黨的十九大對深化國家監(jiān)察體制改革作出新的部署，明確要求制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。第十三屆全國人民代表大會第一次會議3月11日通過《中華人民共和國憲法修正案》，確立了監(jiān)察委員會作為國家機(jī)構(gòu)的憲法地位①；3月20日通過《中華人民共和國監(jiān)察法》，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪時可以采取談話、訊問、詢問、留置②等12種措施。留置取代“兩規(guī)”，一詞之變，反映依法治國、依法治黨的一大進(jìn)步。

一、“兩規(guī)”、留置的淵源

“兩規(guī)”俗稱“雙規(guī)”，根據(jù)1994年實施的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》的規(guī)定，“兩規(guī)”指的是“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”。

與“兩規(guī)”類似的是對非黨員實施的“兩指”措施。最早出現(xiàn)在1990年頒布的《行政監(jiān)察條例》，稱監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件調(diào)查中有權(quán)“責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就監(jiān)察事項涉及的問題做出解釋和說明”。該條例后被廢止，代之的是1997年的《行政監(jiān)察法》，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調(diào)查事項涉及的問題作出解釋和說明”。

實踐中因為“兩規(guī)”無法律依據(jù)而長時間限制人身自由引起質(zhì)疑，中央紀(jì)委曾于2001年下發(fā)通知③，認(rèn)為“兩規(guī)” 是突破大案要案行之有效的重要手段，但需要慎重使用，依紀(jì)依法辦案。

2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（下稱《試點決定》）。為保證監(jiān)察委員會履行相關(guān)職權(quán)，《試點決定》中明確列舉其可以采取12種監(jiān)察措施。其中談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定等11種措施在《行政監(jiān)察法》、《刑事訴訟法》等相關(guān)法律中已有規(guī)定，均是我們比較熟悉和常見的措施。“留置”措施比較新鮮，是監(jiān)察委員會享有的的一項新權(quán)力，但《試點決定》并未對“留置”作明確的界定和解釋。

二、留置取代“兩規(guī)”的意義

《立法法》第8條明確規(guī)定，對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能制定法律。根據(jù)現(xiàn)行《刑事訴訟法》的規(guī)定，涉及人身自由的強(qiáng)制措施包括傳喚、刑事拘留、逮捕、監(jiān)視居住、取保候?qū)彽取Ｒ酝?，檢察機(jī)關(guān)對自偵案件立案前，通常先由紀(jì)委對嫌疑人進(jìn)行“兩規(guī)”。但紀(jì)委辦案時不適用《刑事訴訟法》規(guī)定的強(qiáng)制措施，“兩規(guī)”措施相對于刑事拘留、逮捕，雖然在人身自由限制程度和執(zhí)行的期限等方面大致相當(dāng)，但適用程序比較簡單，證據(jù)要求比較低，而且不在第三方羈押場所（看守所）執(zhí)行；審批走的是黨內(nèi)程序；律師不能和嫌疑人會見、通信，家屬就更談不上行使這些權(quán)利；如果嫌疑人最終被確認(rèn)有罪而判處刑罰，“兩規(guī)”的時間不能用來折抵刑期；紀(jì)委“兩規(guī)”期間的訊問筆錄一般也不會直接作為證據(jù)在法庭上使用。以上種種情形反映出“兩規(guī)”完全是一套不在國法范疇之內(nèi)的“黨紀(jì)規(guī)定”。依法治國方略的確立和推進(jìn)，國民人權(quán)法治意識的增強(qiáng)，遭遇不時曝光的紀(jì)委在審查案件過程中發(fā)生刑訊逼供的“燈下黑”現(xiàn)象，越來越多的人們認(rèn)為“兩規(guī)”這種未經(jīng)法定程序卻長時間限制人身自由的強(qiáng)制措施，與憲法精神相違背，也與“法律面前人人平等”的精神不符。

監(jiān)察委員會整合了人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能，依法監(jiān)督國家公職人員，實現(xiàn)了對黨員身份的國家公職人員和非黨員身份的國家公職人員監(jiān)督的全覆蓋。今后紀(jì)委和監(jiān)察委員會合署辦公，原來紀(jì)委職能達(dá)不到的地方，或者無法實施的地方，現(xiàn)在可以通過監(jiān)察委員會以國家機(jī)關(guān)的名義依法實施。這樣既擴(kuò)大了監(jiān)察的覆蓋面，又為監(jiān)察委員會辦案提供了法律依據(jù)，也確保了紀(jì)委實施黨內(nèi)監(jiān)督各項措施的合法性。

用留置代替“兩規(guī)”，實質(zhì)上是將黨的紀(jì)律與規(guī)定上升為國家法律。設(shè)立國家監(jiān)察委員會，不但整合了資源，而且實現(xiàn)了權(quán)力法律化。實際上就是把反腐敗斗爭從黨內(nèi)推向國家層面來完成，實現(xiàn)對所有干部的全覆蓋并接受社會的全面監(jiān)督。

三、關(guān)于 “留置”制度的幾點思考

目前，省、市、縣三級監(jiān)察委員會已經(jīng)全部組建成立，留置權(quán)作為一種新的限制人身自由的措施，如何保證其規(guī)范使用或不被濫用？筆者結(jié)合《監(jiān)察法》，考慮程序規(guī)范、權(quán)利保障等正當(dāng)因素，對留置的延長期限、羈押場所、律師會見等問題談?wù)勛约旱臏\見。

（一）延長期限

《監(jiān)察法》規(guī)定“留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月”。如此規(guī)定較好地考慮了以往的規(guī)定和做法，但在具體操作中，三個月之后的延長時間如何確定？筆者認(rèn)為可以借鑒《刑事訴訟法》關(guān)于逮捕的延長規(guī)定進(jìn)行細(xì)化：案情復(fù)雜、期限屆滿不能終結(jié)的案件，可以經(jīng)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)延長一個月。特別重大復(fù)雜的案件，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或者決定，可以延長二個月。

（二）留置場所

《監(jiān)察法》規(guī)定“ 被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查，并有下列情形之一的，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場所”。但哪些屬于“特定場所“卻無明確規(guī)定。根據(jù)以往的做法，“兩規(guī)”在廉政教育基地等專門場所實施，指定居所監(jiān)視居住長期租用賓館、旅店等場所實施，為“兩規(guī)”而設(shè)計的專門場所各方面條件均好于長期租用的賓館、旅店。刑事強(qiáng)制措施中，拘留和逮捕均在看守所實施。

鑒于留置既可以用于調(diào)查違紀(jì)行為，又可以用于調(diào)查涉嫌犯罪的行為，留置場所設(shè)置在“兩規(guī)”場所或看守所均可?？煽紤]以刑事立案為界，立案前留置在“兩規(guī)”場所，立案后則一律送看守所執(zhí)行。如留置在“兩規(guī)”場所，為了預(yù)防被留置人員出現(xiàn)疾病死亡等情形時，避免死因鑒定異議等糾紛問題，建議對留置場所實行24小時的全方位視頻監(jiān)控，訊問過程也應(yīng)當(dāng)實行全程同步錄音錄像。

（三）證據(jù)固定

在監(jiān)察委試點改革之前，紀(jì)委（監(jiān)察局）查辦的職務(wù)違紀(jì)違法案件，一旦涉嫌職務(wù)犯罪，其所收集獲取的實物證據(jù)等，會移送到檢察機(jī)關(guān)，作為指控職務(wù)犯罪的實物證據(jù)，一般沒有障礙。在兩規(guī)、兩指環(huán)境下形成的所謂談話筆錄、親筆供詞等證據(jù)材料，因進(jìn)入司法程序后會由檢察機(jī)關(guān)重新訊問取證，形成新的訊問筆錄和供述證據(jù)體系，在司法實踐中也不會產(chǎn)生太多的缺陷，訴訟流程基本比較順暢。

《監(jiān)察法》規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定收集的物證、書證、證人證言、被調(diào)查人供述和辯解、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”。這就意味著，留置程序中采集的談話筆錄、親筆供詞等言辭證據(jù)，將會連同證人證言、鑒定意見、勘驗檢查筆錄、查封扣押的違紀(jì)違法財物等實物證據(jù)一道，作為移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴、指控職務(wù)犯罪的證據(jù)體系，接受來自檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、辯護(hù)人以及社會各界的審視、挑剔。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定建立證據(jù)合法性評價的機(jī)制和非法證據(jù)排除的規(guī)則。

（四）律師會見

從以往職務(wù)犯罪案件辦理流程來看，兩規(guī)期間被調(diào)查人尚不能委托律師，因此更談不上律師會見；拘留、逮捕期間，有條件地允許律師會見，因為重大貪污賄賂案件律師會見須經(jīng)辦案機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。從依法治國、保障人權(quán)、預(yù)防冤假錯案等角度考慮，自被調(diào)查人第一次被留置之日起，應(yīng)當(dāng)允許或有條件地允許律師會見。由于留置時被調(diào)查人并非一定已被刑事立案，故律師會見時的身份并非一定是刑事案件辯護(hù)人。不應(yīng)將被調(diào)查人被刑事立案作為允許律師會見的前提，因為這樣可能導(dǎo)致監(jiān)察委員會以遲遲不刑事立案為手段，變相阻礙律師會見被調(diào)查人。

注釋：

①2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》

②2018年3月20日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的通過《中華人民共和國監(jiān)察法》

③2001年9月28日中共中央紀(jì)委 《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范使用“兩規(guī)”措施的通知》。

作者簡介：嚴(yán)永（1969-），男，中共湖南省委直屬機(jī)關(guān)黨校法學(xué)副教授，湖南見田律師事務(wù)所律師。研究方向：法理學(xué)，刑法學(xué)。