文 《法人》記者 李立娟

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《方案》）并發(fā)出通知，自2018年1月1日起，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，要求各地區(qū)部門結(jié)合實(shí)貫徹落實(shí)。到2020年，力爭在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

2015年11月，中辦、國辦印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》），經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，授權(quán)吉林、山東、江蘇、湖南、重慶、貴州、云南七個(gè)省（市）作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作。

作為《試點(diǎn)方案》的延續(xù)和完善，本次全國施行的《方案》在《試點(diǎn)方案》的基礎(chǔ)上不斷完善，成為環(huán)境賠償制度的又一次有益探索，有助于破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

誰損害誰賠償為基本原則

《試點(diǎn)方案》是2015年至2017年生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)階段的指導(dǎo)性文件，而《方案》是2018年起在全國開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的依據(jù)。

環(huán)境保護(hù)部規(guī)劃院環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評估中心副主任於方在接受《法人》記者采訪時(shí)表示，2018年開始，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，其目的有四方面：

一是實(shí)現(xiàn)損害擔(dān)責(zé)的需要。《環(huán)境保護(hù)法》確立了損害擔(dān)責(zé)的原則。建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，由造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者承擔(dān)賠償責(zé)任，修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，有助于破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局。

二是彌補(bǔ)制度缺失的需要。《憲法》《物權(quán)法》等相關(guān)法律規(guī)定，國家所有的財(cái)產(chǎn)即國有財(cái)產(chǎn)，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。但是在礦藏、水流、城市土地、國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源受到損害后，現(xiàn)有制度中缺乏具體索賠主體的規(guī)定。

三是政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的需要。通過實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，保護(hù)和改善人民群眾生產(chǎn)、生活環(huán)境，是政府需要履行的環(huán)境保護(hù)職責(zé)。

四是為立法積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的需要。建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，需要從立法上明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體、索賠途徑、損害鑒定評估機(jī)構(gòu)和管理規(guī)范、損害賠償資金管理等基本問題。但目前立法條件尚不成熟，在部分地區(qū)開展試點(diǎn)后，需要進(jìn)一步在全國范圍內(nèi)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，為下一步立法積累經(jīng)驗(yàn)。

中研普華研究員許俊龍?jiān)诮邮堋斗ㄈ恕酚浾卟稍L時(shí)表示，2015年《試點(diǎn)方案》在吉林等七個(gè)省市開展，從目前效果來看，貴州、紹興等地效果明顯，但是同時(shí)要注意的是由于該方案是全國性方案，在執(zhí)行過程中地區(qū)差異明顯，各地區(qū)很難根據(jù)自身實(shí)際情況開展工作。而在新方案中最值得注意的就是授權(quán)各地可結(jié)合實(shí)際情況綜合開展活動，未來新方案成效還將進(jìn)一步提高。

許俊龍認(rèn)為，全國范圍內(nèi)尚未完全具備實(shí)施方案的條件。一方面，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定差距，部分地區(qū)在解決經(jīng)濟(jì)與環(huán)境問題時(shí)容易產(chǎn)生較大分歧；另一方面，地區(qū)產(chǎn)業(yè)差異性較大，雖然授權(quán)地區(qū)開展工作，但是在實(shí)際操作中執(zhí)行力度及重視程度很難保持統(tǒng)一。

“誰損害誰賠償?shù)脑瓌t，省市級政府為索賠主體。試點(diǎn)方案中缺乏對索賠主體的明確規(guī)定，而改革正是彌補(bǔ)制度的需求。但是對于國有自然資源損害后索賠主體規(guī)定仍然不算清晰，環(huán)境作為人類賴以生存的基礎(chǔ)，其成本遠(yuǎn)比經(jīng)濟(jì)效益計(jì)量要大很多，在修復(fù)方面，環(huán)境破壞一方應(yīng)承擔(dān)主要部分，但是對于監(jiān)管缺失環(huán)節(jié)同樣要承擔(dān)部分成本?！痹S俊龍?jiān)诮邮堋斗ㄈ恕酚浾卟稍L時(shí)表示。

首提跨部門合作

“《方案》與十九大報(bào)告中的美麗中國、生態(tài)中國是一種呼應(yīng)關(guān)系，在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的過程中有著重要的意義?！眹页鞘协h(huán)境污染控制技術(shù)研究中心研究員彭應(yīng)登在接受《法人》記者采訪時(shí)表示。

他進(jìn)一步說，因?yàn)橐獙?shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)、美麗中國，有很多抓手，例如機(jī)構(gòu)改革、環(huán)境保護(hù)的職責(zé)優(yōu)化、環(huán)境管理體系的優(yōu)化以及生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)制的建立等。

“另外，本《方案》包括了環(huán)境保護(hù)部門與司法部門跨部門的合作，這是此機(jī)制的最大特色。兩個(gè)部門之間相互配合對生態(tài)環(huán)境損害的鑒定，對深層次的解決提高企業(yè)的違法成本問題意義重大。威懾企業(yè)不敢隨意損害環(huán)境，在社會上形成不敢任意損害環(huán)境的氛圍。這是《改革方案》最深層次的深遠(yuǎn)意義?！迸響?yīng)登進(jìn)一步表示，無論是在試點(diǎn)階段，還是即將進(jìn)行全國推廣，兩個(gè)部門在協(xié)同工作方面，都起到了很好的示范作用。

環(huán)保部門的優(yōu)勢在環(huán)境污染專業(yè)治理賠償角度、鑒定環(huán)境損害的專家?guī)臁?gòu)建環(huán)境損害評估的技術(shù)指南及技術(shù)方法；司法部門則對生態(tài)損害評估司法機(jī)構(gòu)的評審、監(jiān)督，對環(huán)境損害的環(huán)境損害方法、制度進(jìn)行構(gòu)建。看似司法部門主導(dǎo)，其實(shí)是兩個(gè)部門之間的合作，是最為平等有效的機(jī)制。

彭應(yīng)登認(rèn)為，很多案件會在成本、效率方面考慮，將磋商進(jìn)行前置，在環(huán)保部門與司法部門達(dá)成一定的共識，司法是最后的底線。但是為了保證行政資源與司法資源的不浪費(fèi)，避免賠償時(shí)間的無限制延長，生態(tài)不能在一定時(shí)間內(nèi)有效修復(fù)，所以出現(xiàn)了磋商先行、司法作為托底制度的存在。這就形成了司法與環(huán)保協(xié)同合作的機(jī)制，這以解決問題為導(dǎo)向，并不涉及部門利益的糾葛，也為部門之間的合作機(jī)制樹立了一種很好的范例。

在實(shí)踐過程中完善

“《方案》在全國范圍內(nèi)施行最為重要的一條就是授權(quán)地方，也正是由于授權(quán)很難保證各地對于政策制定及執(zhí)行的力度，因此全國政策可根據(jù)各地區(qū)環(huán)境特性制定大的政策標(biāo)準(zhǔn)以供地方政府參考執(zhí)行，避免由于各地執(zhí)行的差異導(dǎo)致方案執(zhí)行區(qū)域不平衡。”許俊龍就《辦法》落地實(shí)施對《法人》記者強(qiáng)調(diào)。

彭應(yīng)登同樣認(rèn)為，“生態(tài)體系的評估與賠償，其實(shí)國內(nèi)外都是處于并不成熟的階段，正是因?yàn)榧夹g(shù)體系處于起步階段，我們對于生態(tài)損害賠償?shù)奶幚矸椒?，必須處于邊做、邊?shí)踐、邊總結(jié)、邊提高的過程中進(jìn)行，因?yàn)榫G色經(jīng)營體系不能等待其他國家完善之后再總結(jié)，必須在實(shí)踐的過程中不斷地探討完善”。

“個(gè)人認(rèn)為，《方案》將對綠色金融體系有著深遠(yuǎn)的影響?！迸響?yīng)登對《法人》記者強(qiáng)調(diào)，《方案》通過約束、信息披露機(jī)制，來提高違法企業(yè)社會信用的成本，相應(yīng)提高了企業(yè)的違法成本，對于引導(dǎo)可能污染企業(yè)選擇更為綠色、更可持續(xù)的節(jié)能項(xiàng)目，更加綠色、更環(huán)保的技術(shù)工藝路線，更加環(huán)保的設(shè)備和裝置，對企業(yè)的影響較為深遠(yuǎn)。

“引導(dǎo)和指導(dǎo)的作用，比起單純的經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)和懲罰，更為有效。 ”彭應(yīng)登說。

許俊龍同樣認(rèn)為，方案的執(zhí)行從現(xiàn)階段來看對于綠色金融的影響力較小，主要原因是中國綠色金融發(fā)展還處于起步階段，制度框架和政策體系雖然初步搭建，自身建設(shè)水平仍不完善。因此，該政策短期內(nèi)對于綠色金融的作用尚不明顯，但是從長遠(yuǎn)來看，隨著綠色金融的不斷發(fā)展，方案對于綠色金融的協(xié)同效益有望進(jìn)一步凸顯。

彭應(yīng)登最后對《法人》記者強(qiáng)調(diào)，生態(tài)賠償?shù)脑u估與責(zé)任追究，并不是簡單的行政行為，更多的是引入司法的可能性訴訟，使得原先單純的行政執(zhí)法手段更加完善，這將比單純的行政執(zhí)法更為有效。