王偉

黨的十九大報(bào)告提出，要“建立全面規(guī)范透明……的預(yù)算制度”。與《預(yù)算法》 相比，它刪除了“公開”的表述。刪除“公開”，并不意味著不公開預(yù)算，而是要更高水平地公開預(yù)算，促進(jìn)政府預(yù)算由簡(jiǎn)單公開變得真正透明，讓人民群眾看得懂、能監(jiān)督。作為人民行使管理國家權(quán)力的法定機(jī)關(guān)，各級(jí)人大及其常委會(huì)必須深刻認(rèn)識(shí)預(yù)算公開透明的重要意義，監(jiān)督督促政府及其部門依法公開財(cái)政資金的安排和使用情況，讓政府“錢袋子”更加透明。

一、預(yù)算公開透明的意義

要真正實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)政府事務(wù)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，首先就要做到預(yù)算公開透明，要讓百姓知道政府的錢花到哪里去了，取得的效果怎么樣。具體來說，預(yù)算公開透明有三個(gè)方面的重要意義。

（一）預(yù)算公開透明是社會(huì)主義民主的必然要求。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政民主是社會(huì)主義民主的重要組成部分。但是，如果政府的預(yù)算不公開、不透明，人民群眾就沒有辦法知道政府把錢花到哪里去了。從這個(gè)角度來講，不公開預(yù)算的政府就是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是人民群眾無法監(jiān)督的政府。人民群眾無法行使對(duì)財(cái)政預(yù)算的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，財(cái)政民主就無從談起。財(cái)政改革的一個(gè)重要目標(biāo)就是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼?。只有政府?cái)務(wù)信息讓人民“看得見”，人民才有可能對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督。因此，預(yù)算公開透明可以說是實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主的重要保障。

（二）預(yù)算公開透明是公共財(cái)政和現(xiàn)代預(yù)算制度的內(nèi)在規(guī)定。預(yù)算公開不是一開始就有的。在20世紀(jì)之前，預(yù)算并不向社會(huì)公開。政府只需要將預(yù)算提請(qǐng)議會(huì)審批通過，就可以付諸實(shí)施。20世紀(jì)初后，歐美國家開始興起了預(yù)算制度改革運(yùn)動(dòng)，公共財(cái)政理念和現(xiàn)代預(yù)算制度被逐步樹立起來。我們國家是1998年提出要建立公共財(cái)政。1998年12月15日，在全國財(cái)政工作會(huì)議上，當(dāng)時(shí)的政治局常委、國務(wù)院副總理李嵐清代表中央明確提出，要“積極創(chuàng)造條件，逐步建立公共財(cái)政基本框架”。所謂公共財(cái)政，按照通行的觀點(diǎn)，是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，以政府為主體從社會(huì)上取得收入（以稅收收入為主體），并將收入用于滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的收支活動(dòng)。簡(jiǎn)單地說，公共財(cái)政就是 “取之于民，用之于民”。既然政府的錢是老百姓交的，還是用在老百姓身上的，老百姓當(dāng)然有權(quán)知道政府收了多少錢、錢用到哪里去了。這也就是政府為什么要公開預(yù)算的基本邏輯。公共財(cái)政對(duì)預(yù)算公開的這個(gè)要求，也體現(xiàn)在現(xiàn)代預(yù)算制度之中。預(yù)算制度是財(cái)政的基本制度，也可以稱為核心制度。一個(gè)國家的財(cái)政體制是什么樣的，它的預(yù)算制度也必然是什么樣的。與公共財(cái)政相對(duì)應(yīng)的，就是現(xiàn)代預(yù)算制度。那么，什么是現(xiàn)代預(yù)算制度呢？黨的十九大對(duì)此給出了明確的界定，就是“全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”。由此可見，預(yù)算公開是公共財(cái)政和現(xiàn)代預(yù)算制度的內(nèi)在規(guī)定。

（三）預(yù)算公開透明是強(qiáng)化監(jiān)督約束、預(yù)防腐敗的重要手段?！皺?quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！笔裁词墙^對(duì)的權(quán)力呢？絕對(duì)的權(quán)力就是缺乏監(jiān)督的、沒有制約的權(quán)力。從制度設(shè)計(jì)角度講，負(fù)責(zé)預(yù)算監(jiān)督的單位主要有三個(gè)：人大、財(cái)政、審計(jì)。而負(fù)責(zé)實(shí)施預(yù)算的單位，每個(gè)省有幾百家乃至上千家。監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間存在著嚴(yán)重的力量不對(duì)等和信息不對(duì)稱。只靠這幾個(gè)監(jiān)督者，根本無法實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的有效監(jiān)督。如何解決這個(gè)問題？一方面要充分利用新技術(shù)手段，例如預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督來降低信息不對(duì)稱的程度;另一方面，就是要通過促進(jìn)預(yù)算公開透明，讓預(yù)算受到廣大人民群眾的監(jiān)督，讓少數(shù)幾家監(jiān)督變?yōu)榍f家監(jiān)督，通過大幅度增加監(jiān)督力量來強(qiáng)化預(yù)算約束。“陽光是最好的防腐劑”，只要讓預(yù)算真正公開透明，那些本想偷偷摸摸做點(diǎn)不合規(guī)、不合理事情的部門，因害怕群眾的監(jiān)督也就縮了回去，不大敢做了。

新預(yù)算法實(shí)施以來，人大預(yù)算監(jiān)督工作由程序性監(jiān)督邁向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督的步伐越來越快。但另一方面，人大人力不足、專業(yè)技術(shù)能力不強(qiáng)等因素嚴(yán)重限制著對(duì)預(yù)算實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的開展。預(yù)算公開監(jiān)督本身就是實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的一項(xiàng)重要內(nèi)容，而且對(duì)人員和技術(shù)要求不高，只要有一臺(tái)電腦，能上網(wǎng)，就能夠完成。將這項(xiàng)工作作為開展預(yù)算實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的突破口，能夠最大程度避免人力和專業(yè)限制。

二、人大如何監(jiān)督督促預(yù)算公開透明

（一）掌握監(jiān)督法律和政策依據(jù)。人大監(jiān)督是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依法進(jìn)行的監(jiān)督，黨中央的政策和法律的規(guī)定，是人大開展監(jiān)督工作最可靠、最有效的武器。正所謂“工欲善其事，必先利其器”。要做好預(yù)算公開監(jiān)督工作，必須先要明確相關(guān)法律政策依據(jù)，學(xué)好用好這個(gè)武器。如圖1所示，開展預(yù)算公開監(jiān)督工作要掌握好四個(gè)規(guī)定。

在這四個(gè)規(guī)定中，新《預(yù)算法》出臺(tái)最早，它是全國人大常委會(huì)2014年8月31日通過的。從性質(zhì)上來說，它屬于法律，法律位階很高，效力等級(jí)僅低于憲法。新《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算公開的范圍，公開什么、公開的標(biāo)準(zhǔn)，公開到什么程度、公開時(shí)間，什么時(shí)候公開，作出了規(guī)定。

緊隨新《預(yù)算法》的通過， 國務(wù)院于2014年9月26日出臺(tái)了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》。它屬于行政法規(guī)，法律效力要低于法律，但高于地方性法規(guī)和規(guī)章。這個(gè)《決定》是國務(wù)院為了貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度而制定的?！稕Q定》擴(kuò)大了預(yù)算公開的范圍，一是要求積極推進(jìn)財(cái)政政策的公開，二是要求公開“三公”經(jīng)費(fèi)，三是提出明確要求，除涉密信息外，中央和地方所有使用財(cái)政資金的部門均應(yīng)公開本部門預(yù)決算。

第三個(gè)出臺(tái)的，是中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳2016年2月26日印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開工作的意見》。這個(gè)意見不屬于法律，是黨中央、國務(wù)院為推進(jìn)預(yù)算公開工作，而專門制定的政策文件，它具有很強(qiáng)的效力，是我們開展預(yù)算公開監(jiān)督工作的重要遵循。

在中央“兩辦”《意見》出臺(tái)之后，為了貫徹落實(shí)這個(gè)《意見》，財(cái)政部于2016年10月27日下發(fā)了《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》。這個(gè)《規(guī)程》屬于部門規(guī)章，它對(duì)“兩辦”《意見》做了很多細(xì)化和補(bǔ)充，具有很強(qiáng)的操作性，是各地開展預(yù)決算公開的直接依據(jù)。

（二）準(zhǔn)確界定監(jiān)督內(nèi)容。做好預(yù)算公開監(jiān)督工作，還必須在學(xué)好相關(guān)依據(jù)文件的基礎(chǔ)上，對(duì)監(jiān)督的內(nèi)容作出清晰的界定。

1.監(jiān)督對(duì)象。按照上面四個(gè)文件，監(jiān)督的對(duì)象主要是各級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算單位。其中，財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)政府預(yù)決算的公開，各預(yù)算單位主要負(fù)責(zé)本單位部門預(yù)算的公開。

2.公開范圍。從目前來看，預(yù)算公開的范圍主要包括以下六類（圖示2）。

此外，各地還要逐步公開重大投資項(xiàng)目資金安排及使用情況、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。各部門各單位要結(jié)合工作進(jìn)展情況逐步公開預(yù)算績(jī)效信息和國有資產(chǎn)占有使用情況。

3.公開標(biāo)準(zhǔn)。即預(yù)決算信息公開到什么程度。對(duì)此，財(cái)政部《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》作出了詳細(xì)規(guī)定，此處不再贅述。

4.公開時(shí)間。對(duì)預(yù)算公開的時(shí)間要求包括兩個(gè)方面：一是公開的及時(shí)性，二是公開的長(zhǎng)期性。所謂及時(shí)性，是指政府、部門和單位要在預(yù)算信息形成后，按照法定時(shí)限及時(shí)公開。一般來講，都是要求相關(guān)預(yù)決算信息形成后二十日內(nèi)公開。所謂預(yù)算公開的長(zhǎng)期性，就是要求已經(jīng)公開的預(yù)算信息，要保持長(zhǎng)期公開狀態(tài)，不能公開一段時(shí)間又自行撤銷。新《預(yù)算法》實(shí)施后，曾經(jīng)出現(xiàn)過預(yù)算單位公開預(yù)算后不久又自行撤銷的現(xiàn)象。針對(duì)這個(gè)問題，中央“兩辦”在《意見》中提出預(yù)決算信息的公開要“保持長(zhǎng)期公開狀態(tài)”。

5.公開方式。財(cái)政部要求，“自2017年起，地方各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在本級(jí)政府或財(cái)政部門門戶網(wǎng)站上設(shè)立預(yù)決算公開統(tǒng)一平臺(tái)（或?qū)冢?，將政府預(yù)決算、部門預(yù)決算在平臺(tái)（或?qū)冢┥霞泄_。對(duì)在統(tǒng)一平臺(tái)公開政府預(yù)決算、部門預(yù)決算，應(yīng)當(dāng)編制目錄，對(duì)公開內(nèi)容進(jìn)行分類、分級(jí)，方便公眾查閱和監(jiān)督?！?/p>

（三）科學(xué)設(shè)計(jì)監(jiān)督方法。方法的重要性毋庸置疑，開展預(yù)算公開監(jiān)督，在方法上應(yīng)當(dāng)注意兩點(diǎn)。

一是在開展檢查時(shí)，要從預(yù)算公開方式入手，監(jiān)督督促財(cái)政部門做好預(yù)決算公開統(tǒng)一平臺(tái)的建設(shè)和使用工作，將政府預(yù)決算和部門預(yù)決算在平臺(tái)上集中公開。這樣做的好處有兩個(gè)，首先，不必分別尋找、登陸各預(yù)算單位網(wǎng)站，大大降低了工作量。其次，方便對(duì)不同預(yù)算單位公開的預(yù)算信息進(jìn)行比較，更容易發(fā)現(xiàn)問題。

二是檢查結(jié)束后，要充分利用好檢查成果，讓監(jiān)督發(fā)揮最大效用。可以把調(diào)查結(jié)果發(fā)送給財(cái)政部門，征求他們的意見。按照規(guī)定，他們應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)組織各部門各單位的預(yù)算公開工作。通過這種方式，既可以避免調(diào)查出現(xiàn)失誤，也能體現(xiàn)對(duì)財(cái)政部門的尊重，還能提高他們對(duì)預(yù)算公開工作的重視，對(duì)這項(xiàng)工作未來的發(fā)展很有幫助。征求財(cái)政意見后，可以根據(jù)最后的調(diào)查結(jié)果起草調(diào)研報(bào)告，并以適當(dāng)形式印發(fā)常委會(huì)委員、機(jī)關(guān)各部門以及各預(yù)算單位。