高斯芃

[摘要]全面推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作是黨中央、國務院做出的重大戰(zhàn)略部署，全國各省市網(wǎng)上政務服務平臺建設(shè)已然進入“快車道”，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”模式形態(tài)初步形成，可謂成績與挑戰(zhàn)并存。各地區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”建設(shè)在摸索中前進，從宏觀角度明確一條清晰的推進路徑對建設(shè)水平的整體提升以及建設(shè)進程的穩(wěn)步提速具有一定的現(xiàn)實意義。

[關(guān)鍵詞]“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”；網(wǎng)上平臺；推進路徑

[DOI]1013939/jcnkizgsc201810019

“互聯(lián)網(wǎng)+”2012年11月首次被提出，之后迅速成為時代新寵，它似乎就像一支熠熠生輝的魔法棒，揮到之處萬木逢春，一片欣欣向榮，由此也引領(lǐng)了各領(lǐng)域的實踐探索以及學術(shù)界的理論探討。就政務領(lǐng)域而言，全面推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作已經(jīng)成為黨中央、國務院做出的重大戰(zhàn)略部署，是推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。就在政務服務插上了“互聯(lián)網(wǎng)+”的翅膀準備騰飛的那一刻，我國網(wǎng)上政務服務平臺建設(shè)也邁入了新時代。

1“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”發(fā)展現(xiàn)狀

2016年3月，李克強總理在《政府工作報告》中首次提出要大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，標志著“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”正式納入國家戰(zhàn)略。隨后，《加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的指導意見》（國發(fā)〔2016〕55號）、《“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”技術(shù)體系建設(shè)指南》（國辦函〔2016〕108號）等中央文件陸續(xù)出臺，各地區(qū)網(wǎng)上政務服務平臺建設(shè)由此進入“快車道”。特別是開展“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”試點工作以來，浙江、貴州等省市被確定為試點地區(qū)，先期開展“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”試點建設(shè)，取得了不俗成績。從試點省市建設(shè)情況來看，目前我國“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”模式形態(tài)已逐步形成，其發(fā)展現(xiàn)狀可以概括為以下幾個方面。

11省級“一張網(wǎng)”建設(shè)全面鋪開，建設(shè)深度有所欠缺

國務院印發(fā)的《關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的指導意見》要求到2017年底前，各?。▍^(qū)、市）人民政府、國務院有關(guān)部門建成一體化網(wǎng)上政務服務平臺。從目前建設(shè)情況來看，各省市也在大力推進“一張網(wǎng)”建設(shè)進度，概括起來可以形容為“網(wǎng)面已鋪開、網(wǎng)深尚不夠”?！熬W(wǎng)面已鋪開”主要表現(xiàn)為，基本實現(xiàn)了省內(nèi)各級政府及各委辦局辦事系統(tǒng)頁面風格的統(tǒng)一，基本實現(xiàn)了省級平臺內(nèi)身份認證的全網(wǎng)通，基本實現(xiàn)了省內(nèi)各類公共服務事項的標準化。“網(wǎng)深尚不夠”則重點表現(xiàn)在這張大網(wǎng)覆蓋下的深層次信息共享與業(yè)務協(xié)同深度遠未達到真正意義上“互聯(lián)網(wǎng)+”的標準。

12各類清單細致梳理，與簡政放權(quán)融合不夠密切

“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”是以簡政放權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管、提升服務為核心，以政府權(quán)力清單為基礎(chǔ)，以信息化技術(shù)為支撐，創(chuàng)新實踐“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，開啟從“群眾跑腿”到“數(shù)據(jù)跑腿”的服務管理新模式。權(quán)力事項與辦事指南的全面梳理作為一項“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”建設(shè)的“規(guī)定動作”，目前各試點省市基本都已初步完成。但是從梳理和使用的深度上來看，還存在與簡政放權(quán)融合不夠密切的問題。具體來講，目前各省市權(quán)力事項的梳理基本是依托各層級政府以及各委辦局在縱向“條”的范圍內(nèi)逐級開展匯集的，這種梳理與匯集是一種“政府視角”下的“條匯集”。而在實際辦事過程中，“群眾視角”往往看到的是“塊需求”，許多事項常常涉及多個部門聯(lián)合辦理。而簡政放權(quán)實際上是一種既包含“條”同時更注重“塊”層面的簡政放權(quán)，本質(zhì)上是與“群眾視角”不謀而合的。因此不難看出，目前各省市“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”平臺的清單“條匯集”與簡政放權(quán)和群眾的“塊需求”之間還存在一定差距。

13網(wǎng)上平臺廣泛啟用，逐步實現(xiàn)從“網(wǎng)上曬權(quán)”到“網(wǎng)上行權(quán)”

“網(wǎng)上曬權(quán)”到“網(wǎng)上行權(quán)”，一字之差卻體現(xiàn)了目前各省市“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”一步質(zhì)的飛躍?！皶瘛笔且环N靜態(tài)的梳理和展現(xiàn)，而“行”則是一種動態(tài)的執(zhí)行和完成，正是“行”體現(xiàn)了“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”鮮活的生命力。從目前各試點省市建設(shè)情況來看，基本都已經(jīng)完成了服務事項梳理以及權(quán)力清單梳理等“網(wǎng)上曬權(quán)”的基礎(chǔ)性工作，同時在此基礎(chǔ)上正在大力推進身份認證、網(wǎng)上服務、信息核驗等“網(wǎng)上行權(quán)”工作，并且已初步形成行政權(quán)力事項庫、便民服務事項庫和辦件信息庫，而電子證照庫和監(jiān)管信息共享庫也正在建設(shè)中，“網(wǎng)上行權(quán)”正在得到逐步完善。

14交換平臺初步搭建，共享機制有待突破

共享是“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的靈魂。從本質(zhì)上講，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”是利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將現(xiàn)實政務服務進行結(jié)構(gòu)重組和流程再造，以使其符合“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，并在此基礎(chǔ)上以線上“并行”的“數(shù)據(jù)流”代替線下“串行”的“人流”，來實現(xiàn)政務服務的高效、高質(zhì)供給。由此可見，數(shù)據(jù)流的并行是實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的關(guān)鍵所在，而其并行的要害就在于共享。從各試點省市建設(shè)情況來看，雖然交換共享平臺已經(jīng)基本搭建，但是有兩個根本問題始終沒有搞清：一是共享需求，即“要共享什么”；二是共享機制，即“如何共享”。這兩個關(guān)鍵問題的不清晰無疑極大制約了信息共享的實現(xiàn)，同時降低了“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的建設(shè)水平。

15電子證照庫集中建設(shè)，運行模式亟待探索

電子證照庫是“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”平臺有效運行的重要支撐之一，因此也是各試點省市重點關(guān)注的建設(shè)內(nèi)容之一。但是從目前建設(shè)及應用情況來看，電子證照庫并沒有發(fā)揮預想效能，其最根本的問題就在于定位不清晰，而這種不清晰既來源于法律支撐的缺失，也來源于交互認證以及實時更新等配套機制不完善的掣肘。

16數(shù)據(jù)留痕逐步實現(xiàn)，大數(shù)據(jù)分析愿景日益清晰

大數(shù)據(jù)蘊含大價值，而其價值也逐漸被社會各界所認同。在大數(shù)據(jù)時代面前，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”概莫能外。“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”在政務大數(shù)據(jù)匯集方面有著得天獨厚的優(yōu)勢，“一張網(wǎng)”的建設(shè)形成了數(shù)據(jù)沉淀和分析的基礎(chǔ)，而大數(shù)據(jù)同樣也能夠反作用于政務平臺，在提供更加人性化服務、全面加強監(jiān)管和預警等方面能夠極大提升政務平臺的建設(shè)層次。目前，上海、貴州、浙江等多個省市的平臺都在致力于大數(shù)據(jù)的開發(fā)與使用，大數(shù)據(jù)分析愿景已初步形成。

17網(wǎng)上辦件量穩(wěn)步上升，與公眾需求結(jié)合尚需加強

自各省市網(wǎng)上平臺運行以來，辦件數(shù)量及群眾滿意度的攀升有目共睹。作為衡量平臺建設(shè)水平的重要指標之一，辦件數(shù)量的上升是對平臺建設(shè)成績莫大的認可。但是，建設(shè)部門仍須清醒地認識到，相比于龐大的事項辦理數(shù)量來講，能夠?qū)崿F(xiàn)網(wǎng)上辦理的件數(shù)仍然是十分有限的。這就需要平臺建設(shè)者在開發(fā)平臺辦事功能時，能夠充分考慮到公眾的實際需求，從“群眾視角”出發(fā)，充分利用大數(shù)據(jù)，著重開發(fā)并完善那些群眾辦理量最大、辦理次數(shù)最頻繁的事項功能或事項功能鏈，以特色事項或事項鏈為單元，將其涉及的所有流程和需求打包處理，同時能夠及時推送鏈條上的下一辦事環(huán)節(jié)，并在多元身份認證、深度共享、多渠道支付、實時追蹤、評價問責等方面不斷優(yōu)化服務。

18線上線下融合日益密切，網(wǎng)上大廳與實體大廳一體化發(fā)力

目前，各試點省市已經(jīng)基本實現(xiàn)了網(wǎng)上大廳與實體大廳的有機結(jié)合。從分解角度來看，實體大廳實現(xiàn)的是一個“由分散到集中”的過程，將原本各自為戰(zhàn)的分散辦公場所有序物理集中到了一個統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服務的標準化辦事大廳，極大地方便了群眾實體辦事過程。而網(wǎng)上大廳則是一個“由集中到分散”的過程，通過統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一認證，用戶可以方便定位所需服務，瀏覽辦事指南，下載所需表格，并行辦理業(yè)務，實時關(guān)注進度，甚至實現(xiàn)全程網(wǎng)上辦理，抑或與實體大廳相配合實現(xiàn)“最少見面次數(shù)”辦理事項。作為提供公共服務的兩種途徑，通過線上線下相結(jié)合的模式，能夠有效提升公共服務的供給效率和供給質(zhì)量。

2“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”推進路徑

在“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”推進路徑的研究中，許多學者做了大量卓有成效的研究，多從微觀、具象層面詳細給出了推進路徑或推進策略。文章的研究主要從宏觀角度對“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”推進路徑進行解析。

21明確推進路徑的前提是界定研究邊界

建設(shè)一個省、一個市的“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”平臺是一個復雜而宏大的系統(tǒng)工程，不可不謂“千絲萬縷”。從宏觀層面上來看，涉及多部門的協(xié)調(diào)互動，涉及法律、政策、技術(shù)等多領(lǐng)域的配套支撐，涉及與市場主體的通力合作等。從微觀領(lǐng)域來看，涉及身份認證、電子證照、在線支付、數(shù)據(jù)共享、評價評估、新舊系統(tǒng)整合、政務服務事項梳理、目錄清單建設(shè)等。面對如此繁復的研究，要明確“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”推進路徑，必須以清晰界定研究邊界為基本前提。

首先，必須明確我們追求的是一個怎樣的“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務服務”一經(jīng)提出，雖然受到了各界的廣泛熱議，但其始終缺少一個清晰的定義，即我們需要建設(shè)的應當是一個怎樣的“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”。文章認為建設(shè)的“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”至少應當滿足兩點要求：一是要符合國家大政方針和改革趨勢，這點是其根本。推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作是黨中央、國務院作出的重大決策部署，應以促進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務改革措施落地為目標，以運用現(xiàn)代信息技術(shù)創(chuàng)新行政審批和公共服務方式為手段，優(yōu)化網(wǎng)上政務服務平臺建設(shè)，切實增強政務服務的主動性、精準性和便捷性，為推進政府治理創(chuàng)新提供有力支撐和保障；二是要符合百姓實際需要，這點是其核心?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務服務”的建設(shè)歸根結(jié)底是為了更好地服務百姓、服務社會，對于它的廣大用戶——百姓而言，政務服務平臺應當是一個智能化“黑箱系統(tǒng)”，使用者無須知道系統(tǒng)內(nèi)部的運行邏輯，只需從系統(tǒng)一端輸入需求，另一端即能輸出結(jié)果，這樣的系統(tǒng)才是合格的系統(tǒng)，也應當是政務服務平臺的追求。

其次，必須明確“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的邊界是什么?！丁盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務服務”技術(shù)體系建設(shè)指南》關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的內(nèi)容有明確界定，即按事項性質(zhì)分類可分為行政權(quán)力事項和公共服務事項；按服務對象分類可分為面向自然人和法人的政務服務事項；按實施主體分類即按照事項的管理歸屬部門進行分類；按服務主題分類可按面向自然人和法人的不同主題進行分類；按服務層級分類可分為國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)級、村級（代辦）政務服務事項；按服務形式分類可分為線上辦理、線下辦理、線上線下一體化辦理的政務服務事項；按行政管轄分類可分為定點辦理、跨地區(qū)通辦的政務服務事項。由此可以看出比起傳統(tǒng)意義上的電子政務，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”更加關(guān)注電子政務外網(wǎng)的政務服務事項，因此我們在討論“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”平臺建設(shè)時，需嚴格按照它自身的研究邊界來界定，而將它與門戶網(wǎng)站等傳統(tǒng)電子政務視域下的產(chǎn)物“一把抓”是不明智的。

22“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”推進路徑的“一重點”及“四步走”

文章認為推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”應當牢牢把握一個重點，分四步逐步實現(xiàn)。

“一重點”即“一把手工程”。網(wǎng)上政務平臺的繁復性決定了其全面建設(shè)必須要有一個強有力的專門組織由上自下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進，地區(qū)的“一把手”為“第一責任人”，同時充分吸納各相關(guān)部門人員。如省級“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作應由省級統(tǒng)籌規(guī)劃，按照“統(tǒng)一頂層設(shè)計、統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)、統(tǒng)一推進應用、統(tǒng)一辦理平臺、統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享”的原則，在全省范圍內(nèi)縱深推進。

“四步走”第一步為“反身自省”。即結(jié)合本地區(qū)目前開展“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的現(xiàn)實基礎(chǔ)，可以借鑒第三方評估結(jié)論，準確定位自身優(yōu)勢及劣勢，描述何為“本地區(qū)實際情況”。特別是要對現(xiàn)有分散的網(wǎng)站、平臺、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫以及各類基礎(chǔ)設(shè)施進行細致梳理，充分考慮公安、稅務等一些已經(jīng)非常完善的政務系統(tǒng)運行情況，做到“底數(shù)清、情況明”。

“四步走”第二步為“按圖索驥”。作為全國指導性文件，《“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”技術(shù)體系建設(shè)指南》為各地區(qū)建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”平臺提供了一條清晰的建設(shè)路徑，這既是方法，更是要求。因此各地區(qū)應當按照該指南要求，結(jié)合地區(qū)實際情況，系統(tǒng)梳理需要完成的建設(shè)任務和路線圖、時間表，完成基礎(chǔ)層面的建設(shè)。

“四步走”第三步為“擇優(yōu)而從”。前期，浙江、貴州等省市已經(jīng)完成了試點建設(shè)任務，其省級政務平臺已初見成效。正所謂“他山之石，可以攻玉”，再建地區(qū)應當高度重視試點省市“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”平臺建設(shè)經(jīng)驗，揚長避短、擇善而從，完成優(yōu)化層面的建設(shè)。

“四步走”第四步為“獨具匠心”。在完成基礎(chǔ)任務和優(yōu)化任務的前提下，結(jié)合地區(qū)實際情況，梳理本地區(qū)的特色建設(shè)任務，大膽實踐、勇于創(chuàng)新，憑借自身特色使本地區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”建設(shè)水平走在全國前列，完成特色層面的建設(shè)。在這一步中可以考慮以推數(shù)個“標桿工程”為抓手，帶動整個“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”水平整體提升。由于網(wǎng)上政務服務平臺建設(shè)是一項極其復雜的系統(tǒng)工程，需要解決的如信息共享等許多共性問題絕非朝夕之舉，將建設(shè)工作中的全部難點都列為重點等同于沒有重點。因此，在特色層面建設(shè)的明智之舉應當是有針對性地選取與百姓利益密切相關(guān)、辦件量面廣量大、社會關(guān)注度高并且有整合突破可能性的一些政務服務事項開展“標桿工程”，如不動產(chǎn)登記、社保辦理等，以這些“標桿工程”為突破口，提綱挈領(lǐng)帶動特色層面的建設(shè)任務。

基于此，文章認為，省級“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的推進路徑應當為：確立“一把手工程”，合理評估地區(qū)現(xiàn)有電子政務能力，在基礎(chǔ)層面上參照《“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”技術(shù)體系建設(shè)指南》等相關(guān)文件的建設(shè)步驟完成“規(guī)定動作”，在優(yōu)化層面上參照各試點省市建設(shè)的先進經(jīng)驗完成“升級動作”，在特色層面上結(jié)合地區(qū)實際情況完成“自選動作”，走一條從基礎(chǔ)到優(yōu)化再到特色的建設(shè)道路。

3結(jié)論

當前開展的“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”是基于并充分利用新一代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過集聚政府資源而建設(shè)的統(tǒng)一開放共享的政務服務平臺。它對政府傳統(tǒng)的管理理念、職能結(jié)構(gòu)和運行方式進行優(yōu)化重組，將涉及政府對公民、法人、社會團體的各類政務服務事項進行整合重構(gòu)，以此極大地提升了政府的綜合管理效率和服務水平，是民心所望、施政所向。

在中央的高度重視和全力推動下，各省市充分結(jié)合自身實際情況，積極發(fā)揮主觀能動性，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”在全國范圍內(nèi)的建設(shè)成績斐然、成效顯著。當然，不可否認的是，在“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”建設(shè)過程中，我們還面臨許多挑戰(zhàn)必須應對，許多瓶頸亟須突破，許多難題亟待攻克。因此，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”推進路徑是一個極具現(xiàn)實意義的研究課題。

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