郭凡禮

時(shí)隔七年，個(gè)稅改革再一次進(jìn)入大眾視野。

3月5日，李克強(qiáng)總理在《2018年政府工作報(bào)告》中提出，提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)，增加子女教育、大病醫(yī)療等專項(xiàng)費(fèi)用扣除，合理減負(fù)，鼓勵(lì)人民群眾通過(guò)勞動(dòng)增加收入、邁向富裕。隨后，提高個(gè)稅起征點(diǎn)的話題受到“兩會(huì)”代表委員們積極響應(yīng)，并引起輿論廣泛討論，由此成為了此次“兩會(huì)”的大熱門。但制定個(gè)稅起征點(diǎn)需要統(tǒng)籌考慮很多因素，我國(guó)要想實(shí)現(xiàn)個(gè)稅改革成功，真正實(shí)現(xiàn)合理減輕稅負(fù)的目標(biāo)，不能只關(guān)注起征點(diǎn)問(wèn)題，應(yīng)完善個(gè)稅征稅模式，將分類稅制轉(zhuǎn)化為分類與綜合稅制相結(jié)合。

個(gè)稅起征點(diǎn)亟待調(diào)整

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)中向好，居民收入連年增長(zhǎng)的大背景下，提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)顯得尤為重要。個(gè)稅起征點(diǎn)關(guān)系到人民的生活底線，適當(dāng)提高起征點(diǎn)對(duì)中低收入群體減稅減負(fù)意義重大。同時(shí)，提高個(gè)稅起征點(diǎn)還可以降低個(gè)人勞動(dòng)所得的稅負(fù)，適當(dāng)平衡勞動(dòng)所得與資本所得的稅負(fù)水平。而對(duì)于我國(guó)的個(gè)稅改革，人們已等待太久了。

在我國(guó)成立之初，雖然存在個(gè)人所得稅這個(gè)稅種，卻由于我國(guó)生產(chǎn)力和人均收入水平低，實(shí)行低工資制，一直沒(méi)有開(kāi)征個(gè)稅。直到1980年，國(guó)家頒布《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》，啟動(dòng)了個(gè)人所得稅的征收，個(gè)人所得稅才開(kāi)始與我們的生活息息相關(guān)。

1980年，我國(guó)將個(gè)稅起征點(diǎn)確定為800元。后來(lái)，個(gè)稅歷經(jīng)了三次調(diào)整，每次調(diào)整都緊跟時(shí)代，與人民生活水平相適應(yīng)。2005年初，廣東財(cái)政對(duì)個(gè)稅免征額提高進(jìn)行調(diào)研，隨后全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)，修改個(gè)人所得稅法，免征額提高至1600元；2007年，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)個(gè)人所得稅法進(jìn)行了第四次修正，個(gè)人所得稅免征額由1600元提高到2000元。2011年，政府將個(gè)稅起征點(diǎn)從2000元提高到3500元，納稅人從9000多萬(wàn)人減少至3000多萬(wàn)人，納稅面由28%降至8%左右，減輕了人民的負(fù)擔(dān)。但之后七年，個(gè)稅起征點(diǎn)未做調(diào)整，已經(jīng)大幅落后于經(jīng)濟(jì)水平，納稅人再次大幅增長(zhǎng)。

過(guò)去五年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力躍上新臺(tái)階，中國(guó)居民收入年均增長(zhǎng)7.4%，超過(guò)經(jīng)濟(jì)增速。在居民收入不斷增長(zhǎng)的情況下，3500元的個(gè)人所得稅起征點(diǎn)使得個(gè)人所得稅逐漸淪為“工薪所得稅”，中低收入的工薪階層成為個(gè)稅的征收主體，使得這部分百姓的稅收壓力變大。3500元的個(gè)稅征稅點(diǎn)已不適應(yīng)當(dāng)前的狀況，因此需要做進(jìn)一步的上調(diào)，以減少中低收入者的壓力。

根據(jù)今年“兩會(huì)”的最新消息，我國(guó)即將再次進(jìn)行的個(gè)稅改革，將根據(jù)居民的基本生活消費(fèi)水平的變化來(lái)提出政策性建議。除了提高起征點(diǎn)，此次個(gè)稅改革更凸顯專項(xiàng)扣除的新內(nèi)涵，首選重點(diǎn)是子女教育、大病醫(yī)療等百姓最急需最關(guān)切的方面。

改革會(huì)將分類稅制轉(zhuǎn)化為綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅稅制，下一步將加快啟動(dòng)稅改方案，同時(shí)啟動(dòng)個(gè)人所得稅的修法。相信通過(guò)這些改革，能夠使個(gè)人所得稅納稅人的稅負(fù)更加合理，更好地顯現(xiàn)個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)社會(huì)公平的積極效應(yīng)。

提高起征點(diǎn)須統(tǒng)籌考慮多種因素

提高個(gè)稅起征點(diǎn)無(wú)疑是件好事，但具體提升多少，每個(gè)人都有不同的說(shuō)法。

政協(xié)委員董明珠提案，把免征額從3500元上調(diào)至10000元。致公黨中央、農(nóng)工黨中央也有相關(guān)提案，提出以家庭為單位計(jì)征個(gè)稅。全國(guó)工商聯(lián)也提案建議將個(gè)稅起征點(diǎn)提升至7000元，同時(shí)建議降低個(gè)人所得稅最高邊際稅率，從3%-45%降至3%-30%以下。

個(gè)稅起征點(diǎn)的高低取決于生活成本的測(cè)算，稅率制度改革的目的是調(diào)節(jié)公平，個(gè)稅實(shí)際上是平衡國(guó)家的收入和老百姓的收入。目前，我國(guó)的個(gè)人所得稅采用7級(jí)累進(jìn)稅率。累進(jìn)稅率主要的考慮就是調(diào)節(jié)公平，累進(jìn)的程度越大，就意味著調(diào)節(jié)的力度更大，高收入者繳的稅就越多，他們?cè)诙愂辗矫孀龅呢暙I(xiàn)就越大。而且，個(gè)人稅負(fù)也并不僅僅由個(gè)稅起征點(diǎn)一項(xiàng)所決定，它與稅率、級(jí)次和征收范圍等內(nèi)容也直接相關(guān)。

現(xiàn)階段提高個(gè)稅起征點(diǎn)、調(diào)整稅率級(jí)次要統(tǒng)籌考慮多方面的因素，根據(jù)居民的基本生活消費(fèi)水平的變化來(lái)確定。此外，還要考慮到吸引人才、稅制簡(jiǎn)化等方面的需要，以及社會(huì)對(duì)這種調(diào)節(jié)公平的期待。

因此，個(gè)稅起征點(diǎn)提高的幅度不會(huì)太大，因?yàn)槿绻蠓岣吆髮?duì)中低收入群體未必公平。雖然這些群體不繳或者少繳稅，但是財(cái)政收入同步減少，用于改善民生、脫貧攻堅(jiān)的科技、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域的財(cái)政支出也相應(yīng)減少。如果個(gè)人所得稅最高邊際稅率從3%-45%降至3%-30%以下，高收入者在稅收方面做的貢獻(xiàn)就會(huì)大幅減少。

合理減輕稅負(fù)的有效路徑

從當(dāng)下我國(guó)的居民收入情況來(lái)看，人與人之間的財(cái)富收入差異，主要不是由工資引起。能夠帶來(lái)大額收入的往往是資源類、經(jīng)營(yíng)類的收入。所以，一方面，理論上應(yīng)把所有的收入都納入征收對(duì)象，但在另一方面，實(shí)際上，擁有這類收入的人往往具有多種合理避稅的手段。

由于目前納稅人的收入、開(kāi)支、家庭等涉稅信息分散在銀行、房產(chǎn)、公安、民政等多個(gè)部門，缺乏相應(yīng)法律支撐很難打破部門之間的信息孤島。此外，當(dāng)前仍然存在大量現(xiàn)金交易等情況。因此，建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)稅征管模式不會(huì)一蹴而就。這時(shí)個(gè)稅就從一種調(diào)節(jié)稅變?yōu)榱巳祟^稅，甚至于變?yōu)榱酥赶蚬ば诫A層的人頭稅。

因此，我們要改革完善個(gè)稅征稅模式，將分類稅制轉(zhuǎn)化為分類與綜合稅制相結(jié)合的征稅模式，將一些勞動(dòng)性所得，比如工資薪金、稿酬等，作為綜合所得合并起來(lái)，然后再確定一個(gè)基本減除費(fèi)用，也就是“起征點(diǎn)”，再進(jìn)行征稅。

不過(guò)，綜合稅對(duì)稅務(wù)系統(tǒng)的要求很高，家庭的收入、支出情況，需要健全的個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)的信息系統(tǒng)，很難短時(shí)間內(nèi)落實(shí)。在改革落實(shí)之前，就需要不斷適度調(diào)高個(gè)稅免征額，帶來(lái)更多公平，增加群眾獲得感。

循序漸進(jìn)完善專項(xiàng)費(fèi)用扣除制度

制定統(tǒng)一的個(gè)稅起征點(diǎn)只能解決普適性問(wèn)題，不能兼顧到個(gè)體差異。納稅人因?yàn)獒t(yī)療、教育等特殊情況導(dǎo)致生活負(fù)擔(dān)上升就會(huì)產(chǎn)生新的不公平。

面對(duì)這個(gè)問(wèn)題，此次個(gè)人所得稅改革前所未有地增加了專項(xiàng)費(fèi)用扣除，李克強(qiáng)總理在《2018年政府工作報(bào)告》中提出首先增加專項(xiàng)費(fèi)用扣除的是子女教育、大病醫(yī)療等老百姓最急需最關(guān)切的領(lǐng)域。當(dāng)然，具體專項(xiàng)扣除項(xiàng)目的規(guī)模和數(shù)目會(huì)根據(jù)實(shí)際的情況來(lái)進(jìn)行確定。

專項(xiàng)費(fèi)用扣除要有憑據(jù)，比如醫(yī)療憑據(jù)、教育收費(fèi)憑據(jù)等。但是由于我國(guó)的技術(shù)條件、信息化水平、征管條件等還需要進(jìn)一步完善，因此專項(xiàng)費(fèi)用扣除的制度建設(shè)將會(huì)是漸進(jìn)式的，不會(huì)一步到位。

此外，專項(xiàng)費(fèi)用扣除的具體操作還需要細(xì)化?，F(xiàn)在政府提出了這個(gè)方向，但扣除的標(biāo)準(zhǔn)、流程都沒(méi)有出臺(tái)，還要寫到個(gè)稅的修正案中，等到立法完成以后，才能真正操作實(shí)施。

目前，美國(guó)個(gè)稅制度在抵扣項(xiàng)方面比較完善，美國(guó)個(gè)稅扣除項(xiàng)分為標(biāo)準(zhǔn)扣除和分類扣除兩種方式，房貸利息、教育與培訓(xùn)支出等都在扣除項(xiàng)之列。我國(guó)根據(jù)社會(huì)配套條件和征管機(jī)制的完善程度，可適當(dāng)增加專項(xiàng)附加扣除項(xiàng)目，比如再教育支出、贍養(yǎng)撫養(yǎng)支出、首套房貸利息等支出。

因此從科學(xué)的角度考慮，個(gè)稅改革不能只關(guān)注起征點(diǎn)問(wèn)題，根據(jù)家庭收入和扣除項(xiàng)目實(shí)行綜合征稅，個(gè)稅改革才能真正取得成功。

（作者：國(guó)家發(fā)展改革委特邀研究員）