能誘發(fā)程序不合法或越權(quán)執(zhí)法現(xiàn)象。而且多個(gè)行政部門同時(shí)進(jìn)行執(zhí)法，無(wú)形中增加了執(zhí)法監(jiān)督和相對(duì)人申請(qǐng)權(quán)利救濟(jì)的難度。

(二)對(duì)行政主體的追責(zé)先行

第二種模式是對(duì)行政主體的懲罰決定作出后，再由作出懲罰的主體將材料移交至行政處分實(shí)施機(jī)關(guān)，處分主體在懲罰決定的基礎(chǔ)上作出處分決定。根據(jù)行政主體追責(zé)決定對(duì)處分行為的影響程度，又可以細(xì)分為以下兩種情況。

一是對(duì)行政主體作出懲處決定的機(jī)關(guān)直接提供處分建議，以行政處分實(shí)施機(jī)關(guān)的名義作出決定。關(guān)于行政處分，有些法律規(guī)范中已明確設(shè)定處分類型，例如《行政復(fù)議法》第三十四條*《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十四條：行政復(fù)議機(jī)關(guān)違反本法規(guī)定，無(wú)正當(dāng)理由不予受理依法提出的行政復(fù)議申請(qǐng)或者不按照規(guī)定轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請(qǐng)的，或者在法定期限內(nèi)不作出行政復(fù)議決定的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分;經(jīng)責(zé)令受理仍不受理或者不按照規(guī)定轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請(qǐng)，造成嚴(yán)重后果的，依法給予降級(jí)、撤職、開除的行政處分。規(guī)定了復(fù)議申請(qǐng)回復(fù)不當(dāng)?shù)南嚓P(guān)責(zé)任人員的行政處分。而有些法律規(guī)范規(guī)定很模糊，僅僅要求給予責(zé)任人員處分，但既沒有劃定處分的種類范圍，也沒有法律依據(jù)。行政規(guī)范的空白為執(zhí)法預(yù)留了自由裁量的空間，但又缺乏明確的裁量標(biāo)準(zhǔn)，顯然為行政處分的準(zhǔn)確作出設(shè)定了障礙。

我國(guó)行政處分體系尚不完備，因此處分實(shí)施主體可以借助對(duì)行政主體進(jìn)行追責(zé)的機(jī)關(guān)調(diào)查詢問以及自由裁量的經(jīng)驗(yàn)，由追責(zé)機(jī)關(guān)為針對(duì)相關(guān)責(zé)任人員的行政處分提供處理意見，確定某種處分種類或劃定處分種類范圍。行政處分實(shí)施機(jī)關(guān)參照懲罰決定及處分意見，如果案件事實(shí)清楚且建議合理，依其直接作出處分決定即可。這種處理方式，充分發(fā)揮了行政主體責(zé)任落實(shí)的制度相對(duì)成熟的優(yōu)勢(shì)，對(duì)于法律空白較多、實(shí)踐中容易被忽視的行政處分而言，是一種簡(jiǎn)便有效的輔助方式。其有利于增強(qiáng)處分決定的合理性，無(wú)疑是提高行政效率的理想選擇。但是此種模式的缺點(diǎn)也顯而易見，一旦追責(zé)機(jī)關(guān)出現(xiàn)失誤，行政處分也勢(shì)必不當(dāng)，對(duì)于相關(guān)責(zé)任人員而言有失公平。此外，雖然仍由處分實(shí)施機(jī)關(guān)作出決定，但對(duì)行政主體進(jìn)行追責(zé)的機(jī)關(guān)的建議，實(shí)際上對(duì)處分作出起到?jīng)Q定性作用，而目前此類建議行為并不能找到有力的規(guī)范依據(jù)予以支撐，從行政執(zhí)法的層面考慮無(wú)疑有越權(quán)的嫌疑。

二是對(duì)行政主體進(jìn)行追責(zé)的機(jī)關(guān)向行政處分機(jī)關(guān)移交材料，處分機(jī)關(guān)在此基礎(chǔ)上按照程序進(jìn)行查證，其有權(quán)對(duì)是否采用追責(zé)機(jī)關(guān)所移交材料進(jìn)行選擇，自行作出處分決定。這種模式使得處分實(shí)施機(jī)關(guān)可以參照追責(zé)決定及相關(guān)案件材料，充分借鑒對(duì)行政主體追責(zé)的經(jīng)驗(yàn)，有助于對(duì)行政主體及相關(guān)責(zé)任人員的違法行為產(chǎn)生較為清晰、全面的認(rèn)識(shí)，按照行政處分的正常程序進(jìn)行立案，并開展獨(dú)立的調(diào)查活動(dòng)，在案件審理中將行政主體承擔(dān)責(zé)任的決定及依據(jù)作為重要參考，從而作出最終的處分決定。應(yīng)當(dāng)明確的是，如果在行政處分的調(diào)查、審理過程中，處分實(shí)施機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)移交的相關(guān)依據(jù)與事實(shí)不符，或者承擔(dān)責(zé)任的不當(dāng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)予以指出，提請(qǐng)追責(zé)機(jī)關(guān)重新作出決定。

這種協(xié)作模式雖然程序較為復(fù)雜，客觀上降低了行政機(jī)關(guān)的工作效率，但是與其他協(xié)作模式相比，有利于保證處分決定的準(zhǔn)確性，同時(shí)增加了對(duì)行政主體追責(zé)的監(jiān)督途徑。當(dāng)然，還有許多問題需要進(jìn)一步解決，比如對(duì)行政主體的追責(zé)決定作出后相對(duì)人不服提起行政復(fù)議或行政訴訟，在進(jìn)入救濟(jì)程序后行政處分能否正常進(jìn)行？如果繼續(xù)參考對(duì)行政主體的追責(zé)決定及相關(guān)依據(jù)，顯然對(duì)相關(guān)責(zé)任人員不利；若獨(dú)立作出處分決定又可能與最終對(duì)行政主體的追責(zé)結(jié)果不符，同樣有失公正。較為理想的狀況是救濟(jì)程序結(jié)束，對(duì)行政主體的追責(zé)產(chǎn)生明確結(jié)果，再進(jìn)入行政處分程序，最大程度上保證了處分的合理性。但是會(huì)嚴(yán)重延遲相關(guān)員責(zé)任落實(shí)的時(shí)間，與追責(zé)基本原則相違背。應(yīng)當(dāng)如何妥善處理二者的銜接，才能兼顧責(zé)任追究的準(zhǔn)確性與及時(shí)性，是需要進(jìn)一步規(guī)范的問題。

三、責(zé)任追究中銜接制度的完善

行政主體追責(zé)與行政處分的銜接制度，是一種將應(yīng)當(dāng)由行政主體及行政公務(wù)人員承擔(dān)行政責(zé)任的案件，及時(shí)由對(duì)行政主體進(jìn)行追責(zé)的機(jī)關(guān)過渡到行政處分機(jī)關(guān)，使行政公務(wù)人員依法通過處分程序被追究行政紀(jì)律責(zé)任的一種規(guī)則體系。為保證銜接的準(zhǔn)確性，銜接制度的運(yùn)行對(duì)程序的完備性要求較高，對(duì)移送程序的細(xì)節(jié)應(yīng)有明確規(guī)定，比如對(duì)行政主體進(jìn)行追責(zé)的機(jī)關(guān)移送何種案件、如何移送案件、處分機(jī)關(guān)接受移送哪些案件、如何接受移送案件，以及移送時(shí)限等，因此銜接制度的完善是行政責(zé)任落實(shí)到位的程序保證。

(一)建立材料移交的程序規(guī)范

我國(guó)在行政執(zhí)法中一向具有重實(shí)體輕程序的傾向，美國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)，以及我國(guó)臺(tái)灣、澳門地區(qū)都已制定行政程序法典，而我國(guó)尚無(wú)明確責(zé)任追究程序的行政程序法，甚至規(guī)范行政程序的單行法及相關(guān)行政程序法律規(guī)范也寥寥無(wú)幾。由于程序立法的缺失，實(shí)踐中對(duì)于行政責(zé)任的追究，往往在程序上缺少法律依據(jù)，加上部分行政主體及個(gè)人追責(zé)意識(shí)的薄弱，權(quán)力與責(zé)任明顯不對(duì)等的情況時(shí)有發(fā)生。

因此，為了追責(zé)行為銜接順利，確立材料移交的程序及規(guī)則是必要前提，對(duì)于移交的時(shí)間、步驟、方式等基本程序要素都應(yīng)有明確規(guī)定。首先，材料移交必須及時(shí)且全面。在對(duì)行政主體追責(zé)與行政處分并行的合作模式中，應(yīng)當(dāng)?shù)谝粫r(shí)間共享材料，并隨著案件調(diào)查審理的深入隨時(shí)補(bǔ)充；在對(duì)行政主體追責(zé)先行的合作模式中，對(duì)行政主體進(jìn)行追責(zé)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將決定連同所有案件材料轉(zhuǎn)交給行政處分實(shí)施主體。其次，材料移交應(yīng)由行政機(jī)關(guān)的專門部門負(fù)責(zé)。為了提高材料移交的效率，各行政部門內(nèi)部應(yīng)設(shè)專門移交機(jī)構(gòu)，以防止行政機(jī)關(guān)內(nèi)部推諉。此外還應(yīng)將行政追責(zé)的管理部門與監(jiān)督部門分離，對(duì)移交進(jìn)行全程監(jiān)督，若出現(xiàn)問題及時(shí)督促糾正，保證各主體間銜接責(zé)任落實(shí)到位。再次，應(yīng)當(dāng)建立材料移交的備案制度。涉及材料移交的雙方主體應(yīng)當(dāng)各自備案，明確移交材料的種類和數(shù)量，并由對(duì)方機(jī)關(guān)簽字確認(rèn)后存檔。其中涉及一個(gè)問題，對(duì)行政主體的追責(zé)及處分決定均作出后，材料應(yīng)由哪方進(jìn)行保管存檔？由于同一違法行為導(dǎo)致的責(zé)任追究，行政主體責(zé)任承擔(dān)的決定對(duì)行政處分的結(jié)果具有關(guān)鍵影響，因此雙方各自獨(dú)立調(diào)查并在作出決定時(shí)獨(dú)立使用的資料理應(yīng)各自保存，而共同使用的資料原件應(yīng)交還對(duì)行政主體進(jìn)行追責(zé)的機(jī)關(guān)，行政處分實(shí)施主體可以保留復(fù)印件。

實(shí)際操作中，材料移交還存在以下幾個(gè)難點(diǎn)需要攻克：一是當(dāng)多個(gè)執(zhí)法主體都具有懲罰或處分權(quán)力時(shí)，材料應(yīng)當(dāng)如何移交？如果各追責(zé)行為主體的交接出現(xiàn)一對(duì)多或者多對(duì)多的情況，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致材料移交的混亂，從而導(dǎo)致處分依據(jù)的不完整。針對(duì)這個(gè)問題，可以參考關(guān)于綜合執(zhí)法方式的法律規(guī)定，例如《行政許可法》第25條的相關(guān)規(guī)定，決定由一個(gè)行政機(jī)關(guān)享有懲罰權(quán)或行政處分權(quán)，限制人身自由等特殊行政處罰除外。二是證據(jù)材料自身的合理性存在質(zhì)疑，對(duì)行政主體進(jìn)行追責(zé)只有關(guān)于證據(jù)調(diào)查、收集的原則性規(guī)定，但并沒有對(duì)證明責(zé)任、取證規(guī)則等作出具體規(guī)定，關(guān)于證據(jù)運(yùn)用更是缺少可參考性依據(jù)。作出行政主體追責(zé)決定的證據(jù)本身運(yùn)用都具有不確定性，將其移交給處分主體更是存在許多潛在問題。三是行政機(jī)關(guān)在移交材料時(shí)的關(guān)系如何？個(gè)人認(rèn)為，對(duì)行政主體進(jìn)行追責(zé)的主體與處分主體之間不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，即使在級(jí)別和職能上有所差別，但在合作作出行政決定時(shí)應(yīng)是平等主體。例如縣級(jí)財(cái)政部門對(duì)本縣國(guó)家電力部門的違法行為作出懲罰，但相關(guān)責(zé)任人員可能由市級(jí)及以上行政機(jī)關(guān)任命，行政處分實(shí)施主體級(jí)別應(yīng)為市級(jí)及以上機(jī)關(guān)。在這種情況下，二者直接進(jìn)行案件材料交接，無(wú)需逐級(jí)遞交，在協(xié)作時(shí)不受級(jí)別和職能的限制。

(二)確立責(zé)任體系中的連帶責(zé)任

對(duì)行政主體進(jìn)行追責(zé)的主體與行政處分主體進(jìn)行協(xié)作的基礎(chǔ)，在于權(quán)力的相互制約與監(jiān)督。合理規(guī)劃兩者的協(xié)作關(guān)系，不僅可以保障行政責(zé)任的落實(shí)到位，還可以互相監(jiān)督，達(dá)到提高行為準(zhǔn)確性的目的。無(wú)論是對(duì)行政主體追責(zé)與處分并行還是對(duì)行政主體追責(zé)先行，如果行政處分機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)對(duì)行政主體追責(zé)存在明顯錯(cuò)誤或問題，是否可以提出質(zhì)疑，要求予以改正？答案應(yīng)當(dāng)是肯定的，從某種程度上，這是行政監(jiān)督的另一種嶄新途徑，其有效預(yù)防了對(duì)行政主體追責(zé)決定失誤的發(fā)生，從而減少了內(nèi)部救濟(jì)途徑的使用。為了更好保證監(jiān)督的有效性，應(yīng)當(dāng)確立在協(xié)作中各行政機(jī)關(guān)責(zé)任落實(shí)的連帶責(zé)任。一旦對(duì)行政主體的追責(zé)決定出現(xiàn)錯(cuò)誤，如果處分實(shí)施主體知曉對(duì)行政主體的追責(zé)結(jié)果不當(dāng)，并通過移交獲得了作為判斷依據(jù)的案件材料，在此基礎(chǔ)上沒有提出反駁且作出處分的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任。

如果由于追責(zé)決定的錯(cuò)誤或者移交處分機(jī)關(guān)的材料出現(xiàn)問題，導(dǎo)致處分決定不當(dāng)，對(duì)行政主體進(jìn)行追責(zé)機(jī)關(guān)同樣也應(yīng)對(duì)行政處分決定的正確性承擔(dān)連帶責(zé)任。對(duì)行政主體的追責(zé)具有公開性，如果對(duì)追責(zé)決定存在質(zhì)疑，受到行政行為損害的相對(duì)人可以申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。而行政處分屬于內(nèi)部行政行為，當(dāng)事人僅能通過內(nèi)部申訴制度表達(dá)抗議，因此兩者連帶責(zé)任對(duì)于行政處分當(dāng)事人的權(quán)益保護(hù)是顯而易見的。

(三)明晰法律規(guī)范中應(yīng)當(dāng)“通報(bào)”的處理

在部分法律條款中，關(guān)于法律責(zé)任的追究，除了常見的行政主體責(zé)任承擔(dān)類別和處分類別之外，還對(duì)“通報(bào)”進(jìn)行了規(guī)定?！巴▓?bào)”在不同情況下的含義不盡相同，在實(shí)踐操作中，根據(jù)規(guī)范實(shí)際含義和制定目的的不同，應(yīng)當(dāng)明確不同法律規(guī)范中“通報(bào)”的性質(zhì)，才能決定這一行為由對(duì)行政主體進(jìn)行追責(zé)的機(jī)關(guān)作出還是處分機(jī)關(guān)作出。

例如《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第71條中除規(guī)定了責(zé)令限期改正、警告、行政處分之外，還特別寫明“并予通報(bào)”*《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第七十一條中關(guān)于“通報(bào)”的規(guī)定：采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)有所列情形之一的，責(zé)令限期改正，給予警告，可以并處罰款，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由其行政主管部門或者有關(guān)機(jī)關(guān)給予處分，并予通報(bào)。。此處“通報(bào)”性質(zhì)如何，應(yīng)當(dāng)屬于行政處罰還是行政處分？結(jié)合上下文相關(guān)法條進(jìn)行具體分析，在《政府采購(gòu)法》第71條中的“通報(bào)”，應(yīng)當(dāng)指的是將行政處分決定公之于眾，屬于行政處分這一責(zé)任形式的附帶要求，這也是行政法律條款中“通報(bào)”最常見的含義。

當(dāng)然，“通報(bào)”的性質(zhì)不能一概而論，還有其他特殊情況。在某些法律規(guī)范中，“通報(bào)”是一種由行政主體承擔(dān)的責(zé)任形式?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第58-60條、《審計(jì)法》第41條等條款，都明確規(guī)定了“通報(bào)批評(píng)”這一行政責(zé)任類型。但是有時(shí)“通報(bào)”既不屬于行政主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，也并非是行政處分。《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》將公務(wù)員承擔(dān)的行政責(zé)任形式主要分為三類，即通報(bào)批評(píng)、賠償損失和行政處分*參見湛中樂：《現(xiàn)代行政過程論》，北京：北京大學(xué)出版社，2005年版，第224頁(yè)。。這種情況下的“通報(bào)”應(yīng)當(dāng)是行政公務(wù)人員承擔(dān)行政責(zé)任的另一種表現(xiàn)方式，可能與行政處分并處。

結(jié) 語(yǔ)

雖然目前我國(guó)行政處分制度尚不健全，在實(shí)施主體范圍、責(zé)任追究程序、監(jiān)督途徑等方面缺少法律明確規(guī)定，但任何一項(xiàng)制度從成立到完備都是一個(gè)漸進(jìn)的過程。為了達(dá)到責(zé)任落實(shí)的目的，法律規(guī)范的完善是前提，也是追責(zé)行為銜接具備合法性的制度保障。在協(xié)作模式的選擇上，由于法律規(guī)制尚屬空白，目前無(wú)論采取哪種模式都存在不合理之處，極易誘發(fā)違法、越權(quán)、效率低下等行政隱患，需要經(jīng)過充分論證與實(shí)踐考察，在各類模式基礎(chǔ)上不斷調(diào)整、融合，才能最終確定合理的實(shí)施方案。

行政系統(tǒng)內(nèi)部執(zhí)法互相獨(dú)立，缺少行為之間銜接、配合的規(guī)定是我國(guó)行政法律規(guī)范的通病。各行政主體合理協(xié)作，特別是同一違法違紀(jì)行為引起多種行政行為時(shí)，能夠起到互相監(jiān)督的作用，有利于提高行政效率及決策準(zhǔn)確性。因此行政主體追責(zé)與行政處分協(xié)作模式的推廣，以及相關(guān)銜接制度和程序制度的建立，無(wú)疑是行政責(zé)任追究制度完善的必然要求，也是整個(gè)行政法律體系建立協(xié)作模式的探索與嘗試。