冷 羅 生

(北京師范大學(xué) 法學(xué)院, 北京 100875)

為強(qiáng)化各級政府的行政職責(zé)及人大對政府落實(shí)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督作用,2015年實(shí)施的環(huán)保法(以下稱之為“新環(huán)保法”)第二十七條明確規(guī)定了“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會報(bào)告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況”,首次以法律條文的形式明確規(guī)定了政府應(yīng)當(dāng)每年向人大履行環(huán)境報(bào)告的義務(wù)。新環(huán)保法實(shí)施至今已逾三年,縣級以上人民政府是否依法按年度向同級人大或其常委會報(bào)告本地區(qū)環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況(以下稱之為“環(huán)境報(bào)告制度”)?本文試圖從各級人大常委會、各級人民政府的官方傳媒資料中收集、整理環(huán)境報(bào)告制度落實(shí)情況,發(fā)現(xiàn)一些普遍性的問題,提出一些合理化建議,以便相關(guān)部門采取措施加以克服,保障環(huán)境報(bào)告制度的有效運(yùn)行。

一、 環(huán)境報(bào)告制度落實(shí)的現(xiàn)狀

新環(huán)保法自2015年1月1日開始實(shí)施,按照環(huán)境報(bào)告制度的相關(guān)要求,縣級以上人民政府向同級人大及其人大常委會履行環(huán)境報(bào)告制度的次數(shù)應(yīng)該有兩次。

1. 2016年環(huán)境報(bào)告制度落實(shí)的現(xiàn)狀

2016年4月,國務(wù)院總理李克強(qiáng)委托原環(huán)保部部長陳吉寧代表國務(wù)院向全國人大常委會作了2015年度的環(huán)境報(bào)告,全國人大常委會在2016年開展的環(huán)境保護(hù)法執(zhí)法檢查中對環(huán)境報(bào)告制度落實(shí)情況也作為一項(xiàng)重要內(nèi)容進(jìn)行了執(zhí)法檢查。

2015年11月,廣西壯族自治區(qū)政府率先向區(qū)人大常委會作了環(huán)境報(bào)告。2016年1月,江西省政府向省十二屆人大五次會議作了2015年度環(huán)境報(bào)告。寧夏回族自治區(qū)人大常委會對全區(qū)貫徹實(shí)施新環(huán)保法和自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例進(jìn)行了執(zhí)法檢查,并開展了環(huán)境保護(hù)工作專題詢問。湖南省政府向省人大常委會作了2015年度環(huán)境報(bào)告,省人大環(huán)資委還開展了環(huán)境保護(hù)工作的專題調(diào)研。截至2016年12月底,河北、遼寧、山西、江蘇、吉林、江西、湖南、河南、湖北、廣西、重慶、云南、甘肅、寧夏、山東、海南、貴州、西藏共18個省自治區(qū)直轄市人大常委會依法聽取和審議了省級政府的環(huán)境報(bào)告。其中,湖北省政府向同級人大常委會作了書面環(huán)境報(bào)告。北京、天津、上海、黑龍江、陜西、福建、浙江、安徽、四川、青海、廣東、內(nèi)蒙古、新疆等13個省自治區(qū)直轄市政府,未按照新環(huán)保法規(guī)定,向同級人大或其常委會作環(huán)境報(bào)告[1]。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),只有武漢、貴陽和銀川三個市級政府向同級人大或其常委會作了環(huán)境報(bào)告[2]?？h級政府向同級人大常委會作環(huán)境報(bào)告的微乎其微。

2. 2017年環(huán)境報(bào)告制度落實(shí)的現(xiàn)狀

2017年,國務(wù)院及其部委共計(jì)三次向全國人大及其常委會報(bào)告了環(huán)保工作情況:李克強(qiáng)總理代表國務(wù)院所作的《政府工作報(bào)告》中含有2016年環(huán)境保護(hù)工作的簡要概括和2017年環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)任務(wù);原環(huán)境保護(hù)部部長受國務(wù)院委托向全國人大常委會作了環(huán)境報(bào)告;農(nóng)業(yè)部部長受國務(wù)院委托向全國人大常委會作了草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作情況的專項(xiàng)報(bào)告。真正意義上的環(huán)境報(bào)告應(yīng)該是原環(huán)境保護(hù)部部長向全國人大常委會所作的報(bào)告,其匯報(bào)模式是在第二年度對前一年度環(huán)保工作情況進(jìn)行的匯報(bào)。

全國31個省自治區(qū)直轄市政府(港澳臺除外)都向同級人大常委會作了上年度或當(dāng)年度的環(huán)境報(bào)告。福建、山東不僅作了2016年度環(huán)境報(bào)告,而且還作了2017年度環(huán)境報(bào)告。江西、湖北、湖南等17省自治區(qū)直轄市也作了2016年度環(huán)境報(bào)告,貴州、上海、廣西等6省自治區(qū)直轄市作了2017年度環(huán)境報(bào)告。黑龍江、天津、四川、甘肅、青海等省直轄市政府向同級人大常委會報(bào)告的信息不全,只收集到了陜西省政府相關(guān)職能部門接受人大常委會對全省2016年度環(huán)境報(bào)告進(jìn)行專題詢問的信息。

全國338個地市級政府中的259個政府向同級人大常委會作了環(huán)境報(bào)告。能夠從網(wǎng)絡(luò)媒體上查找到完整版環(huán)境報(bào)告的政府有黃山、沈陽、長春、大理、貴陽、漳平、杭州及延邊朝鮮族自治州。此外,紹興、常州、蒲田等13個政府的環(huán)境報(bào)告能從官網(wǎng)媒體上查到,但報(bào)告時間不詳。湖南、北京、內(nèi)蒙古等25省自治區(qū)直轄市中的238個市(州、盟)能從政府部門的報(bào)告、會議簡報(bào)、官媒等處獲悉環(huán)境報(bào)告的信息,但大多只是簡單地提及。

全國2 860個縣級政府中,僅有湖南安化、嘉禾縣,江西彭澤縣,安徽涇縣,甘肅肅南裕固族自治縣,新疆墨玉、托克遜、吉木乃縣,浙江杭州市余杭區(qū)、溫州市洞頭區(qū),廣西桂林市臨桂區(qū)政府能在其官媒上查到2016年度完整版環(huán)境報(bào)告。總之,從上級環(huán)境保護(hù)部門的報(bào)告和其他資料中得知,絕大多數(shù)的縣市區(qū)政府向同級人大作了環(huán)境報(bào)告。

除了縣市區(qū)政府外,有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也向同級人大主席團(tuán)報(bào)告了環(huán)境保護(hù)工作情況,如福建泉州洛江區(qū)馬甲鎮(zhèn)、浙江省淳安縣梓桐鎮(zhèn)。

綜上,可以得出如下結(jié)論:環(huán)境報(bào)告制度落實(shí)情況,中央政府做得較好,省級政府參差不齊,市縣級政府雖逐年好轉(zhuǎn),但仍需加強(qiáng)?？上驳氖?一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然沒有報(bào)告的義務(wù),但也向同級人大主席團(tuán)報(bào)告了環(huán)境保護(hù)工作情況。

二、 環(huán)境報(bào)告制度成效的評估

1. 報(bào)告主體數(shù)量逐年增加

從中央政府層面來看,2016年,僅環(huán)境保護(hù)部受國務(wù)院委托,向全國人大常委會作了環(huán)境報(bào)告;2017年,除環(huán)境保護(hù)部受托作環(huán)境報(bào)告外,農(nóng)業(yè)部也受國務(wù)院委托,就草原生態(tài)環(huán)保工作情況向全國人大常委會進(jìn)行了專項(xiàng)報(bào)告。從省級政府層面來看,2016年,全國有北京等13個省自治區(qū)直轄市未按照環(huán)保法要求履行環(huán)境報(bào)告;2017年,幾乎所有的省自治區(qū)直轄市政府都按要求向同級人大常委會作了環(huán)境報(bào)告。從地級市和縣級政府層面來看,2016年落實(shí)環(huán)境報(bào)告制度的信息很少;2017年落實(shí)環(huán)境報(bào)告制度的資料較多。如截至2016年5月,湖南省14個地級市政府中已有6個作了環(huán)境報(bào)告,7個列入計(jì)劃,1個沒有列入計(jì)劃;在125個縣市區(qū)(管理區(qū)委員會)政府中,2015年已有14個作了報(bào)告,2016年已有27個作了報(bào)告,46個列入計(jì)劃,仍有52個沒有列入計(jì)劃[3]。2017年湖南下轄的縣市區(qū)以上政府大都向同級人大作了環(huán)境報(bào)告[4]。

2. 報(bào)告者多為環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)

政府向同級人大或人大常務(wù)委員會作環(huán)境報(bào)告,法律并未硬性規(guī)定必須由政府負(fù)責(zé)人報(bào)告。實(shí)踐中,報(bào)告者既有政府負(fù)責(zé)人,也有接受委托的政府部門負(fù)責(zé)人。中央政府是委托環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部部長向全國人大常委會作環(huán)境報(bào)告,部分省級政府由分管環(huán)保工作的副省長作環(huán)境報(bào)告,多數(shù)省級政府則是委托環(huán)保廳長向人大常委會代行其職。2017年,河北、海南等8個省級政府的負(fù)責(zé)人向其人大常委會作了環(huán)境報(bào)告,湖南、北京等12個省自治區(qū)直轄市均委托環(huán)保廳長作了環(huán)境報(bào)告,上海則由市政府副秘書長向人大常委會作了環(huán)境報(bào)告,江西省委托省發(fā)展與改革委員會主任向人大常委會作了環(huán)境報(bào)告,其他省自治區(qū)直轄市因所掌握的資料所限,無法確定報(bào)告的主體。市縣級政府大多由環(huán)保廳局長向同級人大或其常委會作環(huán)境報(bào)告。

3. 報(bào)告內(nèi)容逐漸規(guī)范

2016年,有些地方政府的環(huán)境報(bào)告未嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行。如青海省政府委托環(huán)保廳廳長向省人大常委會環(huán)保法執(zhí)法檢查組匯報(bào)了相關(guān)情況[5],北京市政府則向同級人大常委會提交了關(guān)于《大氣污染防治條例》實(shí)施情況的書面報(bào)告[5]等。這些報(bào)告雖然涵蓋了環(huán)境狀況和環(huán)保目標(biāo)完成情況,或從各個方面反映了大氣污染的相關(guān)問題,但這些并非新環(huán)保法規(guī)定的環(huán)境報(bào)告,只能算是專題性環(huán)境報(bào)告。另外,每年政府工作報(bào)告也包括以上兩部分內(nèi)容,但政府工作報(bào)告不能替代環(huán)境報(bào)告。2017年的環(huán)境報(bào)告基本上符合新環(huán)保法的要求,大多是從全方位來匯報(bào)環(huán)保工作的,還有一些報(bào)告納入了環(huán)境保護(hù)工作的下一步安排等內(nèi)容。特別值得一提的是,2017年8月,浙江省為規(guī)范環(huán)境報(bào)告內(nèi)容,發(fā)布了《關(guān)于全面建立生態(tài)環(huán)境狀況報(bào)告制度的意見》,該意見明確環(huán)境報(bào)告的內(nèi)容為生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重點(diǎn)工作和重大環(huán)境問題,確立了報(bào)告的內(nèi)容和方式有三種,即:綜合性報(bào)告、專項(xiàng)報(bào)告、重大環(huán)境問題報(bào)告[6]。

4. 報(bào)告時間基本體現(xiàn)了年度的限制

新環(huán)保法第二十七條在確定“定期”報(bào)告還是“每年”報(bào)告時出現(xiàn)了爭議,立法機(jī)關(guān)基于當(dāng)前我國環(huán)境形勢整體嚴(yán)峻,認(rèn)為應(yīng)該從嚴(yán)規(guī)定一個清晰、明確的時間段,能夠讓各方有一個穩(wěn)定的預(yù)期,最終采納了“每年”報(bào)告[7]96。按照一般程序,人大常委會應(yīng)將環(huán)境報(bào)告的聽取列入議事議程。具體時間要與政府溝通。浙江省發(fā)布的《關(guān)于全面建立生態(tài)環(huán)境狀況報(bào)告制度的意見》對環(huán)境報(bào)告的時間進(jìn)行了規(guī)定,原則上每年必須報(bào)告一次,一般是當(dāng)年一季度要報(bào)告上年度生態(tài)環(huán)境狀況的情況[8]。2017年的環(huán)境報(bào)告時間基本上是在本年度范圍內(nèi)進(jìn)行的,報(bào)告的模式大多采取是在第二年度對前一年度環(huán)保工作情況進(jìn)行匯報(bào)。但有些省在同一報(bào)告年度內(nèi)不僅作了上年度環(huán)境報(bào)告,而且還作了本年度環(huán)境報(bào)告,如福建、山東省。貴州、上海、西藏、寧夏、廣西等省自治區(qū)直轄市報(bào)告的時間接近年末。

三、 落實(shí)環(huán)境報(bào)告制度存在的問題及其原因

作為依法治理環(huán)境的制度性安排,環(huán)境報(bào)告制度是我國環(huán)境法律制度體系中的一項(xiàng)重要創(chuàng)新。它不是一個可有可無的動作,而是一項(xiàng)法定義務(wù)。政府應(yīng)向同級人大報(bào)告環(huán)保工作,人大應(yīng)對同級政府環(huán)保工作進(jìn)行監(jiān)督。該制度落實(shí)與否,反映的是各級政府依法治理環(huán)境的決心和信心。近年來,面對這樣一項(xiàng)全新的制度,盡管各級政府、人大及其常委會狠抓落實(shí),取得了一定成效,但仍存在一些亟待解決的問題。

1. 存在的問題

目前,環(huán)境報(bào)告制度落實(shí)的情況整體很好,只有極少數(shù)的地市縣級政府未嚴(yán)格落實(shí)該制度。已經(jīng)落實(shí)的地方政府還或多或少地存在以下一些薄弱環(huán)節(jié)。另外,一些地方人大或常委會也未確立相應(yīng)的程序規(guī)則來保障該制度的運(yùn)行。

(1) 環(huán)境報(bào)告形式不明晰。新環(huán)保法實(shí)施之初,一些地方政府對環(huán)境報(bào)告的形式不甚明了,就連權(quán)威機(jī)關(guān)編纂的環(huán)境法學(xué)習(xí)讀本中也認(rèn)為“可以是在政府工作報(bào)告中說明,也可以專門單作報(bào)告”[9]136。2016年12月,全國人大環(huán)資委公布的關(guān)于依法落實(shí)環(huán)境報(bào)告制度有關(guān)情況的報(bào)告中,雖然明確了環(huán)境報(bào)告必須專門單作報(bào)告,但立法部門并沒有理順與之相關(guān)的法律?！陡骷壢嗣翊泶髸?wù)委員會監(jiān)督法》規(guī)定各級人大常委會“聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告”[9]136。環(huán)境報(bào)告應(yīng)該是立法動議時計(jì)劃的與“政府工作報(bào)告、計(jì)劃報(bào)告和預(yù)算報(bào)告”[10]一樣的報(bào)告,還是《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》中所規(guī)定的“專項(xiàng)報(bào)告”呢?如果將環(huán)境報(bào)告定位為專項(xiàng)報(bào)告,但《全國人民代表大會組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》并未將其納入人民代表大會的職權(quán)范圍。

(2) 環(huán)境報(bào)告公開不充分。聽取和審議環(huán)境報(bào)告向社會公布,是人大常委會實(shí)行公開監(jiān)督原則的具體體現(xiàn)。目前,浙江、福建、貴州、湖南等24個省份公開了環(huán)境報(bào)告的內(nèi)容,如浙江的環(huán)境報(bào)告還登載在《浙江人大》上[11],福建、貴州等省登載在政府或人大的官網(wǎng)上。但仍有黑龍江、天津、青海、甘肅、四川、廣東等省市的環(huán)境報(bào)告沒有公開,只是在某個會議簡報(bào)上簡單地提一句或在官報(bào)的文章中一筆帶過[12]。地級市、縣市區(qū)層面公開環(huán)境報(bào)告的情況參差不齊。浙江杭州市等地級市、湖南安化縣等縣市區(qū)的環(huán)境報(bào)告原原本本公開在其官網(wǎng)上或登載在新聞媒體上,山西方山縣政府的環(huán)境報(bào)告僅在官報(bào)上刊登一篇短小報(bào)道[13],新疆石河子市政府等的環(huán)境報(bào)告內(nèi)容以簡報(bào)的形式出現(xiàn)在新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護(hù)廳的官網(wǎng)中。

(3) 政府工作的主動性仍有提升空間。環(huán)境報(bào)告制度創(chuàng)設(shè)的初衷是依據(jù)新的法律讓政府的環(huán)境治理工作更加規(guī)范、有序和持久,否則,政府上一年度在環(huán)境保護(hù)工作方面上采取了什么措施,落實(shí)到了什么程度,哪些方面予以了改進(jìn),都無從知曉。而且,政府也可以通過環(huán)境報(bào)告的形式將落實(shí)環(huán)境保護(hù)措施的過程中遇到的各種困難呈現(xiàn)給人大代表或委員,可以與人大就更多的環(huán)境治理細(xì)節(jié)進(jìn)行面對面地交流與溝通,這也有利于立法者和執(zhí)法者之間的融通、配合[14]。因此,各級政府更應(yīng)該主動履行環(huán)境報(bào)告的職責(zé),主動與人大溝通如何落實(shí)報(bào)告、采用何種形式報(bào)告、報(bào)告內(nèi)容中的專業(yè)數(shù)據(jù)如何讓委員們聽懂理解等。報(bào)告完畢后,政府應(yīng)針對委員、代表提出的審議意見進(jìn)行研究處理,并將研究處理情況向人大或者常委會提出書面報(bào)告。人大或者常委會認(rèn)為有必要對政府的環(huán)境報(bào)告作出決議時,將決議轉(zhuǎn)交政府處理,在決議規(guī)定的期限內(nèi),政府應(yīng)當(dāng)將執(zhí)行決議的情況向人大或者人大常委會報(bào)告[7]97。

(4) 地方人大缺乏對政府的督辦機(jī)制。人大常委會的監(jiān)督,一般分為經(jīng)常性監(jiān)督、例行監(jiān)督、在特定情況和條件下啟動的監(jiān)督[15]。聽取和審議環(huán)境報(bào)告作為一種經(jīng)常性的監(jiān)督形式,應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地開展。人大常委會應(yīng)當(dāng)依照組織法、監(jiān)督法等法律的規(guī)定,結(jié)合本地實(shí)踐,細(xì)化環(huán)境報(bào)告的程序規(guī)則。從目前基層實(shí)際執(zhí)行情況看,環(huán)境報(bào)告制度仍有一些落實(shí)不到位。部分市縣級人大未抓人大監(jiān)督常態(tài)化機(jī)制建設(shè),也未及時督促同級政府積極履職,更不用說綜合采取定期報(bào)告、執(zhí)法檢查、專題詢問、代表視察、專項(xiàng)調(diào)研、重大事項(xiàng)決定等多種形式,及時發(fā)現(xiàn)同級政府及其生態(tài)環(huán)境部門工作中面臨的困難和問題,深入推進(jìn)各項(xiàng)工作扎實(shí)有效開展[5]。值得推薦的是江蘇省人大常委會,其在審議省政府2016年度環(huán)境報(bào)告時,建議省政府督促各縣市區(qū)政府盡快實(shí)施這一法定制度[2]。

(5) 法律責(zé)任缺失。根據(jù)法律規(guī)定,人大常委會應(yīng)將聽取和審議政府環(huán)境報(bào)告列入議事議程,并與政府溝通報(bào)告的具體時間和具體內(nèi)容。至于由誰來向人大或其常委會作報(bào)告,則由政府自己決定[5]。政府要按照人大規(guī)范的報(bào)告內(nèi)容做好報(bào)告準(zhǔn)備。未依法作環(huán)境報(bào)告,政府需要負(fù)主體責(zé)任。但是,政府對于人大負(fù)責(zé),憲法和法律都沒有設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任,更沒有設(shè)定追究法律責(zé)任的程序,人大對政府這種缺失法律責(zé)任的監(jiān)督,客觀地說發(fā)揮不了應(yīng)有的威懾力量。2016年之所以有如此多的省自治區(qū)直轄市未作報(bào)告,有可能是對法條理解錯誤,有可能是因?yàn)槭韬?也有可能是因環(huán)境治理沒有明顯改善而不為。對于這些未作報(bào)告的省自治區(qū)直轄市,全國人大環(huán)資委相關(guān)部門也只進(jìn)行了公布,至今并未區(qū)分情況追究這些政府領(lǐng)導(dǎo)的相應(yīng)責(zé)任。

2. 問題的成因

上述問題的形成,主要有如下原因。

(1) 立法調(diào)研不充分。2013年10月,全國人大常委會第三次審議環(huán)境保護(hù)法修訂草案時,一些常委會委員認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)各級人大及其常委會對環(huán)保工作的監(jiān)督,建議在政府工作報(bào)告、計(jì)劃報(bào)告和預(yù)算報(bào)告之外,再增加一個環(huán)境保護(hù)報(bào)告[10]。環(huán)境保護(hù)法修訂草案第四次送審稿中增加了此內(nèi)容。眾所周知,此前的任何一項(xiàng)環(huán)境法律法規(guī)之中,均未有此類似規(guī)定,地方實(shí)踐中也只有個別地方政府開展過此項(xiàng)工作的嘗試[16],全國絕大多數(shù)地方政府并無此項(xiàng)工作的制度實(shí)踐。在這么短的時間內(nèi),草案起草小組不僅要增設(shè)一些全新的法律制度,還要修訂該法的其他條文,很難對這些全新制度進(jìn)行反復(fù)研究與論證。

(2) 部分領(lǐng)導(dǎo)環(huán)保法治意識淡薄。有些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保法治意識淡薄,貫徹落實(shí)中央和省級環(huán)保決策部署不夠堅(jiān)決,對環(huán)境保護(hù)工作的認(rèn)識深度、重視程度、工作力度存在偏差,仍認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展是硬任務(wù)、環(huán)境保護(hù)是軟指標(biāo),環(huán)保執(zhí)行力不足的問題比較明顯。還有的市直部門和縣政府環(huán)保職責(zé)不清,盡責(zé)不力,存在慢作為、亂作為問題,落實(shí)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”力度不夠,責(zé)任落實(shí)不到位,導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實(shí)不到位[17]。既然法律已經(jīng)明確規(guī)定各級政府定期向人大報(bào)告環(huán)保工作情況是一項(xiàng)法定義務(wù),各級政府就應(yīng)該嚴(yán)格依法辦事,這是法治的硬規(guī)定,而不是“效仿”的軟要求。由此而言,一些地方政府對于環(huán)境報(bào)告,工作態(tài)度不端正,不向人大或人大常委會報(bào)告、說明、解釋,這充分暴露了地方政府領(lǐng)導(dǎo)環(huán)保法治意識的淡薄。地方政府領(lǐng)導(dǎo)法治意識不夠,人大監(jiān)督功能不顯現(xiàn),這是造成部分地方政府違反新環(huán)保法的深層原因。

(3) 環(huán)境報(bào)告制度實(shí)施時間較短。2015年1月1日,新環(huán)保法才開始實(shí)施,到2016年底也只有兩年,在這么短的時間內(nèi),有些地方政府對于新環(huán)保法規(guī)定的環(huán)境報(bào)告制度難免會出現(xiàn)一些認(rèn)識偏差。浙江、新疆、廣東等省自治區(qū)政府認(rèn)為在每年人大會議的政府工作報(bào)告中對環(huán)境保護(hù)情況進(jìn)行報(bào)告;安徽等省政府認(rèn)為在向人大環(huán)保執(zhí)法檢查等匯報(bào)中已經(jīng)包涵了環(huán)境保護(hù)狀況的內(nèi)容;內(nèi)蒙古自治區(qū)政府結(jié)合環(huán)保督查的反饋意見認(rèn)真整改,整改正在進(jìn)行之中,故未向自治區(qū)人大作環(huán)境報(bào)告。殊不知,這些與新環(huán)保法要求的環(huán)境報(bào)告相距甚遠(yuǎn)。因此,環(huán)境報(bào)告制度的設(shè)計(jì)初衷與現(xiàn)實(shí)存在一定的距離,需要邊實(shí)踐,邊摸索,使其日臻完善。

(4) 環(huán)境報(bào)告制度尚無程序規(guī)則。環(huán)境報(bào)告制度作為一項(xiàng)全新的制度安排,從全國人大到省市縣級人大,都需要制定簡便易行的程序規(guī)則。明確規(guī)定人大應(yīng)對環(huán)境報(bào)告提出要求,確定環(huán)境報(bào)告的主體、結(jié)構(gòu)框架、主要內(nèi)容、報(bào)告形式與報(bào)告的時間等細(xì)節(jié),并與政府進(jìn)行溝通。還應(yīng)將報(bào)告列入人大或常委會議程。若人大代表或常委會委員對同級政府環(huán)境報(bào)告不滿意,可以直接在審議環(huán)境報(bào)告時提出意見,要求政府反饋意見,也可以通過人大議案的形式,要求生態(tài)環(huán)境部門按時履行法定職責(zé)。對于因當(dāng)?shù)丨h(huán)境治理沒有明顯改善或環(huán)境目標(biāo)未能完成而不想報(bào)告、不敢報(bào)告的地方政府,人大應(yīng)當(dāng)加大執(zhí)法檢查力度,通過定期報(bào)告、執(zhí)法檢查、專題詢問、專項(xiàng)調(diào)研、代表視察、重大事項(xiàng)決定等多種執(zhí)法形式促進(jìn)政府積極作為。這方面全國人大和部分省市直轄區(qū)已經(jīng)做了很好的示范,也許對尚未落實(shí)此項(xiàng)制度的省市縣級人大將起到一定的促進(jìn)作用。

四、 完善環(huán)境報(bào)告制度的建議

事實(shí)上,人大監(jiān)督和政府依法履行環(huán)境報(bào)告是落實(shí)新環(huán)保法的“一體兩面”,更是倒逼環(huán)境治理有效實(shí)現(xiàn)的法治舉措,不能對法律規(guī)定視而不見,更不能患上“拖延癥”。 建議采取下述措施,克服上述問題。

1. 構(gòu)建政府對人大負(fù)責(zé)的法律責(zé)任體系

新環(huán)保法第二十七條規(guī)定的環(huán)境報(bào)告制度有著充分的憲法、法律依據(jù)。從理論上來看,現(xiàn)行憲法、組織法、監(jiān)督法、環(huán)保法規(guī)定人大監(jiān)督政府的方式較為全面,然而在實(shí)踐中,環(huán)境報(bào)告形式不明,且各法律規(guī)定不一致,因此,有必要通過修訂法律的形式加以明確,使上述法律條文之間有效銜接,避免法律適用上的混亂。另外,應(yīng)從立法上完善環(huán)境報(bào)告制度的相關(guān)法律,構(gòu)建政府對于人大負(fù)責(zé)的法律責(zé)任體系和追究程序,以改變?nèi)舜蟊O(jiān)督“重形式、輕實(shí)質(zhì)”的現(xiàn)狀。建議加緊修訂《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》,增設(shè)“法律責(zé)任”一章,為各級人大常委會監(jiān)督政府環(huán)境報(bào)告建立責(zé)任追究機(jī)制。

2. 給政府領(lǐng)導(dǎo)戴上法律責(zé)任的“緊箍”

長期以來,部分地方政府的領(lǐng)導(dǎo)環(huán)保法治意識淡薄。把重污染企業(yè)視為“金主”,動用財(cái)政資金代其繳納罰款,這種行為是對國家法律的一種曲解和誤讀。讓人們覺得法律就是用金錢換來的保護(hù)傘。環(huán)保督察中發(fā)現(xiàn)有些領(lǐng)導(dǎo)對待環(huán)保督察認(rèn)認(rèn)真真、接受環(huán)保監(jiān)督誠誠懇懇,整改落實(shí)則馬馬虎虎甚至推三阻四。對待這些“以罰代法”“以拖代法”的地方政府領(lǐng)導(dǎo),如果不能在法律執(zhí)行上、執(zhí)行監(jiān)督上給其戴上“緊箍”,環(huán)境治理的法治化就會淪為擺設(shè)[18]。從這個意義上說,政府向人大報(bào)告環(huán)境狀況不能因?yàn)楫?dāng)?shù)丨h(huán)境治理未明顯改善或未能完成目標(biāo)而不想報(bào)告、不敢報(bào)告。當(dāng)然,政府向人大報(bào)告,不是簡單地“走一遭”形式,而是應(yīng)經(jīng)得起人大代表的質(zhì)詢,有助于環(huán)境治理,是把人大監(jiān)督轉(zhuǎn)化為環(huán)境治理的內(nèi)生動力。因此,從根本上來說,政府向人大報(bào)告環(huán)境工作不在乎“形式”,更在乎“行動”?；诖?建議在環(huán)保法修訂或在制訂環(huán)保法實(shí)施細(xì)則時,增加與環(huán)保法第二十七條內(nèi)容相對應(yīng)的法律責(zé)任,根據(jù)未履行環(huán)境報(bào)告制度所致的影響與損害程度,對直接負(fù)責(zé)的政府領(lǐng)導(dǎo)設(shè)定相應(yīng)的行政、刑事責(zé)任。

3. 落實(shí)“大環(huán)?！毕嚓P(guān)部門的責(zé)任

環(huán)境報(bào)告并非生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門的年度工作總結(jié),也不單純是政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門一家的事,而應(yīng)該是開展了環(huán)保工作的政府多個部門的年度工作總結(jié)。從這個意義上說,環(huán)境報(bào)告是與政府工作報(bào)告相類似的綜合性的“大環(huán)?！眻?bào)告。因此,各級政府的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該高度重視,指揮與“大環(huán)?！毕嚓P(guān)的多個部門,共同采取行動,統(tǒng)一治理環(huán)境,努力改善生態(tài)環(huán)境狀況,及時達(dá)成生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo),之后,共同草擬環(huán)境報(bào)告。眾所周知,環(huán)境報(bào)告中所涉環(huán)境數(shù)據(jù)較多,制作報(bào)告的時候,一定要認(rèn)真考慮如何讓每一位人大常委會委員,尤其是公眾能夠看得懂,聽得明白。政府環(huán)境報(bào)告中要特別注意一些環(huán)境質(zhì)量狀況的表述,盡量使其與公眾切身的環(huán)境感受相一致。政府主管領(lǐng)導(dǎo)要身先士卒,積極主動向同級人大或人大常委會作環(huán)境報(bào)告。能親自作報(bào)告的,就不要委托給其屬下的職能部門的領(lǐng)導(dǎo)來作報(bào)告。即使政府主管領(lǐng)導(dǎo)抽不開身,委托給生態(tài)環(huán)境行政主管部門等領(lǐng)導(dǎo)代表政府作環(huán)境報(bào)告,自然資源、水利、農(nóng)業(yè)、住建等與“大環(huán)?！毕嚓P(guān)的部門也應(yīng)派人列席會議或各小組討論會。

4. 強(qiáng)化人大監(jiān)督常態(tài)化機(jī)制建設(shè)

環(huán)境報(bào)告屬于綜合性的“大環(huán)保”工作報(bào)告的范疇。從人大監(jiān)督的程序來說,主導(dǎo)作用在人大,主體責(zé)任在政府。人大應(yīng)積極履職,將政府環(huán)境報(bào)告列入常委會議程,進(jìn)一步統(tǒng)籌抓好監(jiān)督常態(tài)化機(jī)制建設(shè),不斷強(qiáng)化人大監(jiān)督責(zé)任落實(shí)和政府主動接受監(jiān)督意識,把環(huán)境報(bào)告規(guī)定制度化,如會前將各方面對環(huán)保工作的意見匯總,交由政府部門處理,明確報(bào)告中要有這些意見的處理情況等,防止有些地方政府報(bào)喜不報(bào)憂,最好由全國人大常委會出臺指導(dǎo)性文件,地方根據(jù)實(shí)際情況參照執(zhí)行。各地大多是政府代表匯報(bào),常委會委員們聽聽、評評,多數(shù)不表決,沒有表決程序,報(bào)告的約束力不強(qiáng),政府部門就不會認(rèn)真來做,報(bào)告就會流于形式。另外,既然審議同級政府環(huán)境報(bào)告是人大的一項(xiàng)監(jiān)督工作,除了嚴(yán)格按照新環(huán)保法的規(guī)定執(zhí)行外,還必須遵守監(jiān)督法的相關(guān)規(guī)定,至少還要有一個處理審議意見情況的反饋報(bào)告。此外,人大常委會還應(yīng)綜合采取定期報(bào)告、專題詢問、執(zhí)法檢查、專項(xiàng)調(diào)研、代表視察、重大事項(xiàng)決定等多種形式,及時發(fā)現(xiàn)基層環(huán)保工作面臨的困難和問題,深入推進(jìn)各項(xiàng)工作扎實(shí)有效開展[2]。

5. 完善環(huán)境報(bào)告信息發(fā)布機(jī)制

各級人大及其常委會監(jiān)督同級政府環(huán)境報(bào)告工作的情況,應(yīng)該一律向社會公開,包括公開會議舉行的日期,允許公眾旁聽和新聞媒體報(bào)道,并對外公布監(jiān)督結(jié)果等。將環(huán)境報(bào)告、審議意見、審議意見處理情況報(bào)告或執(zhí)行環(huán)境報(bào)告決議的情況向社會公布,是增強(qiáng)監(jiān)督行為的公開透明度的重要體現(xiàn)。因此,各級政府和人大常委會應(yīng)嚴(yán)格依照《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法(試行)》的規(guī)定,通過公報(bào)、報(bào)刊、官網(wǎng)等載體,以“公開是常態(tài),不公開是例外”為原則,推進(jìn)環(huán)境報(bào)告信息的公開[19]。建立完善環(huán)境報(bào)告、審查評議信息發(fā)布機(jī)制,健全環(huán)境報(bào)告信息內(nèi)容更新及反饋報(bào)告追蹤的保障機(jī)制,提高發(fā)布時效,進(jìn)一步完善公眾意見收集、處理、反饋機(jī)制,及時回應(yīng)社會各界的關(guān)切,結(jié)合公眾使用習(xí)慣,不斷改進(jìn)和創(chuàng)新服務(wù)功能,提高政府和人大官網(wǎng)、官媒的服務(wù)水平,強(qiáng)化應(yīng)急處置,落實(shí)安全保護(hù)責(zé)任,確保官網(wǎng)、官媒安全可靠運(yùn)行。

五、 結(jié) 語

環(huán)境報(bào)告制度作為人大監(jiān)督政府依法治理環(huán)境的一項(xiàng)制度性安排,考驗(yàn)著地方政府嚴(yán)格治理環(huán)境的決心。地方政府決不能懈怠環(huán)境報(bào)告的義務(wù),更不能因?yàn)楫?dāng)?shù)丨h(huán)境狀況沒有明顯改善或環(huán)境治理尚未達(dá)標(biāo)而不想報(bào)告、不敢報(bào)告。環(huán)境報(bào)告制度落實(shí)與否,不是一個可有可無的動作,而是一項(xiàng)法定義務(wù)?，F(xiàn)在,中央政府和省級政府及大多數(shù)地方政府已經(jīng)向其同級的人大或常委會報(bào)告環(huán)保工作,這是很好的示范,那些還沒有作環(huán)境報(bào)告或者沒有認(rèn)真作環(huán)境報(bào)告的地方政府領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該有一種緊迫感。今后,除了及時公開環(huán)境報(bào)告信息、完善政府不依法履行職責(zé)的責(zé)任追究機(jī)制和公眾參與途徑之外,更應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化人大監(jiān)督常態(tài)化機(jī)制建設(shè),明確環(huán)境報(bào)告的結(jié)構(gòu)框架、主要內(nèi)容與報(bào)告形式等細(xì)節(jié),加強(qiáng)人大與政府的聯(lián)系與溝通,確保環(huán)境報(bào)告制度有效貫徹落實(shí)。