中國從傳統(tǒng)“鄉(xiāng)土社會(huì)”進(jìn)入“城鄉(xiāng)中國”以來，社會(huì)的資本、人口、資源等諸多要素流動(dòng)加速，呈現(xiàn)“大流動(dòng)社會(huì)”之態(tài)，對原有適應(yīng)靜態(tài)社會(huì)的“郡縣國家”治理體系一度構(gòu)成了嚴(yán)峻的沖擊和挑戰(zhàn)。[1]治理鄉(xiāng)土中國的經(jīng)驗(yàn)顯然無法直接適用于治理城市中國，原有治理體系在手忙腳亂中不斷調(diào)適和應(yīng)對，一度也嘗試過以“分權(quán)”為導(dǎo)向的治理思路和措施，但經(jīng)過二三十年的發(fā)展和反復(fù)總結(jié)，正日益體現(xiàn)出走向“超級郡縣國家”的趨勢，即原有基本體系框架延續(xù)傳統(tǒng)不變，而在能力上全面加強(qiáng)升級。這個(gè)從郡縣國家升級為超級郡縣國家的過程，在當(dāng)代發(fā)生的具體“中觀”過程和實(shí)證案例則鮮有被學(xué)界深究。本文從治理史無前例的超大規(guī)模流動(dòng)人口過程中黨政科層制的變革歷程，來試圖闡述治理城市中國的成敗經(jīng)驗(yàn)及其內(nèi)在機(jī)理。

這一治理體系演變的基本過程是，為了應(yīng)對大流動(dòng)社會(huì)的治理新任務(wù)，東部地區(qū)黨政科層制嘗試了三重變革：橫向變革、縱向變革和技術(shù)變革。在整個(gè)治理體系復(fù)雜的三重變革過程中，原有的黨政科層制沒有走向分化和分權(quán)的治理模式，而是經(jīng)過初步調(diào)整后借助技術(shù)和組織變革，繼續(xù)堅(jiān)持以中央集權(quán)為導(dǎo)向的治理體系，并且也取得了較好的治理效果，為人類在應(yīng)對一個(gè)高度分化的社會(huì)時(shí)該如何開展整合性治理，提供了中國式解決方案。

90年代開始，對流動(dòng)人口的管理安置問題促發(fā)了黨政科層制變革

“增設(shè)部門”：黨政科層制的橫向擴(kuò)張

20世紀(jì)90年代應(yīng)對人口大流動(dòng)的“千年巨變”之初，中國黨政科層制顯然沒有充分的經(jīng)驗(yàn)和思想準(zhǔn)備，整個(gè)90年代都是從加強(qiáng)治安管制和預(yù)防犯罪的角度看待問題，公安系統(tǒng)的職能在這個(gè)過程中得到強(qiáng)化，但并未引起整個(gè)科層體系的變動(dòng)，屬于社會(huì)問題的積累和解決方案醞釀階段。

但到了年代末期，圍繞流動(dòng)人口的群體性事件日益增多，各界普遍意識(shí)到僅僅依靠公安一家的“堵”顯然是治標(biāo)之策，而且難度越來越大，效果卻不見得好，必須加強(qiáng)“疏”的一面。從“管理”為主轉(zhuǎn)向“服務(wù)”為主或者說“管理與服務(wù)”并重，逐漸成為各界的共識(shí)，尤其是一些極端個(gè)案的發(fā)生更加速了這一進(jìn)程。而加強(qiáng)“服務(wù)”的意識(shí)和舉措，不能僅僅停留在口頭上，其必須以人們“看得到”的更醒目形式展現(xiàn)出來，對流動(dòng)人口的政治姿態(tài)更加友善成為人口流入地執(zhí)政者需要重新思考的議題，“增設(shè)部門”無疑是一個(gè)顯而易見的選項(xiàng)，讓流動(dòng)人口感覺到“他鄉(xiāng)亦故鄉(xiāng)”，流入地也有了“娘家”。其背后體現(xiàn)的是執(zhí)政黨的政治屬性，執(zhí)政黨一頭緊密聯(lián)系群眾回應(yīng)百姓呼聲，一頭有力領(lǐng)導(dǎo)政府及時(shí)作出改善。筆者根據(jù)“六普”人口數(shù)據(jù)排列的外省流動(dòng)人口占常住人口比例最高的東部22個(gè)城市中，有8個(gè)城市（東莞、深圳、溫州、惠州、嘉興、廣州、舟山、紹興）都曾經(jīng)出現(xiàn)過新增設(shè)部門的變革現(xiàn)象。[2]雖然“增設(shè)部門”的探索在近年處于低谷，但其當(dāng)年的重要政治意義和給上億流動(dòng)人口的鼓舞，都是不容忽視的歷史貢獻(xiàn)。這類改革畢竟沒有太多經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，探索中的反復(fù)實(shí)屬正常，可惜的是學(xué)界目前尚無對此方面黨政科層制變革進(jìn)行深入總結(jié)的研究。

這種科層體系的不斷調(diào)整在中國治理體系現(xiàn)代化的過程中意義重大且依然行進(jìn)在路上，中共十九大報(bào)告中還提及要新設(shè)立一些國家機(jī)構(gòu)，如設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，組建退役軍人管理保障機(jī)構(gòu)，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)等。而對于這種“增設(shè)部門”所涉及的地方自主性問題，也有豐富表述。“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革。統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制，完善國家機(jī)構(gòu)組織法。轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。賦予省級及以下政府更多自主權(quán)。在省市縣對職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公。深化事業(yè)單位改革，強(qiáng)化公益屬性，推進(jìn)政事分開、事企分開、管辦分離。”[3]

“增設(shè)部門”的改革是一種典型的黨政科層制的“橫向擴(kuò)張”，盡管其未必是人員編制上的絕對增加（不少地方往往采用從其他部門調(diào)配編制組建新部門的形式），甚至也未必是部門數(shù)量的絕對增加（有的增設(shè)部門采取與其他原有部門合署辦公的形式），但絕對是一個(gè)在黨政科層制體系中的職能上的“新增”，這種職能的增加是源于出現(xiàn)了“新的社會(huì)問題”在原有體系內(nèi)長期得不到很好的回應(yīng)和解決。原有職能部門的設(shè)置與人員編制，最初都主要以戶籍人口為工作對象，這是一種制度框架約束，其背后源于公共服務(wù)的資源約束。自近代以來，黨政科層體系也往往是通過增設(shè)部門的形式來回應(yīng)“治理挑戰(zhàn)”，百余年間我們從農(nóng)業(yè)社會(huì)的“六部”增加到了現(xiàn)在的“百部”（廣義上考慮黨、政、人大、政協(xié)等所有部門），其基本邏輯和行為慣性也支配著當(dāng)代的干部們。甚至這一邏輯在當(dāng)前依然有強(qiáng)大的體現(xiàn)，如濟(jì)南市于2015年成立投資促進(jìn)局、2016年成立城市更新局;[4]武漢市于2017年的4個(gè)月內(nèi)一口氣成立招才引智局、網(wǎng)上群眾工作部和科技成果轉(zhuǎn)化局三個(gè)新局;[5]而2014?2017年三年中全國已經(jīng)至少10個(gè)省市先后成立了大數(shù)據(jù)局（廣東省、廣州市、沈陽市、成都市、蘭州市、貴州省、保山市、黃石市、咸陽市、銀川市）;還有2011年成立并日益凸顯重要作用的國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室;等等。

由此可知，作為一種黨政科層制回應(yīng)時(shí)代變革的典型方式，“增設(shè)部門”是有其深厚傳統(tǒng)和強(qiáng)勁動(dòng)力的。但“增設(shè)部門”的改革探索注定不會(huì)一帆風(fēng)順，甚至有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)低谷，在流動(dòng)人口治理領(lǐng)域恰恰如此。不少城市近年新設(shè)立的圍繞流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)構(gòu)當(dāng)下又面臨被撤并的尷尬局面，最為引人注目的是東莞市的新莞人服務(wù)管理局。[6]“增設(shè)部門”的改革探索在實(shí)踐中除了剛才提到的體現(xiàn)積極政治態(tài)度之外，還取得了相關(guān)工作隊(duì)伍建立以及工作領(lǐng)域擴(kuò)大等諸多成果。那為何還會(huì)遭遇“回潮”的低谷呢？筆者通過近年來對長三角和珠三角十余個(gè)城市的流動(dòng)人口服務(wù)管理黨政部門的實(shí)地調(diào)研后總結(jié)，核心在于其遭遇了四方面的困難和挑戰(zhàn)：其一，職責(zé)不清，遭遇其他部門抵觸;其二，體制不順，上級主管部門空缺;其三，協(xié)調(diào)乏力，缺乏法定權(quán)威職能;其四，隊(duì)伍難建，有限資源激烈爭奪。

面對這一系列局限，“增設(shè)部門”終于不敵與其同時(shí)并行的競爭模式——“領(lǐng)導(dǎo)小組”，“領(lǐng)導(dǎo)小組”作為一種“整合性”組織，較好的解決了黨政科層制的過度分化問題，又與“郡縣國家”的傳統(tǒng)較為親和。

“領(lǐng)導(dǎo)小組”：黨政科層制的橫向整合

如上文所述，東部地區(qū)22個(gè)外省流動(dòng)人口比例最高的城市，8個(gè)城市采用了“增設(shè)部門”的做法，那么其他城市如何應(yīng)對呢？答案就是“領(lǐng)導(dǎo)小組”模式。甚至“增設(shè)部門”的8個(gè)城市其實(shí)同時(shí)也依然有領(lǐng)導(dǎo)小組，并且新增設(shè)的部門往往同時(shí)肩負(fù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的職責(zé)。為何“領(lǐng)導(dǎo)小組”模式能夠在與“增設(shè)部門”模式展開了十余年的競爭后最后“勝出”呢？這還是要回溯大流動(dòng)社會(huì)帶給當(dāng)代中國在治理上的挑戰(zhàn)來分析，“大流動(dòng)社會(huì)的本質(zhì)是分化、變遷和改革。其至少包含四大特征是流動(dòng)本身、內(nèi)外有別、有序流動(dòng)和信息爆炸。其帶來的挑戰(zhàn)集中在政府職能難以穩(wěn)定、地方改革沖擊統(tǒng)一科層體系、管理的財(cái)政成本高昂、信息擴(kuò)散突破科層控制”。[7]在流動(dòng)人口領(lǐng)域中，更細(xì)致的問題集中在四個(gè)方面：其一，信息缺失，人口流動(dòng)突破科層管理結(jié)構(gòu);其二，權(quán)屬糾葛，屬人與屬地管理之間存在張力;其三，職責(zé)交叉，屬人與屬事之間模糊不清;其四，價(jià)值選擇，管理與服務(wù)之間因時(shí)而異?！霸鲈O(shè)部門”模式恰恰是在這些治理挑戰(zhàn)與實(shí)踐糾葛之中應(yīng)對乏力，而逐漸被黨政科層制的綜合作用力所放棄。

“領(lǐng)導(dǎo)小組”模式的重要作用和意義近年來已被廣泛關(guān)注，“治大國，用小組”是一種經(jīng)典概括。在中共十九大上，“大會(huì)認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。大會(huì)同意把這一重大政治原則寫入黨章，這有利于增強(qiáng)全黨黨的意識(shí)，實(shí)現(xiàn)全黨思想上統(tǒng)一、政治上團(tuán)結(jié)、行動(dòng)上一致，提高黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，確保黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方，為做好黨和國家各項(xiàng)工作提供根本政治保證”。[8]黨的這種全面領(lǐng)導(dǎo)地位和功能極其重要，而領(lǐng)導(dǎo)小組無疑是個(gè)重要形式。但相較于“領(lǐng)導(dǎo)小組”在中共長期革命斗爭和治國理政歷史中的豐富實(shí)踐而言，相關(guān)學(xué)術(shù)研究卻比較稀薄而且深度不足。國外和境外學(xué)界對“領(lǐng)導(dǎo)小組”的興趣往往集中在“到底誰說了算”的斗爭角度去試圖“摸清底牌”，[9]而國內(nèi)學(xué)界對此先是重視不夠，又因?yàn)殡y以開展實(shí)證研究而拓展不足，成果主要集中在以下四個(gè)角度：在政治活動(dòng)視野下提出“小組政治”概念;[10]政府過程視野下提出“雙非”議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)概念;[11]現(xiàn)代國家成長視野下提出的“亞正式制度”概念;[12]服務(wù)型政府視野下的任務(wù)型組織概念。[13]

以往這些圍繞“領(lǐng)導(dǎo)小組”的研究，或是歷史文獻(xiàn)研究，或是拘泥于西方理論框架，均和當(dāng)代中國的實(shí)際治理過程中“領(lǐng)導(dǎo)小組”的功能和角色有所偏差。筆者對“領(lǐng)導(dǎo)小組”的定義是：中國政治與行政實(shí)踐活動(dòng)中，以加強(qiáng)整合為目的而成立的相對靈活且隱性的組織機(jī)構(gòu)的統(tǒng)稱。具有領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)質(zhì)性質(zhì)的組織機(jī)構(gòu)往往還會(huì)以委員會(huì)、指揮部、協(xié)調(diào)小組、工作組等名稱出現(xiàn)。

“領(lǐng)導(dǎo)小組”這種治理模式自中共建黨之初就開始實(shí)踐，其在當(dāng)代流動(dòng)人口治理中依然發(fā)揮出出色的治理績效。中央層面圍繞流動(dòng)人口治理工作的領(lǐng)導(dǎo)小組是在1991年開始設(shè)立的中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)[14]（簡稱“中央綜治委”，與中央政法委[15]合署辦公）下面，全名為“流動(dòng)人口治安管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，[16]作為“中央綜治委”的五個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組之一。2013年國務(wù)院成立的農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在人力資源社會(huì)保障部。前者反映的是當(dāng)時(shí)主要從治安角度考慮問題的時(shí)代特征，當(dāng)然公共安全至今依然有其重要意義。后者反映的是新型城鎮(zhèn)化視野下的對待流動(dòng)人口工作的新理念。

為何“領(lǐng)導(dǎo)小組”模式更能夠適應(yīng)流動(dòng)人口的治理任務(wù)？根本上在于如上文所述，流動(dòng)人口是一個(gè)“工作對象”（屬人特性），而并非某個(gè)具體“工作事務(wù)”（屬事特性），流動(dòng)人口涉及的工作內(nèi)容繁多，諸如治安、教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、交通、衛(wèi)生、計(jì)生，等等。這些工作不可能由任何一個(gè)單一部門來承擔(dān)和解決，這也是“增設(shè)部門”模式衰落的最根本原因。流動(dòng)人口工作的根本挑戰(zhàn)在于如何實(shí)現(xiàn)“復(fù)雜治理”中對諸多公共職能部門的“整合”任務(wù)。涉及流動(dòng)人口工作的職能部門一般在20?30個(gè)左右，[17]而“領(lǐng)導(dǎo)小組”無疑成為“整合”的利器。

通過這種簡單梳理對比大體可知，“整合”屬性突出的“領(lǐng)導(dǎo)小組”模式略勝一籌，關(guān)鍵在于其有“三個(gè)適應(yīng)”：對上與“超級郡縣國家”治理體系相適應(yīng);對下與“大流動(dòng)社會(huì)”的基礎(chǔ)相適應(yīng);對中與“行政包干制”的運(yùn)作機(jī)制相適應(yīng)。

縱向變革：“向上升級”和“向下生級”的雙向突破

隨著人口流入規(guī)模越來越大，東部地區(qū)原有科層制在實(shí)際治理過程中遭遇人員編制、管理層級與管理幅度上的諸多嚴(yán)重困難。如果說是否新增設(shè)部門涉及“中央集權(quán)”的原則的話，那么管理層級則更多是具體技術(shù)問題，而且行政層級又多半與“區(qū)劃調(diào)整”相關(guān)聯(lián)。在建立更加合理的管理幅度和層級時(shí)，人口流入地既有體現(xiàn)行政級別提升的“向上升級”，也有滿足治理需求而進(jìn)行層級創(chuàng)造的“向下生級”，筆者將這種科層體制縱向上不同方向的同時(shí)突破概括為黨政科層制的“雙向生長”。

“向上升級”是指一種在我國現(xiàn)有黨政科層體制中的地位提升。如縣級向上升級為地市級（如東莞、中山等），地級市向上升級為副省級城市（如深圳）或者直轄市等都是屬于非常明確的“剛性升級”，即在行政級別上予以明確升級。還有一種是在資源配置、管理權(quán)限等方面給予較高的授權(quán)安排，如“省直管縣”即賦予縣與地級市平等的財(cái)政地位，因?yàn)椴⑽慈嬲w地給予行政級別的升級，所以稱之為“柔性升級”（還有如縣級市、撤縣設(shè)區(qū)）。

“向上升級”更多帶有一些“組織安排”和寄予戰(zhàn)略希望的話，那么“向下生級”則往往是地方政權(quán)的“主動(dòng)為之”，這既源于向下的工作在自己權(quán)責(zé)之內(nèi)，也源于隨著人口流入而帶來的規(guī)模擴(kuò)大之后管理幅度調(diào)整的必然?！跋蛏仙墶彪m然也會(huì)有煩惱，但畢竟屬于“成長的煩惱”，或許“痛并快樂著”，但顯然主要還是“快樂”;但凡事有利有弊，在獲取了更多的發(fā)展資源之后，作為必須承擔(dān)的管理服務(wù)責(zé)任就顯得頗為繁重了，如何重新規(guī)劃安排自己轄區(qū)內(nèi)的管理層級和治理單元，又不能突破現(xiàn)有國家法律的框架限制，成為頗為頭疼的事情，至今依然缺乏完美的方案。由于人口涌入，對原有管理層級的“撐破”幾乎發(fā)生在地方政權(quán)的各個(gè)層級，從“區(qū)鎮(zhèn)之間”到“社區(qū)之下”都面臨著這類挑戰(zhàn)，而地方的實(shí)踐創(chuàng)新與回應(yīng)也頗為曲折復(fù)雜。

在“區(qū)鎮(zhèn)之間”試圖生長出一個(gè)管理層級上，以上海浦東新區(qū)的境況最為典型。當(dāng)前，上海浦東新區(qū)在1200多平方公里土地上有500多萬常住人口，作為副省級城區(qū)，按照法律框架只能有“城區(qū)-鎮(zhèn)街”兩級行政管理層級（由于歷史原因其現(xiàn)在城區(qū)與鎮(zhèn)街的管理幅度是1：36）。但這個(gè)人口規(guī)模即使按照2014年之后最新標(biāo)準(zhǔn)也相當(dāng)于一個(gè)“特大城市”的體量，而且加之浦東新區(qū)的職能部門都高配為副廳級單位，而下面街鎮(zhèn)還是與上海其他地方一樣是處級單位，則條塊地位不對等的協(xié)調(diào)困難更加突出。面對復(fù)雜的局面，浦東新區(qū)二十多年中嘗試了“城工委、農(nóng)工委——功能區(qū)——地工委”三種不同的體制機(jī)制創(chuàng)新，試圖去解決和緩解管理幅度不合理的困境。這其中既有體制變革，也有機(jī)制變革，但至今難以很好解決。這類難題其實(shí)東莞市也有遭遇，當(dāng)初東莞從縣升級到地級市的過程非常迅速，導(dǎo)致其成為全國五個(gè)不設(shè)縣區(qū)的地級市，市下面直接是鎮(zhèn)街，這雖有扁平化的便捷，但規(guī)模過大后層級不合理也帶來了許多困擾，2017年東莞也開始進(jìn)行功能區(qū)的探索。[18]

在“鎮(zhèn)街之下”試圖生長出一個(gè)管理層級上，以東莞的境況較為有代表性。東莞的常住人口已經(jīng)有800多萬，每個(gè)鎮(zhèn)街都達(dá)到了數(shù)十萬人的規(guī)模，而我國平均一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理人口在5萬人左右，50萬人左右就是一個(gè)縣的平均人口管理規(guī)模，顯然東莞的鎮(zhèn)街在應(yīng)對的是一個(gè)通常意義上縣的治理任務(wù)。這就迫使其在鎮(zhèn)街之下再探索一個(gè)合理的治理單元，過去這種角色主要由村民自治組織承擔(dān)，但由于法律的明確定位使得其顯然并非長久之計(jì)，從2011年開始的“政務(wù)服務(wù)中心”[19]探索到2015年的“綜合服務(wù)管理中心”，[20]本質(zhì)上都是要作為一個(gè)實(shí)質(zhì)上的管理幾萬人規(guī)模的行政層級存在。

行政層級的生長變化，本質(zhì)上是中國當(dāng)代治理單元的不斷調(diào)整，穩(wěn)定上千年的以縣為基本治理單元的傳統(tǒng)，正在發(fā)生深刻而迅速的變動(dòng)。政治社會(huì)治理單元呈現(xiàn)“下沉”趨勢并聚焦于社區(qū)層面，經(jīng)濟(jì)治理單元呈現(xiàn)“上升”趨勢并聚焦于市縣之間，行政治理單元徘徊于上述兩種趨勢之間并聚焦于縣區(qū)一級。

當(dāng)代信息技術(shù)的快速發(fā)展，幫助領(lǐng)導(dǎo)干部增加了管理幅度和協(xié)調(diào)過程的效率

技術(shù)變革：組織變革之外的能力加強(qiáng)

國家治理，首先要求對社會(huì)的基本信息有較為準(zhǔn)確的掌握，這當(dāng)中自然以人口的基本信息為重，在“靜態(tài)社會(huì)”中這根本不構(gòu)成太大的挑戰(zhàn)。但當(dāng)人口大規(guī)模流動(dòng)過程中，對其基本信息和狀態(tài)的把握就出現(xiàn)了嚴(yán)重的困難。通過原有科層制進(jìn)行縱向逐級上報(bào)的人口信息，根本趕不上2億多流動(dòng)人口迅速遷移的腳步，“底數(shù)不清”是人口流入地政府機(jī)關(guān)曾長期普遍頭疼的問題，至于公共服務(wù)均等化和社會(huì)融合等都還是后面的事情?！八俣取背蔀槠惹械膯栴}，人口的流動(dòng)與治理的追趕，恰似一場賽跑，“奔跑的信息”必須想辦法追趕上“奔跑的人”。而當(dāng)代信息技術(shù)無疑為這方面提供了有力的支撐和幫助。

技術(shù)上的不斷升級和增效主要集中于信息采集、反饋和計(jì)算分析領(lǐng)域，這些工作使我們的效率取得了大幅度的提升。

首先是提升了流動(dòng)人口的基礎(chǔ)信息采集登記速度。近年來移動(dòng)電子器材的投入使用，最快兩三分鐘采集完并比對數(shù)據(jù)庫，較之過去手動(dòng)筆錄需要十余分鐘，帶回辦公室再上傳內(nèi)部網(wǎng)站比對可能要一兩天，可謂霄壤之別。這對于及時(shí)發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人和潛逃罪犯無疑具有巨大幫助。而人臉識(shí)別系統(tǒng)等則更加隱蔽而高效。

其次，綜合性社會(huì)治理信息平臺(tái)建設(shè)，提高了協(xié)調(diào)過程中的溝通速度。不少城市開始的智慧城市建設(shè)、社會(huì)治理綜合信息平臺(tái)建設(shè)等，其指揮中心可以實(shí)時(shí)顯示建筑物中的人口居住狀態(tài)以及相關(guān)人員的基本信息，該建筑物涉及的消防、治安、衛(wèi)生、工商、食品安全等諸多信息可以立體全面地呈現(xiàn)出來，為綜合協(xié)調(diào)的信息傳遞溝通提供了便捷。

其三，對流動(dòng)人口的大數(shù)據(jù)分析能力提升?；ヂ?lián)網(wǎng)巨頭公司開發(fā)的諸如“百度遷徙”、“騰訊位置大數(shù)據(jù)（人口遷徙圖）”等功能，都可以實(shí)時(shí)掌握分析全國的人口流動(dòng)狀況和局部區(qū)域的熱度，尤其是在“春運(yùn)”等高峰時(shí)段，為交通、治安等治理資源投放提供參考。

但是“技術(shù)與治理”的關(guān)系顯然是復(fù)雜的，這和“技術(shù)與經(jīng)濟(jì)”還是有較大差別，因?yàn)榧夹g(shù)的本質(zhì)在于效率，是“更快”，但社會(huì)治理的核心追求是“更好”。具體而言，技術(shù)可以幫助流動(dòng)人口治理效率的提升，尤其是治安領(lǐng)域的提升。但在以下五個(gè)方面還有其局限：財(cái)富生產(chǎn)問題、管理協(xié)調(diào)問題、非理性問題、固定關(guān)系問題、智慧創(chuàng)造問題等。

科層組織的協(xié)調(diào)性在復(fù)雜治理中會(huì)越來越重要，信息技術(shù)幫助領(lǐng)導(dǎo)干部增加了管理幅度和協(xié)調(diào)過程的效率，尤其是一些反復(fù)出現(xiàn)的規(guī)律性治理任務(wù)，會(huì)非常明顯的逐漸由信息平臺(tái)承擔(dān)任務(wù)發(fā)包分配，相當(dāng)于一種“智能化”的領(lǐng)導(dǎo)小組。“網(wǎng)格化”+“信息化”的發(fā)展趨勢和潛力正是在此方面，早期信息化技術(shù)水平還不強(qiáng)時(shí)，“網(wǎng)格化管理”作為一種組織調(diào)整導(dǎo)向，是希望通過加強(qiáng)基層“塊”的統(tǒng)籌能力來解決“條塊矛盾”，但受制于信息反饋速度和協(xié)調(diào)能力等方面效果未如預(yù)期。但隨著近年信息化、智能化水平的不斷提升和廣泛運(yùn)用，經(jīng)過信息智能化加強(qiáng)升級之后的“網(wǎng)格”，確實(shí)發(fā)揮出了新的效率。這方面以上海近年在全市推動(dòng)的以協(xié)調(diào)為中心職能的網(wǎng)格化管理系統(tǒng)為代表，上海在實(shí)踐中還使其與既有的聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤機(jī)制結(jié)合起來，大大增強(qiáng)了發(fā)現(xiàn)問題和及時(shí)處置的能力。原先最初僅僅被當(dāng)作一種加強(qiáng)信息收集能力的技術(shù)工具，在深化發(fā)展中日益體現(xiàn)出反向的對科層組織的整合功能，甚至長遠(yuǎn)來看具有某種替代潛能，這都是前所未有的巨大問題。

小結(jié)

現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展過程中呈現(xiàn)出高度的復(fù)雜性，這種復(fù)雜性有兩重含義，首先是高度分化，其次是分化中又高度關(guān)聯(lián)。其分化的社會(huì)結(jié)構(gòu)也必然對應(yīng)著分化的科層組織結(jié)構(gòu)，在這個(gè)意義上可以認(rèn)為科層組織的分化具有現(xiàn)代社會(huì)的某種必然性和合理性。但問題是僅僅有分化的科層組織結(jié)構(gòu)，顯然無法解決第二個(gè)高度關(guān)聯(lián)的問題，這就涉及對已經(jīng)高度分化又不斷集權(quán)化的科層組織如何進(jìn)行整合的難題，而中國黨政科層制的優(yōu)勢也恰恰在此。

“超級郡縣國家”適應(yīng)“超級流動(dòng)社會(huì)”。如果說制度因有歷史性而傳承特征很強(qiáng)的話，也并非說制度就不會(huì)變革而一勞永逸。實(shí)際上，制度終究要適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活和治理結(jié)構(gòu)需要。那么當(dāng)代中國以黨政科層制為核心的超級郡縣國家治理體系為什么能夠適應(yīng)時(shí)代需求呢？原因就在于，現(xiàn)在的“大流動(dòng)社會(huì)”，也可以稱之為“超級流動(dòng)社會(huì)”，在外部形態(tài)的“動(dòng)與靜”上明顯不同于農(nóng)業(yè)社會(huì)。但在原子化社會(huì)結(jié)構(gòu)上，跟傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)是本質(zhì)相同的，從“靜態(tài)大原子化”社會(huì)邁入了“動(dòng)態(tài)小原子化”社會(huì)，可以認(rèn)為是“原子化社會(huì)”的“超級模式”。則對應(yīng)需要的也是一個(gè)整合集權(quán)的超級治理模式，這就從深層次上支持了超級郡縣國家體制。

對于社會(huì)外部形態(tài)流動(dòng)化及其治理挑戰(zhàn)，治理體系通過技術(shù)變革提升信息速度予以克服。面對治理任務(wù)復(fù)雜多變，黨政科層制通過組織整合予以克服。最終治理體系呈現(xiàn)出原則不變（集權(quán)導(dǎo)向是傳統(tǒng)郡縣國家核心精神），技術(shù)升級與能力增強(qiáng)，組織結(jié)構(gòu)微調(diào)的特征。從這個(gè)變遷過程，我們可以發(fā)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)分為表面狀態(tài)和內(nèi)在結(jié)構(gòu)，流動(dòng)社會(huì)是其表面狀態(tài)，原子化是其內(nèi)在結(jié)構(gòu)。而最終決定社會(huì)治理體系的，不僅僅是表面狀態(tài)，更是內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)狀態(tài)。社會(huì)結(jié)構(gòu)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)特征決定治理體系的基本原則，而外部形態(tài)僅僅改變治理的技術(shù)。即原子化社會(huì)要求中央集權(quán)，流動(dòng)加速不過要求信息技術(shù)匹配。至此我們可以理解，“超級郡縣國家”治理體系從深層次上是適應(yīng)當(dāng)前中國的社會(huì)結(jié)構(gòu)特征的，其“中央集權(quán)”的基本導(dǎo)向依然是有效而合適的。

在應(yīng)對流動(dòng)社會(huì)過程中出現(xiàn)的集權(quán)化傾向，不僅當(dāng)代中西方如此，在中國歷史上其實(shí)也曾經(jīng)出現(xiàn)過。比如唐宋之變，大小共同體的磨合改進(jìn)了，出現(xiàn)集權(quán)的簡約治理，其實(shí)就是對大流動(dòng)的反應(yīng)。在農(nóng)耕時(shí)代，以簡約治理應(yīng)對低速流動(dòng)。但在當(dāng)代，國際環(huán)境變化、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、工商社會(huì)等疊加出現(xiàn)，出現(xiàn)了“超級流動(dòng)社會(huì)”，我們依然是集權(quán)導(dǎo)向，但走向“精細(xì)治理”或者說“緊密型治理”來應(yīng)對治理挑戰(zhàn)。

在傳統(tǒng)的治理體系中，以“中央集權(quán)”為特征的郡縣制有核心地位和意義，但近代以來，我們長期受到西方問題意識(shí)的局限而難以自拔。自明末西方傳教士利瑪竇以來持續(xù)四百年的時(shí)間里，西方世界無法有效歸類中國政體而陷入迷茫，曹錦清教授將之命名為“利瑪竇困惑”。[21]但“政體問題意識(shí)”是一個(gè)西方特色的問題意識(shí)，并非中國的傳統(tǒng)，中國古代從來沒有“政體問題意識(shí)”。時(shí)至今日，當(dāng)我們離中華民族偉大復(fù)興越來越近時(shí)，有必要基于足夠的自信去重新審視自己的歷史和經(jīng)驗(yàn)，予以更加積極的認(rèn)識(shí)和解釋。不必一提“集權(quán)”就談虎色變，這僅僅是一種治理方式和手段，而且在近代東西方社會(huì)中都不斷加強(qiáng)。只有基于中國自己的問題冷靜思考而不斷自信回答，我們的社會(huì)科學(xué)和治理實(shí)踐才能少走彎路而名實(shí)相符。

流動(dòng)人口治理工作作為研究現(xiàn)代中國國家治理體系僅僅是一個(gè)切入點(diǎn)，難免管中窺豹，更準(zhǔn)確而自信地概括分析中國國家治理體系及其意義，仍然是學(xué)界的重要使命與任務(wù)。

（作者單位：浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院，華東理工大學(xué)中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心）

“超級流動(dòng)社會(huì)”需要一個(gè)整合集權(quán)的超級治理模式

注釋：

* 本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局研究：聚焦人口流入型地區(qū)”的階段性成果（項(xiàng)目編號：15ZDC028）。

[1] 曹錦清、劉炳輝：《郡縣國家：中國國家治理體系的傳統(tǒng)及其當(dāng)代挑戰(zhàn)》，載《東南學(xué)術(shù)》2016年第6期。

[2] 參見《嘉興首設(shè)新居民事務(wù)局 180萬外來者告別暫住證》，載《領(lǐng)導(dǎo)決策信息》2008年第20期。潘瓊英：《市流動(dòng)人口服務(wù)管理局成立——將在重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)》，載《紹興日報(bào)》2010年4月17日，第001版。董福軍、洪廈芳、關(guān)雅方：《市新莞人服務(wù)管理局今日掛牌：是全國第一個(gè)專為外來人口而設(shè)立的專職行政機(jī)構(gòu)》，載《東莞日報(bào)》2008年11月6日，A06版。黃付平：《創(chuàng)新管理服務(wù)流動(dòng)人口——深圳流動(dòng)人口和出租屋管理服務(wù)工作紀(jì)實(shí)》，載《深圳特區(qū)報(bào)》2015年5月26日，第A08版。

[3] 《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——習(xí)近平同志代表第十八屆中央委員會(huì)向大會(huì)作的報(bào)告摘登》，載《人民日報(bào)》2017年10月19日，第03版。

[4] 參見濟(jì)南市人民政府門戶網(wǎng)站，http：//www.jinan.gov.cn/art/2015/11/4/art_164_300505.html，最后查詢2017年8月23日。《濟(jì)南市人民政府關(guān)于設(shè)立濟(jì)南市投資促進(jìn)局的通知》（濟(jì)政字〔2015〕52號）。趙國陸：《濟(jì)南市城市更新局掛牌成立》，載《生活日報(bào)》2016年6月17日，A13版。

[5] 參見鄭汝可、武人才：《武漢組建“招才局”精準(zhǔn)引智》，載《長江日報(bào)》2017年3月8日，第001版?！对O(shè)立網(wǎng)上群眾工作部 及時(shí)回應(yīng)群眾訴求》，載《湖北日報(bào)》2017年7月24日，第011版。謝慧敏、胡弦：《武漢成立全國首個(gè)科技成果轉(zhuǎn)化局》，載《湖北日報(bào)》2017年8月15日，第003版。

[6] 靳延明：《新莞人服務(wù)管理局職責(zé)劃入市人力資源局》，載《南方日報(bào)》2014年9月26日，第DC02版。

[7] 劉炳輝：《大流動(dòng)社會(huì)：本質(zhì)、特征與挑戰(zhàn)——當(dāng)代中國國家治理體系的社會(huì)基礎(chǔ)變革》，載《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》2016年第5期。

[8] 《中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)關(guān)于〈中國共產(chǎn)黨章程（修正案）〉的決議》，新華社2017年10月24日，http：//news.xinhuanet.com/2017-10/24/c_1121850042.htm，最后查詢2017年10月25日。

[9] 李侃如：《治理中國：從革命到改革》，胡國成、趙梅譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社2010年版，第218?219頁。

[10] 程同順、李向陽：《當(dāng)代中國“組”政治分析》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第6期。

[11] 周望：《中國“小組機(jī)制”研究》，天津人民出版社2010年版，第1頁。

[12] 賴靜萍：《當(dāng)代中國領(lǐng)導(dǎo)小組制度變遷與現(xiàn)代國家成長》，江蘇人民出版社2015年版，第32?33頁。

[13] 張康之等：《任務(wù)型組織研究》，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第9頁。

[14] 在2011年時(shí)，“中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)”更名為“中央社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)”，將“治安”改為“管理”，顯然業(yè)務(wù)領(lǐng)域范圍會(huì)有很大擴(kuò)充。而在2014年，中央再次將名稱恢復(fù)原名，旨在集中精力抓好平安建設(shè)。

[15] 中央政法委的歷史顯然比中央綜治委更為久遠(yuǎn)，當(dāng)然也變化較多，可以參考鐘金燕：《政法委制度研究》，中央編譯出版社2016年版。

[16] 中央綜治委根據(jù)工作需要設(shè)立了五個(gè)專門工作領(lǐng)導(dǎo)小組，即中央綜治委鐵路護(hù)路聯(lián)防工作領(lǐng)導(dǎo)小組、流動(dòng)人口治安管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組、刑釋解教人員安置幫教工作領(lǐng)導(dǎo)小組、預(yù)防青少年違法犯罪工作領(lǐng)導(dǎo)小組、學(xué)校及周邊治安綜合治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以加強(qiáng)對這些專門工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。各領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室分別設(shè)在鐵道部、公安部、司法部、共青團(tuán)中央和教育部，具體負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作。

[17] 以浙江省流動(dòng)人口服務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組組成人員名單表（2009年11月至2010年6月）為例，涉及部門至少16個(gè)。浙江省流動(dòng)人口管理服務(wù)網(wǎng)，機(jī)構(gòu)簡介中有歷史沿革的介紹，網(wǎng)址參見http：//zjldrk.zjsgat.gov.cn/jgjj.htm，最后查詢2017年3月7日。2013年國務(wù)院成立的農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員則至少包含30個(gè)部門，包括政府、最高院和黨組織等部門?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于成立國務(wù)院農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（國辦發(fā)〔2013〕60號）。

[18] 張安定、程瑋堅(jiān)：《劃分六大片區(qū) 啟動(dòng)松山湖試點(diǎn)》，載《東莞日報(bào)》2017年4月1日，第A02版。

[19] 莫延欽：《社區(qū)政務(wù)服務(wù)中心月底啟用》，載《東莞日報(bào)》2011年4月8日，第A16版。

[20] 王慧玲：《三整合 三創(chuàng)新 三規(guī)范 三保障——廣東省東莞市全面鋪開村（社區(qū)）綜合服務(wù)管理中心建設(shè)》，載《中國社會(huì)報(bào)》2016年1月21日，第002版。

[21] 曹錦清、劉炳輝：《中國治理模式的歷史性突破》，載《東南學(xué)術(shù)》2017年第5期。