鞠維偉

中國—中東歐國家“16+1合作”機制（簡稱“16+1合作”）自2012年建立以來，經(jīng)過五年多的不斷發(fā)展日益成為中國與廣大中東歐國家在各領域合作交流的重要機制平臺。目前16個中東歐國家中已有11個成為歐盟成員國，而其余的中東歐國家也把加入歐盟作為本國重要國策和未來發(fā)展方向。這使得中國與中東歐國家進行合作時必須考慮與歐盟的關系?！?6+1合作”與中歐合作密不可分，早在2015年習近平主席就指出，“16+1合作”是中歐全面戰(zhàn)略伙伴關系的重要組成部分和有益補充，完全可以為構建中歐和平、增長、改革、文明四大伙伴關系作出應有貢獻。然而，自“16+1合作”機制建立以來，歐盟內部就發(fā)出了質疑聲音，擔憂這是“分裂”歐盟的戰(zhàn)略，并對中國發(fā)展“16+1合作”的動機和誠意有所懷疑。

“16+1合作”面臨的質疑

雖然“16+1合作”一直以來堅持把推動中歐關系、促進歐盟區(qū)域發(fā)展作為重要原則和發(fā)展目標，但是其面臨的質疑一直沒有根本消除。這些質疑主要體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）“16+1合作”是中國送給歐盟的“特洛伊木馬”。

自“16+1合作”建立以來，歐盟內部及其重要的成員國一直就對其存在質疑，有人懷疑中國發(fā)展與中東歐國家的關系是要“分裂歐洲”；也有人認為中國給予中東歐國家的政策、資金優(yōu)惠是對歐盟釋放的“特洛伊木馬”。2017年8月底，德國外長加布里爾在巴黎出席一次駐外使節(jié)會議上，呼吁歐洲應當團結一致，制定出統(tǒng)一的對華戰(zhàn)略，也敦促中國不要試圖分化歐洲，而應遵守“一個歐洲”原則。他還表示，中國的影響力已經(jīng)滲入歐洲的日常政治中，許多歐盟成員國都不愿意為了歐盟利益而得罪中國。9月，有德國媒體刊文稱，中國對中東歐地區(qū)投資不僅是為了獲取經(jīng)濟利益，也是要贏得政治利益。該德國媒體還稱，布魯塞爾對“16+1合作”十分擔心，特別是因為該機制對歐盟而言是一個難以操控的存在。

可見，無論是歐盟還是在中東歐地區(qū)有重要利益存在的西歐國家（如德國），其內部總有人擔憂中國通過與中東歐的歐盟成員國發(fā)展關系，使其成為中國在歐盟內部的“利益代言人”，最終影響歐盟對外政策的制定，特別是對華政策的制定。這類質疑實際上說明，對于“16+1合作”會“分裂歐盟”“征服歐盟”的擔憂從未消失過，只不過會在不同的地方以不同的方式表達出來。

（二）“16+1合作”下的投資項目進展緩慢，懷疑中國投資背后有政治目的。

“16+1合作”經(jīng)過五年的發(fā)展，中國在中東歐地區(qū)投資總額仍然較少，根據(jù)權威統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年中國在中東歐16國的投資存量約為16.7億美元，同時“示范性”和“旗艦式”大型合作項目進展緩慢。投資建設項目多集中于非歐盟成員國的中東歐國家，而在中東歐的歐盟成員國的投資合作多集中于企業(yè)并購，而中東歐國家以及歐盟所希望的“綠地投資”項目較少。中國對中東歐投資項目進展緩慢被某些人看成是中國在“16+1合作”中無法履行自己的諾言，而另一方面也說明中國在中東歐國家的并購行為被認為是中國資本、剩余產(chǎn)能“入侵”歐盟的表現(xiàn)，同時中國企業(yè)對中東歐高科技領域的投資也被一些勢力炒作為中國通過投資“竊取”歐洲的先進技術和人才資源。

此外，還存在著一種質疑，就是中國對中東歐國家的投資與這些國家自身需求沒有很好地匹配。中國的資本和技術并不是中東歐國家、特別是那些較為發(fā)達的中東歐歐盟成員國所必須的。因為這些國家可以從歐盟獲得相關的建設資金，而對中國資金的渴望程度并不高。中國對中東歐國家的投入是否能獲得效益也常被質疑，認為中國的投資以國有企業(yè)為主，有很強的政策性，而且短期內難以看到盈利，如此，中國對中東歐國家的投資行為很可能意味著其地緣政治目標大于經(jīng)濟目標。

（三）歐盟主動對“16+1合作”

“設置障礙”。

還有一種質疑的聲音：正因為歐盟視“16+1合作”為“特洛伊木馬”，而且“16+1合作”也沒有取得令歐盟感到滿意的重大“成果”，所以歐盟不希望中東歐國家對與中國發(fā)展合作關系太過積極，同時通過各種渠道和方式限制“16+1合作”的開展。

歐盟對“16+1合作”“設置障礙”的方法主要是通過各種相關的歐盟準則和法律，對中國企業(yè)、資本予以各種限制和制約。比如布達佩斯至貝爾格萊德鐵路（匈塞鐵路）的升級改造項目。該項目是中國、匈牙利和塞爾維亞三國共同合作的交通基礎設施建設項目，主要使用的是中國資金和技術。目前，該項目在非歐盟成員國的塞爾維亞實施較為順利，并且已經(jīng)開工，但是在歐盟成員國匈牙利，歐盟正在就該項目的采購、國家補貼以及競爭法等問題進行審查，這導致匈塞鐵路匈牙利段的建設進展較為緩慢，匈牙利政府預計該工程在2020年才能開工。歐盟對匈牙利的審查被看作是歐盟主動對“16+1合作”“設置障礙”的一個實例。這個問題不僅在歐盟也在中國國內被很多人提及，無疑會使中歐雙方在“16+1合作”下對于對方的誠意產(chǎn)生懷疑，不利于中歐雙方進行相關合作。

正確看待質疑，繼續(xù)推動合作

中國與中東歐國家關系的發(fā)展離不開中歐關系發(fā)展的大背景，這其中歐盟的作用是必不可少的，對于“16+1合作”的質疑不利于中歐雙方互利互信，對中國與中東歐國家關系產(chǎn)生不利影響，也不利于中東歐各國的發(fā)展。所以，要對“16+1合作”的質疑進行分析，揭示這些質疑的漏洞，打消外界對“16+1合作”的質疑，促進“16+1合作”和中歐關系的發(fā)展。

（一）“分裂歐盟”論背后是要將中東歐作為歐盟的“勢力范圍”。

中東歐地區(qū)歷史上一直是大國爭奪的對象和角逐的戰(zhàn)場，冷戰(zhàn)后，隨著中東歐國家“回歸”歐洲，很多人把中東歐看作是歐盟乃至西歐的“勢力范圍”，不希望域外力量進入該地區(qū)。正如有的中東歐國家學者指出的：布魯塞爾將中東歐地區(qū)視為一個“區(qū)域”，這是不正確的；布魯塞爾的官員們允許英國、法國、德國等西歐大國紛紛與中國發(fā)展雙邊關系，但是卻不習慣新加入歐盟的最貧窮國家與中國發(fā)展關系。言下之意，歐盟內部很多人認為中東歐地區(qū)一切要“唯歐盟馬首是瞻”，不能如西歐大國一樣單獨地與中國發(fā)展關系。質疑“16+1合作”是在分裂歐盟、是“特洛伊木馬”等言論的背后是把中東歐視為歐盟大國的“勢力范圍”，不愿看到中國涉足其中而影響相關方的利益，體現(xiàn)了“強權主義”的國際關系秩序觀。

這里還需要指出的是，中東歐國家發(fā)展對華關系沒有絲毫違反歐盟的外交原則和立場，如果說“16+1合作”是要試圖“分裂歐盟”，那么按此邏輯，中國與英、法、德等西歐大國建立起的戰(zhàn)略伙伴關系則是早于“16+1合作”的“分裂歐盟”的實際行動，然而直到現(xiàn)在歐盟內部也沒有出現(xiàn)過類似的論調，即中國發(fā)展與英、法、德等國的戰(zhàn)略伙伴關系是在“分裂歐盟”。

（二）“16+1合作”在困難與挑戰(zhàn)中逐步推進。

中國與中東歐國家合作關系的發(fā)展是一個長期系統(tǒng)的工程，經(jīng)過五年的發(fā)展，“16+1合作”機制平臺建設不斷完善，合作協(xié)議逐步落地，合作成果也在陸續(xù)產(chǎn)生。在推動“16+1合作”過程中，中國方面充分意識到了其中的各種困難，特別是在與中東歐的歐盟成員國合作中，中方尊重歐洲一體化原則，遵守歐盟的相關法律、制度，在經(jīng)貿、投資以及基礎設施建設等方面的合作也切實履行歐盟的規(guī)章制度。“16+1合作”的推進需要各方付出努力和耐心，當前中國與中東歐國家合作缺乏重大項目支撐，這與中東歐國家的多樣性、歐盟較為嚴格的項目實施標準及復雜的資金、技術和人員準入制度等相關。中國在推進“16+1合作”中沒有表現(xiàn)出“不耐煩”或者“頤指氣使”的態(tài)度，而是積極與相關國家進行溝通與協(xié)商。在“匈塞鐵路”“三海港區(qū)”建設等有可能成為“16+1合作”重大“旗幟性”項目上，中國做了大量而耐心的工作。然而有些人以當前“16+1合作”缺乏重大成果為由懷疑中國的誠意，沒有看到中國在“16+1合作”的具體工作中所付出的努力，這顯然有失偏頗。

目前，中國在中東歐國家的投資額總量還并不多。中國對中東歐國家的投資主體是各級、各類企業(yè)，這些企業(yè)對海外投資、特別是在中東歐地區(qū)投資缺乏經(jīng)驗，謹慎小心是正常的；中東歐國家普遍經(jīng)濟體量較小，大項目投資機會少；“綠地投資”面臨的風險和競爭壓力更大。這些都是導致中國企業(yè)在中東歐地區(qū)投資、特別是“綠地投資”較少的重要客觀原因。但是在“16+1合作”機制的推動下，中國對中東歐國家投資額已有明顯增長，2016年中國的投資存量是2009年的四倍多，做到這一點已實屬不易，無論是歐盟還是中東歐16國都應該對中國—中東歐雙邊投資前景保持樂觀態(tài)度。至于說中國企業(yè)對中東歐投資“利潤低”卻仍要繼續(xù)投資的背后有“政治圖謀”，這一說法顯然也不成立。因為中國企業(yè)看到了中東歐的投資機遇，從更長遠眼光來看需要前期付出建設性的、利潤率較低的投資，這種前期戰(zhàn)略投資是任何一個國家有前瞻性眼光的企業(yè)都會去做的。

（三）歐盟對“16+1合作”不存在主動設施障礙的行動和理由。

首先從歐盟正式發(fā)布的文件、報告來看，沒有出現(xiàn)過反對或指責“16+1合作”的內容。中國與中東歐國家的合作不斷發(fā)展的情況下，如果歐盟存在著阻撓和妨礙“16+1合作”的戰(zhàn)略或者政策，那么“16+1合作”也不可能取得目前的成果?！?6+1合作”中已達成的以及在建的核能、鋼鐵、交通設施等建設項目，如果遭到歐盟有計劃的阻撓，那么這些涉及歐盟重點關注領域的合作項目是不可能達成的。

另外，從當前中歐關系發(fā)展來看，老歐盟成員國，如英國、法國、德國、意大利、西班牙等國家紛紛加入中國倡導的亞洲基礎設施投資銀行，同時中國加入了歐洲復興開發(fā)銀行。中歐雙方都愿意加強全方位戰(zhàn)略伙伴關系，“容克計劃”“一帶一路”成為雙方戰(zhàn)略對接與合作的抓手。在這樣的情況下，中國與歐盟加強在中東歐地區(qū)的合作是順應時代發(fā)展以及各方利益的最佳選擇。

目前，中國與中東歐國家的一些合作項目受到歐盟的審查，各方應該以平常心看待，但只要按照相關的法律、法規(guī)，符合相關建設標準，中國投資重大基建、能源領域項目的前景還是可以期待的。中方也應意識到，中東歐國家對外來資本收購本國資源、資產(chǎn)比較敏感和警惕，這并不僅僅是針對中國，對其他國家甚至是歐盟大國也一樣，并不能代表歐方對“16+1合作”主動設置障礙。這就要求中方將前期準備工作及風險評估做到位，特別是對歐盟和當?shù)氐姆煞ㄒ?guī)有深入的了解，謹慎開展合作。中方的這種態(tài)度和做法既符合互利共贏原則，也是尊重歐盟法律政策的表現(xiàn)。

各方應抱以正確心態(tài)

無論是歐盟、中國還是中東歐國家，各方應以正確的心態(tài)看待“16+1合作”。

首先，歐方應意識到中歐處在不同的發(fā)展階段，經(jīng)濟互補性很強；雙方都奉行多邊主義，都主張維護文明多樣性，都是國際體系的積極參與者和建設者?！?6+1合作”機制為中歐更好地建設全面戰(zhàn)略伙伴關系提供了有效途徑?！?6+1合作”今后要進一步推進和發(fā)展，歐盟的作用不可或缺，實際行動已證明其對歐盟不存在“分裂企圖”。此外，歐盟及其成員國希望“16+1合作”盡快出現(xiàn)重大成果，盡快改善中歐間貿易不平衡的狀況，吸引更多的中國投資，這種急迫的心情容易導致對現(xiàn)實困難估計不足，對已有成果不滿足的心態(tài)。

其次，“16+1合作”和“一帶一路”倡議本質上不同于過去的大國爭奪“勢力范圍”，而是要打造利益共同體、命運共同體和責任共同體，追求共同的發(fā)展。對于“16+1合作”的種種質疑源于舊的歐洲國際秩序觀，其認為中東歐地區(qū)是所謂的“歐洲的歐洲”，將其劃入傳統(tǒng)強國的“勢力范圍”，擔心域外力量“干預”其中。因此，不能以舊秩序觀看待“16+1合作”。

最后，中國與中東歐國家的合作雖然僅開展了五年，但是在政治、經(jīng)貿、投資、人文交流等各領域都呈現(xiàn)出積極的發(fā)展態(tài)勢，結出了豐碩成果，這是在經(jīng)歷了相互間關系20年的“冷淡期”后產(chǎn)生的積極結果，說明“16+1合作”切實推動了雙邊各領域合作關系的發(fā)展，所以，各方應以積極和耐心的態(tài)度看待“16+1合作”并合力推動其進一步發(fā)展。

（作者為中國社科院歐洲研究所助理研究員）