沈克印 呂萬(wàn)剛

摘 要：基于學(xué)理層面，解析政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的內(nèi)涵， 從維護(hù)公共利益和保障體育權(quán)利、降低成本和優(yōu)化體育資源配置、轉(zhuǎn)變政府職能和實(shí)現(xiàn)善治層面闡述政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的學(xué)理邏輯。認(rèn)為政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的范圍界定是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化與發(fā)展過(guò)程，需要從購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)法治化進(jìn)程與缺陷、公共體育服務(wù)的民生邏輯與價(jià)值、體育市場(chǎng)與社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)成本與考核標(biāo)準(zhǔn)等維度進(jìn)行分析。提出政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)邊界界定的對(duì)策：完善購(gòu)買(mǎi)的制度體系，加快政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的法治化進(jìn)程；了解公眾的體育需求，科學(xué)界定公共體育服務(wù)購(gòu)買(mǎi)范圍；基于政府的財(cái)力狀況，拓展政府購(gòu)買(mǎi)范圍的廣度和深度；堅(jiān)持以民為本的原則，建立購(gòu)買(mǎi)的動(dòng)態(tài)調(diào)整與保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：公共體育服務(wù)；政府購(gòu)買(mǎi)；學(xué)理邏輯；邊界分析；購(gòu)買(mǎi)范圍；法治化進(jìn)程

中圖分類(lèi)號(hào)：G 804.2 學(xué)科代碼：040301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Abstract： Based on the theoretical level，this paper analyzes the connotation of government purchase of public sports service，from the maintenance of public interest and the protection of sports right，the reduction of costs and the allocation optimization of sports resources，the transformation of government functions and implementation aspects of the government purchase of public sports service of good governance theory. The result shows that the government purchases of public sports service definition is a dynamic and development process，which should be analyzed from the legalization process and defects of public services purchase，the livelihood logic and value of public sports service，the development of sports market and social organization，the cost of services purchase and assessment criteria，etc.Countermeasures are put forward to define the government purchase of public sports service boundaries： perfecting the system of purchase and speeding up the legalization process of government purchase service，understanding of the sport needs of the public and scientifically defining public sports service purchase range，expanding the breadth and depth of government purchase range based on the government's financial resources， and establishing a dynamic adjustment and safeguard mechanism by adhering to the people-oriented principle.

Keywords： public sports service；government purchase；academic logic；boundary analysis；scope of purchase；legalization process

政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)對(duì)于構(gòu)建服務(wù)型政府、培育體育社會(huì)組織、提高公共體育服務(wù)供給質(zhì)量和效率都具有重要意義。學(xué)術(shù)界從不同視角和不同范式對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)進(jìn)行了研究并獲得了一些研究成果；然而，很少有學(xué)者專(zhuān)門(mén)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的學(xué)理邏輯進(jìn)行分析，更沒(méi)有系統(tǒng)探討購(gòu)買(mǎi)邊界問(wèn)題。目前，政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)仍處于探索階段，多數(shù)地方政府沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的購(gòu)買(mǎi)目錄，對(duì)于“為什么購(gòu)買(mǎi)”及“要購(gòu)買(mǎi)什么”的認(rèn)識(shí)和做法差別較大。地方政府在購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的具體實(shí)踐中，不能簡(jiǎn)單照抄模仿，應(yīng)結(jié)合本地財(cái)政和公共體育發(fā)展?fàn)顩r，科學(xué)地確定所購(gòu)買(mǎi)的邊界和標(biāo)準(zhǔn)。為此，基于學(xué)理層面，闡述政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的理論依據(jù)，同時(shí)，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的規(guī)范性文件進(jìn)行分析，厘清政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的邊界，確定哪些服務(wù)屬于購(gòu)買(mǎi)范圍，回答“要購(gòu)買(mǎi)什么”的問(wèn)題。

1 政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的內(nèi)涵解析

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在國(guó)外稱(chēng)為公共服務(wù)合同外包或購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)合同。在我國(guó)，眾多學(xué)者從不同的視角對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的概念進(jìn)行了界定，具體代表性的界定有以下闡述。有學(xué)者認(rèn)為：“政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，是指政府將原來(lái)直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過(guò)直接撥款或公開(kāi)招標(biāo)的方式，交給有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)完成，最后根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，來(lái)支付服務(wù)費(fèi)用?！盵1]還有學(xué)者認(rèn)為：“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)就是把原來(lái)由政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)，通過(guò)合同外包、合作、補(bǔ)助或憑單等方式轉(zhuǎn)交給社會(huì)力量提供，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用的公共服務(wù)提供方式。”[2]財(cái)政部科研所課題組認(rèn)為：“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，是政府為了履行服務(wù)公眾的職責(zé)，以財(cái)政向各類(lèi)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用，用來(lái)購(gòu)買(mǎi)其通常以契約方式確定提供、由政府鑒定種類(lèi)和品質(zhì)的全部或部分公共服務(wù)?！盵3]根據(jù)以上概念，可以認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)，就是政府通過(guò)合作、合同外包、補(bǔ)助或憑單等方式，將原來(lái)直接提供的公共體育服務(wù)事項(xiàng)，交給經(jīng)濟(jì)組織或社會(huì)組織來(lái)完成，并根據(jù)其提供體育服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量來(lái)支付相應(yīng)費(fèi)用的運(yùn)作模式。

政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)是一種新型的公共體育服務(wù)供給方式，與公共事業(yè)財(cái)政撥款不同，更不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為是公共福利或政府采購(gòu)，而是按照契約進(jìn)行評(píng)估來(lái)付費(fèi)的，側(cè)重服務(wù)績(jī)效考核。政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的實(shí)質(zhì)就是在公共體育服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓非政府體育組織來(lái)提供公共體育服務(wù)供給，增強(qiáng)公共體育服務(wù)能力，提升公共體育資源的使用績(jī)效，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。在參與主體上，政府作為購(gòu)買(mǎi)主體是資金提供者，與政府簽訂合同的體育社會(huì)組織是公共體育服務(wù)的直接生產(chǎn)者，社會(huì)公眾則是被服務(wù)的對(duì)象，直接享受體育服務(wù)。在購(gòu)買(mǎi)對(duì)象上，政府不僅局限于向體育社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)，也包括營(yíng)利的體育企業(yè)和個(gè)人。在購(gòu)買(mǎi)形式上，政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的主要方式有憑單制、合同承包與政府補(bǔ)助等。在購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容上，政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)主要包括公共體育設(shè)施的運(yùn)營(yíng)與管理、民族傳統(tǒng)體育的保護(hù)與傳承、公益體育活動(dòng)的組織與承辦、國(guó)民體質(zhì)監(jiān)測(cè)、體育信息服務(wù)等內(nèi)容。在購(gòu)買(mǎi)意義上，政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)作為一種體育治理方式和手段，有利于政府職能轉(zhuǎn)變與構(gòu)建服務(wù)型政府，有利于提升公共體育服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，有利于培育體育社會(huì)組織和優(yōu)化體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

2 政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的學(xué)理邏輯

2.1 法理邏輯：維護(hù)公共利益和保障體育權(quán)利

維護(hù)公共利益和保障公民的體育權(quán)利，揭示了政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的實(shí)質(zhì)，是政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的法理依據(jù)。公共利益不是一個(gè)抽象觀念，而是一個(gè)客觀存在的概念，存在于社會(huì)關(guān)系之中。誠(chéng)如馬克思所認(rèn)為，利益在本質(zhì)上屬于社會(huì)關(guān)系范疇，只有通過(guò)對(duì)社會(huì)勞動(dòng)產(chǎn)品的享有，社會(huì)主體才能維持自身的生存和發(fā)展[4]。公眾的需求是公共利益的根源，當(dāng)公眾通過(guò)對(duì)社會(huì)勞動(dòng)產(chǎn)品的占有和享用時(shí)，公共利益才能體現(xiàn)。政府為公眾提供基本公共服務(wù)是其主要職能之一，在公共體育服務(wù)供給中承擔(dān)著核心角色，在具體實(shí)踐中不僅要強(qiáng)調(diào)服務(wù)的效率和效能，也要體現(xiàn)人人參與的“共建共享”理念；因此，政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)就是在行政主體的主導(dǎo)下進(jìn)行的滿(mǎn)足社會(huì)公眾體育需求的活動(dòng)，反映了服務(wù)型政府“公共性”的價(jià)值取向。在政府出臺(tái)的購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)文件中應(yīng)充分體現(xiàn)公共利益的“公共性”和“多元性”，把維護(hù)公眾的公共利益和提供基本公共體育服務(wù)作為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，確保公眾享有最基本的體育權(quán)利。

體育權(quán)利是國(guó)際公認(rèn)的一項(xiàng)基本權(quán)利，保障社會(huì)公眾享有基本體育權(quán)利是政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的法理基礎(chǔ)。在現(xiàn)代社會(huì)，任何一個(gè)國(guó)家的公民都或多或少地享受著政府所提供的公共服務(wù)。政府為社會(huì)公眾提供基本公共服務(wù)是公民享有和實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利的前提條件，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的邏輯起點(diǎn)就是要保障公民的基本權(quán)利，不僅關(guān)系到公共服務(wù)的內(nèi)容結(jié)構(gòu)和目標(biāo)模式，還關(guān)系到制度構(gòu)建及理論基礎(chǔ)[5] ?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》作為我國(guó)的根本大法，第21條就指出：“國(guó)家發(fā)展體育事業(yè)，開(kāi)展群眾性的體育活動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)?！?995年，《中華人民共和國(guó)體育法》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)體育事業(yè)進(jìn)入依法行政、依法治體的階段，公民享有體育權(quán)利有法可依。《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》為政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)提供了法律依據(jù)。2013年出臺(tái)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、2014年出臺(tái)的《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》、2015年出臺(tái)的《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》、2016年出臺(tái)的《全民健身計(jì)劃（2016—2020年）》 等文件對(duì)維護(hù)公共利益和保障社會(huì)公眾的體育權(quán)利具有重要意義。

2.2 經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯：優(yōu)化體育資源配置

隨著社會(huì)發(fā)展和人們生活水平的提高，現(xiàn)有的公共體育服務(wù)供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于人們的多元化體育需求，需要激發(fā)社會(huì)力量來(lái)擴(kuò)大公共體育服務(wù)供給數(shù)量和提高公共體育服務(wù)效率。近年來(lái)，盡管我國(guó)政府對(duì)公共體育服務(wù)加大了財(cái)政投入，但面對(duì)巨大的公共體育服務(wù)供給總量，如何解決公共體育服務(wù)的供需矛盾成為政府急需解決的重要問(wèn)題，在公共體育服務(wù)生產(chǎn)方面的改革已迫在眉睫。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，競(jìng)爭(zhēng)可以破解市場(chǎng)壟斷，只有進(jìn)行公共體育服務(wù)市場(chǎng)化改革，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)吸引體育社會(huì)組織、體育企業(yè)等社會(huì)力量積極參與公共體育服務(wù)供給，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)提高財(cái)政資金使用效益。政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)作為一種新興的公共體育服務(wù)供給模式，改變了傳統(tǒng)的財(cái)政資金方式，對(duì)體育服務(wù)的生產(chǎn)、交換、消費(fèi)等領(lǐng)域產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)影響，對(duì)發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)和體育市場(chǎng)具有正向經(jīng)濟(jì)效應(yīng) [6] 。

公共體育資源是一種稀缺資源，需要以一定的體育人力、體育場(chǎng)館設(shè)施等資源投入來(lái)產(chǎn)出更多的體育服務(wù)產(chǎn)品，這就要引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)公共體育資源進(jìn)行合理配置。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)》中提出，要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，加快形成有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局，積極擴(kuò)大體育產(chǎn)品和服務(wù)供給[7] 。截止到2014年底，我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模達(dá)到1萬(wàn)3 574億元，體育產(chǎn)業(yè)增加值約為4 000億元，約占GDP的0.64%，體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)占比不足30% [8] 。目前，我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模占全國(guó)財(cái)政支出的比重為11.7%，而服務(wù)類(lèi)僅占9.4%[9] 。我國(guó)的服務(wù)類(lèi)采購(gòu)多集中在養(yǎng)老、教育、就業(yè)、公共安全、資源環(huán)境等領(lǐng)域，很少涉及公共體育服務(wù)類(lèi)，這也說(shuō)明政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)才剛開(kāi)始，購(gòu)買(mǎi)規(guī)模和范圍需要擴(kuò)大。政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)要促進(jìn)公共體育服務(wù)的社會(huì)化、契約化和市場(chǎng)化，激發(fā)體育社會(huì)組織和體育市場(chǎng)活力，這樣有利于優(yōu)化人力、財(cái)力、物力等資源配置。例如：在2015年廣州市政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式，向300家社會(huì)體育場(chǎng)館為市民購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)，不僅盤(pán)活了閑置的社會(huì)體育場(chǎng)館資源，也提高了財(cái)政資金的使用效益。

2.3 管理學(xué)邏輯：轉(zhuǎn)變政府職能和實(shí)現(xiàn)善治

轉(zhuǎn)變政府職能是我國(guó)全面深化改革的核心，實(shí)質(zhì)上就是通過(guò)機(jī)構(gòu)改革和組織調(diào)整，由過(guò)去以微觀管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐院暧^調(diào)控為主 [10]。早在1988年，我國(guó)的行政管理體制改革就明確提出轉(zhuǎn)變政府職能。黨的十四大提出了建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。黨的十六大、十七大強(qiáng)調(diào)政府職能加快轉(zhuǎn)變。黨的十八大提出全面深化改革開(kāi)放。黨的十九大提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。在此背景下，體育領(lǐng)域內(nèi)的政府職能改革也在全面進(jìn)行。2002年，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見(jiàn)》提出：“要明確政府和社會(huì)的事權(quán)劃分，實(shí)行管辦分離。”2014年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)》指出，加快政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，取消商業(yè)性和群眾性體育賽事活動(dòng)審批。2014年，國(guó)家體育總局出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)體育賽事審批制度改革的若干意見(jiàn)》等文件。

善治，即良好的治理狀態(tài)，指在既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿(mǎn)足公眾的需求，其目的是在各種不同的關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種行動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益[11]。治理的本質(zhì)是善治，是政府與其他主體對(duì)公共生活進(jìn)行合作管理，旨在追求公共利益最大化的管理方式。黨的十九大提出了“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革的總目標(biāo)，為深化體育領(lǐng)域的改革指明了方向。體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是我國(guó)推進(jìn)體育事業(yè)改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，要堅(jiān)定依法治體，發(fā)揮市場(chǎng)在體育資源配置中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)體育領(lǐng)域的善治[12] 。政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)是當(dāng)代中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變和實(shí)現(xiàn)善治的具體體現(xiàn)，是通過(guò)多元主體合作與參與公共體育服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的管理過(guò)程。在善治視角下，政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)，通過(guò)政府、市場(chǎng)、體育社會(huì)組織、公民等多元主體共同參與公共體育服務(wù)供給，積極打造高效能的服務(wù)型政府，從而滿(mǎn)足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的公共體育服務(wù)需求。

3 政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的邊界分析

3.1 法律規(guī)范：購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法治化進(jìn)程

早在20 世紀(jì) 90 年代，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)就在上海、深圳等地開(kāi)始探索，與此同時(shí)，相繼出臺(tái)了規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)行為的規(guī)章制度。在國(guó)家法律層面，1999年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》和2002年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)確定了基本框架。2012年出臺(tái)的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》提出了政府提供公共服務(wù)的重要內(nèi)容。2013年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)主體、承接主體、購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容、購(gòu)買(mǎi)機(jī)制、資金管理、績(jī)效管理等做了框架性的設(shè)計(jì)，到2020年在全國(guó)基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度[13] 。2013年9月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出：“推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)?！盵14] 從2015年1月1日起，《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》開(kāi)始實(shí)施。2015年5月，《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》列出了政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄，其中包含公益性文化體育產(chǎn)品的創(chuàng)作與傳播，公益性文化體育活動(dòng)的組織與承辦，中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與民族民間傳統(tǒng)體育的保護(hù)、傳承與展示，公共文化體育設(shè)施運(yùn)營(yíng)和管理，民辦文化體育機(jī)構(gòu)提供的免費(fèi)或低收費(fèi)服務(wù)幾個(gè)方面。2016年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》頒布，提出創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，推動(dòng)供給方式多元化，能由政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供的，政府不再直接承辦，能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸引社會(huì)資本參與。在地方政府層面，2013年江蘇省印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2014年浙江省制定了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》，廣東省印發(fā)了《政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)暫行辦法》，還有其他省級(jí)和市級(jí)政府相繼出臺(tái)了配套制度文件，加速了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法治化進(jìn)程。

3.2 民生理念：公共體育服務(wù)的民生邏輯與價(jià)值

民生問(wèn)題就是有關(guān)國(guó)民的生計(jì)與生活的問(wèn)題，就是一個(gè)社會(huì)成員，如何從社會(huì)和政府獲得自己生存和發(fā)展所需要的社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)，以支撐自己的物質(zhì)生活和精神生活的問(wèn)題[15]。民生問(wèn)題是現(xiàn)代化和小康社會(huì)進(jìn)程中的一件大事，關(guān)系著人們最根本的利益需求。 改善民生可以分成2個(gè)階段：第1階段是使國(guó)民獲得基本生活資料，滿(mǎn)足基本生存；第2階段是不斷提高國(guó)民的物質(zhì)生活質(zhì)量，豐富國(guó)民精神文化生活，以及追求社會(huì)和諧與公正。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的民生狀況得到了很大的改善，但并不意味著民生問(wèn)題得到全面解決。公共體育服務(wù)屬于民生的第2階段，政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)體現(xiàn)了服務(wù)型政府的民生理念。每個(gè)公民都享有最基本的體育權(quán)利。公共體育服務(wù)關(guān)系到公民的生存能力、基本體育素質(zhì)、生活質(zhì)量、精神狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)公民的基本體育權(quán)利和滿(mǎn)足公民的基本體育需求，必將推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè) [16] 。民生體育是指政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，保障人們的體育權(quán)益，不斷滿(mǎn)足人們的體育需求，所提供的公共體育產(chǎn)品和公共體育服務(wù)的體育活動(dòng)[17]。政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)是解決民生體育問(wèn)題的重要途徑和措施，因此，在購(gòu)買(mǎi)范圍的界定上，政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的邊界要判定購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容是否能讓人們享受到基本的公共體育權(quán)益。

3.3 社會(huì)結(jié)構(gòu)：市場(chǎng)與體育社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r

政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)，政府作為公共體育服務(wù)的提供者角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變，把生產(chǎn)公共體育服務(wù)的職責(zé)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)形式轉(zhuǎn)給社會(huì)力量，而體育社會(huì)組織和經(jīng)濟(jì)組織則成為公共體育服務(wù)的直接生產(chǎn)者；因此，政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的邊界受到政府與社會(huì)組織、市場(chǎng)之間關(guān)系的影響。政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)，既可以選擇體育經(jīng)濟(jì)組織，也可以選擇體育社會(huì)組織。但在實(shí)踐中，政府一般會(huì)讓體育社會(huì)組織來(lái)參與公共體育服務(wù)供給。這與體育社會(huì)組織具有非營(yíng)利和專(zhuān)業(yè)性特征有關(guān)，這樣做有利于保障服務(wù)的有效性及安全性[18]。截至2015年底，我國(guó)共有66萬(wàn)2 000個(gè)社會(huì)組織，其中體育類(lèi)社團(tuán)有2萬(wàn)3 000個(gè)，僅占3.47%，體育類(lèi)民辦非企業(yè)單位1萬(wàn)4 000個(gè)[19]。隨著人們對(duì)公共體育服務(wù)的需求日益增加和更為多元化，地方政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的范圍也在不斷擴(kuò)大。目前，我國(guó)政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)已較全面；但由于我國(guó)的體育市場(chǎng)尚不成熟，體育社會(huì)組織的規(guī)模和水平還不高，缺乏必要的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加之區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，政府購(gòu)買(mǎi)還沒(méi)有納入制度安排，制約著購(gòu)買(mǎi)范圍的廣度和深度，因此，政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的界定也要考慮到政府與社會(huì)組織、市場(chǎng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，根據(jù)體育社會(huì)組織和體育市場(chǎng)的發(fā)展?fàn)顩r而定。

3.4 技術(shù)層面：購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的成本與考核標(biāo)準(zhǔn)

隨著政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)不斷深入，購(gòu)買(mǎi)范圍也在不斷擴(kuò)大，這就意味著在技術(shù)層面上政府要充分考慮購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)成本和對(duì)合作的績(jī)效考核。由于公共體育服務(wù)屬于“軟服務(wù)”，不易定價(jià)和進(jìn)行績(jī)效考核，所以，可操作性是政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)不得不考慮的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。通過(guò)梳理分析各省級(jí)、市級(jí)政府出臺(tái)的購(gòu)買(mǎi)目錄或購(gòu)買(mǎi)指南等發(fā)現(xiàn)，多數(shù)對(duì)購(gòu)買(mǎi)范圍界定模糊，分類(lèi)粗糙，欠缺對(duì)項(xiàng)目操作與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的具體量化[20]。當(dāng)公共體育服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格很難確定時(shí)，政府通過(guò)向體育經(jīng)濟(jì)組織或體育社會(huì)組織進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)，這些組織就有降低成本和無(wú)法保障服務(wù)質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)，從而導(dǎo)致體育資源配置效率降低。但是，在公開(kāi)透明的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，政府如果明確公共體育服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量、規(guī)格、費(fèi)用、違約責(zé)任等，購(gòu)買(mǎi)就能順利進(jìn)行。公共體育服務(wù)的價(jià)格直接關(guān)系著政府的購(gòu)買(mǎi)成本，政府在支付費(fèi)用前必須要對(duì)所購(gòu)買(mǎi)的項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。如果地方政府沒(méi)有此方面的財(cái)政預(yù)算或購(gòu)買(mǎi)成本過(guò)高，那么就會(huì)導(dǎo)致近期無(wú)條件購(gòu)買(mǎi)，這就需要制訂公共體育服務(wù)價(jià)格計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政資金預(yù)算。在購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐中，政府是根據(jù)體育社會(huì)組織或經(jīng)濟(jì)組織提供的公共體育服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量來(lái)付費(fèi)的，這就要求在界定公共體育服務(wù)范圍時(shí)，充分考慮所購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目的特點(diǎn)，制訂明確的質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)。例如：2016年泰州市政府制定了《購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目評(píng)分表》，把公共體育服務(wù)分為健身活動(dòng)項(xiàng)目、群體競(jìng)賽項(xiàng)目2類(lèi)，從基本條件、活動(dòng)方案、經(jīng)費(fèi)管理、安全保障、社會(huì)效應(yīng)等5個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估。政府向組織購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的質(zhì)量考核涉及到政府、社會(huì)組織和公眾等多方面的利益，需要解決“由誰(shuí)評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)誰(shuí)”的問(wèn)題。政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)不僅要關(guān)注購(gòu)買(mǎi)成本，還要注重質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)出臺(tái)規(guī)范性文件來(lái)界定購(gòu)買(mǎi)范圍，建立相應(yīng)的工作制度，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共體育服務(wù)質(zhì)量較為科學(xué)的評(píng)估[21] 。

4 政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)邊界界定的對(duì)策

4.1 完善購(gòu)買(mǎi)的制度體系，進(jìn)一步加快政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的法治化進(jìn)程

依法治體是全面深化改革和依法治國(guó)的具體實(shí)踐。在依法治體背景下，完善政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的制度體系，有利于進(jìn)一步加快政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的法治化進(jìn)程。由于政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)在很多地方初步實(shí)行，其法治化的實(shí)現(xiàn)，既需要有國(guó)家層面的法律法規(guī)作為保障，也需要地方政府出臺(tái)一系列的文件進(jìn)行規(guī)范。第一， 盡快完善政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的法律體系。盡管《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》與《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》為政府購(gòu)買(mǎi)確定了基本框架，但難以適應(yīng)政府購(gòu)買(mǎi)范圍不斷拓展的現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)將公共服務(wù)納入購(gòu)買(mǎi)范圍，并明確購(gòu)買(mǎi)界限，為購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)提供法律保障。第二，地方政府應(yīng)制訂針對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的配套制度。例如：江蘇省政府制定了《江蘇省本級(jí)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)暫行辦法》、常州市政府制定了《關(guān)于購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的實(shí)施辦法》，等等，其中常州市政府明確說(shuō)明了購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的范圍，這些都為其他地方政府解決“購(gòu)買(mǎi)什么”的難題提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。地方政府需根據(jù)《政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄》，結(jié)合本地實(shí)際狀況，合理界定購(gòu)買(mǎi)范圍。第三，出臺(tái)購(gòu)買(mǎi)的預(yù)算管理制度。目前，很多地方政府尚未把購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)納入預(yù)算管理，各地政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)的隨意性較大，資金來(lái)源也不固定。各級(jí)各地財(cái)政應(yīng)統(tǒng)籌安排購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的資金，要做到規(guī)范化和透明化。第四，制定質(zhì)量評(píng)價(jià)與監(jiān)督制度。在購(gòu)買(mǎi)前期，要建立科學(xué)的公共體育服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)方法與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在購(gòu)買(mǎi)流程中，要對(duì)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目的申請(qǐng)、評(píng)審、立項(xiàng)、訂約、實(shí)施、調(diào)整、結(jié)項(xiàng)、評(píng)估等操作環(huán)節(jié)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督[22] 。在購(gòu)買(mǎi)后期，對(duì)購(gòu)買(mǎi)的公共體育服務(wù)進(jìn)行績(jī)效考核。

4.2 了解公眾的體育需求，科學(xué)界定公共體育服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)范圍

在公共體育服務(wù)領(lǐng)域，一些省級(jí)和市級(jí)地方政府出臺(tái)了規(guī)范性文件，界定了政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的邊界，但要解決政府 “購(gòu)買(mǎi)什么”的問(wèn)題，不僅需要考慮公共體育服務(wù)本身的公益性、復(fù)雜性、差異性等特點(diǎn)，也要了解社會(huì)公眾的公共體育服務(wù)需求，進(jìn)行科學(xué)合理的分類(lèi)，科學(xué)界定政府購(gòu)買(mǎi)范圍，出臺(tái)購(gòu)買(mǎi)目錄，確保購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目切實(shí)可行。第一，通過(guò)廣泛的公共體育服務(wù)需求調(diào)查，了解公眾的實(shí)際需求。 地方政府要以社會(huì)公眾的需求為購(gòu)買(mǎi)方向，調(diào)查哪些是社會(huì)最迫切、最普遍、最重要的服務(wù)項(xiàng)目，把這些信息匯總后進(jìn)行論證。第二，對(duì)公眾所提的公共體育服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)論證。成立由政府官員、學(xué)者、體育社會(huì)組織領(lǐng)域的專(zhuān)家、群眾代表組成的項(xiàng)目評(píng)審委員會(huì)，對(duì)所要購(gòu)買(mǎi)的公共體育服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行審核和論證，以提高政府購(gòu)買(mǎi)的透明度和公平性。在地方財(cái)政資金投入有限、公共體育服務(wù)需求日益多元化的形勢(shì)下，政府在購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的項(xiàng)目選擇上，優(yōu)先考慮購(gòu)買(mǎi)能夠體現(xiàn)民生性和公共性的最基本的公共體育服務(wù)項(xiàng)目。第三，明確政府職能部門(mén)行政職責(zé)，細(xì)化公共體育服務(wù)各個(gè)具體項(xiàng)目。政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)需要多個(gè)行政部門(mén)來(lái)完成，在具體購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐中，要明確行政職責(zé)，按照責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則，協(xié)同完成任務(wù)。同時(shí)，地方政府在界定購(gòu)買(mǎi)范圍時(shí)，要根據(jù)地方特點(diǎn)，細(xì)化公共體育服務(wù)項(xiàng)目，重點(diǎn)購(gòu)買(mǎi)基本公共體育服務(wù)項(xiàng)目，推進(jìn)基本公共體育服務(wù)均等化。

4.3 基于政府的財(cái)力狀況，拓展政府購(gòu)買(mǎi)范圍的廣度和深度

近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)各地政府開(kāi)始重視購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，提高了服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目的購(gòu)買(mǎi)比例，購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)范圍的廣度和深度得到不斷拓展。例如：江蘇常州市政府高度重視購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)，自2014年政府首次投入99萬(wàn)元向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)以來(lái)，到2016年就增到450萬(wàn)元；在購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目上，由2014年的18項(xiàng)到2015年的31項(xiàng)，到2016年增到36項(xiàng)，新增了廣場(chǎng)舞大賽、風(fēng)箏展示活動(dòng)、保齡球賽等項(xiàng)目。早在2009年，武漢市政府就開(kāi)始通過(guò)購(gòu)買(mǎi)形式為中小學(xué)生提供暑期免費(fèi)的游泳服務(wù)。從2016年開(kāi)始，政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)了游泳、足球、網(wǎng)球3項(xiàng)體育項(xiàng)目，為4 000名小學(xué)生提供免費(fèi)技能培訓(xùn)。確定政府購(gòu)買(mǎi)范圍，也要以資金來(lái)源為標(biāo)準(zhǔn)，逐步履行政府公共職能和滿(mǎn)足公眾需求，從深度和廣度上擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)范圍[23] 。第一，在思想觀念上，要積極轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變政府職能。地方政府要理順與市場(chǎng)、體育社會(huì)組織之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)代協(xié)同治理思想轉(zhuǎn)變，把一些公共體育服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給體育社會(huì)組織或經(jīng)濟(jì)組織。第二，在資金保障上，各級(jí)各地政府要完善財(cái)政預(yù)算制度，統(tǒng)籌安排，合理使用體育彩票公益金，把購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的經(jīng)費(fèi)列入預(yù)算。同時(shí)，地方政府應(yīng)探索多渠道籌集資金機(jī)制，運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本進(jìn)入公共體育服務(wù)領(lǐng)域。

4.4 堅(jiān)持以人為本，建立購(gòu)買(mǎi)的動(dòng)態(tài)調(diào)整與保障機(jī)制

政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是滿(mǎn)足社會(huì)公眾的體育需求，這就要求政府在具體的購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐中，堅(jiān)持以人為本，充分了解公眾的體育需求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，建立購(gòu)買(mǎi)范圍的動(dòng)態(tài)調(diào)整與保障機(jī)制。第一，根據(jù)公眾需求，適時(shí)增加或刪減部分購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目。政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)目錄不能固定不變，要緊密聯(lián)系公眾需求，不能與公眾需求相脫節(jié)。第二，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異性，動(dòng)態(tài)調(diào)整購(gòu)買(mǎi)目錄。我國(guó)東、中、西部，城市與鄉(xiāng)村之間的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，地方財(cái)政實(shí)力差異也很大，公眾對(duì)公共體育服務(wù)的需求也不盡相同；所以，政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)一定要與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)政能力的變化而調(diào)整公共體育服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)范圍。第三，根據(jù)體育社會(huì)組織或體育市場(chǎng)組織的承接能力和發(fā)展水平，確定當(dāng)年購(gòu)買(mǎi)目錄。在政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的實(shí)踐中，體育社會(huì)組織或經(jīng)濟(jì)組織是公共體育服務(wù)的直接生產(chǎn)者，是政府選擇的“合作伙伴”，其發(fā)展規(guī)模和公共體育服務(wù)供給能力直接關(guān)系到購(gòu)買(mǎi)效率。第四，提供資金保障。公眾的體育需求是多元的，靜態(tài)化的購(gòu)買(mǎi)目錄不能體現(xiàn)公共體育服務(wù)的發(fā)展性特點(diǎn)。地方政府應(yīng)加大對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的財(cái)政投入力度，強(qiáng)化資金監(jiān)管，提高購(gòu)買(mǎi)資金的使用效率。第五，培育和扶持體育社會(huì)組織。各地各級(jí)政府要制訂相關(guān)政策法規(guī)，區(qū)分政府與體育社會(huì)組織的責(zé)任邊界，明確體育社會(huì)組織的公共體育服務(wù)供給范圍。要推動(dòng)社會(huì)組織的登記管理制度改革，簡(jiǎn)化登記手續(xù)，讓更多的體育社會(huì)組織獲得合法身份[24] 。要健全對(duì)體育社會(huì)組織的扶持發(fā)展機(jī)制，特別是在資金投入、人才培訓(xùn)、場(chǎng)地設(shè)施、稅收優(yōu)惠、社會(huì)保障等方面給予支持，拓展體育社會(huì)組織的發(fā)展空間，提高體育社會(huì)組織的承接能力。

5 結(jié)束語(yǔ)

政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的范圍界定是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化與發(fā)展的過(guò)程，需要考慮到購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的法治化進(jìn)程、民生邏輯與價(jià)值、市場(chǎng)與社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r、成本與考核標(biāo)準(zhǔn)等諸多因素。在現(xiàn)階段，地方政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)需要做到以人為本，以公眾的體育需求為導(dǎo)向，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，科學(xué)界定政府購(gòu)買(mǎi)邊界，出臺(tái)專(zhuān)門(mén)購(gòu)買(mǎi)目錄，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)政府與體育社會(huì)組織、市場(chǎng)在公共體育服務(wù)供給中的良性互動(dòng)。

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