王曉紅

[摘 要]當(dāng)前我國(guó)部分地區(qū)地方政府存在應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)能力不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，他們對(duì)突發(fā)事件的解決手段不多，解決效果不佳，但社會(huì)的快速發(fā)展，增加了這一問(wèn)題之于地方政府的調(diào)整緊迫性。所以，當(dāng)前地方政府需要思考通過(guò)協(xié)作性公共管理機(jī)制，加強(qiáng)自身應(yīng)急管理能力。本文探討協(xié)作性公共管理背景下地方政府在面對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中的應(yīng)急管理現(xiàn)實(shí)弊端，并分析指出一系列的創(chuàng)新建議。

[關(guān)鍵詞]協(xié)作性；公共管理；地方政府；突發(fā)事件；應(yīng)急管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.06.087

[中圖分類(lèi)號(hào)]D630.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2018）06-0-02

協(xié)作性公共管理是基于多元治理主體協(xié)作所展開(kāi)的，它在管理模式上舍棄了傳統(tǒng)命令鏈條式的管制思路，而是更加側(cè)重于多方溝通、協(xié)商與合作過(guò)程，創(chuàng)建了基于協(xié)作性公共應(yīng)急管理的創(chuàng)新模式，滿(mǎn)足了當(dāng)前地方政府在解決突發(fā)事件時(shí)的公共協(xié)作需要。

1 地方政府對(duì)多元協(xié)作公共管理的現(xiàn)實(shí)需求

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)正處于改革深化的進(jìn)程中，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)增多，地方政府所面臨的來(lái)自社會(huì)各方的突發(fā)事件層出不窮?；谕话l(fā)事件的本質(zhì)特征展開(kāi)分析，政府需要從國(guó)際應(yīng)急管理體系中學(xué)習(xí)借鑒經(jīng)驗(yàn)，即集合多元協(xié)作優(yōu)勢(shì)，思考如何在政府各部門(mén)之間、不同層級(jí)政府機(jī)構(gòu)之間、政府與社會(huì)群體組織之間形成協(xié)作，合理快速解決突發(fā)事件，消除其為社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的負(fù)面影響。因此，根據(jù)突發(fā)事件的各種基本特征，一定要滿(mǎn)足地方政府的多元協(xié)作公共管理現(xiàn)實(shí)需求。

1.1 突發(fā)事件的不確定性

由于突發(fā)事件存在主觀不確定性，所以地方政府的傳統(tǒng)應(yīng)急管理模式可能無(wú)法滿(mǎn)足要求，必須思考多元協(xié)作方法以做到提前預(yù)防，將突發(fā)事件控制于萌芽狀態(tài)。不過(guò)，突發(fā)事件的不確定性與突發(fā)性，也為地方政府帶來(lái)了信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，政府如果無(wú)法對(duì)突發(fā)事件作出正確的認(rèn)知和判斷，就很可能極大程度地制約政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的成效，導(dǎo)致解決不利。所以政府急需多元力量共同協(xié)作，挖掘社會(huì)各方資源，將對(duì)突發(fā)事件信息的收集成果最大化，消除信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，這對(duì)提高地方政府的應(yīng)急管理水平是非常有利的。

1.2 突發(fā)事件的跨域性

突發(fā)事件是存在跨域性的，它表示僅僅依靠地方政府是無(wú)法應(yīng)對(duì)的，因?yàn)榭缬蛐跃痛碇胤秸枰喾讲块T(mén)、多方專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域合作才能解決問(wèn)題。所以，這也意味著地方政府的應(yīng)急管理模式必須做到時(shí)時(shí)更新，持續(xù)提高自身對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力。同時(shí)，地方政府必須意識(shí)到突發(fā)事件的起因可能存在多個(gè)方面，其發(fā)生過(guò)程也完全不孤立，因此，突發(fā)事件內(nèi)容越復(fù)雜，它可能涉及的社會(huì)行業(yè)領(lǐng)域就越多。某些突發(fā)事件甚至可能會(huì)跨越行政轄區(qū)，這就加大了地方政府應(yīng)急管理的難度與成本，所以構(gòu)建多元協(xié)作理論下的協(xié)作性公共應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)體系是很有必要的。協(xié)作性公共應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)體系，不但建立了應(yīng)急管理聯(lián)網(wǎng)機(jī)制，還能實(shí)現(xiàn)資源、信息數(shù)據(jù)以及知識(shí)共享，其中的補(bǔ)償機(jī)制完備，能夠幫助地方政府實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急管理的全面覆蓋。例如，2005年在吉林省松花江爆發(fā)的污染事件就表現(xiàn)了突發(fā)事件的跨域性特征。因?yàn)樗苫ń廴究缡〗?，所以黑龍江省與吉林省地方政府聯(lián)系松花江周邊群眾成立三方協(xié)作性公共應(yīng)急管理主體，在安監(jiān)部門(mén)、環(huán)保部門(mén)和水利部門(mén)的多部門(mén)配合下解決了這一污染問(wèn)題。在整個(gè)過(guò)程中，所涉及的部門(mén)組織來(lái)自地方政府、社會(huì)企業(yè)組織和人民民眾，這說(shuō)明在解決突發(fā)事件的過(guò)程中，協(xié)作性公共應(yīng)急管理是必不可少的，它是對(duì)地方政府原有應(yīng)急管理機(jī)制的有效增強(qiáng)。

2 地方政府應(yīng)急管理協(xié)作操作中的弊端分析

事實(shí)上，當(dāng)前我國(guó)地方政府在實(shí)際的協(xié)作性公共管理實(shí)踐操作方面并不得力，這主要表現(xiàn)在實(shí)踐過(guò)程中多元協(xié)作的“綜合協(xié)調(diào)”能力、經(jīng)驗(yàn)不夠到位，存在嚴(yán)重的協(xié)作性體制下思維模式分割的問(wèn)題，甚至還有信息資源無(wú)法共享、部門(mén)物資分散、動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)無(wú)法實(shí)施、組織制度化程度偏低等問(wèn)題。如此之多的弊端，導(dǎo)致地方政府應(yīng)急管理協(xié)作工作完全無(wú)法全面展開(kāi)。

2.1 協(xié)作意識(shí)及動(dòng)機(jī)不強(qiáng)

當(dāng)前地方政府在應(yīng)急管理協(xié)作方面缺乏較強(qiáng)的號(hào)召力，導(dǎo)致政府及社會(huì)各方與其共同協(xié)作的意識(shí)、動(dòng)機(jī)都不強(qiáng)。實(shí)質(zhì)上，這與我國(guó)府際關(guān)系不佳、競(jìng)爭(zhēng)多合作少的傳統(tǒng)思維理念與做法有關(guān)，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部存在嚴(yán)重的條塊分割與部門(mén)主義，導(dǎo)致在突發(fā)事件發(fā)生后各個(gè)政府部門(mén)之間無(wú)法實(shí)現(xiàn)有力的協(xié)調(diào)合作。而又由于地方政府對(duì)外協(xié)作的開(kāi)放性不足，導(dǎo)致許多非政府組織、社會(huì)企業(yè)及組織群體不能與政府共同協(xié)作解決問(wèn)題。因此，政府在缺乏專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)及效率優(yōu)勢(shì)的現(xiàn)實(shí)狀況下，很難獨(dú)立解決突發(fā)事件，包括突發(fā)事件給社會(huì)帶來(lái)的負(fù)面影響。

2.2 協(xié)作法律制度化程度低

當(dāng)前我國(guó)地方政府在多元協(xié)作方面的法律制度化建設(shè)程度偏低，地方政府并沒(méi)有對(duì)地方區(qū)域間的多元協(xié)作作出明確規(guī)定，這導(dǎo)致一旦突發(fā)事件發(fā)生，地方各方與政府之間的協(xié)作關(guān)系權(quán)責(zé)不清，甚至地方組織缺乏法律保護(hù)意識(shí)，這就讓他們喪失了與地方政府合作的意義。換言之，某些地方政府在協(xié)作法律制度化建設(shè)方面是缺乏制度性安排的，存在嚴(yán)重的多元協(xié)作臨時(shí)性特征，而這種臨時(shí)性的合作無(wú)法凸顯地方政府在應(yīng)急管理多元協(xié)作下的問(wèn)題解決效果，甚至還會(huì)出現(xiàn)因?yàn)楣ぷ髦貜?fù)而引發(fā)的資源浪費(fèi)、志愿失靈等負(fù)面現(xiàn)象。

3 協(xié)作性公共管理理論對(duì)地方政府應(yīng)急管理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)啟示

地方政府引入?yún)f(xié)作性公共管理理論，實(shí)現(xiàn)多元協(xié)作對(duì)自身應(yīng)急、解決突發(fā)事件很有幫助，政府也應(yīng)該通過(guò)學(xué)習(xí)協(xié)作性公共管理理論，獲得現(xiàn)實(shí)啟示。

從當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府公共管理部門(mén)協(xié)作性公共管理機(jī)制建設(shè)方面來(lái)看，其已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了文中提到的跨域合作，這種跨域不僅僅跨組織，還跨地區(qū)，同時(shí)衍生出了“協(xié)作性危機(jī)共同管理”“協(xié)作性資源管理”“協(xié)作性流域管理”“協(xié)作性公共服務(wù)”這樣的創(chuàng)新理論，真正體現(xiàn)了其在突發(fā)事件危機(jī)管理層面“多元化治理”的理念。在實(shí)際實(shí)踐中，這種創(chuàng)新的協(xié)作性公共管理理念也完全融入了歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的危機(jī)管理意識(shí)中。舉例來(lái)說(shuō)，在應(yīng)急管理體系中，美國(guó)以國(guó)家應(yīng)急管理事務(wù)局為核心，圍繞它建立了多部門(mén)協(xié)同合作網(wǎng)絡(luò)，并實(shí)現(xiàn)了洲際跨域協(xié)作應(yīng)急管理組織。雖然美國(guó)各州的法律體制不同，但他們能夠在橫向上達(dá)成共識(shí)，對(duì)美國(guó)國(guó)土共域管理方面實(shí)現(xiàn)了各州、各層級(jí)的合作聯(lián)動(dòng)局面，并共同簽署通過(guò)了《州際應(yīng)急管理互助協(xié)議》，真正實(shí)現(xiàn)了美國(guó)全境多區(qū)域間多元協(xié)作的工作安排。另外，美國(guó)民間組織與社會(huì)力量也會(huì)參與到地方政府的應(yīng)急管理協(xié)作體系中，并發(fā)揮作用。為此，美國(guó)政府官方也為這些社會(huì)力量提供了應(yīng)急管理特別渠道，保證其能夠順利參與進(jìn)來(lái)，這說(shuō)明美國(guó)政府還是相對(duì)開(kāi)放的，特別是它的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)，真正做到了全境網(wǎng)絡(luò)化與制度化，這些都能為我國(guó)協(xié)作性公共應(yīng)急管理體系建設(shè)帶來(lái)有益啟示。

4 我國(guó)地方政府建設(shè)應(yīng)急管理協(xié)作性公共管理體系的創(chuàng)新建議

我國(guó)地方政府雖然已經(jīng)在自身應(yīng)急管理體系中融入了協(xié)作性公共管理理論，但實(shí)際實(shí)踐效果不佳。在未來(lái)，我國(guó)應(yīng)該圍繞該理論作出改變，努力在實(shí)踐中尋求突破創(chuàng)新。

4.1 消除地域保護(hù)屏障，達(dá)成共識(shí)

首先，我國(guó)地方政府一定要打破傳統(tǒng)中地方保護(hù)主義的現(xiàn)實(shí)壁壘，真正達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間信息資源與物質(zhì)資源的優(yōu)勢(shì)有效互補(bǔ)，滿(mǎn)足信息共享及多元化協(xié)作應(yīng)急體系構(gòu)建的條件。特別是不同區(qū)域之間，一定要處理好各方政府與政府、政府與社會(huì)之間的相處關(guān)系，樹(shù)立社會(huì)主義社會(huì)共建共治的統(tǒng)一觀念，同時(shí)不斷完善在應(yīng)急狀態(tài)下地方政府的人力資源管理與績(jī)效考核體系，發(fā)揮政府基層的工作主動(dòng)性與創(chuàng)新性。

4.2 完善法律法規(guī)，提升多元協(xié)作程序品質(zhì)

地方政府需要多借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家公共應(yīng)急管理部門(mén)的經(jīng)驗(yàn)，了解他們?cè)诙嘣獏f(xié)作過(guò)程中的實(shí)際跨域做法和頂層設(shè)計(jì)內(nèi)容?；跉W美發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建自身常態(tài)化、組織化、制度化的應(yīng)急管理機(jī)制，并融入多元協(xié)作程序。推動(dòng)常態(tài)與非常態(tài)背景下地方政府主體與其他主體之間的有效協(xié)作關(guān)系，提高多元協(xié)作程序的品質(zhì)。具體來(lái)講，地方政府首先要從法律、組織與技術(shù)等多層面，推動(dòng)區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建，然后再考慮跨域應(yīng)急協(xié)作管理的法律依據(jù)，明確各方主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。最后，要不斷擴(kuò)大公共應(yīng)急管理系統(tǒng)的開(kāi)放性，保證政府與社會(huì)組織之間能夠有效協(xié)作，并明確協(xié)作應(yīng)急過(guò)程中的內(nèi)容細(xì)節(jié)、應(yīng)急方式以及應(yīng)急代價(jià)。為此，地方政府需要建立激勵(lì)機(jī)制與利益補(bǔ)償機(jī)制，同時(shí)也要完善問(wèn)責(zé)及追責(zé)制度。如，通過(guò)統(tǒng)一協(xié)調(diào)利益，提升多元協(xié)作應(yīng)急管理的預(yù)期效果，在協(xié)作過(guò)程中提高應(yīng)急管理的主動(dòng)性與協(xié)作性。

4.3 健全多元協(xié)作應(yīng)急管理機(jī)制，引入信息發(fā)布機(jī)制

地方政府要在原有多元協(xié)作應(yīng)急管理機(jī)制的發(fā)展建設(shè)與實(shí)踐過(guò)程中，尋求其體系功能的不斷健全，通過(guò)功能豐富消解突發(fā)事件中存在的復(fù)雜性、危機(jī)緊急性以及跨域特征，特別是避免地方出現(xiàn)條塊分割的問(wèn)題。所以地方政府一方面要做到增補(bǔ)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)人員；另一方面要強(qiáng)化思想及行為協(xié)調(diào)過(guò)程，通過(guò)借鑒國(guó)外突發(fā)事件管理機(jī)構(gòu)的實(shí)踐操作經(jīng)驗(yàn)，健全、豐富自身機(jī)制建設(shè)細(xì)節(jié)。比如，學(xué)習(xí)美國(guó)引入信息發(fā)布機(jī)制，信息發(fā)布機(jī)制本身能夠促進(jìn)對(duì)信息的共享過(guò)程與共享結(jié)果，這對(duì)地方政府應(yīng)急管理協(xié)作創(chuàng)新工作開(kāi)展非常有效。信息發(fā)布機(jī)制的應(yīng)用能夠確保地方政府信息的全面公開(kāi)化、透明化，提升社會(huì)組織及普通民眾對(duì)政府解決突發(fā)事件的信任感與信心，同時(shí)也能幫助不同區(qū)域的不同政府部門(mén)、不同社會(huì)組織，準(zhǔn)確、及時(shí)、客觀、全面了解有關(guān)突發(fā)事件的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)。所以，我國(guó)也必須本著《政府信息公開(kāi)條例》中的基本原則內(nèi)容，完善建設(shè)當(dāng)前的《信息公開(kāi)法》，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)多媒體、新媒體等多種信息化快捷傳播手段，推動(dòng)地方政府各部門(mén)之間、與社會(huì)組織及民眾之間的信息對(duì)接，并提高地方政府作為應(yīng)急處理突發(fā)事件第一主體的權(quán)威性。

5 結(jié) 語(yǔ)

協(xié)作性公共管理中多元協(xié)作理論的引入，對(duì)地方政府應(yīng)急管理創(chuàng)新具有建設(shè)性意義，它實(shí)現(xiàn)了政府部門(mén)之間、政府與社會(huì)各組織及民眾之間的信息溝通與有效協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮了全社會(huì)力量共同分享信息資源，解決突發(fā)事件問(wèn)題，這對(duì)整個(gè)社會(huì)的健康積極發(fā)展是有利無(wú)害的。

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