晏世琦

共建“一帶一路”是習近平總書記親自提出并大力推動的重大國際合作倡議。2017年5月，他在首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇（以下簡稱高峰論壇）上向世界全面、系統(tǒng)、深刻闡釋了共建“一帶一路”倡議的精神內涵和合作要義。在高峰論壇政策溝通和戰(zhàn)略對接平行主題會議上，國家發(fā)展改革委主任何立峰闡述了中方關于推進“一帶一路”合作“四個對接”的基本思路，即發(fā)展戰(zhàn)略對接、發(fā)展規(guī)劃對接、機制平臺對接和具體項目對接。作為最基本的單元和載體，項目合作是“一帶一路”對接合作的微觀基礎和關鍵所在。高峰論壇召開后，國內外對參與“一帶一路”建設展現出空前熱情。國內許多有境外業(yè)務的企業(yè)積極調整發(fā)展布局，將“一帶一路”沿線國家列為開展合作的重點考察對象。國外不少大型跨國企業(yè)、商協會、智庫等積極與中國政府、中國駐外使領館及中方合作伙伴溝通，希望能參與相關項目合作。一些國家和地區(qū)還專門成立了跨界工作小組，推動與中方“一帶一路”務實合作?？梢哉f，中外企業(yè)界最關心的就是如何才能參與到“一帶一路”項目中來。隨著“一帶一路”國際合作向縱深推進，如何識別“一帶一路”項目并促進其實施，成為亟待回答的問題。

一、做好“一帶一路”項目識別并促進其實施確有必要

首先，這是推動“一帶一路”建設取得實效的內在要求?！耙粠б宦贰苯ㄔO倡導通過促進世界互聯互通來推動構建人類命運共同體，實現這一愿景離不開全球不同地區(qū)尤其是“一帶一路”沿線重點地區(qū)的聯動發(fā)展。近至中國周邊，遠至非洲大陸，“一帶一路”沿線重點地區(qū)發(fā)展水平總體滯后，發(fā)展任務艱巨，對開發(fā)性項目熱切期盼、高度倚重。然而，實現“一帶一路”沿線國家互聯互通所需投入空前，加之這些國家風險水平總體較高，沒有任何國家或多邊機構具備單獨承擔相關投資的能力和意愿。因此，必須設法吸引和撬動全球資金向這些區(qū)域流動。盡管共建“一帶一路”建設秉持共商共建共享和市場主導的合作原則，但并不排斥對政府力量的合理運用。從中國西部大開發(fā)的實踐經驗看，將有限的政府資金用于滿足關鍵需求，在重點領域、支點區(qū)域謀劃實施一批重大開發(fā)項目，有望撬動更多社會資本跟進投資。鑒此，有必要對“一帶一路”合作項目進行甄別，并就有潛在重要價值的項目給予適當支持，這有助于直觀感知共建“一帶一路”倡議的價值，從而堅定參與“一帶一路”國際合作的信心。

其次，這是維護共建“一帶一路”合作秩序的客觀需要。雖然國內外各界對“一帶一路”重視程度空前，但客觀而言各方面的認識還有待提升。不少國內企業(yè)基于以往經驗，認為推進“一帶一路”建設就是國家要在沿線國家搞項目建設，政府會對冠以“一帶一路”字眼的項目給予大力支持，特別是會提供融資便利和稅收優(yōu)惠，因此紛紛想方設法在項目開發(fā)及包裝中植入“一帶一路”元素，以期獲取官方認可并納入“政策支持”范圍。境內媒體對一些“一帶一路”重大項目所做的宣傳報道，不僅強化了國內企業(yè)的上述認知，還給外界造成了“一帶一路”是中國政府提供的“香餑餑”印象，易使外方對合作抱有過高期望。企業(yè)想方設法爭取政策支持也給一些別有用心的人提供了借題發(fā)揮空間，假借“一帶一路”之名搞各種組織、活動，借機斂財聚財的現象曾喧囂一時，給“一帶一路”國際合作的正常推進造成嚴重干擾。鑒此，有必要疏堵結合，在針對性處置失序失范問題的同時，主動作為，引導社會認知和預期，通過開展“一帶一路”項目識別等工作，維護共建“一帶一路”合作秩序。

第三，這是推進與域外國家在“一帶一路”框架下開展合作的重要保障。共建“一帶一路”倡議是開放包容的倡議，作為首倡者，中國政府致力于推動共建“一帶一路”成為全球共識，但基于全球發(fā)展的客觀實際，中方的努力是有重點、分層次的，即歐亞非大陸是重點，周邊國家和地區(qū)是重中之重。但同時，共建“一帶一路”離不開“域外”國家的廣泛參與。這些“域外”合作伙伴普遍持務實心態(tài)，更強調市場主導和企業(yè)參與，對項目信息需求十分強烈，希望本國企業(yè)盡早介入相關項目合作。鑒此，開展“一帶一路”項目識別和分類促進工作，也是彰顯中方合作誠意，推進相關合作落地的重要保障。

二、“一帶一路”項目應是符合特定條件的國際合作項目

“一帶一路”倡議作為以中國為中心的敘事體系，秉持了中國文化的包容性和可塑性。這賦予“一帶一路”合作很大彈性，嚴格界定某個項目是否是“一帶一路”項目難度很大。從操作層面看，“一帶一路”項目區(qū)別于其他項目的關鍵點在中方參與、國際合作和互聯互通。

首先，“一帶一路”項目應涉及含中國在內的兩個及以上國家或地區(qū)，并有中方企業(yè)或機構深度參與。項目發(fā)起方、投資方、承建方、交易方或經營管理方應當來自兩個及以上國家或地區(qū)，且各方在自愿、合法基礎上就合作達成共識。考慮到一定時期內共建“一帶一路”仍將由中國“領唱”，中方企業(yè)或機構的深度參與是應有之義。據此，“一帶一路”項目可以是“走出去”項目，也可以是“引進來”項目；可以是中方主導的項目，也可是外方主導、中方參與的項目。從區(qū)位看，除人力資源開發(fā)項目外，項目實際所處應當位于“一帶一路”沿線或合作伙伴境內，或者是跨境項目的中國境內組成部分。大部分項目應當位于“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”沿線國家境內，少部分有代表性的項目分布在全球范圍內合作伙伴國。

其次，“一帶一路”項目實施后應有利于促進沿線國家（地區(qū)）間的互聯互通。有關項目的建設內容應符合政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通的大方向，有助于促進沿線國家間在基礎設施、產業(yè)體系、市場規(guī)則和社會公眾等方面的聯系和互聯互通。就此而言，“一帶一路”項目既可以是政府主導的規(guī)劃中項目，也可以是市場主體合法發(fā)起的具有一定規(guī)模和代表性的擬建或在建項目；可以是實體的基礎設施建設項目，也可以是非實體的標準、規(guī)則對接和文化、科技交流等項目。

第三，中國政府和企業(yè)應是“一帶一路”項目實施的潛在受益方?！耙粠б宦贰笔腔ダ糙A的合作倡議，不是中方單方面的援助計劃。中方作為共建“一帶一路”的首倡者、實踐者、推動者，理應也是相關項目實施的直接或間接受益者。中方不謀求對所有“一帶一路”項目的主導權，但相關項目建設也不能損害中方的主權、安全和發(fā)展利益。謀劃和遴選“一帶一路”項目，不僅要看項目自身的經濟效益，還要看項目實施對中方的潛在影響。對中國國家利益有潛在危害，或者雖商業(yè)可行但中方參與時投入產出嚴重失衡的項目，不能成為“一帶一路”項目。

第四，“一帶一路”項目應是具有關鍵性、節(jié)點性、示范性的重要項目。市場主導意味著相關項目從規(guī)模到結構都將十分廣泛，符合上述標準的項目仍是海量的。如將有關項目不加區(qū)分地一律視為“一帶一路”項目，實踐中意義不大。同時，不同行業(yè)單體項目投資規(guī)模相差很大，即使相同類型、相近規(guī)模的項目，在不同時期對不同國家而言重要性也不同。由于項目行業(yè)屬性、技術屬性、所處地域、實施方式、融資模式等各異，評估其是否屬于重要項目的標準也應有所區(qū)分。應從同類項目的共性特點出發(fā)，定性、定量相結合，實事求是地篩選出具有關鍵性、節(jié)點性、示范性的項目。就此而言，某個項目是否屬于“一帶一路”項目，理想情況下應通過機制化的篩選流程，由項目涉及的各主要方面（尤其是主管部門）共同確定。

以上四點共同勾勒了“一帶一路”項目的大致輪廓。以此為基礎，從項目信息匯集、促進實施、監(jiān)督管理等需要出發(fā)，可對“一帶一路”合作項目做進一步細分。根據項目建設難度和重要性，可分為系統(tǒng)重要性項目、示范性項目和一般項目。系統(tǒng)重要性項目是對“五通”具有重要支撐作用的重大項目，大部分是政府間合作項目，常需給予市場力量之外的資源投入和政策支持；示范性項目一般是某一產業(yè)、行業(yè)或區(qū)域內具有典型示范意義和一定規(guī)模的商業(yè)項目。

三、加強對“一帶一路”項目的統(tǒng)計監(jiān)測與引導支持

一是建立“一帶一路”合作項目報備和統(tǒng)計體系。建立全口徑的“一帶一路”合作項目報備和統(tǒng)計體系是掌握“一帶一路”建設進展和對相關項目給予政策支持的重要前提?！耙粠б宦贰表椖縼碓春皖愋褪謴碗s，與傳統(tǒng)意義上的境外投資項目、外商投資項目、固定資產投資項目乃至PPP項目均存在交叉重疊。隨著政府職能轉變深入推進，大部分涉外項目不再需要政府審批，僅需向屬地主管部門報備信息即可，加大了匯集“一帶一路”項目信息的難度。為此，有必要將“一帶一路”項目統(tǒng)計納入國家正式統(tǒng)計體系，建立由推進“一帶一路”建設工作領導小組辦公室和國家統(tǒng)計局牽頭負責的“一帶一路”項目報備和統(tǒng)計體系，并開發(fā)在線項目管理信息系統(tǒng)來支撐長期的報備和統(tǒng)計工作。

二是建立推進“一帶一路”建設重大項目報（儲）備庫。建立“一帶一路”項目統(tǒng)計體系將解決信息匯集和面上掌握情況的需要，但這遠遠不夠。不少事關“一帶一路”建設全局的重大項目，其投入規(guī)模、投資周期等遠超出單個或少數幾家企業(yè)的承受能力，甚至也超出沿線部分國家的承受能力。因此，雖然這些項目對促進互聯互通的重要性毋庸置疑，但卻遲遲難以取得進展。從長期看，有必要建立由推進“一帶一路”建設工作領導小組辦公室牽頭負責的“一帶一路”重大項目儲備庫，將“一帶一路”項目有系統(tǒng)重要性、市場示范性的項目納入其中，集中政府資源對入庫項目分類分級給予適當引導和支持，從而為“一帶一路”重大項目建設提供有效支撐，為跟蹤、評估有關項目實施進展情況提供可靠抓手。通過認定標準和識別流程建設，逐步將各類既有項目信息整合入庫，同時，根據發(fā)展戰(zhàn)略對接的需要直接謀劃、發(fā)起新的重大項目，并輔以量身定做的政策工具支撐。

三是分類分國別研究形成引導性政策工具箱。作為國家總體戰(zhàn)略，推進“一帶一路”建設確定的風險偏好實際上是主動承擔明顯高于市場平均水平的風險。因此，動員市場主體有效參與“一帶一路”建設，既要有面上的鼓勵政策，同時也要在風險激勵上下功夫，從風險緩釋、轉移、分散、對沖、補償等多角度進行系統(tǒng)政策設計并建立一個引導性政策工具箱。例如，提供政治支持或政策對接支持，搭建各類合作交流平臺，鼓勵舉辦商業(yè)展會和對接活動；提供優(yōu)惠貸款或融資便利，提供信用增強或政策性保險支持；提供優(yōu)質商事服務和稅收優(yōu)惠；提供人員出入境便利；提供項目信息和可選戰(zhàn)略合作伙伴清單；制定專門負面清單和信用政策，等等?？紤]到國別風險的系統(tǒng)性、不可預測性，政策工具箱內的儲備措施應逐步實現“一區(qū)一策”“一國一策”；對特別重要的項目，還要考慮一事一議、一事一策、特事特辦。

四是探索建立“一帶一路”項目信息分享機制?？紤]到境外對共建“一帶一路”倡議的積極回應高度聚焦項目合作，特別是發(fā)達國家等域外合作伙伴最關心如何參與“一帶一路”項目，有必要在“一帶一路”重大項目儲備庫和統(tǒng)計工作基礎上，研究確定我們能掌握且依法可公開的“一帶一路”項目信息范圍，建立相應的信息分享機制。如可在項目統(tǒng)計、入庫時讓企業(yè)選擇是否同意部分公開相關信息，對可公開項目信息明確相應的公開流程和渠道（如在中國“一帶一路”網開辟專門欄目和接口），既展現中方合作誠意，也有利于帶動社會力量參與有關項目的儲備和實施。

五是提升“一帶一路”項目建設的制度化保障水平。通過政府外交、公共外交、政黨外交、民間外交等多渠道溝通，促進我國與沿線國家締結更多雙多邊投資保護協定或調整完善已簽署投資保護協定，不斷加強知識產權保護力度，完善社會信用體系，積極推進中國標準“走出去”，力爭為“一帶一路”項目合作創(chuàng)造良好制度環(huán)境。借鑒發(fā)達國家經驗，加快整合對外援助資源，推動形成中國參與國際開發(fā)合作的整體合力，盡快補齊非政府組織和多邊機構中方工作人員不足短板，為科學謀劃并推進“一帶一路”項目提供有效外部支撐。

（作者單位：中國社科院研究生院城市發(fā)展與環(huán)境研究系）