張　韜

(貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，貴州　貴陽　550004)

《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》(國發(fā)〔2015〕3號，以下簡稱“國發(fā)3號文件”)與《國家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目儲(chǔ)備 編制三年滾動(dòng)投資計(jì)劃的通知》(發(fā)改投資〔2015〕2463號，以下簡稱“發(fā)改投資2463號文件”)的出臺(tái)，為中國在未來實(shí)施真正意義的中期預(yù)算進(jìn)行了積極的探索。截至2017年12月，中國內(nèi)地除天津、重慶、山西外，其余省級政府部門甚至個(gè)別市級政府部門已先后出臺(tái)編制中期財(cái)政規(guī)劃的文件。中期財(cái)政規(guī)劃的實(shí)施，也為中國目前推進(jìn)預(yù)算績效管理改革，深化預(yù)算管理改革奠定了制度基礎(chǔ)。2014年修訂的《預(yù)算法》明確規(guī)定要對預(yù)算支出實(shí)施績效評價(jià)。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確提出了“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”的要求。推動(dòng)預(yù)算績效管理，實(shí)施績效預(yù)算制度，成為中國預(yù)算管理改革新的主要方向。

然而，中國出臺(tái)編制中期財(cái)政規(guī)劃文件的大部分地方政府，普遍存在缺乏財(cái)政項(xiàng)目庫支持的情況?！皣l(fā)3號文件”出臺(tái)三年以來，財(cái)政部對中期財(cái)政規(guī)劃編制工作尚未確定改革時(shí)間表，地方政府即使出臺(tái)了本級政府實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃的政府文件，卻仍然繼續(xù)采用傳統(tǒng)的“基數(shù)法”對未來三年的財(cái)政收支進(jìn)行預(yù)測，甚至部分地方政府以轉(zhuǎn)發(fā)“國發(fā)3號文件”回應(yīng)國務(wù)院。中期財(cái)政規(guī)劃遲遲未能落實(shí)，導(dǎo)致國內(nèi)對中期財(cái)政規(guī)劃的關(guān)注度正逐漸趨冷。無論是中期財(cái)政規(guī)劃，還是預(yù)算績效管理，都有賴于財(cái)政項(xiàng)目庫進(jìn)行支撐。中國中期財(cái)政規(guī)劃改革實(shí)施并不順利，導(dǎo)致預(yù)算績效管理改革存在較大變數(shù)。全面實(shí)施績效管理要想取得預(yù)期效果，必須深入分析中國預(yù)算管理改革面臨的障礙和原因，借鑒世界部分國家預(yù)算管理改革成功的經(jīng)驗(yàn)，尋求預(yù)算管理改革的新途徑。

一、中國中期財(cái)政規(guī)劃改革現(xiàn)狀分析

(一)預(yù)算的準(zhǔn)確性亟待提高

只有提高預(yù)算的準(zhǔn)確性，中期財(cái)政規(guī)劃的編制才具有實(shí)際意義。威爾達(dá)夫斯基認(rèn)為，如果預(yù)算缺乏預(yù)測性價(jià)值，而且實(shí)際支出也未包括在預(yù)算中，那么該預(yù)算就不能作為一個(gè)指南，也沒有人會(huì)接受這樣的預(yù)算[1]。部分地方政府雖然已經(jīng)出臺(tái)編制中期財(cái)政規(guī)劃的政府文件，但其作出的對未來三年財(cái)政收支的預(yù)測數(shù)與實(shí)際執(zhí)行數(shù)常存在較大的偏差。尤其對于層級較低或財(cái)力較為困難的基層政府，中期財(cái)政規(guī)劃的預(yù)測數(shù)與實(shí)際執(zhí)行數(shù)往往偏差更大。這種偏差迫使絕大部分地方政府只能繼續(xù)采用傳統(tǒng)的“基數(shù)法”對未來三年的財(cái)政收支進(jìn)行預(yù)測，而“基數(shù)法”的預(yù)測方法又偏離了中期財(cái)政規(guī)劃改革傳統(tǒng)預(yù)測方法的初衷。

(二)預(yù)算編制和規(guī)劃(計(jì)劃)編制之間相互脫節(jié)

由財(cái)政部主導(dǎo)的預(yù)算編制和由國家發(fā)展改革委主導(dǎo)的規(guī)劃(計(jì)劃)編制，一直缺乏有效的制衡和銜接機(jī)制。尤其在涉及到中期財(cái)政規(guī)劃改革的進(jìn)程上，財(cái)政部門與發(fā)改部門仍在不同的軌道上運(yùn)行。一方面，中期財(cái)政規(guī)劃和三年滾動(dòng)投資計(jì)劃、甚至年度預(yù)算和年度計(jì)劃之間聯(lián)動(dòng)性較弱*根據(jù)“發(fā)改投資2463號文件”的要求，財(cái)政部負(fù)責(zé)為政府投資需求提供財(cái)政預(yù)算保障，且負(fù)責(zé)將三年滾動(dòng)預(yù)算(即中期財(cái)政規(guī)劃)和三年滾動(dòng)投資計(jì)劃統(tǒng)籌銜接。但如何統(tǒng)籌銜接中期財(cái)政規(guī)劃和三年滾動(dòng)投資計(jì)劃，財(cái)政部和國家發(fā)改委尚未出臺(tái)詳細(xì)的操作指南。，影響了資源配置的針對性和有效性；另一方面，預(yù)算編制與規(guī)劃(計(jì)劃)編制存在錯(cuò)位[2]190，預(yù)算與規(guī)劃(計(jì)劃)未能實(shí)現(xiàn)同步編制。*財(cái)政部門在啟動(dòng)編制年度預(yù)算的工作時(shí)，發(fā)改部門尚未啟動(dòng)編制年度計(jì)劃的工作。由于部分項(xiàng)目支出在編制年度預(yù)算時(shí)無法確定，加之其它外部因素的干擾，使每年年度預(yù)算的執(zhí)行數(shù)常偏離于預(yù)算數(shù)，財(cái)政部門一般在每年第三季度必須進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。預(yù)算編制與規(guī)劃編制之間相互脫節(jié)，使財(cái)政部門所編制的中期財(cái)政總規(guī)劃，在實(shí)際中難以約束各部門編制的部門中期財(cái)政規(guī)劃。各部門只需根據(jù)自身需求編制部門預(yù)算草案，而將預(yù)算平衡的任務(wù)推卸給財(cái)政部門[3]。

(三)對中期財(cái)政規(guī)劃的重視程度呈現(xiàn)逐漸弱化的趨勢

中期財(cái)政規(guī)劃預(yù)測數(shù)與實(shí)際執(zhí)行數(shù)的偏差，以及預(yù)算與規(guī)劃(計(jì)劃)之間相互脫節(jié)，中期財(cái)政規(guī)劃存在淪為財(cái)政部門“獨(dú)角戲”的風(fēng)險(xiǎn)，甚至已經(jīng)導(dǎo)致財(cái)政部對中期財(cái)政規(guī)劃的重視程度正逐漸弱化*在2014～2016年，財(cái)政部連續(xù)三年在向全國人大提交的預(yù)算報(bào)告中提到“中期財(cái)政規(guī)劃管理”。然而2017年財(cái)政部在向全國人大提交的預(yù)算報(bào)告中，已經(jīng)刪除了“中期財(cái)政規(guī)劃管理”的字樣，取而代之的是“深化預(yù)算績效管理改革，逐步將績效管理范圍覆蓋所有預(yù)算資金”。，尤其國務(wù)院和財(cái)政部迄今尚未對各部門與各省區(qū)的中期財(cái)政規(guī)劃改革安排時(shí)間任務(wù)表。而財(cái)政部對中期財(cái)政規(guī)劃重視程度的變化，又進(jìn)一步加劇各級地方政府、各行政部門對中期財(cái)政規(guī)劃改革采取了觀望的態(tài)度。一方面，政府部門已很少再提及“國發(fā)3號文件”，甚至曾經(jīng)轉(zhuǎn)發(fā)“國發(fā)3號文件”或已經(jīng)出臺(tái)實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃文件的地方政府，也沒有針對中期財(cái)政規(guī)劃出臺(tái)詳細(xì)可操作的指南，對中期財(cái)政規(guī)劃的關(guān)注也逐漸趨冷。另一方面，中期財(cái)政規(guī)劃改革在各部門與各省區(qū)間進(jìn)展也不平衡，尤其各省區(qū)出于各自利益考慮，對貫徹實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的政策力度也存在著較大的差異。

二、中國中期財(cái)政規(guī)劃障礙原因分析

(一)實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃對未來財(cái)政收入的可靠性和穩(wěn)定性有著嚴(yán)格的要求

根據(jù)國際慣例，中期財(cái)政規(guī)劃的時(shí)間跨度一般為3～5年。延長的時(shí)間跨度使其相較年度預(yù)算將面臨更多的不確定因素。因此，中期財(cái)政規(guī)劃對未來財(cái)政收入的可靠性、穩(wěn)定性有著極為苛刻的要求。一方面，中國目前編制的中期財(cái)政規(guī)劃尚未考慮物價(jià)因素的影響，而物價(jià)水平的波動(dòng)將對中期財(cái)政規(guī)劃的準(zhǔn)確性產(chǎn)生干擾。“當(dāng)價(jià)格發(fā)生重大和非預(yù)期變動(dòng)時(shí)，以資金表示的預(yù)算的規(guī)模將發(fā)生很大的波動(dòng)”[4]。另一方面，非稅收入容易受到經(jīng)濟(jì)波動(dòng)及其它外生變量的影響，因此如果一個(gè)地區(qū)的非稅收入比重較高，在一定程度上會(huì)成為中期財(cái)政規(guī)劃改革的障礙。*尚未編制中期財(cái)政規(guī)劃的天津、重慶、山西，2016年的非稅收入占一般公共預(yù)算收入的比重分別達(dá)到40.4%、35.4%、33.4%。

(二)目前的項(xiàng)目庫難以支撐中期財(cái)政規(guī)劃的運(yùn)行

發(fā)改部門與財(cái)政部門各自主導(dǎo)的項(xiàng)目庫，對支撐中期財(cái)政規(guī)劃的運(yùn)行仍存在較大障礙。一方面，財(cái)政部門主導(dǎo)編制的預(yù)算項(xiàng)目庫，在實(shí)際操作中難以支撐中期財(cái)政規(guī)劃的運(yùn)行。雖然中央部門和部分地方政府已相繼啟動(dòng)了預(yù)算項(xiàng)目庫的編制工作*《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做實(shí)中央部門預(yù)算項(xiàng)目庫的意見》(財(cái)預(yù)〔2016〕54號)提出：“2016年各部門開展預(yù)算評審的項(xiàng)目支出數(shù)額占項(xiàng)目庫中應(yīng)評審項(xiàng)目支出總額的比例要達(dá)到30%以上，2017年達(dá)到50%以上，2018年達(dá)到80%，2019年實(shí)現(xiàn)百分之百覆蓋?！?，但是均需要預(yù)算資金投入的發(fā)改部門項(xiàng)目庫與財(cái)政部門預(yù)算項(xiàng)目庫，在編制與評估工作中仍然相互獨(dú)立，使財(cái)政部門編制跨年度的項(xiàng)目支出預(yù)算仍將面臨較大的變數(shù)。另一方面，由發(fā)改部門主導(dǎo)編制與評估的項(xiàng)目庫，在實(shí)際操作中難以與財(cái)政部門的期望相兼容。發(fā)改部門的項(xiàng)目庫涉及大量市場化投融資項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目不可能由財(cái)政部門全額“埋單”。即使發(fā)改部門的項(xiàng)目庫專門列出了需要公共預(yù)算資金投資的內(nèi)容，但由于財(cái)政部門一般很少介入發(fā)改部門項(xiàng)目庫編制與評估工作，很難完全認(rèn)同由發(fā)改部門主導(dǎo)編制的項(xiàng)目庫。

(三)中國的中期財(cái)政規(guī)劃缺乏法律約束力與實(shí)施細(xì)則

一方面，中國的中期財(cái)政規(guī)劃缺乏法律約束力。中期財(cái)政規(guī)劃管理在中國的《憲法》《預(yù)算法》等法律文件均未被提及，其實(shí)施的主要依據(jù)來自“國發(fā)3號文件”。然而，“國發(fā)3號文件”實(shí)質(zhì)上只是財(cái)政部以國務(wù)院的名義出臺(tái)的一個(gè)政府文件，僅供政府部門在編制年度預(yù)算時(shí)進(jìn)行參考，并沒有法律約束力。另一方面，財(cái)政部迄今尚未出臺(tái)《中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施實(shí)則(或?qū)嵤┓桨?》。由于中期財(cái)政規(guī)劃缺乏具有可操作性的實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤┓桨福糠植块T對編制中期財(cái)政規(guī)劃缺乏足夠的認(rèn)同。目前僅靠“國發(fā)3號文件”一紙文件，難以支撐中國中期財(cái)政規(guī)劃機(jī)制的運(yùn)行。更為嚴(yán)重的是，“國發(fā)3號文件”出臺(tái)時(shí)間已經(jīng)超過3年，其實(shí)施效力將隨時(shí)間推移與相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)更迭而逐步衰減。

三、美國規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算制度改革及其評價(jià)

中期財(cái)政規(guī)劃管理和預(yù)算績效管理，均要求重視對跨年度的項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)。但中期財(cái)政規(guī)劃和預(yù)算績效管理的核心內(nèi)容，均來源于“以規(guī)劃導(dǎo)向進(jìn)行理性決策”的“規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算制度”(Planning Programming Budgeting System，PPBS)。

(一)美國規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算制度簡介

規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算發(fā)端于美國企業(yè)界。在20世紀(jì)60年代以前，美國國防預(yù)算只是一個(gè)在三軍之間瓜分資金的賬本。國防部長既難以從國家安全戰(zhàn)略出發(fā)設(shè)計(jì)預(yù)算分配方案，也缺乏對各軍種成績評價(jià)的工具，只能根據(jù)各軍種每年的要求分配預(yù)算。

曾擔(dān)任福特汽車公司總裁的麥克納馬拉(McNamara)在1961年接任國防部長后，希望引入一種“跨年度且以項(xiàng)目為導(dǎo)向的”國防預(yù)算。利用系統(tǒng)分析和運(yùn)籌學(xué)所取得的進(jìn)展，麥克納馬拉決定將規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算制度引入國防部。引入規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算制度，為國防部對各軍種的效益和成本進(jìn)行評估提供了有效的政策工具，擴(kuò)大了政府執(zhí)行計(jì)劃的選擇性。*關(guān)于麥克納馬拉引入規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算制度的詳細(xì)內(nèi)容，可登陸美國國防部網(wǎng)站進(jìn)行查詢。http://history.defense.gov/Multimedia/Biographies/Article-View/Article/571271/robert-s-mcnamara/。麥克納馬拉還在此基礎(chǔ)上開始編制五年國防規(guī)劃(the Five-Year Defense Plan，F(xiàn)YDP)。

美國國防部的改革引起了約翰遜總統(tǒng)的關(guān)注。雖然白宮的行政權(quán)力整體上有所加強(qiáng)，但聯(lián)邦預(yù)算與約翰遜總統(tǒng)“偉大社會(huì)”的施政目標(biāo)之間相互脫節(jié)的問題，使聯(lián)邦政府在限制私人壟斷、開礦，反對販毒、搶劫或推廣家庭規(guī)劃方面工作效率低下[5]80。為了提高政府工作效率，約翰遜總統(tǒng)于1965年要求總統(tǒng)預(yù)算局(The Bureau of the Budget，BOB)在聯(lián)邦政府各部門開始執(zhí)行規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算。在規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算制度的基礎(chǔ)上，聯(lián)邦政府又引入了總統(tǒng)備忘錄草案(the Draft Presidential Memorandum，DPM)，確保聯(lián)邦部門執(zhí)行程序與總統(tǒng)行政命令的一致性。Schick(1966)認(rèn)為，規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算是第一個(gè)被設(shè)計(jì)為同時(shí)適應(yīng)控制導(dǎo)向、管理導(dǎo)向、規(guī)劃導(dǎo)向的預(yù)算制度，既預(yù)示著一次激進(jìn)的預(yù)算革命，又根植于歷史傳統(tǒng)與演化[6]。

但是，美國聯(lián)邦政府的規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算制度在設(shè)計(jì)中存在缺陷。一方面，規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算制度需要對每個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行量化分析，但部分項(xiàng)目實(shí)際中難以進(jìn)行量化，尤其數(shù)據(jù)收集工作分散在各部門且各部門間協(xié)作不充分[5]82。漸進(jìn)預(yù)算理論奠基者Wildavsky(1969)甚至認(rèn)為，規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算是一種非理性的分析方式，給美國聯(lián)邦政府預(yù)算帶來的是壓制而非對錯(cuò)誤的修正[7]。另一方面，規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算制度的改革步伐超出了預(yù)期的方案。原先總統(tǒng)預(yù)算局只是考慮在少數(shù)部門進(jìn)行試點(diǎn)，但過于樂觀的約翰遜總統(tǒng)將原方案改為在聯(lián)邦政府21個(gè)部門同時(shí)實(shí)行。結(jié)果規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算制度在執(zhí)行過程中，遭到了聯(lián)邦預(yù)算最終決策者——美國國會(huì)的反對，眾議院撥款委員會(huì)仍然要求聯(lián)邦政府繼續(xù)采納傳統(tǒng)的分項(xiàng)排列預(yù)算制度(Line-Item Budgeting System)[8]。

(二)對美國規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算制度的評價(jià)

規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算是美國政府汲取了20世紀(jì)50年代實(shí)施的績效預(yù)算因缺乏項(xiàng)目支持遭遇挫折后，所作出的一次積極的預(yù)算管理改革探索。由于代表民主黨利益的約翰遜總統(tǒng)推行的規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算，并未得到當(dāng)時(shí)由共和黨操縱的美國國會(huì)的支持，同時(shí)規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算在理論設(shè)計(jì)上偏重于規(guī)劃導(dǎo)向和管理導(dǎo)向，過于理想化的設(shè)計(jì)未能有效化解聯(lián)邦政府日益嚴(yán)重的財(cái)政赤字和債務(wù)問題。因此，當(dāng)代表共和黨利益的尼克松總統(tǒng)上臺(tái)后，便于1971年宣布停止規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算。而美國的規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算成為黨派斗爭的犧牲品，導(dǎo)致部分政界和學(xué)界對規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算制度持悲觀或消極態(tài)度。

事實(shí)上，規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算為美國的中期財(cái)政規(guī)劃和結(jié)果導(dǎo)向預(yù)算改革成功留下了豐富的遺產(chǎn)。雖然聯(lián)邦政府全面推行的規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算制度于1971年被尼克松總統(tǒng)廢止，但尼克松總統(tǒng)上臺(tái)后實(shí)施的目標(biāo)管理(Management by Objectives，MBO)，事實(shí)上只是規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算的“翻版”。*信奉保守主義的美國共和黨一般較為反感“Planning Programming Budgeting System”中的“Planning”，認(rèn)為政府制定過多的“Planning”會(huì)損害公民的自由。然而，代表共和黨利益的尼克松總統(tǒng)在上臺(tái)后卻進(jìn)一步強(qiáng)化了白宮的行政權(quán)力，其中包括了將總統(tǒng)預(yù)算局升級為總統(tǒng)管理與預(yù)算局(The Office of Management and Budget，OMB)、將項(xiàng)目優(yōu)先決定權(quán)劃歸總統(tǒng)等。Gremillion等(1980)、馬國賢(2008)的研究發(fā)現(xiàn)，部分聯(lián)邦機(jī)構(gòu)仍保留了規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算制度。美國農(nóng)業(yè)部林業(yè)司在綜合了零基預(yù)算、目標(biāo)管理預(yù)算制度后，在其國家森林系統(tǒng)(National Forest System，NFS)中將規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算改良為項(xiàng)目計(jì)劃制度(Program Planning System)[9][10]。Klucers(2001)、馬駿等(2011)通過對澳大利亞維多利亞州地方政府預(yù)算的研究，認(rèn)為規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算的信息對預(yù)算決策非常重要[11][12]。茍燕楠(2011)認(rèn)為，雖然規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算改革因超越政府的能力而失敗，但改革也為現(xiàn)代預(yù)算制度的發(fā)展留下了寶貴的遺產(chǎn)，包括實(shí)現(xiàn)中長期規(guī)劃與年度預(yù)算的整合、強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目績效評價(jià)，對新績效預(yù)算的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響[2]11。1993年克林頓總統(tǒng)簽署的《政府績效和結(jié)果預(yù)算法案》(Government Performance and Results Act，GPRA)以及2004年小布什總統(tǒng)簽署的《項(xiàng)目評估與結(jié)果法案》(Program Assessment and Result Act，PRA)，繼承并發(fā)展了規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算制度的核心內(nèi)容。尤其美國總統(tǒng)管理與預(yù)算局在2002年引入的項(xiàng)目評級工具(Program Assessment Rating Tool，PART)，推動(dòng)了預(yù)算與績效相銜接[2]15。

四、引入規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算是預(yù)算管理改革一個(gè)新的途徑

項(xiàng)目支出是中期財(cái)政規(guī)劃的重要組成部分，通過項(xiàng)目庫管理可以有效地支撐項(xiàng)目支出以及中期財(cái)政規(guī)劃的運(yùn)行。通過對中期財(cái)政規(guī)劃改革障礙的原因分析，說明缺乏發(fā)改部門的支持，片面依靠財(cái)政部門推動(dòng)中期財(cái)政規(guī)劃改革是不現(xiàn)實(shí)的。尤其財(cái)政部門與發(fā)改部門之間關(guān)于項(xiàng)目庫編制的矛盾尚未解決，增加了財(cái)政部在推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃改革的障礙，也導(dǎo)致預(yù)算績效管理改革也將面臨相似的困境。

與此同時(shí)，各部門的專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃在編制過程中，存在權(quán)力與責(zé)任不匹配的問題，在一定程度上也導(dǎo)致提出編制三年滾動(dòng)投資計(jì)劃的“發(fā)改投資2463號文件”，在全國各省級發(fā)改部門也同樣存在“以文件落實(shí)文件”的現(xiàn)象。發(fā)改部門可以通過項(xiàng)目審批來體現(xiàn)自身的政績，卻可以輕易將項(xiàng)目責(zé)任推卸給具體的執(zhí)行部門。而財(cái)政部門在項(xiàng)目審批中，常扮演類似負(fù)責(zé)“埋單”這種被動(dòng)參與的角色。*《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》對中期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算的要求是：“中期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算要結(jié)合本規(guī)劃提出的目標(biāo)任務(wù)和財(cái)力可能，合理安排支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)。”這種情況加劇了財(cái)政部門與發(fā)改部門之間的矛盾。一旦發(fā)展規(guī)劃的編制缺乏財(cái)政部門積極主動(dòng)的配合，其在具體執(zhí)行過程中將難以得到充分且可持續(xù)的預(yù)算資金保障。加之目前中國的中期財(cái)政規(guī)劃與土地資源規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)文明規(guī)劃之間呈現(xiàn)出“各自為政”的格局，甚至在時(shí)間上都不能與作為“總體規(guī)劃”的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃保持同步，無疑增加了國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃所確定的目標(biāo)落實(shí)的難度。

為有效解決由財(cái)政部領(lǐng)銜編制的中期財(cái)政規(guī)劃和預(yù)算績效管理，以及由國家發(fā)改委領(lǐng)銜編制的五年規(guī)劃和三年滾動(dòng)投資計(jì)劃之間的有機(jī)銜接問題，尤其是解決各自主導(dǎo)編制的項(xiàng)目庫上存在的矛盾，將預(yù)算管理改革的離心力轉(zhuǎn)變?yōu)楹狭?。引入?guī)劃項(xiàng)目預(yù)算，可以為中國預(yù)算管理改革提供一種新的途徑，增強(qiáng)財(cái)政部門與發(fā)改部門在預(yù)算管理改革的動(dòng)力。

由發(fā)改部門領(lǐng)銜編制的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，一直是黨和政府治理國家的主要方略，發(fā)改部門已經(jīng)積累了豐富的“規(guī)劃治國”經(jīng)驗(yàn)。首先，由發(fā)改部門領(lǐng)銜、財(cái)政部門配合編制規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算。其次，以規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算為制度基礎(chǔ)，由財(cái)政部門領(lǐng)銜編制中期財(cái)政規(guī)劃，發(fā)改部門領(lǐng)銜編制三年滾動(dòng)投資計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)中期財(cái)政規(guī)劃和三年滾動(dòng)投資計(jì)劃之間的銜接，并對中期財(cái)政規(guī)劃和三年滾動(dòng)投資計(jì)劃涉及的重大任務(wù)和項(xiàng)目進(jìn)行深度融合，逐步過渡到真正意義上的中期預(yù)算。最后，以規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算和中期預(yù)算為制度基礎(chǔ)，深化預(yù)算績效管理改革，啟動(dòng)績效預(yù)算編制，從而實(shí)現(xiàn)中國預(yù)算管理改革的目標(biāo)(見圖1)。

圖1　中國預(yù)算管理改革框架圖

五、實(shí)施規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算改革的主要路徑

(一)國家發(fā)改委領(lǐng)銜、財(cái)政部配合編制規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算

1．發(fā)改部門具備實(shí)施規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算的動(dòng)機(jī)

如果發(fā)改部門在財(cái)政部門的配合下，領(lǐng)銜編制規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算，各部門編制部門規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算，財(cái)政項(xiàng)目庫的問題在制度上得以落實(shí)，不僅可以為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃提供及時(shí)、可靠的公共預(yù)算資金支持，而且維護(hù)了國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃的約束力及發(fā)改部門的公信力。

2．發(fā)改部門具有編制規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算的比較優(yōu)勢

從“一五”計(jì)劃到“十三五”規(guī)劃，由中國發(fā)改部門主導(dǎo)編制的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，一直是黨和政府治理國家的主要方略。發(fā)改部門在評估項(xiàng)目的優(yōu)先性方面，相較其他部門具有顯著的比較優(yōu)勢，可根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃所確定的目標(biāo)和任務(wù)，負(fù)責(zé)審核各部門規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算可否列入總規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算、以及各部門規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的時(shí)間順序。財(cái)政部門負(fù)責(zé)維護(hù)規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算的財(cái)經(jīng)紀(jì)律，控制預(yù)算規(guī)模并監(jiān)督規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行。

(二)財(cái)政部領(lǐng)銜編制中期財(cái)政規(guī)劃，國家發(fā)改委領(lǐng)銜編制三年滾動(dòng)投資計(jì)劃

隨著國家發(fā)改委領(lǐng)銜、財(cái)政部配合編制的規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算開始啟動(dòng)，無論是財(cái)政部領(lǐng)銜編制的中期財(cái)政規(guī)劃，還是國家發(fā)展改革委領(lǐng)銜編制的三年滾動(dòng)投資計(jì)劃，都具備了可靠的制度基礎(chǔ)。

1．財(cái)政部領(lǐng)銜編制中期財(cái)政規(guī)劃

首先，各行政部門以發(fā)改部門跨年度的規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算為基礎(chǔ)，編制跨年度的項(xiàng)目支出預(yù)算；然后，各行政部門結(jié)合跨年度的基本支出預(yù)算編制完整的跨年度的部門預(yù)算(即部門中期財(cái)政規(guī)劃)；最后，由財(cái)政部門審核匯總后形成完整的中期財(cái)政規(guī)劃。

2．銜接和整合中期財(cái)政規(guī)劃和三年滾動(dòng)投資計(jì)劃，并過渡到中期預(yù)算

首先，銜接中期財(cái)政規(guī)劃和三年滾動(dòng)投資計(jì)劃的目標(biāo)和任務(wù)，尤其是中期財(cái)政規(guī)劃和三年滾動(dòng)投資計(jì)劃的編制時(shí)間，實(shí)現(xiàn)中期財(cái)政規(guī)劃和三年滾動(dòng)投資計(jì)劃同步進(jìn)行。其次，在中期財(cái)政規(guī)劃和三年滾動(dòng)投資計(jì)劃銜接機(jī)制運(yùn)行成熟后，整合中期財(cái)政規(guī)劃和三年滾動(dòng)投資計(jì)劃(涉及公共預(yù)算資金的部分)，形成中期預(yù)算，與年度預(yù)算、年度計(jì)劃一并提交人民代表大會(huì)進(jìn)行審批，賦予中期預(yù)算必要的法律約束力。

(三)由財(cái)政部領(lǐng)銜、國家發(fā)改委配合編制績效預(yù)算

規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算的編制賦予了績效預(yù)算基本元素，而中期預(yù)算的編制又賦予績效預(yù)算多年期的視角。在規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算制度和中期預(yù)算制度均運(yùn)行成熟后，由財(cái)政部領(lǐng)銜、國家發(fā)改委配合，啟動(dòng)績效預(yù)算編制。財(cái)政部門負(fù)責(zé)維護(hù)績效預(yù)算的財(cái)經(jīng)紀(jì)律，控制預(yù)算規(guī)模并監(jiān)督績效預(yù)算的執(zhí)行。發(fā)改部門對績效預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，確保績效預(yù)算的執(zhí)行符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃所確定的目標(biāo)和任務(wù)。

無論是規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算，還是中期預(yù)算與績效預(yù)算，對中國而言都屬于“舶來品”。在政治制度、經(jīng)濟(jì)管理制度、文化背景等方面，中國與美國都存在明顯的差異。在中國現(xiàn)行的政治和經(jīng)濟(jì)管理體制下，要想達(dá)到通過實(shí)施規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算、中期預(yù)算和績效預(yù)算來實(shí)現(xiàn)國家預(yù)算管理改革目標(biāo)，首先需要在部分地區(qū)與部門進(jìn)行試點(diǎn)。在試點(diǎn)取得一定成效后，需要通過繼續(xù)修訂《預(yù)算法》，構(gòu)建起與之配套的法律法規(guī)體系，同時(shí)通過體制機(jī)制創(chuàng)新和政策創(chuàng)新來創(chuàng)造制度基礎(chǔ)。這一系列改革尚需要專家學(xué)者通過更深入的研究后提供決策參考，更需要財(cái)政和發(fā)改等實(shí)務(wù)部門進(jìn)行更深入的實(shí)踐探索。

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